時間：2022-07-28 08:26:09
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關鍵詞：土地征用；公共利益；征地補償
土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區迅速擴張，以及各地掀起了建設經濟技術開發區的熱潮，農民的土地被大量征用，出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發了大量和上訪事件。一組國土資源部統計數字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調，農民的生存權、發展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。
一、征用補償的理論依據和補償原則
所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據。
（一）農地征用補償的理論依據
1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。
2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償的必要。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。
3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續履行。
4、社會協作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統，其存在和運轉依賴社會成員的相互協作，因此社會成員為保證社會的存在和發展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發展，對其利益所受損失和損害給予救濟。
5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現權利義務的平衡。
6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現私人利益與公共利益的協調。[4]
上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償的目標在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規定。1789年法國的《人權宣言》就已經規定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償的條件下，任何人的財產不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。
（二）征用補償的原則
1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。
2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。
3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]
目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，無疑是對農民發展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。
二、我國農地征用補償法律制度透析
土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經濟條件下，城市發展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。
（一）征地補償未區分“公益性征地”和“非公益性征地”
在現代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執行職務的基礎。”[6]我國憲法第10條也規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。”可見政府將公益性征地和非公益性建設用地都納入統一的征地工作中，均按照統一的補償標準對農民進行補償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據統計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發展權的價格。土地發展權的收益本來應該歸農民所有，現在的現實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發了政府征地的內在沖動。據統計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經濟的征地方式和市場經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。
（二）征地補償標準不合理
1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則
土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，由于具備發展的區位優勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現行法律規定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。
2、以年產值的倍數作為補償標準不科學
按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行，但是在市場經濟高度發展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區域經濟發展狀況緊密相關，而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯，而現行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資情況下出現產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。
3、確立征地補償的最高補償限額不合理
我國《土地管理法》47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”根據2006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的最高限額，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規定是不合理的。
（三）征地補償方式單一，補償分配不合理
1、征地補償方式單一
根據我國現行的法律規定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償的方式，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現實，不利于社會的長遠發展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。
2、補償分配不合理
根據《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”但是制度取消后，農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費，缺乏有效的監督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。
（四）征地補償法律程序不完善
在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度，數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現其現實意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發揮其應有的作用。
1、程序性法律規范本身有漏洞
許多征地法律法規僅僅有原則性的規定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規定，如果對征用補償的標準有疑義，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定。總之，關于土地的法律規范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。
2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制
現行法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。
在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。
三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路
（一）實現“非公益性用地”市場化
通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。從經濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節土地資源存在諸多的缺陷，市場調節也可能出現失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。
為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統一，也為了實現社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協議后經政府土地管理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節所帶來的弊端。
因此，實現非公益性用地市場化，可以實現法制的統一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。
（二）提高補償標準，實行完全補償原則
在計劃經濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經濟條件下，失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。
基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關于補償范圍的規定，補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失，因征地而發生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地發展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]
（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制
首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償地的補償，代償權利的補償等等。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經驗的基礎上，結合我國的具體實踐經驗，例如咸嘉“三集中、三統一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。
其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織，但是在當下村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利。現行補償金發放環節過多，時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配方法。“在實地調查中發現，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發生。”2004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放個農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障農民的合法權益。
（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利
在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。
通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章，所以程序規范的法律約束力不足。例如法律雖然規定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據《行政訴訟法》54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。
四、小結
在當代，傳統的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償的基礎上，這是實現正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規定具體化，因此在土地征用的過程中，出現了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規定的正當程序，實現征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現救濟無門而引發集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現農村的和諧穩定。
注釋：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。
[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。
[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。
[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。
[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。
[10]轉引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，145頁。
[11]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，16頁。
[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，231頁。
參考書目：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版。
[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版
[6]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。
[7]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版
【關鍵詞】：行政復議 調解 目標定位
一、行政復議調解制度的目標選擇
行政調解作為一種糾紛解決的有效形式，已經在行政管理活動中嘗試多年，其效用也得到一定程度的認可。“調解主要通過運用溝通技巧及協調復雜問題的技術來發現和促進合意。調解的過程伴隨著各種各樣的協商，在協商過程中，調解人可以整理出各種爭論點并提出解決問題的建議，協助爭議的當事人之間進行符合實際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點，并在協商可能破裂的情形下使各方保持克制。”{1}但行政復議調解制度在我國法律上正式確立經歷了一個漫長的過程。[1]1990年國務院出臺的《行政復議條例》第8條規定“行政復議機關審理行政復議案件，不適用調解。”1999年《中華人民共和國行政復議法》實施，將原國務院的《行政復議條例》中關于行政復議不適用調解的內容刪除。但是由于受“公權力不可處分”思想的影響，對能否在行政復議中使用調解手段，法律沒有明確規定。各級行政復議機關在進行行政復議活動時，逐漸形成了不能使用調解方式結案的慣性思維。行政復議機關只是對部分復議案件采取不公開的“案外調解”方式解決疑難問題。
據國務院法制辦公室統計，這個時期全國各地在受理的行政復議案件中實行“案外調解”方式審理案件的數量逐年增加。[2]從吉林省《行政復議條例》實施后（1990年）、《行政復議法》出臺前（1998年）、以及《行政法復議法實施條例》頒布前（2006年）三個階段行政復議案件數量變化情況，也可以看到吉林省行政復議“案外調解”的案件數量有很大增長。也說明了行政復議實踐領域，對建立行政復議調解制度的呼聲越來越強烈。行政復議調解節約行政復議成本，提高行政復議效率，“取得的無形效益是非常巨大的”。{2} (P246)
2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》，進一步明確了行政復議調解在解決行政爭議、建設法治政府，構建社會主義和諧社會中的作用。《實施條例》第50條規定“有下列情形之一的，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：（一）公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律法規規定自由裁量權作出具體行政行為不服申請行政復議的；（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。”這一規定明確了調解在行政復議中的合法地位，由此經歷了20年的時間，我國行政復議調解制度正式確立。
但是我國行政復議中調解制度的實行時間不長，學術界對此問題關注不夠，各地對《實施條例》的適用情況也不盡相同，甚至出現相互矛盾的情況，原因之一是各地對復議調解制度的目標定位理解的不同。[3]關于行政復議調解的目標定位學術界對此意見不一。有學者認為行政復議調解制度的功能應該包括：(1)雙方當事人通過合意行為解決行政糾紛。(2)自由：當事人自主解決糾紛，尋求實體利益與程序利益的平衡。(3)效率：調解雙方作為平等主體以最少的成本投入獲得最大的效益產出。(4）公民平等參與，是現代民主法制社會的基礎。(5)促進制定法的完善，根據調解反饋的信息，發現制定法的瑕疵，進行修改補充。{3}還有學者認為應該定位于六個方面：（1)簡便高效，成本低。(2)實現“以人為本”的行政管理理念。(3)充分尊重當事人解決行政爭議的選擇權。(4)減少行政機關與民眾的對立情緒。(5)徹底解決行政爭議，減少訴訟，上訪案件，緩和社會矛盾，維護社會穩定。(6)為法律的完善提供實踐經驗。{4}行政復議調解是效率價值與公平價值最大程度上的融合與體現，是個體自由與公共秩序的有機結合。{5}
筆者認為行政復議調解制應有六大目標選擇：平等參與、意思自治、合意抉擇、法律規范、提高效率、減緩沖突。
平等參與，這即是實現行政復議調解的前提也是其目標。民眾與行政機關通過調解的形式直接參與到關系他們切身利益的行政復議中。也就是說行政復議調解能夠使普通民眾在行政復議調解過程中，與行政機關處于平等地位，民眾能夠影響行政復議決定或調解協議的作出。通過民眾的平等參與，實現政府與民眾的直接溝通和互動，增進相互的合作。相關的程序要求及衡量指標主要有：征詢行政機關調解意愿時，是否同時也征詢了普通民眾的調解意愿；調解過程中，普通民眾是否與行政機關有平等的發言權；雙方的意見是否得到了平等的重視和尊重；各方的利益和意見是否得到了合理有效的協調和平衡。
意思自治，即在法律的規定范圍內，管理相對人自主決策、自由行動、充分表達個人意志。有學者分析指出“調解的成功往往是以權利人放棄部分權利為代價的，所以，即使是調解中的讓步都是當事人自愿作出的。”{6}行政復議調解制度的確立是盡可能保障管理相對人在解決糾紛中的自由，給予他們在法律許可的范圍內的處分權，這是對社會成員私權利尊重的具體體現。相關的程序要求及衡量指標主要包括：管理相對人是否有自由選擇調解方式解決糾紛的權利；調解過程中，管理相對人有自主決定權，即行政復議調解程序的啟動權，是否要將調解進行到底，如果管理相對人不同意調解繼續進行，行政復議機關應終止調解；調解協議的簽署必須是管理相對人自愿達成的，任何人包括行政機關不能將自己認為正確的解決方案強壓給管理相對人，要求他們接受。
合意抉擇，這是行政復議調解制度的基礎，是指求大同、存小異有原則的自愿。包括是否選擇調解、如何調解以及是否接受調解的結果都有賴于調解雙方當事人的自愿選擇等內容。調解方式的采用與調解結果經雙方同意或合意，類似于契約，調解過程則類似于在第三者幫助下或主持下展開的契約交涉過程。相關的程序及衡量指標主要包括：行政復議調解能否達成一致，是否雙方都同意選擇調解方式，調解協議是否在雙方同意的前提下才生效的；對調解協議的全部內容是合意的，而不是部分合意。
法律規范，就是通過完善行政復議調解的程序規范（包括法規、規章及規范性文件等），保證行政復議調解協議內容不損害國家利益、公共利益和他人利益。最終保證行政管理的合法性和規范性。相關程序和衡量指標包括：行政復議調解有無規范的制度依據和具體操作程序要求；程序規范的細致化和完善程度，行政復議調解內容是否符合法律規定；調解協議是否維護了公共利益等，調解協議履行情況；調解行為是否具有“先例”示范作用。
提高效率，是指以最小的行政復議調解成本，實現全面徹底的解決行政糾紛的目的。通過調解解決行政爭議，可以使行政復議程序大大減化，減少了行政復議機關的人財物的投人。在行政復議調解過程中，雖然也需要支付一定的交易成本，但是與行政復議和行政訴訟相比其成本大大減低。正如學者余凌云分析的那樣，通過調解，雙方當事人互相讓步而締結調解契約的方式，即可以使行政機關以最經濟的方式排除不明確的事實或法律狀態，使行政秩序歸于穩定，又可以避免發生相對人因行政機關單方以行政決定形式解決行政糾紛，使行政機關免于訟累。{7} (P69)相關程序要求及定性定量指標：在平等、民主、公平、自由、解決糾紛的基礎上，是否做到了程序最少化；不同內容的行政復議調解是否區別對待；行政復議調解的經濟成本、時間成本、人力物力成本（包括行政機關與管理相對人）是否做到了最低化；行政復議調解協議是否簡便容易操作，行政復議調解的社會效果與法律效果是否達到了有效的統一等。
減緩沖突，是對沖突主體之間是非曲直的判斷，或化解或消除沖突．恢復受沖突所侵害的合法權益，保證沖突所規避的法定義務得到履行。行政復議調解可以消除主體間的心理對抗，尤其是避免以后可能引發的“二次沖突”，使行政糾紛徹底得到解決，緩解了當事人之間的矛盾。相關程序要求及衡量指標：符合法律規定的調解條件的案件，行政復議機關是告知代管理相對人有申請調解的權利；調解過程中，管理相對人是否能夠真實全面陳述事實，行政復議機關能否充分聽取意見；行政復議調解協議是否是相對人在明了整個調解協議真實內容的真實意思表示；行政復議調解協議是否真正考慮到行政管理相對人的利益。
二、關于行政復議調解制度目標的實證分析
關于上述的目標選擇，各地在實踐中各有傾重。為此，筆者到湖北等九個省、市進行了實踐調研。從九個省市有關行政復議調解規范性文件來看，行政復議調解制度比較側重的目標是自愿（意思自治）、合法（符合法規范）、解決行政爭議（減緩沖突），可以說這三項目標被大多數地方所肯定。例如上海市，在“蝸牛信息技術公司因不服上海市工商局暫扣營業執照行為申請行政復議”案、“王某不服上海市某區公安分局作出治安拘留處罰申請復議”案、“山河置業公司不服上海市某區政府收回土地使用權決定申請復議”案、“天馬廣告公司不服市容管理部門作出限期拆除違法廣告決定申請復議”案中，這些典型的案件分別體現了上海市行政復議調解遵循的自愿、合法、公平公正、誠實信用原則。{8} (P74)當然，我國不同行政行業中適用行政調解也遵循一定原則，例如在海關行政復議調解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原則。{9}稅務行政復議調解為稅務行政相對人提供了平等和諧的對話氛圍，不僅能夠快速解決糾紛，而且對于延伸稅收服務職能、促進征納關系和諧具有重要作用。{10}
總體上講，各地相對比較重視行政復議調解的定紛止爭功能，對于程序性和價值性功能不夠重視。具體而言，一是各地的行政復議調解制度都具有暫時性和試行性，即許多是初步嘗試，具有不完善性。二是對于行政復議調解的意思自治功能雖然有目標定位，但在制度與程序上很少作出詳細安排。三是許多地方規定了邀請專家參與重大問題、群眾關注的行政復議調解。但如何在調解各階段發揮專家的作用沒有相應的內容。四是制度上大多數沒有提高效率這一價值目標的定位，在實踐中，也出現了一些久調不決的現象。五是制度中雖然沒有規定合意抉擇功能，但在實踐中大多數地方比較重視合意抉擇，無論是調解方式的選擇，還是復議協議的達成都體現著合意抉擇這一定位。
根據以上統計數據，筆者嘗試將我國行政復議調解的目標選擇大致分為三類：第一類是行政性目標類，比較側重于減緩矛盾等功能發揮。主要代表有山西、沈陽。第二類是價值性目標類，比較重視體現平等參與、意思自治等方面功能特點，同時也體現了減緩矛盾、合法規范等功能，所構建的制度內容相對比較完善。主要代表是杭州市。第三類效率性類，這類主要是追求制度的簡練、明晰、容易操作。在功能體現上重視提高效率，同時也考慮到平等參與等功能，典型代表是江西。因此，筆者根據上述情況，選擇了具有代表性的山西、沈陽、杭州、江西四個地方三種模式，對其總體情況及其成因進行簡要分析，總結出我國行政復議調解目標功能定位的關鍵因素。
（一）山西省與沈陽市
山西省和沈陽市屬于行政性功能類，在制度構建上比較偏重行政性目標定位，偏輕于行政復議調解的價值性功能定位。由于這一特點，山西和沈陽行政復議調解制度減緩矛盾的目標比較突出，特別是在擴大行政復議調解范圍方面作了大膽嘗試，為解決制約行政復議調解制度發展的瓶頸邁出了重要一步。沈陽是東北老工業基地中最重要的城市之一，在經濟轉型時期，各種社會問題日益突出，大批國有企業職工下崗失業，社會養老、醫療保險制度不配套，城市基礎設施陳舊等問題，造成“官”“民”關系緊張。對于各級政府來講，發展經濟促進社會發展首先要解決社會各類矛盾，創造一個良好發展環境。行政復議調解制度作為解決行政爭議、促進社會和諧的有效方式，自然引起各級政府的重視，其制度的構建正是在這一大環境下開展的。山西作為資源大省，在經濟發展過程中，有著與沈陽類似的狀況。
（二）杭州市
總體上看，杭州市的行政復議調解制度偏重于價值功能，對于行政功能在制度中也有所體現，相對而言少一些。杭州市在價值目標別強調了意思自治目標的定位，這的確比較難能可貴。因為中國現階段推進行政復議調解制度建設，首要的任務要尊重行政相對人的意思自由。由于“長三角”地區的市場經濟比較發達，相對于中西部地區，民眾受教育程度比較高，民主觀念比較強烈。因此，民眾參加行政復議調解，注重調解結果的同時，也非常關注平等參與，相互溝通、平等對話，意思自由表達等民主權利的賦予與行使。這樣大大推動了杭州調解制度建設中的價值目標定位。
（三）江西省
江西省行政復議調解制度構建突出提高效率功能，同時兼顧對平等參與、減緩沖突價值目標，形成了自己獨有的模式類型。江西法制辦在制定江西行政復議調解規則中，始終如一將效率理念貫穿于整個制度中，如為了減少調解程序，將行政復議調解與行政復議聽證合并進行；明確了復議調解的期限，3個工作日內將調解時間、地點通知當事人；調解協議達成后3個工作日內制作行政復議調解書；整個調解制度規定僅僅有860字等，都說明了制定者結合本地實際在效率方面的大膽創新意識。
三、行政復議調解制度的目標定位
首先，對行政性目標的追求是行政復議調解制度的優勢所在。2007年《中華人民共和國行政復議法實施條例》將行政復議調解制度確立下來，應該說是為了適應中國經濟社會發展的重要變化，是為了滿足各種社會矛盾集中凸顯，社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的背景下，維護社會和諧與穩定的需求，是整個中國社會轉型時期的一個片段、一個細節。具體來說，復議制度能夠從幕后走到臺前，主要是因為其行政性功能的發揮，也即其在化解社會矛盾，特別是化解官民沖突方面的實用性。“在新的歷史條件下，行政爭議多發的狀態已經成為影響社會發展的主要矛盾，這一階段的矛盾有它自己的特點。一是行政機關的行政權極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機關作出的，有一部分實際上是黨和政府同時做的，也有一部分公權力的行使是由企事業單位和自治組織做的，解決其他內部的行政爭議和行政決策相關聯的行政爭議，如果靠單一的司法救濟的途徑看來，有力不從心的方面。二是行政機關的依法行政尚處于初級階段，法律還沒有成為評價行政行為的唯一標準。有一些法外的行為也要進行合法性和合理性的評價，需要以法律為平臺更加的彈性”。{11}
以上我們對各地規范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復議調解規定非常重視行政性目標，各地的實踐也非常注重復議調解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。2008年吉林省受理并審結的1289件行政復議案件中，運用行政復議調解方式結案的占38%，而這些案件都是在《行政復議法》規定的2個月期限內審結的。松原市政府在2008年對城市進行大批改造，其中涉及動遷的家庭近萬戶，一時間因為動遷補償問題有近800多戶申請行政復議，松原市政府在對這些案件進行行政復議中，將行政復議調解與聽證有效的結合起來，最終95％達成調解協議，城市改造全部按期完成，保證了當地在城市改造過程中的社會穩定。2008年長春市政府受理67件行政復議案件，通過調解結案的案件中，調解成功率達到了100%，行政復議調解書履行率達到了97%。僅有一件由于客觀原因沒有得到執行。而不在行政復議調解范圍內，通過作出行政復議決定結案的54件案件中，上訴率達到31%，繼續走上訪途經的占11%[4]在《湖北省行政復議調解處理辦法》、《吉林省行政復議調解辦法》中分別規定了社會敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復議調解，這說明行政復議調解在解決社會重大問題，促進社會和諧的功能中的作用，通過制度加以確認。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類似的規定。
其次，現階段我們應高度關注行政復議調解的價值性目標，特別關注其中的法律示范目標。無疑，對行政性目標的追求是行政復議調解制度的優勢所在，必須堅持，但是一個制度的有效性并不能證明其正當性。“對于行政復議，從政治家的角度看，有實用主義的傾向，無論是法律平臺還是非法律平臺，只要解決問題就可以。”{11}單純的實用主義對于建設社會主義法治國家是危險的。退一步，我們追求行政復議調解的行政性目標，也必須追求的是目標實現的有效性和長期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標的同時，關注其價值性目標。
在實踐中一些行政復議調解組織者對調解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規范等原則不重視，民主意識較弱，在行政復議調解過程中往往僅注重調解結果，而不關心調解過程中體現出來的民主理念，平等意識等內容，這對該制度的發展與構建是很不利的。實踐中也出現復議人員與行政糾紛雙方當事人共同串通而損害社會公共利益和他人合法權益，或者復議機關、行政機關利用其優越地位來強迫管理相對人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現象。表面上糾紛得以解決，實際帶來更嚴重的隱患。作為治理的有效手段，行政復議調解必須以合法性為前提。行政復議調解不同于民事爭議的調解，在私法領域，原則上，私人合意高于法律規定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭議一方（行政機關）的意志自由是有限的，因為它處置的并非個人權益。從本質上講，行政復議調解是判斷性調解，其自愿達成的和解協議需要有權機關再次判斷其合法性。在調解過程中，行政復議辦案人員要運用法律規范性來分析雙方的法律事實關系，并用法律規范來判斷雙方要求是否合理，在此過程中，法律的規定始終應該是核心，決不能為了達成協議而跨越法律的界限，既不能允許行政官員出于個人政治利益的考慮打著化解糾紛、平息矛盾的旗號出賣國家利益，也不能允許行政機關借合意之名，以強制力為后盾壓制相對方的合法要求。
注釋：
[1]所謂行政復議調解是指在行政復議過程中，復議機關根據行政糾紛當事人申請，或主動就復議案件的需要，召集雙方對案件的處理進行協調，結果有兩種：一是調解不成功，復議機關依法作出復議決定；二是調解成功，申請人撤回復議申請，復議機關作出終止復議決定。參見中國政府法治信息網：文克林：試論行政復議調解http: // chinalaw. gov. cn/article/dfxx/dffzxx/hain/200708/20070800020783. shtml
[2]國務院法制辦公室專門統計了相關數據。參見國家法制辦公室：政府法制簡報2006年第4期。
[3]行政復議調解制度的功能定位取決于對行政復議制度性質的理解。對此有“偏行政”“偏司法”兩說。兩種觀點都是從行政復議適用介于行政程序和訴訟程序之間而引申出來的結論。國務院法制辦公室在《關于＜中華人民共和國行政復議法＞（草案）的說明》中指出行政復議制度要“……體現行政復議作為行政機關內部監督的特點，不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議‘司法’化”。參見曹康泰：《中華人民共和國行政復議法釋義》，北京：中國法制出版社1999年版，第3頁。可以說，國家在現行的行政復議制度中賦予并特別強調行政功能，是對行政復議行政性質的肯定。
[4]以上數據由吉林省政府法制辦行政復議部門提供。
關鍵詞：小產權房 公共利益 土地發展權 博弈論 制度 變遷
一、引文
自北京通州畫家村宅基地糾紛案審理以來，由媒體提出的小產權房概念得到社會廣泛認同。檢索中國知網發現，學術界也在大量使用該概念。以“小產權房+篇名”為條件，在期刊、報紙、特色期刊、國內會議、國際會議、碩博論文等數據庫中檢索到文獻2545篇；其他條件不變，擴大至主題檢索，得文獻3140篇；擴大至全文檢索，得文獻19545篇。
本文的研究思路是：首先大量閱讀小產權房文獻，按照論文理論基礎將其歸為政府規制理論、土地發展權理論、博弈論、制度變遷理論等不同類型；然后分析這些代表性論文的學術觀點及存在問題。
二、基于不同理論視角的小產權房問題研究評析
1.政府規制理論
政府規制理論認為，外部效益和信息不對稱會影響市場機制對資源的配置效率，作為公共利益代表的政府需不同程度地介入經濟過程，通過實施監管或規制（Regulation）糾正市場缺陷，實現資源的有效配置。基于該理論的文獻普遍認為當前小產權房問題是由政府監管不力導致的，但多數文獻未能深刻認識小產權房問題產生的土地制度根源。
比如，有學者指出，小產權房的大規模出現是由管理體制不順、基層政府管理能力有限、以及政府尋租導致的；非農開發權歸屬不明是造成政府規制失靈的重要原因。有學者立足小產權房市場規制的困境，從法律層面探索小產權房規制制度，主張重新修訂憲法解決規制不力問題。還有學者認為現有小產權房規制政策法律依據不足、未體現農民利益；建議調整規制政策，依據規劃和房屋質量分類制定處置方案。
2.土地發展權理論
土地發展權（Development right）特指變更用途或提高使用強度的權利。該概念出自英國，后在美國得到成功應用。土地發展權理論核心是發展權的轉移與定價。利用土地發展權制度可以“對沖”規劃導致的產權擁有者“暴損”和“暴益”（Windfall-wipeout dilemma）。基于理論的文獻多認為小產權房歸結于發展權歸屬問題。由于我國發展權理論研究滯后，實踐層面更是缺乏與之配套的法律和制度環境，此類研究多止于理論設想。
比如，有學者認為，小產權房大量出現的根本緣由在于農地發展權的缺失，應嚴格界定征地范圍、實行“兩權歸一”來彌補農民發展權的缺失。有學者認為，小產權房開發是農民與地方政府抗爭的結果，政府在產權締約和土地開發過程中應讓利于民，創造一種市場化的制度環境。還有學者大膽設想按照某一比例在農民和政府之間分割發展權，從而徹底解決小產權房問題。
3.博弈論
博弈論是現代經濟學標準分析工具之一，主要用于探討公式化的激勵結構，是研究具有競爭性問題的有效手段。博弈論特別關注游戲中的個體預測行為和實際行為，重點探討不同主體的最優策略。基于該理論的小產權房文獻可以清晰展示各主體決策過程，但分析結果及可靠性受成本收益函數界定、博弈模型選擇等因素影響較大。
比如，有學者分析了完全信息和不完全信息條件下地方政府與農民的博弈過程，認為嚴禁小產權房交易會使各方長期經濟利益受損。有學者在分析政府、集體、開發商、購房者多方博弈關系后認為，提高征地補償才是解決小產權房的根本出路。還有學者構建復雜的完全信息動態博弈模型，挖掘各方博弈動機，認為征地補償水平低、執法成本高等因素導致了小產權房的泛濫，建議通過構建城鄉統一土地市場化解小產權房難題。
4.制度變遷理論
制度變遷理論認為，制度就是決定人與人相互關系的行為規范。合理的制度安排可減少不確定性，降低經濟社會運行成本。隨著外部條件變化，原制度均衡格局因獲利機會的出現被打破，制度變遷需求因此產生。制度變遷理論可以精彩詮釋小產權房的形成原因，但其脫離地價增值微觀機制，往往使得政策建議趨于空泛。
比如，有學者認為，小產權房是基層政府和農民發起的誘致性制度變遷產物，應打破非正式制度向正式制度轉化的障礙，承認小產權房的合理性。解決小產權房問題不能“就法論法”，而應重新修訂現行法律法規，理性對待小產權房。還有學者認為，中央政府缺乏將小產權房納入正式制度軌道的動力，應尊重農民利益訴求，有條件地將小產權房納入正式制度變遷軌道。
論文關鍵詞：失地農民；養老；保險制度
失地農民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農民。當前我國這個社會群體正在迅速擴大。據估計，目前我國完全失去或部分失去土地的農民高達4000萬～5000萬人。按照《全國土地利用總體規劃提要》的預計，2000～2030年，我國占用耕地將超過363．34萬hm，失地或部分失地的農民將超過7800萬。失地農民由于在就業、收人等方面具有極大的不確定性，生活很不穩定，在當前社會就業壓力增大、社會保障機制不健全的情況下，造成了一系列令人擔憂的問題。為此，筆者探討失地農民養老保障制度，并對相關問題提出解決途徑。
1失地農民問題產生根源
1．1我國土地所有權不明晰 《土地管理法》規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。但是，法律未對“公共利益”作出明確界定，大量盈利性商業項目都以“公共利益”的名義取得征地資格，尤其在拉動經濟增長的前提下，地方政府為了較快提高經濟增長率而鼓勵房地產開發商占用土地開發房地產，因此，完全意義上的公益性用地并不多。土地出讓只能采取被國家征用的形式，一些商業項目用地都是由政府低價統一征收后再高價轉賣給開發商，根本就沒有農民與開發商的接觸，農民沒有與買方討價還價的機會。
1．2征地補償標準過低 根據現行的《土地管理法》的規定，我國征地補償費計算方法為產值“倍數法”，即征用土地的補償費為該土地被征前3年的平均產值的6～10倍，如果支付給農民的土地補償費不能使需要安置的農民保持原有的生活水平，可以增加安置補助費，但是綜合補助不能超過土地征用前3年平均產值的30倍。但是這種補償辦法忽視了土地資源差異而帶來的增值差異，不考慮土地的地理位置，只考慮土地產值。這種補償辦法對大多數失地農民來說是極不公平的，因為他們不但沒有得到所在區域環境變為城市后的收益，反而要為在城市邊緣生活支付比原來在農村生活高得多的生活成本。
2解決失地農民養老問題的必要性
2．1征地速度超過了經濟發展水平 因為城市非農業部門缺乏就業機會，而且失地農民的文化素質普遍偏低，使得大量農民失地又失業，我國現在沒有與之相配套的合理、科學的社會保障體系，農民又沒有能力參加城鎮社會保障體系。據統計，失地農民參加城鎮社會保障體系只占總人數的5％左右。如果缺乏生活或養老保障，農民就會拒絕交出土地，政府的征地工作難以開展，城市化進程受到較大的阻礙。
2．2農民曾為國家工業化做出了很大的貢獻 在計劃經濟時期，國家通過“統購統銷”，農民為國家的工業化付出了約6000億～8000億元的代價。應該給與農民以國民待遇，保證農民和城市居民一樣享有社會公共服務和完善的社會保障體系。否則，失地農民被邊緣化，全面建設小康社會就失去了本來的意義。
2．3“農轉非”政策遭抵制致使城市化進程減緩 “農轉非”政策在實際實施中并不順利，究其原因在于農民拒絕接受“農轉非”過程中可能出現的既失去土地又無權分享城市化的成果而被城市拋棄，得不到任何必需的生活保障。農民對“農轉非”的抵制必然減緩城市化的進程。只有切實保護好農民的利益，徹底消除農民的后顧之憂，城市化才會更快速、健康、有序地進行。
2．4農民養老問題是關系國計民生的大事 城市化的一個重要標志是農民數量的減少，如果一方面農民數目在減少，另一方面部分改變了戶籍性質的失地農民又成為了新的城市貧民，其結果必然造成關系著我國經濟發展和社會穩定的失地農民和城市貧民兩大難題互為掣肘、難以圓滿解決的不利局面。因此，政府應及早對失地農民進行補助參加養老保險，這樣才能夠達到建設和諧社會的目的。
3解決失地農民養老問題的途徑
3．1加快完善相關法律體系 針對目前存在的制度保障不科學、不合理的問題，各級人民政府應從政府規劃人性角度人手，制定可行方案。盡快制定和完善失地農民社會保障的政策和條例，使失地農民的社會保障有法可依，從法律上保障失地農民的利益。尤其是對目前關于失地農民的社會保障政策還相對處于真空狀態的地區，更要加快步伐，盡快制定出適應當地實際情況的相關保障政策和條例。對于那些已經制定了政策的地區，要根據政策在實際執行過程中出現的問題對其加以完善，以更好地保障失地農民的利益。
3．2資金來源
3．2．1被征地單位的征地補償費。征地補償是失地農民在城鎮化進程中能獲得的最直接的經濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制是解決失地農民問題的關鍵。逐步提高土地征用補償費標準勢在必行，要按照當前土地的市場價格和收益、土地的潛在收益、農民使用土地的年限(至少30年)、農民失去土地的間接損失等因素來補償失地農民。
3．2．2政府土地出讓金收益提成。地方政府應該拿出土地出讓金的一個固定比例投入社保基金，以解決所有失地農民的養老保障問題，至于拿多大的比例這與當地的經濟發展水平和生活指數相關。這種制度最好是以省為單位，如果地區經濟發展不平衡，也可以縮小試點范圍，以市為單位進行。
3．2．3政府財政每年專項列支。財政補助是失地農民參加養老保險的助推器，對失去土地的農民參加養老保險，各級財政更應該給予適當補助。政府在農村社會養老保險制度中的補助資金應采取多元化方式進行籌集，其來源包括地方政府劃撥專項經費、上級財政對經濟欠發達地區給予適當補助、從農村的計劃生育社會撫養費中提取一定比例、籌措一定社會捐助資金、設立專項公益基金，同時，還可考慮將土地使用費、農業產業化經營所得的合理部分納入法定的農村養老保障基金補助渠道。
3．2．4土地收益價。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，農民變成股民，農民的土地承包權變為股份分紅權，這促進了農民非農化和向第二、三產業的轉移，同時保障了農民的土地收益權，保障了基金的來源。
【關鍵詞】失地農民 國內外權益保障 土地權益
我國失地農民權益受損現狀
土地征用制度不明確。首先，我國現行法律對公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導致土地征收范圍過于寬泛。《憲法》第十條規定：國家的土地征收行為，必須以公共利益的正當性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對土地進行征收。其有“任何單位和個人為非公共利益需要使用土地時，必須先依法申請將農村集體土地征為國有”的規定。這些立法上的紕漏無形中為某些利益群體創造了可以施展并且逃避法律責任的空間。此外，當前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監督和制約，某種程度上會影響到對失地農民合法權益的保護。
土地補償機制不合理。土地征收補償機制關系到失地農民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進行的關鍵。我國現行的土地征收仍依據2004年國土資源部頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》設定的補償標準，補償費用明顯偏低。近年來經濟發展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標準的補償費用落實到失地農民的手里也是難之又難，致使失地農民權益受損。此外，土地補償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農民的合法權益。
土地產權制度不健全。我國《憲法》和《土地管理法》中都有“農村土地歸農村集體所有”的規定。然而農村集體是個抽象意義的概念，是一個沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權利主體。①欲對其科學界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉和鎮，小亦可以指村和村民小組。由于農村集體土地所有權主體和產權關系不明確，也影響到法律賦予農民的土地承包權益。
土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結果的公正性。我國關于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權利、義務做出明確規定。這些無疑影響到土地征收程序的規范化和公正性，侵犯了失地農民在土地征收過程中的知情權與參與權。此外，我國被征地農民的救濟機制不健全，失地農民權益受損。
農民社會保障體系欠缺。受我國城鄉分割的二元經濟體制的影響，我國的社會保障制度突顯出二元性。我國有關城市社會保障的立法已經出臺且相對成熟，農村社會保障卻尚未進入立法階段，法律基礎欠缺。
目前，有些地方政府通過出臺效力較低的規章、條例對失地農民的養老、醫療等社會保險方面規定，其并不能全面保障失地農民合法權益，我國也尚未設立有關失地農民的法律援助制度，同時農村社會保障的內容涵蓋面也遠低于城市。
國外失地農民權益保障經驗
土地征用制度明確。目前，世界上多數國家和地區都有相對明確的土地征用制度。美國規定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評判都由司法機關根據必須的要價調價進行最終判定，進而確定利益的公、私性質，進而建立土地征用的法律依據。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發，公共利益主要包括依據《城市規劃法》、《河川法》、《港灣法》進行的公路、防洪設施和港灣建設等”的規定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強。我國臺灣地區突破了為公共目的征收土地的局面，其規定征收土地只要能達到公共利益需要即可。
土地補償機制合理。西方發達國家和地區大多建立了合理的征地補償機制。美國憲法明確規定：“非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”美國土地征用補償的計算標準是土地被征用前的市場價格，它既補償被征土地的現有價值，也補償土地可預期的未來價值，而且還補償因征地導致的相鄰土地所有者、經營者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權益。日本通過制定相當補償的標準進行土地補償，其土地補償費用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業損失賠償和少數殘存者賠償等方面。③我國臺灣地區關于土地補償的相關規定主要散見于《土地法》、《平均地權條例》、《國民住宅條例》、《科學工業園區設置管理條例》、《促進產業升級條例》之中。臺灣的征地補償費主要由地價補償、土地改良物補償、營業損失補償和土地改良費用等組成。此外，臺灣的地方自治法規對土地補償也作出了規定。
土地產權制度明晰。西方發達國家在土地征收方面多數具有比較明晰的產權關系，有比較明確的權利主體和客體。作為被征土地一方的農民享有法律賦予的相關權利，同時也承擔法律規定的相關義務。在奉行土地私有制的美國，其《聯邦土地管理法》嚴格規定作為征地雙方的法定權利和義務，各司其職、各盡其責，有效避免了土地征收過程的部分侵權行為。英國實行土地私有制，作為其土地征用依據的《強制收購土地法》明確規定征地雙方的權利、義務，并且盡可能使其在法定的框架范圍內實施。
土地征收程序完善。世界上不少國家和地區都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規則》等。這些土地征用方面的法律對土地征收程序都作了具體而明確的規定，可操作性強。一些發達國家和地區的土地征收程序既包括征地申請、審查、批準、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過程中的程序、發生爭議時的申訴和仲裁程序以及最后如何進行征地補償的程序等。④
農民社會保障體系發達。在社會保障方面，不少發達國家和地區紛紛建立了比較健全的失地農民社會保障體系。美國設立了專項的失地農民社會保障基金，同時對失地農民輔以一定的稅收優惠，并且注重對失地農民的教育和培訓，提高了失地農民再就業能力。日本政府在已建立的農村社會保障體系基礎上，加大對失地農民的社會保障力度，大力發展勞動密集型產業，為失地農民提供大量就業機會，同時也注重對失地農民的教育和培訓。韓國已將失地農民納入社會保障框架內，通過“基礎生活保障制度”幫助達不到國家規定的基本生活水平的失地農民，同時對失地農民普及科學知識和實行金融政策方面的優惠，努力構建失地農民的安置基地。我國臺灣地區設有專門針對農民的社會保險，其通過分散化轉移的方式解決失地農民的就業，促使失地農民向大城市和中小城市分散轉移。同時還規定失地農民享有農用地轉非的公共用地和由土地交易帶來的土地增值的收益。⑤
我國失地農民權益保護策略構想
建立合理土地補償機制。合理的土地補償機制關系到征地工作的順利進行。一方面，我們要科學確定土地補償標準與計算方法，提高土地補償費用。現今因土地糾紛引發的上訪案件約占全國各類案件的41%，征地補償問題頻頻成為焦點。雖然我國《土地管理法》已對征地補償標準作出了相應提高，但仍不能有效應對日新月異的形勢。因此，征地補償的項目都應當與時俱進，適時調整，整體上提高征地補償水平。⑥另一方面，土地補償方式也要實現多元化發展。我們可以結合失地農民的不同需求，采取實物補償或貨幣補償方式。
完善農民社會保障體系。當今我國農村社會保障制度缺失，大量失地農民正當的社會權益無法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農村社會保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農民納入城鎮社會保障體系，保障失地農民在醫療、養老、住房和生活方面的權益；其次，現行《土地管理法》修訂過程中應明確規定失地農民社會保障制度，從法律上保障失地農民社會保障權益；第三，明確政府在失地農民社會保障中承擔的綜合責任，主要包括宏觀調控責任、一部分財政責任以及監管和實施責任等；⑦最后，建立失地農民社會保障基金。實踐中可由政府、征地主體、農村集體和失地農民個人按比例合理分擔，共同出資。
綜上所述，當前形勢下失地農民權益保障有迫切的需要，我國應立足國情，充分借鑒世界發達國家和地區的先進立法經驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產權制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農民的社會保障體系，切實保障失地農民的合法權益。
【作者單位：河南師范大學法學院】
【注釋】
①陳垚：“失地農民權益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。
②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農民權益保護對策與構想”，《人民論壇》，2011年第9期。
③賴武梨：《城市化進程中失地農民權益保障問題研究》，西南政法大學2008年碩士論文。
④徐素芹：“城市化進程中失地農民權益保護問題研究”，《社科縱橫》，2010年第8期。
論文關鍵詞：被征地農民；社會保險；養老保障
被征地農民是當前我國社會養老保障體系亟需覆蓋的群體。據勞動和社會保障部統計．目前我國有4000多萬被征地農民。今后一段時期我國平均每年還將增加被征地農民265萬人。農民作為城市化的參與者和建設者．理應也成為城市化的受益者。替代被征地農民土地保障的社會保障應隨城市化進展而逐步到位。其中比較迫切的養老保障體系應優先建立并完善。
近年來。一些地區對被征地農民的養老保障進行了探索。在國務院有關文件提出要求和指導精神后．各地政府為被征地農民建立養老保障的步伐加快，已擴展到全國十多個省區。各地相繼出臺了一些實施辦法．有的已比較成熟。大批到達法定退休年齡的被征地農民領到了養老金。迄今為止，從各地的做法看．除了把部分被征地農民直接納入城市養老保障體系外。更多的是為被征地農民制定專門的社會養老保險辦法。
一、當前養老保障現狀及主要隱患
城鄉一體化是我國養老保障的發展方向．被征地農民應享受和城市居民一樣的養老保障待遇。目前把被征地農民直接納入城市養老保障體系。主要針對城市規劃區以內的被征地農民．還是小范圍的舉措。在難以將全部被征地農民納入城市養老保障體系的情況下，考慮諸多客觀因素的制約。應當專門為被征地農民設計一個與城市居民相似的便于今后與城市養老保障相銜接的可操作的方案。在開始階段，就應在制度的設計、運行和管理上盡量科學和合理．以便為未來城鄉一體化的社會養老保障體系提供有益的經驗。
支付能力是養老保障可持續發展的基本要素。但長期以來。個人賬戶空賬和養老金籌資缺口一直對我國城市養老金的支付能力構成極大威脅。目前被征地農民試行的社會養老保險辦法．同樣會被這個難題所困擾。目前各地的具體做法尚不統一．甚至一些地區不同的縣都有各自的方案。但普遍采用政府統籌模式。養老基金的籌集由政府、集體、個人三方共同負擔。政府承擔的費用從土地出讓金收人中列支，集體承擔的費用從土地補償費收人中支出，個人承擔的費用由被征地農民自愿繳納或從征地安置補助費中抵繳。參保的被征地農民到法定退休年齡開始領取養老金，給付方式實行繳費確定制。一般的操作過程是：被征地農民參保時，有幾個待遇檔次的繳費標準可供選擇，農民一次性繳納選定標準的保費(有的地區允許根據情況分次繳納)。當男性年滿60周歲、女性年滿55周歲．即可根據其繳費標準按月享受相應的養老保障待遇。沒有繳納個人保費的被征地農民則只領取政府統籌部分的養老金，作為基本養老補貼(有些地區規定不參加基本養老保障的被征地農民不享受政府和村集體的補助)。政府為每個參保的被征地農民建立養老保障個人賬戶。個人賬戶金按同期城鄉居民一年期儲蓄存款利率計息。個人(一些地區含集體)繳納的部分劃人被征地農民的個人養老賬戶，政府承擔的部分形成社會統籌基金。總的來看，這種模式在設計上雖然還算嚴謹，但在運行中仍然存在著實際支付能力的隱憂。
1．養老金籌資缺口的隱患。出資的三方都有問題。政府承擔的部分從土地出讓金中提取，而目前土地出讓金普遍缺乏嚴格的監督管理，在一些地區或者大量流失，或被相關部門分割，能否落實到位面臨諸多操作上的困難。作為主要支撐力量，政府統籌資金的缺失是非常致命的問題。農民個人和集體承擔的部分，由于土地征用補償的范圍和標準過窄過低，甚至還有不到位的現象，嚴重影響了承擔能力。盡管一次性繳費基本遵循雙低標準(低標準進入、低標準享受)，有些地方被征地農民也承擔不起。一些村集體甚至無力承擔集體繳費部分。從總體上看，政府統籌和集體繳費是涵蓋全體被征地農民的，如果資金源頭的問題不盡快解決，缺口長久難以彌合．將會導致較為嚴重的支付危機。
2．個人賬戶空賬的隱患。由于多數地區采取的是一次性繳費保終身的做法，因此參保人繳費門檻難以確定，值得認真推敲。這的確是個兩難的事情，繳費標準定高了，農民繳不起，定低了．必然影響今后的支付能力．目前普遍采取的是較低門檻準人。考慮到個人賬戶采取實賬運行，有兩個重要因素不容忽視：一是我國人口平均預期壽命在逐漸延長．尤其女性壽命的延長幅度超過男性，而女性領取養老金的年齡卻早于男性．個人繳納保費失衡的空間將隨之擴展。二是今后隨著經濟的發展和生活水平的提高以及通貨膨脹的影響，調高被征地農民養老金領取標準無疑是大勢所趨．而對現有投保人追加繳費則難以操作。這樣，個人繳費在資金平衡上已埋伏了潛在的窟窿。個人賬戶并不是真正的完全積累，隨著時間的推移，發生空賬的可能性不斷增加。
3．養老保險基金保值增值的隱患。養老金籌資缺口和個人賬戶空賬使得養老保險基金的保值增值更為重要。從原理上講，安全性、流動性和收益性是養老保險基金應具有的三大特性。其中的安全性是所有參保人最為關注的，在現實中尤其對吸引被征地農民投保非常關鍵。安全性的最基本體現是養老保險基金不受損失，其價值不會減少。保值是其消極的維護，增值是其積極的維護。被征地農民養老保險主要是政府統籌型，原則上養老資金實行專項存儲，為規避諸多方面的風險，不得向經營領域投放．基本是擱在銀庫中靠利息升值的“死錢”，這就與養老保險金的流動性特性相違背。由于缺乏有效的增值手段，利息收入難以抵消通貨膨脹的影響。收益率將出現負值。而如果放任其流動．則存在被不當挪用等危險．后果難測。
4．養老保險替代率的隱患。目前許多地方的實際情況是．被征地農民中的高齡人口參保積極性較高，而大部分中青年勞動力沒有投保。除了前面所述的個人承擔能力外．另一個重要因素是農民普遍對養老保險的意義缺乏充分認識．并且較為注重眼前利益。對現行規定凡達到參保最低年齡，無論老幼投保金額和享受待遇均等的做法，中青年認為不劃算，即使目前養老保險的繳費門檻不高，經過利益權衡也是不太合算。這種情況不扭轉，養老基金難以擴大規模效應，長此以往其替代率必將發生困難。此外．相關的機構設置、管理費用、人力成本的分攤也將受到規模效應的影響．使養老保險的操作難以正常進行。
二、解決問題的思路及對策
當前被征地農民的社會養老保險還在起步階段，各地也在檢驗效果．總結經驗，相信事情將向好的方向發展。國家有關方面應抓住這一時機，深入調查研究．加強宏觀指導，把握城市化進程和發展趨勢，建設被征地農民的養老保障體系，培育被征地農民養老保障的長效機制。從維護被征地農民的長遠生計出發，通過解決他們老有所養問題，積極探索順應城鄉一體化發展方向的惠及全體農民基本養老保障制度的框架。
1．從實際出發探索養老保障可持續發展的目標模式。在設計上應體現分年齡、多層次、廣覆蓋的特點。現階段由于各地情況差別較大．宜實行不同地區多種方案并存的過渡模式。各地政府、集體、個人三方承擔的比重可以有所不同，但傾向于政府出大頭。各地應根據本地的經濟條件和發展水平確定被征地農民養老保障水平。被征地農民到達法定退休年齡后，每月領取的養老金數額．應以當地基本生活需求標準為參照。雖然目前各地出臺的被征地農民養老保險辦法一般具有地方法規的效用。其調整應比較慎重，但繼續改革仍是十分必要的。可借鑒國外的合理模式。國外農民的養老保險普遍采用的是政府保障與商業保險相結合的模式，注重發揮兩方面的作用。政府的作用主要體現在組織、發動、推進和監督等行政管理職能上；商業保險的作用主要體現在的-養老基金進行投資運作，實現基金的收益性特征。行政和市場兩方面優越性有機結合的模式，應是我國被征地農民養老保障的最佳選擇，也是日后我國城鄉一體化養老保障體系的發展方向。現階段可由政府牽頭，組織國有商業保險公司和社會保障部門等相關單位，進行可行性方面的研討，并選擇條件成熟的地區試行。
2．從源頭上解決養老基金的缺口。今后新征收土地，資金不到位有關部門不得征用。嚴格土地出讓金的監督管理，必須全額納入地方財政預算，實行收支兩條線，并接受地方人大的監督。政府應投入部分財力作為補充因人口長壽或經濟通貨膨脹等因素導致資金缺口的風險調劑；適當提高土地征用補償費的給付標準：在認真分析土地的潛在收益和利用價值的基礎上，設計合理的補償機制．并逐步建立被征地的農村集體和農民申請征地補償安置爭議裁決制度。在資金補償到位后，政府應xl，-征地款中劃撥給村集體的那一部分，硬性規定繳納養老金的必要比重。只有通過合理的制度設計和完善相關的法律法規，解決養老金的籌措問題。建立經濟發展成果共享機制和參保者終身保障機制，才能切實解除被征地農民的后顧之憂。
3．運用市場機制解決養老保險基金保值增值問題。如前所述．養老基金專項存儲無法實現有效增值，實際上大多數國家由政府部門管理的養老基金收益率都為負值。為彌補這一缺憾，化解可能發生的通貨膨脹的影響。可嘗試將被征地農民的補償款在自愿基礎上進行資源整合，投資于國有商業保險公司。根據國家相關文件，用于被征地的農民生活安置的安置補助費，在農民自愿的基礎上，可逐步建立安置人員的社會保險個人賬戶，購買養老、失業、醫療保險等，提供長期的生活保障。可選擇部分村集體所繳納的保險費進行試點，由國有商業保險公司集中管理、統一投資、獨立核算。利用商業保險公司所擁有的運作體系、服務網絡、精算技術、專業人員和資金實力等方面優勢，實現資金保值增值。據保監會有關負責人透露，保險公司愿意利用所掌握的資源，為政府提供養老保險方案測算、資產管理服務，為參保農民提供養老金給付和相關咨詢服務，在減輕政府管理強度和費用壓力，防止養老基金出現虧空．提供農民便捷服務和持續保障等方面發揮作用。
[論文摘要]在對于我國的集體房屋征收與補償中，應當借鑒美國法的正當法律程序，注重公民的受告知權和聽證權，必須尊重國內法賦予公民的所有權利。在對集體房屋征收的過程中，也要注重征收的必要性，不能不考慮帶來的損害和收益，盲目地進行征收。在進行補償的過程中，要嚴格按照正當法律程序，制定補償的標準和范圍。
[論文關鍵詞]集體房屋征收 補償條例 正當法律程序
作為土地征收的合法要件之一，正當程序要件為各國的憲法或者法律所確認。美國聯邦憲法第14修正案規定： 未經正當法律程序，任何州都不能剝奪任何人的生命、自由或財產。明確提出了征收中的“正當程序”原則。在司法實踐中，美國法院逐漸意識到，在土地征收過程中，由于“公共利益”、“公正合理”等概念模糊不清，難以從立法上進行精確界定，只有輔之以程序保障的要件，才能更好地保護當事人的利益。在法治較為成熟的國家，嚴格的程序性規定構成對公權力的有力限制。在我國，對土地征收權程序限制的薄弱成為目前違法征地的一大制度誘因。如何借鑒其他國家的規定，合理設計我國的土地征收程序，是本文的主要目的。
一、“正當程序”的內涵與功能
（一）正當程序的內涵
1.公正作為義務，它要求行政機關在決策的時候要公正，嚴格地遵照法律上的規定，不能出現偏向于某一方的情況。不能夠因為自身的喜好或者與自身的利益相關就偏離正義。公正作為義務還要求行政組織機構要符合法律的要求，其組成人員的資格要達標，做出決策所要求的人員性質和數量必須符合法律的規定。
2.受告知權，是指行政行為的當事人及與之有利害關系的人員，有權利及時知道并了解與之有利害關系的行政事實與決策。
3.聽證權，是在行政機關對相對人作出較嚴重的行政處罰決定前，相對人所依法擁有的權利。
4.說明理由義務，是指行政機關做出行政決策，應當向當事人及利害關系人說明做出此決策的理由，讓當事人對此有個了解。
5.行政資訊公開。行政資訊公開即行政信息公開。
（二）正當法律程序的功能
1.權利保障功能。美國憲法第5條增補條款的正當法律程序，是憲法上人權清單的一部分，我們從憲法上有關人權清單的角度出發，正當法律程序的要求和其他人權清單上的基本的權利一樣，都是源于對行政權力的不信任，企圖通過憲法鎖定人類所信仰的基本價值，來預防行政部門的濫權。從這種古典的理論上來看，消極地保護人們的合法權益是正當法律程序的原始功能。
2.行政效能的提升。正當法律程序可以很大程度上提升行政效能。當今社會，經濟與科技不斷發展，對行政效能也提出了一定的要求。人們更傾向于用較少的時間、成本、人事以及行政支出來達到正確的行政決策。
3.增進人民對行政的信賴。通過正當法律程序，可以確保人民的受告知權和聽證權，這樣就可以增進人民對行政機關所做的決策的信賴。
二、土地征收中“正當程序”的必備要件
在具體的土地征收過程中，適當的程序安排確實可以起到控制權力濫用的作用。以下制度安排是保證征收符合“正當程序”所必須的：
（一）自愿協議出讓前置制度
從美國的做法可以看出，政府對啟用征地權持一種審慎的態度，能不用則不用，能少用則少用。在征地過程啟動前，政府應當與土地所有人進行自愿協議出讓，在協議過程中，政府不是作為公權力的享有者，而是作為民法上的主體，與土地所有者處于對等地位，雙方可以按照民事交往過程中的規則自愿平等地磋商談判、討價還價。只有這種自愿協議出讓最終失敗或者其成本過高時，國家才將其身份回歸到公權力主體，啟動土地征收程序。這種制度體現了對自由市場經濟的崇尚以及對國家干預的防范。這也是現代新制度經濟學的普遍觀點，即只要在自由市場交易中可以達成的事項，國家就應當節制其權力，減少干預或者不干預。
（二）對征收項目的公益性說明理由并接受司法審查
征收必須以“公共利益”為目的，征收決定中應當對其作出充分說明，以合理論證征收行為的公益性。如果被征收人對此產生合理質疑，可以向法院提起訴訟。雖然公益目的與正當程序是土地征收中兩個獨立的要件，但“公益目的”需要通過正當程序中的說明理由制度和司法審查制度來實現，因此從廣義上說，這也是土地征收正當程序的一部分內容。
（三）征收決定以及補償過程中的公眾參與制度
廣義上的公眾參與，除了政治參與外還必須包括所有關于公共利益、公共事務管理等方面的參與。土地法上的公眾參與原則，是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與到一切與自身權益相關的開發決策等活動之中，并有權受到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。在進行公眾參與制度設計時，需要格外注意如下兩個問題：
第一，法律需規定與公眾參與配套的詳細可操作性的程序設計。在美國，公眾參與的形式：通告———評論程序、協商程序、必要的事前告知和聽證會程序、環境品質風險評估（EQA），專家出具的評估研究報告（Findings），都有法定的步驟。
第二，需注重參與過程的協商性，而不僅僅是簡單的投票。
（四）預付款制度
在土地征收過程中，先補償后征收是一項重要的原則。所謂的預付款是指賠償價金的給付應在征收機關實際取得所有權并占有土地以前進行，該價金一經協商確定或經法院以及賠償委員會等機構予以確定，即應在占有之前給付。預付款制度主要有兩個目的，一是可以給所有權以妥善保障，二是防止行政當局拖延工程。
三、土地征收中的程序性問題及改革建議
與以上各國的立法和實踐相比，我國土地征收的不足之處有：
1.機關在實踐中的聽證不完善。正如王錫鋅所評價的： （ 我國的聽證程序） 只借用了西方國家的聽證之“名”，而不具有聽證的結構、程序以及功能之 “實”，最后演變為主管機關對各方參與者進行的一種具有咨詢意味的討論或者論證。
2.征地過程中缺乏有效的公眾參與。在行政機關行使征收權的過程中，應當遵循信息充分公開，利益相關人有效參與等原則，并為被征土地的利益相關人提供充分的參與機會和參與平臺。我國的征地程序各環節中公眾參與的制度設計卻十分薄弱。
3.國家代替土地開發者事先介入征收程序，形成政府的“阻斷效應”，以至于自愿協議出讓制度和被征收人的買回權難以有效行使。
4.沒有規定預付款制度。我國《土地管理法》并沒有規定征地預付款制度。而且按照《土地管理法實施條例》的規定，征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。其中也并沒有規定將補償款提存在法院。該項規定說明政府在未經補償的情況下實施征收行為也是合法的，無可厚非。
（三）完善我國土地征收程序的改革建議
1.完善土地征收補償標準
美國的土地征收補償包括直接損失和間接損失，只要要求補償者拿出足夠的證據證明損失是由政府的征地造成的，并且得到陪審團或者法官支持，就可以得到相應的補償。我國的土地征收補償僅限于直接損失，比如土地補償費和安置補償費等，其他間接造成的損失是不予補償的。兩者相比較，我們可以看出，美國的補償面較寬。
美國的土地征收補償標準是按照被征收土地的市場價值來確定的，如果市場價值無法確定，那就會按照它實際會獲得的收益來進行補償，這個實際所獲得的收益包括直接和間接兩種收益。而我國的補償標準是按照土地當前的收益價值，它并沒有考慮土地用途變更之后的增值收益，因此會損害被征收者的權益。
2.完善集體土地征收補償標準
現在世界上多數國家都對集體土地征收的補償標準做了明確規定，這為具體實踐中的補償范圍和標準提供了法律依據，我國也應當向此靠攏，最合適的應當是公平補償原則，應當以市場價格作為參考來提高補償標準。筆者認為可以參照美國以市場價格為標準，同時要綜合考慮被征收土地者的直接損失和間接損失。
3.嚴格界定公共利益
在我國的《憲法》和《土地管理法》中都談到了，國家可以為了公共利益的需要，征收或者征用土地。然而我國的各項法律中，都沒有對公共利益作出明確的規定和解釋，這就為以后的實踐埋下了很大的隱患，有些地方政府就會故意曲解公共利益的概念，隨意征收土地，所以嚴格的鑒定公共利益是當務之急。
4.完善補償的市場化標準
市場經濟中，商品價格隨著市場的波動變化較大。土地作為不動產，有其獨特的價值，但我國目前的補償制度中并沒有引入市場機制，只是就直接的價值補償，這導致被征收者利益的損失，進而會導致群眾對征地的不支持、不配合。筆者認為在土地征收補償中引入市場機制，不僅可以充分維護群眾的利益，還可以在一定程度上減少地方政府克扣補償費用的情況，調動群眾對征地的積極性。
5.完善聽證制度和信息公開制度
關鍵詞：失地農民；安置補償；滿意度
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）04-0009-03 引言
對于我國來講土地問題是一個永恒的問題。在我國幅員遼闊的土地上生活著9億多農民，目前我國的城市化率已經突破50%，按照世界發達國家的經驗，我國已經步入城市化的快速發展階段，并在未來幾十年內都將處于這一階段。
由于現行土地征用制度的不適應性和滯后性，八家戶村的失地農民對政府實施的安置補償政策有諸多不滿，這將直接影響到八家戶村征地工作的順利開展和當地農民權益的保障。
一、調查對象及其基本特征
（一）調查對象
本次調查的調查對象為新疆維吾爾自治區昌吉州奇臺縣古城鄉八家戶村。八家戶村共分為8個村，每村約有住戶35～70戶不等。本次調查選取奇臺縣古城鄉八家戶村二村、八家戶村五村和八家戶村七村為樣本，根據每村人口分布，采用抽樣調查方法，發放二村20份，五村16份，七村34份，共70份調查問卷。
（二）調查對象基本特征
1.調查對象的年齡情況分布。根據調查數據統計，受訪者的男女比例為7∶3，被調查者以男性為主，男性作為農村主要勞動力，其表達的意愿基本上可以代表該家庭的整體意愿。受訪者年齡分布層面較廣，但集中分布在40～70歲之間，這就使得被訪農戶的平均年齡較高。而恰恰是這部分留在村里的農民對相關的征地情況以及家庭的收支情況是比較了解的，基于這一點能較好地保證本調查對征地信息收集的完備性以及調查結果的可靠性。
2.調查對象的受教育情況分布。八家戶村3個訪區內的受訪者受教育情況從半文盲到大學及以上都有出現。訪區的受教育程度集中分布在小學和初中水平，其中小學程度約占到總數的37.1%，初中程度占到約41.4%，并且存在極少數的半文盲情況，高中及以上學歷分布寥寥，訪區的受教育程度普遍偏低，這與受訪者的年齡分布有關。
3.征地前后調查對象年收入情況分布。下頁圖1為征地前和征地后受訪者家庭收入變化情況統計結果。統計顯示，征地前的3個村受訪者的家庭收入差距較小，這主要是由于征地前的農戶收入基本來自于務農，支出成本較低。在征地后，受訪者的家庭收入結構發生變化，由之前的農業收入為主變為了非農業收入為主，收入來源主要依靠打工、補償款等非農收入。農民失去土地后收入水平短期內依然在提高，但農民失去土地意味著失去了低成本的生活方式，取而代之的是這部分農民也需要到市場上購買糧食以及蔬菜等。從長期來看，不利于生活水平的持續提高。
二、被征地農民補償安置的滿意度分析
（一）對于征地前公開透明度與農民參與度的滿意分析
根據政策規定，在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。國土資源部門會同交通、林業部門，對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，這保證了征地工作的對象特定性、程序性以及公開透明性。
據統計，訪區內74.3%的農民表示，在征地前國土資源部門有公告公布了補償的標準、界限等相關內容，但有44.3%的訪民明確表示政府并沒有對征地補償標準征求他們的意見，村集體和村民也沒有就補償標準與當地政府部門討價還價，農民并不清楚補償款的利用方式，對于征地的參與度不高，大多表示不滿。
（二）對于征地補償標準和補償落實時間的滿意分析
我國的征地補償遵循三個原則：（1）征地補償必須按國家制定的標準執行；（2）征地補償應使被征地單位農民生活水平不降低為準則；（3）按照被征用土地的原用途給予補償。根據各地經濟發展情況的不同以及耕地質量的差異，各地所執行的補償方案也有所不同。
首先，八家戶二村約有農戶40戶，居民以漢族為主，截至2013年底，八家戶二村的土地已經盡數征收，已經得到的安置補償包括貨幣補償和保險，其中，貨幣補償為3萬元每畝，保險為養老保險，部分農戶家里的孩子由農村戶口轉為城市戶口，留地安置為30平方米每人，未提供就業安置和就業培訓，留地安置目前為止未落實。
八家戶五村約有農戶32戶，以漢族為主，屬于征地完成時間比較長的村，村內土地基本征收完畢，已經得到的安置補償包括貨幣補償和保險，其中，貨幣補償為3萬元每畝，保險為養老保險和醫療保險，保險金額為60元每人，未提供就業安置和就業培訓。此外，全村得到200余畝荒地用于集資建房，但并沒有被合理利用，擱置至今。
八家戶七村約有農戶70戶，居民以維吾爾族為主，村內土地征收工作并沒有完全完成，被征地農民已經得到的安置補償包括貨幣補償、保險和留地安置，貨幣補償為3.5萬元每人，保險為養老保險。此外，在城區內修建了一個家屬院，以每人25平米的標準統一安置被征地農民，未提供就業安置和就業培訓。
圖2反映的是受訪者對征地補償標準滿意情況的統計，根據統計調查的結果顯示，對于土地征收的補償標準，有45.7%的受訪者表示，如果可以及時完全地落實，對于這樣的補償標準是基本滿意的。同時，有47.1%的受訪者表示對這個標準不滿，有2.9%的受訪者表示非常不滿。
（三）對于征地后生活水平、居住條件及個人狀態的滿意分析
征地后大部分的農民生活水平有了明顯的好轉，這主要是由于征地后農民得到了為數不少的補償費，另外，由于集資建房的政策實施，一些農民由平房住進了樓房，生活質量大大提高。有61.4%的農民都對征地后的居住環境表示很滿意。
相比較而言，受訪者對于個人狀態的滿意度卻并不樂觀，據統計顯示，有42.9%的農民表示，征地后的個人狀態不好甚至是很差，由于安置措施中未提供就業安置和就業培訓，部分受訪者在征地后就業失去保障。另外，年紀較大的農民沒有退休金，也沒有耕地作保障，變成了無收入群體，造成他們征地后對個人狀態的不滿。
三、失地農民滿意度影響因素分析
（一）影響滿意度的個體特征因素
首先，失地農民權益保障滿意度歸根結底是一種主觀感受，因此與其主體的個人特征必然關系密切。從統計數據可以看出，受訪者的年齡與滿意程度有很大的關系，表現為老年人被征地滿意度較高，中年人滿意度較低，青年人的滿意度表現不突出。其原因可能是老年人經過了長期的勞作和經營，財富和資本已有一定的積累，因此滿意度較高。而中年人長期從事農業生產工作，對土地的依賴性強，征地后則中斷了農業收入的渠道，受文化水平和技能水平限制，難以從非農業勞動中獲取收入。青年人處于人生的前期，沒有積累社會財富和資本或者積累較少，但因為有年齡和學歷的優勢，即使失去土地也可以通過其他渠道獲取收入，對土地的依賴性較小，因此他們的滿意度表現不明顯。
再者，受教育程度越高，受訪者的滿意度越高。這是由于受教育高的訪民掌握了更多的技能和知識，獲得非農業收入的機會多，并且這一部分群體多為青年人，存在年齡的優勢；而受教育程度低的訪民大多有很強的農耕意識。此外，受訪者的滿意度與家庭經濟狀況息息相關，家庭財富積累較多的訪民滿意度要高于家庭財富積累少的。
（二）影響滿意度的社會特征因素
從統計數據可以看出，受訪者對于征地政策，征地后的生活水平、居住環境滿意度較高。在得到補償款后，許多農民選擇購房、添置家具，或用于投資等，生活水平大部分得到了提高，居住環境良好。
對于征地的補償標準、公開透明度、征地落實時間以及征地后的個人狀況滿意度普遍較低。一方面，農民對征地的整體滿意度較低主要是因為補償標準過低、補償落實不到位。部分補償款沒有及時發放到村民手中，補償政策并沒有如期落實；政府解決失地農民再就業工作存在缺位，導致大量的失地農民在家待業，中斷了收入來源，而相關的保障措施并沒有很好地落實。另一方面，征地工作中農民的參與度是影響征地滿意度的重要因素，被訪村民反映當地村干部有通知村民征地，但是政府并沒有對征地補償標準征求他們的意見，村集體和村民也沒有就補償標準與當地政府部門討價還價，他們只是政策的接受者，在政策制定中并沒有話語權。
四、對于征地安置補償的對策和建議
（一）充分尊重農民意愿，提高農民在征地工作中的參與度
征地滿意度的影響因素中，農戶的決策參與和意愿表達是非常重要的。應通過一定的信息共享機制、參與機制、協商機制將受影響農戶納入征地拆遷和安置補償的整個環節之中，了解他們的真實意愿，變強制性征地拆遷為自愿性征地拆遷。做到征地公告、征地補償方案公告、征求意見公告和實施公告。
（二）努力構建失地農民社會保障體系
現行的征地補償安置辦法應該更多地涉及社會保障層面，構建養老保障、醫療保障、失業救濟保障等多層次的社會保障體系。第一，將原先交給農民的土地補償費絕大部分作為養老保障費變為社會保障基金。村集體、政府以一定的比例從土地轉讓金中給予補助，提高失地農民的養老保障水平。第二，鼓勵失地農民必須參加醫療保險制度，政府對農民參加醫療保險給予一定的優惠。
（三）積極拓展被征地農民的就業渠道，加大對被征地農民的培訓力度
地方政府應努力探索被征地農民安置的有效辦法，充分發揮全社會的力量，多渠道的創造就業渠道。要鼓勵社會各界積極創辦安置型企業，大力發展第三產業，同時推動安置型企業加強就地選用良才，加強崗位培訓，加強基礎管理。加大對被征地農民的培訓力度，以提高被征地農民的素質，適應競爭上崗的要求。
結語
本研究是從農戶微觀角度切入，研究了農民征地前后的生活水平狀況以及農民對于征地安置補償工作滿意度。研究表明，失地農民對于征地補償安置工作的標準、落實情況以及征地后的生活狀況存在不同程度的不滿。對此，我們應該采取相應對策，妥善解決失地農民安置補償過程中出現的一系列問題，促進失地農民又好又快地實現市民化轉型。
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論文關鍵詞 城中村改造 失地農民 社會保障 養老保險
一、“城中村”改造中失地農民社會保障現狀
隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷推進，城鎮范圍不斷擴大，城鎮人口不斷增加，城市周邊的農村土地被征用后，農民身份發生變化，村莊變成居民區，形成“城中村”，又稱為“都市里的村莊”。據統計，從1987年至2001年，我國非農建設占用2394.6萬畝耕地，至少有3400萬農民因征地失去了全部或部分土地。按現在的經濟發展速度，2000年至2030年的30年間占用耕地將達到5450萬畝以上，失地和部分失地農民將超過7800萬人。豍由于我國長期受二元經濟結構的影響，加之政府對失地農民的補償權益及社會保障重視不夠，這些城中村改造中的失地農民在獲得安置補償款后，由于缺乏長期生活來源，成為“無土地，無工作，無保障”的“三無農民”。
目前，保定市區范圍內共分布75個城中村，3萬多戶村民居住其中。這些城中村雖然在城區范圍內，但卻處于被邊緣化的尷尬境地。75個城中村大多居住環境較差，道路街巷狹窄，基礎配套設施不全，不僅影響城市形象，也直接影響城中村居民生活質量的提高。2008年，保定市政府出臺《保定市市區城中村拆遷改造實施辦法》，該辦法中涉及失地農民社會保障制度的內容主要有三方面：第一，關于就業安排。城中村村民轉為城市居民后，統一納入城市就業管理范圍。因城中村改造而增加的就業崗位，要優先用于安排原村民。符合條件的未就業居民按城鎮失業人員辦理《就業失業登記證》，并享受有關就業扶持政策。第二，關于社會保險。城中村改制后，按規定為原村民辦理各類社會保險，所需費用由個人承擔一部分，集體土地置換一部分，具體辦法由市勞動和社會保障部門制定。第三，關于社會救助。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，享受最低生活保障待遇。
二、“城中村”改造中失地農民社會保障存在的主要問題
在我國農村，土地是農民最重要的生存保障和生活來源。農民喪失土地，加之勞動技能和文化素質的欠缺，在就業競爭中處于劣勢地位，缺乏長期穩定的經濟來源，抗風險能力較弱。根據調查及分析，保定市失地農民社會保障主要存在以下幾方面不足之處：
（一）安置補償費用低
調查顯示，保定市城中村改造中，大多數農民認為土地征用補償費用偏低。在補償費用分配方式上，村民普遍要求采用一次性“分錢到戶”的方式，對其他分配方式不愿接受，土地換社保阻力較大。一次性補償到位的方式，雖然在短期內能滿足失地農民的日常生活要求，但從長遠來看，由于部分群眾對補償費用的使用不夠合理，缺少計劃性，因此不利于今后生活特別是年老、疾病等情況下的保障。
（二）失地農民就業困難
由于失去土地，因此世代以種地為生的村民們生產方式發生了改變，他們不得不面對社會就業的問題。據調查，村民的受教育程度普遍不高，一般是中學水平，缺乏工作技能，在就業市場中很難找到適當的崗位。而且，城郊農民的生活水平比普通農民要高一些，對勞動報酬的要求也比外來民工高一些，他們不愿從事重體力勞動。因此，城中村居民的的就業有更大的局限性。
（三）社會保障體系不健全
市場經濟下的失地農民再就業難度較大，又不能享受城鎮企業職工的社會保障待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分失地農民由于觀念、經濟等因素影響，沒有參加社會保險，以后的生活難有保障。因此，在當前社會就業壓力大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失去土地，這些農民就意味著失去了基本的生存保障，特別是那些年齡偏大，體弱多病的人再就業更是希望渺茫，生計問題越來越突出，嚴重影響到城鄉社會穩定和經濟發展。
以失地農民養老保險為例，就存在以下問題：
第一，養老保險政策缺乏強制性。失地農民參加養老保險多為自愿選擇，政府不予強制。失地農民由于養老觀念相對滯后、缺乏理財知識和風險防范意識，不能對自己的養老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農民參加養老保險存在很大難度。因此，政府在制定合理的養老保險政策的基礎上，應加強引導，同時適當增強強制性，以確保失地農民年老、喪失勞動能力時的基本生活來源。
第二，個人繳費比例過高。城中村改造后的失地農民，土地安置補償費有限，就業困難導致收入下降，又由于喪失土地，糧食、蔬菜等生活支出普遍上升。因此，失地農民的繳費能力有限。因此，政府在確定養老保險個人繳費比例時，應充分考慮失地農民的經濟承受能力，使他們不致因無力負擔而不能參保。
第三，保障水平過低。目前，失地農民養老金發放標準多為二、三百元，有的地區甚至不到一百元。這種養老金水平僅能維持溫飽，導致養老保險政策缺乏吸引力。另外，農民失地后將轉化為城鎮居民，城市物價高，消費水平遠遠高于農村，養老金連日常生活需求都難以滿足。
三、完善城中村失地農民社會保障制度的構想
（一）確定合理的土地補償標準
征地補償是農民失去土地后獲得的最直接、最主要的經濟收益，也是失地農民維持后續生活的基本資金來源，是目前征地過程中的矛盾焦點。因此，在維護社會公共利益的基礎上，尋求國家和征地農民之間合理的利益平衡點，建立科學的征地補償機制，保證失地農民的基本經濟利益，就成為實現失地農民社會保障權的重要手段。
首先，應當引進市場定價機制，提高征收補償的標準和范圍。縱觀世界各國在城市化進程中，對征地補償標準一般都以市場價格作為主要參照依據，避免被征地主體的利益過分被政府公權力削奪。借鑒國外先進經驗，在城中村改造中的郊區土地，補償標準可以以市場價格為主。對于遠離城區的部分，由于地價偏低，除了按價格補償外，還要考慮為失地農民維持今后生活提供額外的經濟補償豎。同時，應當適當擴大征地補償的范圍。除現有的補償項目外，可增加殘余地補償費和相鄰土地損害補償費兩項內容，即將土地征收補償費用擴大到包括直接相關損失和間接損失兩個方面，以充分保障失地農民的經濟利益。
其次，增加土地征收的安置方式。增加土地征收補償的方式、種類，可以多角度、多方面對征地農民的損失進行補償。盡量避免出現因政府的征收行為，而導致失地農民無法生活或生活水平明顯下降的情況。具體而言，可以借鑒其他國家和地區的有益經驗，重點突出社會保險安置，改變以往征地補償針對“地”補的觀念，把對“地”補償與對“人”補償結合起來，將貨幣補償、招工安置、土地入股、社會保障結合起來，重點是社會保障安置，這樣才能從根本上解決失地農民的后顧之憂。
（二）建立失地農民就業保障制度
由于我國失地農民往往受教育程度不高，職業技能差，他們失去土地后，重新擇業的困難要比城市居民大得多。因此需要改善就業環境，完善就業社會保障體系，提高失地農民的就業技能，使他們能夠通過自食其力獲得持續穩定的經濟收入。2008年1月1日起施行的《就業促進法》是我國就業促進領域的一項重要立法。該法第五十二條規定：“各級人民政府建立健全就業援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助。”這里的“就業困難人員”就包括因失去土地難以實現就業的人員。以此為依據，各級政府應采取有效措施扶持實地農民再就業。
具體應做到以下幾點：一是轉變就業觀念，鼓勵城中村居民自主擇業。要教育、引導和提升他們自謀職業、競爭就業的自覺性，積極主動地參與市場化競爭。同時，對農轉非人員自主創業的，應當給予創業資助和稅費優惠政策等，激發失地農民自謀職業和自主創業的積極性。二是對失地農民進行再就業技能培訓。要想從根本上解決失地農民的就業問題，就必須使他們自己掌握職場競爭的能力。加大失地農民的職業教育和培訓力度，建立健全針對失地農民以職業技術教育為主的、多層面的職業技能培訓網絡體系；為失地農民免費提供職業教育和技能培訓機會；同時，把失地農民的培訓工作納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。
（三）搞好失地農民的社會保險制度