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第1篇

據有關方面預測,到2000年,我國產險市場保費規模將達到1000億元(人民幣,下同),2010年將達到2000億元。對于這樣美好的市場前景,一方面我們要充滿信心,不懈追求,另一方面,我們也應清醒地看到我國產險業在這10多年的發展中已暴露出來的問題。這些問題如不能及時得到解決而任其泛濫,必將危及我國產險市場的進一步健康發展。為此,在世紀之交我國產險市場改革與發展的關鍵時期,我們要注重分析、研究我國產險市場已經產生和可能產生的問題,規范管理、穩健經營,建立和完善我國保險監管體系,促進我國產險業的健康發展。

本文僅就那些由于市場主體規范經營意識不強,現行監管不夠完善而產生并可能制約我國產險市場持續健康發展的幾個問題作一些分析。

一、我國產險市場的現狀及存在的問題

(一)我國產險市場的現狀

1997年,我國保險業保費總收入為1080.97億元,產險收入首次低于壽險收入,產壽險占總保費收入的比重分別為44.47%和55.53%,而在1990年末,產險業務為壽險的4倍左右。而且,1997年產險比例的下降幅度是這兩年中最大的一次。同年,上海市保費總收入為87億元,產、壽險在總保費中分別占32.2%和67.8%,產險所占比重的下降速度更是大得驚人?？梢?在短短幾年中,產壽險比例結構已發生了質的變化。從某種意義上說,我國保險市場上產險業務的發展已進入了一個相對緩慢的時期。這一現象的出現,既是我國保險市場發展到一定階段的必然產物,又是我國產險市場發展過程中積淀的種種問題合力作用的必然結果。這些問題許多是由市場主體規范經營意識不強、現行監管體系不夠完善等原因造成的。因此,只有正視這些問題,解決這些問題,我國產險業才能重鑄輝煌。

(二)我國產險市場存在的主要問題

1.市場無序競爭加劇,產險費率已到達危險的“臨界線”。

近年來,我國國民經濟每年以8%左右的速度遞增。應該說,這樣的經濟環境更適合我國產險業的穩健經營和健康發展。但是,有的市場主體沒有認識和抓住這一有利于自身長遠發展的良機,積極主動調整經營指導思想和業務結構,而只是看到在市場開拓難度加大的情況下,市場競爭主體越來越多,擔心有限的保源會被不斷增多的保險主體所分割,每家分得的“蛋糕”會越來越小。于是,為了維持或擴大自身的市場份額,市場主體間的競爭愈演愈烈,在一定范圍內,競爭已到了無序化的程序。市場無序競爭是目前影響我國產險市場持續、健康發展的最大和最主要的問題。

當前,我國產險市場無序競爭的表現形式多種多樣,但不外乎價格競爭和非價格競爭。所謂價格競爭,就是采用高手續費、低費率和提前支付高額無賠款退費等手段在同業中爭攬業務的不正當做法;而非價格競爭則是在產險經營中滲透包括行政干預在內的外來力量,并力圖通過行使行政權力等來促使客戶投保。顯然,這些不正當競爭都是對市場正當競爭的扭曲,最終會影響產險業的整體利益和保戶權益的維護。近年來,許多產險公司將機動車輛保險和企業財產保險作為主攻的效益險種。于是,各家產險公司間的不正當競爭在這兩個險種的業務發展中表現得尤為突出。有的產險公司為了拉攏客戶,不但采取降低費率和濫支手續費、無賠款退費等違規、違法的競爭手段,而且還不顧自身的風險,以向企業發放巨額貸款、幫企業擔保融資等為誘餌攬保,甚至還和保戶串通一氣,或制造假賠案,或人為擴大損失程度,公然騙取保險賠款。產險公司自身業務經營指導思想的偏差和破壞性競爭引發了產險經營中費率低、費用高、賠付率高的危局,而有的保險人和保戶利用產險公司的思想偏差,人為加劇惡性競爭的行為則更使我國產險市場的危機進一步凸現。例如按有關規定,保險業務最高能拿10%的手續費,但有些單位在掌握一定數量的保險客戶后,索要的手續費率越來越高,并同時與多家市場主體接觸,誰家手續費出得多就為誰家做,以致于手續費率達到30%已時有所聞。同時,由于當前我國產險市場的業務競爭主要集中在保險費率上,有的機構和客戶就想方設法壓低費率,使產險費率達到了危險的“臨界線”。在非價格競爭中,有的產險公司采用各種手段,拉政府有關部門與自己聯合發文,規定有關客戶必須到某一產險公司投保等。這樣的業務競爭不但擾亂了市場的正常競爭秩序,而且產險公司也往往因此無法控制費率、手續費率等,甚至連出險后的理賠權都會被他人控制。這種種無序競爭的行為追根溯源,皆是由于監管不力或監管未到位造成的。

2.保險經紀人良莠混雜,既“坑”保戶又“炒”產險公司。

改革開放后,保險經紀人首先在深圳出現。1993年6月以來,中國人民銀行深圳經濟特區分行和深圳市工商行政管理局分別批準了16家保險經紀公司開業,其他城市隨即也出現了類似的公司,保險經紀人在我國各地保險市場活躍起來。保險經紀人是代表投保人選擇保險公司,促成保險合同成立并為此收取手續費的中間人。保險合同的嚴肅性要求保險經紀人對投保雙方都有誠信的義務。但由于保險經紀人在我國出現的時間不長,相應的管理法規、措施尚未配套,政府也未實行對保險經紀人專業資格的審驗制度。因此,保險經紀人隊伍良莠混雜,有許多人的業務素質、職業道德等皆未能符合市場服務的要求。不少經紀人為了爭取高額利潤,在客戶那里抬高保險費率,到了產險公司又千方百計壓低費率,然后從中撈取“費差”,既“坑”了保戶又“炒”了產險公司,這種在大多數國家的保險活動中被嚴格禁止的做法,在我國產險經紀市場卻十分盛行,這表明我國的產險經紀市場先天不足,需要加強監管和規范。

3.非保險經營單位介入產險市場,沖擊了產險公司的正常業務。

保險是一個風險大、專業性強的行業。政府有關部門對保險經營企業的設立有著嚴格的限制,但有些非保險經營類的單位,對保險經營的技術與風險未加研究,以為經營保險可以“穩賺”,就采取種種辦法介入產險市場,直接或變相經營保險業務,沖擊保險經營單位的業務發展。如鐵路運輸部門開辦的保價運輸業務,就帶有自辦貨運險業務的性質,致使產險公司正常的貨運險業務量急劇下降。

影響我國產險市場持續、健康發展的問題遠遠不止上述幾種。應該嚴肅指出的是,上述問題的存在,不僅嚴重影響了產險公司正常的經營活動,擾亂產險市場正常秩序,還會導致企業干部員工和政府官員的腐敗,造成國有資產的大量流失,我們必須對此有高度的警惕。我國產險市場出現的這些問題,與我國尚未建立一套完善的保險監管體系有很大的關系。完善的保險監管體系應該包括保險公司的內部控制機制、行業自律機制和政府監管部門的外部控制機制等。但多年來,由于一些市場主體熱衷于企業外部的無序競爭,從而在一定程度上忽視了建立內部控制機制和發揮企業內部監控部門應有的作用,甚至于連監控部門必要的人員皆未能到位,從而對保險業務活動中諸如承保、核保、分保等方面所存在的風險不能予以足夠的重視,對于出現的問題也只能是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,而保險行業自律機制的構建在我國還剛剛起步。截至1997年底,我國雖有19個省(市)成立了具有團體法人資格的保險行業協會,但目前還只能停留于定期召開會議,就如何共同遵守法規、依法經營等問題進行探討,并只能在交換意見的層面上開展工作。雖然有的地方也由這些團體協調各市場主體簽署行業自律公約,并力圖用這種形式規范各市場主體的經營行為,但實際執行的情況并未收到預想的效果。原來作為政府監管部門的中國人民銀行限于人力、物力等方面的原因,對保險公司的檢查也總是間斷的而非延續的,在日常管理中也往往重條款、機構設立的審批,而對業務競爭的手段、履行償付的能力、風險的控制和管理等問題重視不夠,從而也就無法對產險公司內的監管部門發出預見性的整改意見,市場主體違規違紀的苗頭得不到及時制止。因此,建立和完善我國保險監管體系是當務之急。

二、建立和完善我國保險監管體系

(一)建立和完善產險公司的內控機制,強化產險公司的內部監管

產險公司形成自身的內控機制是建立和完善新型保險市場監管體系的基礎性工作,因為作為我國保險市場競爭主體之一的產險公司,是國家有關部門與行業自律組織采取監管與調控措施的具體接受者和執行者,產險公司只有根據自身的特點,抓住經營運作中的薄弱環節,建立起高效的內部監控機制,才能規范經營,防范和化解風險,并使政策監管、行業監督的要求落到實處。中國太平洋保險公司自成立以來,一直致力于商業保險公司的規范化建設,1998年以來,更是三令五申,要求各分支機構和廣大干部員工依法穩健經營,并對一些違法違規的事和人作了嚴肅處理,力圖以自己的規范行為,來推動保險市場的健康規范發展。這樣做雖然在一定時期和一定范圍內使業務發生了滑坡,但我們仍將堅定不移地做下去。因為強化內部監管,有利于我國保險市場的健康發展,也有利于保險公司自身的穩步經營和長遠利益。當前,要發揮產險公司自我監管的基礎性作用,應切實在以下幾個方面狠下功夫。

1.強化公司內部監管和加快內控機制的建設。產險公司要以制度建設為保證,以制度執行為重點,逐步建立起一套適應市場經濟發展要求的自我約束機制,使經營活動的每一個環節都做到有法可依。為此,不但要改變過去那種外延式粗放型的業務增長方式,建立內涵式集約型的業務經營機制,還應進一步加大內部經營機制的轉換力度,根據經營管理的全過程制定相應的制度和措施,設置必要的崗位,增添應有的監管人員。這樣,才能將責任落到實處,從源頭上將各類無序競爭的行為控制住,最大限度地防范和化解風險。

2.健全財務制度,加強資金運用管理。近年來,財產保險業務的承保利潤越來越少,甚至已出現虧損的苗頭。于是,有的產險公司為了使保險資金增值,進行了保險資金的違規運作,從而使產險市場亂上加亂。可以說,產險市場的許多問題都是對資金運用監管不力而出現的。因此,發揮產險公司自身監管的基礎性作用,健全各司處的財務制度,管好用好保險資金是一項十分重要的工作。根據國外保險市場的經驗,保險資金的運用已在產險業的發展中占據了越來越重要的地位。但由于我國國內既無成熟的資本市場,產險公司又無清晰穩妥的管理機制,專門的投資人才又十分匱乏,因此,從提高社會經濟地位,增強資金實力,掌握市場主動權的戰略需要出發,必須進行安全高效的資金運用,實現保險資金的保值、增值,提高償付能力,同時要努力探尋出一套職能獨立、上下結合、機制靈活、管理嚴格的新的資金運用管理體制,積極爭取政策,拓寬資金運用渠道,最大限度地提高保險資金收益。同時,產險資金運用權也應該相應集中到總公司,對過去運用逾期未收回的各項資金,應積極組織力量,加強清收。財務管理還應及時調整經營戰略和經營方針,以保證產險公司資產質量的不斷提高。

3.加強對機構增設的審批,嚴格對基層公司的管理。建立有一定覆蓋面的機構網格是產險公司正常運作的基礎,但有機構就要有管理、有效益。近年來,對基層公司管理不善,控制不嚴所造成的危害,已令許多產險公司吞下了苦果。因此產險公司要不斷強化統一法人的體制嚴格控制分支機構的增設數量,并切實加強對基層公司的管理,著眼于基層公司長期經濟效益的實現。

4.提高承保理賠質量,規范業務操作程序。承保和理賠是一個有機結合的統一體,也是防止市場無序競爭,控制產險公司經營風險的兩個重要環節。因此,要對可保財產進行認真的風險評估,并通過評估確定承保范圍和應該相應使用的保險條款,以及明確保險人應負的責任等。對高風險標的還須經專家評估并落實分保。要建立核保核賠的專人負責制度,嚴格把好核保核賠關。為此,要將業務水平高、綜合素質強的人員通過考試選,并授予其核保人或核賠人的資格和給予其與業務級別相稱的相應的權限。在理賠時,要實行嚴格雙人查勘制,做好查勘記錄,并要善于識別和防止各種騙賠案,堅決杜絕道德風險的發生,以維護和保障保險雙方的合法權益。為此,應盡快實行諸如機動車配件價目表、家財和企財等險種的定損標準和情況通報等信息資料的全國統一的計算機聯網工作;要注重轉變業務操作的管理模式,改變分散出單的辦法,將出單權力上收,并在分支機構建立出單中心,實行專人核保、統一出單,同時,要對保險單證實行統一管理,特別要嚴格保費收據的領取和使用,防止造假單、作假案和保費不入帳現象的發生,以提高工作效率。

5.加強以產險營銷市場的管理。我國有廣闊的保險市場,僅靠現有的員工直接展業的直銷體系,難以滿足市場對產險的需求。為此,首先要建立相應的營銷機制,并完善營銷管理的規章制度,要嚴格按照《保險人管理規定(試行)》要求,建立起手續費的簽收制度,禁止將保險費扣除手續費后再入帳。其次要把產險人隊伍視作產險公司的“共生體”,應通過制定嚴格的培訓計劃,有步驟、有針對性地向他們傳授保險、金融、法律等方面的相關知識,以提高其業務素質。再次要建立產險營銷長期發展的經營思想,努力塑造公司良好的社會形象,靠技術經營、靠信譽取勝。

(二)建立和完善行業自律組織,充分發揮其市場監管的補充作用

作為保險行業自律組織的保險行業協會,既是政府與保險業的中介,國家監管的得力助手,又是保險監管體系中不可缺少的重要組成部分,它能夠切實提高各保險公司參與市場管理的自覺性。隨著我國以市場化為取向的改革逐步深入,行業組織的作用將日益受到重視。國際上,財產保險行業間的自律組織主要有:保險人同業公會、保險公估人協會、保險經紀人協會等。如英國的英國保險公會、勞合社承保人公會、倫敦承保人公會、火災保險人委員會等。我國尚未在全國范圍內廣泛地設立保險同業組織,所以,必須盡快建立與完善。根據我國保險市場的特點,中國保險行業協會一方面應致力于維護行業的利益,另一方面要加強行業的自律,在我國保險市場的監管體系中發揮補充作用。目前,從保險公司的角度來看,行業協會應切實發揮以下的功能作用:(1)協調同業關系,促進同業間的溝通與協作。針對現階段產險市場出現的問題,由行業協會牽頭,定期召開各家保險公司會議,在組織大家共同分析市場的基礎上,消除相互間的誤會,加強相互監督,求得同業在思想認識和實際做法上的基本一致。(2)加強宣傳,努力提高大眾的保險意識和從業人員的業務水平。(3)按照公平競爭的原則,制定行業自律公約,以規范各保險經營主體的行為。加強對產險人和市場的管理,通過統一條款、費率、手續費,明確競爭的規則,扼制惡性競爭。(4)負責對各保險主體執行法律法規情況的檢查,使它們能依法規范地進行經營。對現行規定尚未涉及,而又必須共同遵守的問題,要制定可行性規章,并將其引入同業仲裁,以更好地發揮其處理客戶投訴、協調糾紛、制裁違約的功能。

(三)調整和充實政府監管部門的力量,發揮行政監管的主導作用

1.改善保險監管方式,提高監管質量。

目前,我國保險業的監管基本上還停留在“問題跟進型”的管理階段,尚未達到“行進監控型”的水準,也就是保險監管機構只能在哪家保險公司出現問題后才被動地對那些問題作事后處理,還不能根據市場信息和保險公司定期提供的數據進行分析、評核,并形成預警系統,從而積極主動地對保險公司的經營作出干預。1998年11月18日,中國保險監督管理委員會(以下簡稱中國保監會)宣告成立,因此,中國保監會成立之后就應將改善保險監管方式當作首要任務來抓。切實改革以前那種“問題跟進型”的管理方式,并在對問題的處理上堅持內緊外松的原則,注意維護保險業的整體形象。同時,應盡快健全地方保監會的組織體系,進一步理順和明確中央與地方各級保監會之間的監管關系、監管權限及職能,以確保監管工作持續、穩步地開展起來。

為了堵塞監管漏洞,一方面,中國保監會各級監管機構要爭取掌握到轄內相應各級保險機構的業務數據,并將所掌握的數據在上下各級保監會之間進行有機的多元組合分析,以利于對產險公司的經營狀態作出科學的定性判斷。另一方面,還應積極組織專業力量對產險公司進行系統的稽核審定。

2.構筑保險法律監管體系的基本框架,并完善相應的各項法律法規。

根據現階段我國保險市場的發展情況及現有的法律環境,我國的保險監管體系應以現行的《中華人民共和國保險法》為基礎,并由各種規范保險活動的單行法律、法規、條例、辦法等法律文件共同組成一個內容相互補充、完整統一的有機整體。應該說,1995年頒布的《保險法》已為促進保險事業的健康發展奠定了法律基礎,并構畫出了我國未來保險發展的整體框架,但僅描繪出一個健全保險市場的輪廓還是遠遠不夠的,尚需以其精神和原則為出發點,進一步制定出具有較強技術性和約束力的保險單行法規細則,如《保險公司經營原則》、《保險市場競爭條例》、《保險資金運用管理辦法》、《保險公司償付能力管理條例》等,以及專門適用于產險市場規范的《財產保險合同條例》、《財產保險險種、條款、費率的制定與厘訂原則和審定辦法》和《產險公司核保與理賠規則》等,同時應加緊制定與之相配套的《保險公司監管條例》,當前尤其要加大有法必依、違法必究的宣傳力度,并在實際操作中加強依法監管和執法的力度,并對各項規章、制度、辦法等進行全面清理,尤其要對降低費率、擴大責任范圍、提高手續費、搞假賠案等行為進行規范,堅決打擊違法、違規經營的行為,以杜絕不正當競爭行為的發生。

為保證保險監管法律法規的貫徹執行,中國保監會首先應強化法律監督職能,并配備具有保險及法律知識的人員專門負責實施各項保險法規,制定普法宣傳措施和懲治違規行為的辦法等;其次,各地區的保險監管分會也要設立相應的法律監督部門,專門負責對本地區保險市場各主體守法、執法情況的檢查;再次,要在全國各地區的監管分會內設立舉報系統,以便于及時發現并制止不法行為的發生。

3.明確監管目標,嚴格監管內容,建立風險預警指標體系。

中國保監會要根據法律規章,明確對保險業監管的內容和目標。按照國際常規做法,中國保監會應對四個目標進行監管,即,保證保險公司的償付能力、防止利用保險進行欺詐、維護保險市場合理的價格競爭與公平的保險條件以及提高保險業的經濟效益和社會效益。考慮我國財產保險市場的特點,保險監管機構應根據監管事宜的不同,有所側重地實施監管,并把監管重點放在對各保險公司的風險處理技術上,既要監管各種險種的分保計劃,更要監管各保險機構應付巨災侵害的保險安排,以防因分保安排不當而對保險公司經營穩定性所造成的沖擊。當前,總結東南亞金融風波的經驗教訓,我們尤其要重視對保險公司償付能力、資產負債比例、資產配置、費率和手續費控制等重要方面投入精力,并將反映賠付率、準備金提取、凈資產變化、資產配置比例、風險自留比率、償付能力增減等的指標綜合到風險預警指標體系之中。以便于監管部門能視保險公司經營狀況或違規、違紀程序的不同,對其及時采取諸如停止增設機構、承攬新業務、增加資本金和撤換負責人等的干預措施。保險公司的償付能力和穩定運轉關系到整個社會的安全,要嚴防保險公司的支付危機觸發整個社會的危機。

4.建立跟蹤監管機制,切實加強管理。

中國保監會應定期對保險公司進行專項稽核和全面稽核,要根據保險公司的資產負債表、資金平衡表、業務經營狀況表等內容形成專門的指標監控表,以便于隨時檢查公司的業務經營狀況和財務狀況。為了防止屢查屢犯或前查后犯的現象發生,各級保監會要對違規機構實行整改督辦制度,對被查的單位從查處決定到整改措施,乃至經辦人、分管負責人的責任都要一一督查,以落實責任。同時,還應組織對保險公司實行評級制度,以便掌握公司的資產負債比例,改善和規范保險公司經營。

5.加強監管力量,完善監管手段,提高監管水準。

第2篇

一、我國對房地產業的調控政策回顧

伴隨著我國房地產業的市場發展，政府的宏觀調控一直如影隨形，近20年來，我國房地產業的發展經歷了若干階段，如表1所示。從上表可以看出：第一，我國房地產業是隨經濟發展、內需增長而不斷發展的；第二，我國房地產業的發展大多時期是遵循市場經濟規律的，對經濟增長起到正面效應；第三，在宏觀經濟出現重大轉折期時，政府往往采取行政手段直接干預房地產業，以實現宏觀經濟調控的目標；第四，我國房地產業與我國國民經濟增長具有極高相關性，隨著經濟周期處于一定階段，其拉動內需的作用明顯。

二、房地產業宏觀調控政策分析及對策建議

隨著我國房地產業的迅猛發展，國家對房地產業政策開始轉變為抑制投機，采取多種調控手段，如土地、金融、稅收等政策調整，對房價上漲過快的勢頭進行遏制。

(一)市場調控存在的難點和問題

1.我國經濟結構的復雜性使房地產業市場調控難度增加我國目前的經濟結構日趨復雜，且當前我國經濟正處于全球性的經濟衰退影響之下，輸入性通脹因素依然存在，因此帶來的經濟不穩定性、不確定性以及通脹壓力等較嚴重。實施房地產調控不僅要防止由于房價快速上漲導致的通膨，同時還要避免影響國民經濟的持續健康發展。我國房地產市場的變化與我國金融體制的變化及深化改革密切相關，房地產市場不穩定還會導致資本市場、貨幣市場以及整個金融體系出現連鎖反應。實施調控的難度可想而知。2.我國房地產業與金融業密切相關使得政府調控投鼠忌器現實情況是，我國絕大多數的房地產企業和購房者都是依賴銀行貸款。根據有關資料，截至2009年底，上海市的中資金融機構人民幣自營性房地產貨款累計增加了1023億元，占各項貨款新增額比例高達76%，其中個人住房貨款累計增加了728億元，新增個人住房貨款中占中長期貨款增量的比例高達42%。各家銀行實際上是在直接或間接地承接了房地產市場的風險。因此，也使得中央政府在制定調控政策時投鼠忌器。3.購房群體貧富懸殊問題也使得制定調控政策有所顧忌目前我國社會各階層的收入差距正呈現擴大趨勢，在制定房地產市場調控政策時，往往會有所顧忌。比如提高首付比例和房貸利率，對高收入群體抑制作用不大，但提高了工薪階層買自住房的門檻。政府在制定有關的金融、稅收等調控政策時往往會猶猶豫豫。4.對房地產業的市場調控存在雙重目標問題我國對房地產業的市場調控存在雙重目標：一是經濟增長和經濟效率目標，二是社會公平和穩定目標。這二重目標本身是有沖突的。由于我國的房地產業長期以來都被作為是國民經濟的支柱性產業，是拉動投資與需求的最直接的產業。因此在對房地產業進行市場調控時往往注重前一個目標而忽視后一個目標，這就必然造成房地產市場的持續升溫和房價的不斷上漲。5.中央對房地產的調控目標在地方上得不到完全落實國家對房地產市場進行宏觀調控時會抑制地方房地產投資，這就意味著可能會減少地方政府的財政收入，利益的驅使下，地方政府對中央的宏觀調控政策缺乏熱情，進而影響其執行力。6.地方政府存在的土地財政問題我國目前實行的土地批租制度使得土地出讓收入成為地方財政收入的主要來源。根據資料，2009年我國土地出讓的收入總額達到1.42萬億元，相當于同期全國財政收入的20.8%；2010年末中國地方融資平臺貸款余額高達10.7萬億元，這主要是各地地方政府以其所擁有的土地作質押進行融資的；2012年前11個月，我國130個主要城市總土地出讓金額為1.18萬億元，這與2011年同期相比減少了30%。這就使得各地方政府成了房地產業市場調控受到損失最大的一方，必然導致地方政府在執行調控政策上不積極、打折扣。而從地方政府的角度來看，目前財權主要掌握在中央政府手里，造成了地方政府依賴土地財政之舉。7.前期調控多種手段并用使得政策空間壓縮近年來我國通過各種調控手段并用的方式對房地產市場進行宏觀調控，出臺了涉及行政、經濟、法律、稅收以及金融等措施，這些措施有效抑制了房價快速上漲的勢頭，對我國經濟結構的調整有積極意義。但也在一定程度上使得房地產市場調控的政策實施空間壓縮了，調控工具的持續更新受到了較大限制。8.實際操作時調控手段使用失當一是過多使用行政手段但收效不大。二是經濟工具綜合運用不善。近幾年來，我國對房地產市場的調控逐漸加大了對經濟杠桿的利用，但加息降息這樣的政策運用較多，直到2010年國十條出臺才開始運用像實施差別化率和稅收的政策。三是法律手段不完善。目前在我國，由于法律體制本身的不健全，且法律規范之間交叉重復，房地產立法可操作性差，法條針對性不強，對房地產業各個環節的規定不是非常明確，落實起來比較困難。

(二)完善調控政策的對策建議

針對目前我國對房地產業宏觀調控的現實情況及調控效果，提出以下的對策建議：1.確立公平優先兼顧效率的房地產調控目標房地產業宏觀調控不僅要使得房地產市場趨于平穩，最重要的是使得我國經濟保持一個穩定健康可持續發展的狀態。我國房地產業宏觀調控總體目標是:按照科學發展觀的要求，遵循公平優先、兼顧效率的原則，以保障居民基本住房需求為調控房地產市場的基本點，同時兼顧經濟增長。具體來說，一是要促使我國經濟穩定健康可持續發展，二是要有利于我國經濟結構的優化，三是要有利于擴大國內需求，四是要能夠實現節能減排，五是要促使經濟社會協調發展。2.積極推進財政體制的改革改革我國現行的分稅體制，重新劃定中央與地方的事權與財權，并要擴大地方政府的稅基與稅源，以保證地方政府能有充足的稅收，進而有助于地方政府擺脫對土地財政的依賴。3.穩步推進地方政府績效評估體系改革改革以GDP為主的地方政府績效評估體系，建立起科學的地方政府績效評估體系，還要實施對地方政府的房地產調控的問責制。在經濟社會發展工作的目標責任制中納入控制住房價格過快上漲及增加保障房建設等內容，切實強化對地方政府行為的約束。4.加快推進金融體制的改革需要抑制金融業特別是大銀行的房地產信貸；央行要盡快建立存款保險制度和全國統一結算體系覆蓋中小金融機構；要加快發展資本市場，使資本市場與信貸市場平衡發展；要大力發展債券市場，使債券市場與股票市場平衡發展；要加大房地產企業直接融資的力度，扶持為中小企業服務的小型金融機構及區域交易所；要改變現在房地產金融體制的單一性，盡量減少房地產資金過度向大銀行集中的弊端，以降低房地產金融的風險。5.加快推進房地產稅制的改革以開征房產稅作為一種房地產業市場調控的手段，可以有效抑制房地產市場的投資需求。開征房產稅對抑制非剛性需求，增加投資客的稅收負擔非常有效，這種方式可以長期使用，還可以通過稅率的調整來應對房價的漲跌。要按照寬稅基、少稅種、低稅率的原則建立房地產稅制體系，并根據房地產市場運行過程和市場行為設定稅種，以此建立合理的房地產稅收體系。6.適時推進土地制度的改革適時改革我國現行的土地批租模式，可以考慮實行年租模式?？梢钥紤]根據不同使用條件探索年租制的使用范圍及與出讓制的對接機制；要對土地儲備機制、競拍機制進行完善，以有效發揮土地儲備制度在調控土地供應量方面的作用。改變當前純粹的以供地計劃來確定供應量的方式。對于普通住宅用地而言，改變招標、拍賣機制中實施的價高者得的相對簡單的方法。7.積極引導對房地產業的資金投向國家需要改善投資環境，拓寬投資渠道，對一般性的競爭性領域，一定要打破壟斷，積極鼓勵民間資本參與棚戶區改造、政策性住房建設、金融、交通、電力、電信、石油天然氣、水利、礦產資源勘探開發等領域，以及環保、新能源、新材料等領域的建設，可以有效分流資金集中投資房地產業的格局。8.建立全國統一的房產信息系統第一，建設全國統一的個人住房信息系統，為保障性住房的合理分配打好基礎，為下一步房產稅的開征創造條件。第二，建立存量住房統計系統，可以準確掌握市場供給，并以此來制定土地供給計劃，把握新建住房項目審批進度，進而保持供需的平衡。第三，該系統與納稅、征信系統及中低收入人群信息統計系統對接，以此作為確定保障性住房分配、商品房限價政策制定的依據。第四，建立全國統一的房地產預警預報系統，加強和完善宏觀監測體系，定期市場報告，合理引導市場，有效防止房地產泡沫。9.加快完善房地產相關法律法規加快房地產立法建設，完善房地產業相關法律法規，使得房地產經濟活動的每個環節每個細節都能夠做到有法可依，使得房地產權利人的行為有據可依，只有這樣才能減少目前我國房地產市場的混亂與無序。10.切實轉變政府職能，提高政府決策的科學性和有效性一是要進一步明確中央與地方政府在房地產市場調控中各自的角色與職能，權限與責任，使得房地產市場的發展有良好的市場環境。二是要處理好中央政府與地方政府間的利益關系，盡快降低地方政府對土地財政的依賴。三是將房地產市場調控的工作重點放到規則的制定與完善上，提供一個科學的制度性框架安排。四是確保保障房的供應，繼續加快住房保障體系建沒，建立完善廉租房、經濟適用房、公租房和動遷安置房四位一體的住房保障體系。五是要盡量淡化行政色彩，更多地通過包括貨幣政策、稅收政策等宏觀經濟政策直接作用于房地產市場。

三、房地產業宏觀調控背景下我國經濟社會風險控制

目前我國對房地產業進行的宏觀調控，房地產業的發展進入不確定的風險期，考慮到我國房地產業與國民經濟存在的高相關性，必須做好可能的經濟社會風險預警及風險控制管理。

(一)金融風險的防范

毋庸置疑，我國房地產業近年的飛速發展，與金融機構，特別是國有銀行的信貸資金大規模流向房地產業是密切相關的，在房地產業進入不確定的風險期時，防范金融風險尤為重要。主要做好以下工作：1.控制金融機構特別是國有銀行對房地產業信貸的總規模，使得其對房地產業信貸的比例與向其他行業的信貸比例保持在合理區間。2.引導國有銀行之外的其他商業銀行及其他金融機構的資金流向房地產業的規模，使得其與國有銀行對房地產業的信貸規模保持在合理比例。3.疏導社會閑散資金流向房地產業的熱情。4.完善抵押貸款擔保。一是要建立政府抵押擔保制度，二是要完善個人信用制度。5.盡快建立存款保險制度。

(二)地方政府財政風險的防范

地方政府依賴土地財政的現狀沒有得到扭轉，房地產業的不確定性風險使得各地方政府財政出現較大風險，對地方的公務人員穩定、地方經濟社會保障及在建的或將開工的大項目都帶來較大風險。應當做好以下工作：1.調節用地結構，改善土地供給情況，嚴格限制工業用地，合理增加房地產用地，保證對經適房和廉租房的土地供給，使土地供給結構合理，形成高中低三級土地市場。2.改革目前土地管理上的弊端，允許農村集體建設用地(非農用耕地)進入建設用地市場，打破政府對土地一級市場的壟斷，降低土地的價格。3.完善房地產業財稅體制，加快房產稅或物業稅的正式出臺，使得地方財政有穩定的收入來源，中央級財政也應減少稅收分成，減輕地方財政壓力。4.修改土地轉讓款的繳付辦法，對開發企業應繳的土地轉讓款，應當在項目開工審批階段全額繳清。

(三)防止實體經濟空心化

近年來國內房地產業快速升溫也誘發了民間投資涌向房地產行業的熱情，2010年以來房價下跌幅度最大溫州、海口等十個城市，民營經濟貢獻率不少已達到70%以上，遠高于當時全國平均數60%，民間投資在固定資產投資中的占比也多數在60%以上。鄂爾多斯2010年地產投資314億，銀行對地產開發貸款余額僅59.7億元，民間投資約占50%。全國282個省會市、計劃單列市和地級市2009-2012年固定資產投資增速遠大于2010-2013年工業產值增速，實體經濟沒有很好發展是因為民間資本沒有投入實體經濟而投入房地產業，2009-2011年三年地產投資額遠遠大于這三年銀行貸款余額的增加。全國其他城市雖沒有這樣嚴重，但實體經濟空心化的情況并不容樂觀。因此，應該采取辦法應對：1.國家加強政策引導，改變過去那種對房地產業不是壓市就是救市的簡單做法，使得開發企業放棄背靠國家這顆大樹的想法。2.一般性競爭領域打破壟斷，拓寬民間投資渠道，積極鼓勵支持民間資本對金融、交通、電力、電信、石油天然氣、水利、礦產資源勘探開發等領域，以及環保、新能源、新材料等領域的投向。3.切實從稅收、信貸、外貿等政策上支持扶持實體經濟的發展，使得從事實體經濟的企業家有信心有熱情，加快實體經濟的發展。4.銀行等金融機構要加強對實體經濟信貸實際用途、資金流向的監控，發現信貸資金流向房地產業，應及時糾正處理。

(四)做好社會集資風險的預警及處理

房地產業的快速升溫與民間借貸是密切相關的，參與到房地產業的資金，民間借貸籌集的資金所占比例也相當高。根據人民銀行溫州中心支行2011公布的《溫州民間借貸市場報告》顯示，溫州民間借貸規模已高達1100億元，20%以上直接投資地產。蘇北某市，2011年到2013年立案偵查的非法集資案件，非法集資總額數百億元，其中約30%通過不同渠道進入房地產開發項目中，其中較大比例是從普通工薪家庭集來的資金。這種情況在全國大多數城市都存在。房地產業的風險，會直接轉嫁到普通百姓身上，給社會安定、人民生活都帶來較大風險。1.建立民間集資風險預警機制，各地方政府應當根據本地經濟發展水平及社會收入情況，設立民間集資風險線，對超越了本地風險線的民間集資活動要及時介入。2.建立健全民間集資的法律法規，現有的立法對正常的民間集資活動與非法集資活動的區分操作性差，應當對正常社會集資活動的界定清晰，對發起社會集資活動的主體、資金的用途、集資的數額、集資的時間、集資的擔保、審批的權限、違規的處理等各個環節作出明確規定并加強監管。3.打擊非法集資活動，對出現非法集資的苗頭，就應當及時查處。4.對目前已經暴露出來的非法集資案件，應當加快處理的速度，特別是把工作重點放到追蹤資金用途去向、追索資金上面，盡最大可能為百姓挽回損失，以確保社會安定，人民生活有保障。

四、結論