時間：2022-12-24 22:29:25
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甘肅省張掖市中級人民法院院長劉杰就深入推進“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作，全面實施“政治建院、績效立院、文化興院、科技強院”的發展戰略問題接受了本刊記者的訪問。
記者：據我們所知深入推進“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”是今年全國法院的重要工作任務。在推進三項重點工作的過程中，甘肅省張掖市中級人民法院有許多好的做法。首先，請劉院長介紹一下張掖市法院的有關情況。
劉杰：張掖中院轄一區五縣六個基層法院，轄區內設有19個基層人民法院。全市法院共有干警439名。由于張掖的農村經濟比較發達，商貿流通繁榮，交通通訊便利，近年來，我市法院的案件大幅度上升，平均每年審理各類案件將近兩萬件，案件總數在全省法院位居第二。
記者：剛才您介紹說，張掖市的人口較少，而民商事案件相對較多，對此，我們張掖市法院是如何應對的呢？
劉杰：化解社會矛盾是司法審判工作的基本功能和價值取向，也是構建和諧社會的迫切需要。近年來，我們張掖中院主要采取三項措施化解各種社會矛盾：一是強化訴訟調解，努力追求案結事了的工作目標；二是主導建立大調解格局，努力形成多元化矛盾糾紛解決機制；三是認真做好涉訴工作，形成齊心協力化解涉訴的工作合力。
記者：在強化訴訟調解方面我們張掖市中院做了哪些具體的工作呢？
劉杰：我院主要通過五項措施來加強訴訟調解工作：一是加強教育引導。出臺了《關于進一步加強訴訟調解的指導意見》，引導法官始終堅持“調解優先，調判結合”的原則，牢固樹立大調解的工作理念。二是激發法官的調解熱情。主要通過完善制度、目標引導、科學獎懲，使在全市法院迅速形成“把調解作為第一選擇，把調解結案作為第一目標”的良好局面。三是堅持調判結合。既重視加強調解，又防止強制調解，違法調解，久調不決。提倡能調則調，當判則判。四是及時總結經驗。召開全市法院調解工作經驗交流會，開展全市法院調解能手評選活動，組織調解能手等先進典型進行巡回宣講，收到了良好的效果。
記者：在主導建立大調解格局中，你院做了哪些工作？
劉杰：近年來，我院積極尋求人民調解、行政調解、司法調解有機結合的模式，探索建立訴訟與非訴訟調解相銜接的矛盾糾紛解決機制，主導建立大調解工作格局，主要形成了以下四種工作模式。
記者：是哪四種模式呢？
劉杰：一是“一庭三所聯動調處矛盾糾紛”模式，就是在各種民事糾紛發生后，基層人民法庭協同司法所、派出所、法律服務所提前介入，主動服務，共同化解矛盾糾紛。二是“人民調解司法確認”模式，這主要是學習我省定西法院的做法，就是對于基層調解組織主持調解成功的調解協議，經雙方當事人申請，人民法院經過審查，給當事人出具“人民調解協議司法確認決定書”，依法賦予人民調解協議法律效力；三是委托人民調解組織調解模式，就是對于一些適宜基層調解組織調解的民商事案件，委托基層調解組織進行調解，調解成功的，依法出具調解書。四是人民陪審員調節模式。充分發揮人民陪審員熟悉社情民意的優勢，把一些簡單的民事糾紛交給人民陪審員調解。近三年，我市法院的人民陪審員共調解成功案件516件，在訴訟調解中發揮了獨特的作用。
記者：在處理涉訴工作中，你們主要采取了哪些措施？
劉杰：在處理涉訴工作中，我們的主要思路和做法是：秉承一個理念，建立四項機制，完善四項制度。
記者：你院通過秉承一個理念，建立四項機制，完善四項制度，收到了哪些效果？
劉杰：通過堅持不懈地標本兼治，源頭預防，我院的涉訴總量平均以37%的速度遞減，當事人“不信法”的現象得到有效矯正，并逐步實現了“從找領導到找法院，從上訪到申請再審，從無序纏訴到依法辦事”的轉變。
記者：劉院長，請您講一個處理涉訴案件的具體案例。
劉杰：近年來，我院下決心解決一大批長期纏訪、上訪的案件得到化解。我這里講一個具體案例。1985年1月，轄區農民王自元與所在的村委會簽訂了集體林場承包合同，承包期限為10年。在承包林場期間，王自元在林場空地開墾改良了90多畝地。合同履行期屆滿后，雙方因開墾改良的土地的使用權發生糾紛。1995年12月，原告以侵權為由提起民事訴訟，該案經過一審、二審、再審，原告一直不服判決，并一直上訪達13年之久。2007年初，我院下決心解決這個問題。院領導先后十多次到當事人所在地的鄉鎮，與當地黨政部門負責人和王自元反復協商解決的辦法，在當地縣委、政府的配合協作下，2008年，雙方最終達成調解協議，王自元從此息訴罷訪，使這件上訪長達13年的上訪案件得以化解，這個案件也是我院上訪事件最長的一個案件。
記者：您剛才談到了張掖市中院化解社會矛盾的主要做法，請您就推進公正廉潔司法談談這方面的情況？
劉杰：公正是法院工作的生命線，廉潔是司法行為的基本準則。近年來，我院主要通過加強隊伍建設、強化司法管理來推進公正廉潔司法。
記者：在加強隊伍建設方面，你院采取了哪些措施？
劉杰：建設一支高素質的法官隊伍，是公正廉潔司法的關鍵所在。近年來，我們主要采取加強學習教育培訓和深化人事制度改革來加強法官隊伍建設。
記者：在強化司法管理方面，你院采取了哪些措施？
劉杰：在司法管理方面，我院主要結合工作實際，建立審判質量監督管理機制、審判流程監督管理機制、崗位目標管理機制、紀律作風監督檢查機制、考核考評機制五項工作機制。成立了法官考評委員會，下設質量管理辦公室、效率管理辦公室、紀律作風檢查辦公室、考核辦公室，由黨組成員、審判委員會委員擔任四個辦公室主任，分別抓審判質量、審判效率、紀律作風和考核工作，崗位目標管理責任制則由各部門組織實施。這樣，真正形成了“每項工作由一項制度規范，每項制度由專門機構落實”的工作格局。通過兩年多時間的運行，五項機制的作用日益凸顯，我院審判質量效率大幅度提高。
關鍵詞：合議庭職責；裁判文書；簽發權限
中圖分類號：DF813 文獻標識碼：A
上個世紀90年代開始，超職權主義審判模式下合議庭職權懸空狀態日益受到挑戰，并最終導致對司法裁判權威的質疑上。為了扭轉這種局面，各級法院先后自發開始對合議庭職責和院庭長裁判文書簽發權限進行改革，成為繼庭審模式改革探索以來最深刻影響法院審判工作的一項改革。最高人民法院認可了這一舉措并于2000年開始自上而下進行推行，其基本目標就是落實合議庭的審判權。這次改革對于保障和發揮合議庭的功能起到了相當積極的作用。但由于現實條件的限制、配套制度的滯后、改革節奏的失調以及外部環境的制約等因素，這項改革在一定程度地實現既定目標的同時，也產生了一系列新的問題。這一結果促使我們對前期的改革措施進行重新思考，并自發地在實際操作層面上做出相應的調整，但是這些調整更多地是一種解決眼前問題的臨時之舉，整體局面較為混亂。為了理順院庭長裁判文書簽發權限，促進合議庭良性運行，我院成立了“完善合議庭職責和院庭長裁判文書簽發權限制度”課題組，通過采取發放調查問卷表、實地調查等方式進行了實證調研，形成了本調查報告，對該問題從理論層面和
實務層面進行了研討論證，并提出了相應的操作思路。
一、合議庭制度與裁判文書簽發制度
（一）合議制與簽發制度的關系
合議庭制度，是指由3名以上的法官或法官與陪審員組成合議庭，對案件進行審理并作出裁判的法律制度。現代意義上的合議制具有三項基本理念：平等參與、共同決策和獨立審判［1］。其中，平等參與和共同決策在我國各訴訟法中均有明確規定，其完全屬于合議庭橫向運作機制的范疇。所謂橫向運作機制，是指合議庭內部各成員(包括法官、陪審員)之間的分工協作機制。而獨立審判在我國則要受到合議庭縱向運作機制的制約。所謂縱向運作機制，指合議庭與庭長、院長和審委會之間的分權制衡機制。在審判長選任改革之前，其主要表現是院庭長對案件的審批制度；在審判長選任改革之后，則主要表現為院庭長對裁判文書的簽發制度和特定案件的審批制度（后者范圍較小）。
裁判文書簽發制度，是指人民法院的判決書、裁定書由承辦案件的法官擬制后，須報經有關合議庭審判長、審判庭庭長、分管院長或院長審查、核準并簽發，方能作為法院的正式判決或裁定制成文書予以的制度［2］。簽發制度與合議庭職責制度的關系體現為對合議庭行使審判權的監督和指導，換言之，在審判長選任制度和合議庭職責等制度落實合議庭獨立行使案件審判權的基礎上，院庭長在簽發權限內，通過認真審核文稿，從實體、程序、文字多方面嚴格把關從而對合議庭上述權力予以一定程度的約束，保障裁判的公正性。從制度層面上看，院庭長裁判文書簽發權限具有隱性約束的特點，因為院庭長在簽發文書時，只能同意或不同意裁判內容，而不能直接改變裁判結果。當院庭長不同意裁判文書內容時，合議庭可以堅持自己的意見，院長必須按照規定程序最終提交審委會討論，這是基于保護合議庭獨立行使裁判權限的需要。此外，院庭長還可以將案件返回合議庭進行復議，合議庭可能采納院庭長的意見而對原來的評議結果作出改變，在此情形下，院庭長的意見對合議庭審判權構成相當程度的影響。綜上，院庭長并未通過行使簽發權去直接分享審判權，而只是對合議庭行使審判權進行監督、指導。
（二）院庭長裁判文書簽發制度的法理依據
我們認為，院庭長裁判文書簽發制度具有法理學上的正當性，其理由是：雖然合議庭和獨任審判員作為人民法院的審判組織，在審理案件中享有對案件進行裁定或判決的權力，但是，這種權力的正確行使離不開院庭長的監督和指導。這種監督、指導權力來源于《人民法院組織法》和現行領導體制的授權，建基于權力需要監督和制約、不受監督和制約的權力容易產生利益失衡并導致腐敗這樣［3］。
關于正當性問題，還可以進一步作出如下論證。合議庭通過評議案件來共同認定事實和適用法律，而每一個法官在認定案件事實的邏輯思維過程中，既包括有客觀的、合理的成分，同時也必然含有“意志性”和“創造性”的主觀成分。即便經過合議，仍不能完全排除這種主觀性。凱爾瑞斯對此曾經有過精辟的論述：“先例原則在具體案件中并沒有導向作用，司法判決最終仍然是基于法官的價值取向而作出的判斷，而這種判斷因法官不同而不同，法律不過是另一種形式的政治。”這便是所謂“法律的不確定性”，這種不確定性影響了適用法律的統一。而院庭長在簽發裁判文書的過程中，其當然會對案件事實和適用法律形成自己的認識，由于客觀的東西更具有內在的合理性和邏輯性，因此其認識中所包含的客觀成分往往會與合議庭認識中的客觀成分相互疊加、補充，從而強化對案件事實認識的客觀化。與此同時，其與合議庭認識中所包含的主觀成分則會相互“碰撞”，其結果必然是相互抵消各自的主觀性，使得對事實的認定更趨于客觀化［4］。可見，實行簽發制度的意義在于，通過編織層層審簽的嚴密網絡，使合議庭與院庭長之間形成一種相互制約的監督機制，盡管它仍不能完全排除理解和適用法律的不確定性，但在一定程度上能夠減少或限制這種不確定性，抑制主觀偏見，使裁判盡可能地體現法律的精神。而且，事實證明，在司法金字塔結構中，越接近塔尖的程序政策決策職能就越突出，這也成為簽發制度得以存在的一個理由。至此，簽發制度的運作機理已經清晰地呈現出來，那就是――借助集體主義決策機制在決定法律問題時綜合不同意見，以準確解釋和適用法律，避免或減少判決之間的沖突，從客觀上增強判決的可信度和權威性，將合議庭審判中發生失誤或腐敗的可能性降低到最小程度［5］。
（三）院庭長裁判文書簽發制度淵源
首先，從制度方面來看。我國實行的是人民法院獨立審判制而非法官獨立審判制，亦非合議庭獨立審判制度，比較強調法院作為一個司法整體的審判權力［6］。正是由于這種審判制度的原因，審理案件的法官對案件的審判權不是絕對的和孤立的，要受到來自法院內部的各種制約。裁判文書簽發制度便是這種制約之一，也是人民法院作為一個整體而非個別法官(包括合議庭)對具體案件行使審判權的重要體現。
其次，從體制方面來看。我國現行的法院管理模式是以前蘇聯的法院體系為樣本逐漸發展起來的，時至今日，雖然在規模、結構及與其他機關的關系等方面有了很大的變化，但在內部管理上仍采用行政管理模式。這種行政管理模式滲透到審判活動中就體現為：院庭長作為不同級別機構的領導必須對其所領導機構內的審判人員的裁判文書負責，為了履行該項職責，其應當擁有相應的權力，在“一五”改革綱要基本實施完畢的今天，主要體現為裁判文書的簽發權［7］。
再次，從客觀方面來看。現階段我國法官的整體素質仍然差強人意，法官的審判能力與司法需求之間還存在著較大差距，案件質量較難保證。如果在法官不當行使審判權的情況下，只能在法官作出裁判以后，通過當事人上訴或申訴等途徑進行救濟的話，就會大大增加司法成本。因此，為提高案件質量，降低司法成本，對法官作出的裁判進行各種形式的審查把關包括對裁判文書實行簽發制度也就成為理所當然的事情。
最后，從合議庭運作機制方面來看。設立合議制度的一個重要意義在于，通過合議庭成員平等行使審判權所產生的制約力量來防止可能出現的審判權的濫用和不當行使。我國法律雖然確立了合議庭的民主和平等原則，但缺乏貫徹該原則的程序和方法［8］，相反，由于案件數量的壓力以及工作量計算方式的不合理，“合而不議，合而不審”現象隨之產生，除審判長與承辦人外，其他合議庭成員對于裁判文書的審核流于形式，合議庭成員之間的相互制約功能遠未發揮應有的作用，這就對合議庭以外的制約因素的介入提供了空間。換言之，在合議庭橫向運作機制不能有效發揮作用的情況下，縱向運作機制必然得以強化。
二、裁判文書簽發制度的發展歷程
裁判文書簽發制度形成于人民法院建設初期，并沿襲至今，不過，從其發展歷程來看，其具體內容和表現形式在不同歷史時期呈現出不同的特點。
（一）“高度收權”簽發模式時期
在上個世紀90年代中后期以前，幾乎所有的裁判文書都必須經過院庭長審批簽發才能予以公布，更為重要的是，簽發人在行使簽發權時，可以對文書進行修改，包括對裁判書中的事實認定、證據分析、法律適用、裁判結果以及文字表述等各方面進行審查，并有權對其認為錯誤或不當之處進行修改甚至刪除、增添內容，或者將其退給文書制作人，令其修改，其實質是對裁判內容的變更［9］。本文將此簽發模式稱之為“高度收權式”。在這種模式中，簽發人行使的本質上是一種審判權力，簽發行為屬于審判活動的范疇。可見，在簽發制度形成之初，其的確帶有濃厚的司法行政化色彩，一定程度上分解和弱化了合議庭的審判權。
“高度收權式”的簽發制度在法院建設初期曾經發揮過巨大的積極作用，但該模式的弊端也是明顯的，特別是隨著我國法制環境的改善和現代法學理念的傳入，該模式受到了廣泛的質疑，其最受詬病的地方便在于造成了審、判分離的局面，損害了法院裁判的公正與透明。具體而言，簽發行為是事實上的審判決策行為，而這種決策行為不是以簽發人對案件的親自審理為基礎。簽發人僅僅根據裁判文書所載的內容或者是參與討論所獲得的信息，而非細致入微的開庭審理，即對案件做出最終的裁判決策，不足以保證案件裁判的正確性，并且導致審與判相分離，違反了審判合一的審判原則，與審判合一原則相關的一些具體訴訟制度的功能發揮也隨之受阻，使裁判決策不公開、不透明，通過這種方式所產生的實體結果，其合法性也必然會受到懷疑。該模式的另一主要問題是，合議庭依法享有的裁判權受到侵蝕，合議庭功能被削弱。雖然合議庭經過評議形成了裁判意見，但在報請院庭長簽發時可能遭到直接否決甚至修改，合議庭實際上是以法院行政下屬的身份來審理案件，院長、庭長則以行政審批的方式決定案件，造成了合議庭對案件只有審理權而無完全的決定權的事實，合議庭功能被嚴重虛置，合議庭成員的積極性受到打擊［10］。由于上述兩方面的問題與司法改革的要求形成沖突，因而很快便成為司法改革關注的對象。特別是此前以庭審方式改革為中心的司法改革并沒有取得預期效果，進一步促使改革的重點轉向到對合議庭運作機制的改革。
（二）對“高度放權”簽發模式的初步嘗試
1實行“高度放權式”的基本狀況
1998年7月6日，最高人民法院頒布了《關于民事經濟審判方式改革問題的若干規定》，該規定就“關于加強合議庭和獨任審判員職責問題”作出了規定。其后，各地法院紛紛開展審判長選任和合議庭職責改革，并最終得到最高人民法院“一五改革綱要” 及《關于人民法院合議庭工作的若干規定》的進一步確認。上述改革措施和規定的重要內容均包括將大部分法律文書的簽發權回歸合議庭，以強化合議庭職能，并籍此將法院的審判方式改革向縱深推進。在這些規定和措施出臺以后，裁判文書簽發權限開始發生重大變化。各法院相繼制定了有關合議庭職責的規范性文件，對裁判文書的簽發權限重新作出了規定，將大部分裁判文書簽發權交由審判長行使。從2000年開始至2003年左右，我院轄區兩級法院的裁判文書簽發方式大都采取了“高度放權模式”。
我院轄區兩級法院實行高度放權式的基本情況為：刑事案件――除擬判處死刑、緩刑的案件以外，均由審判長或獨任審判員簽發；民事案件――除管轄、移送、保全等涉及程序性問題的裁判文書以外，均由審判長或獨任審判員簽發；行政案件――除確認國家賠償和撤銷具體行政行為的案件以外，均由審判長簽發。二審案件則無論案件屬于何種類型，除發回重審以外，均由審判長簽發。當然，經審判委員會討論的案件仍由院長簽發。以我院轄區某基層法院的情況為例，2000年12月至2001年11月，該院審結民事案件812件，其中適用簡易程序審理581件，適用普通程序審理231件，以判決形式結案230件，以調解方式結案453件。調解書均由審判人員簽發，230份判決書中除7份由庭長簽發和經審判委員會討論的4件案件由院長簽發外，其余219份判決書由審判人員簽發。這一實例展示了“高度放權式”的基本圖景。
需要予以說明的是：其一，上述簽發權限的劃分涵蓋了主要情況，但未窮盡全部案件，不具有普遍性；其二，由于轄區各法院案件數量、審判人員配備及領導思路的差異，在這一時期，并非所有的基層法院均實行了“高度放權式”，在個別案件數量少的法院，放權的幅度較為有限，僅僅由原來的院長簽發轉變為庭長簽發。
2.對“高度放權模式”的評價
（1）“高度放權式”的正面效應
作為一種全新的裁判文書簽發模式，“高度放權式”至少在以下幾個方面發揮了積極作用：
第一，強化了合議庭職責。伴隨著審判長選任制度的推行，大部分以前由院庭長簽發的案件轉而由審判長負責簽發，這種變化不應該簡單地被看作為權力的再分配。審判長作為合議庭的核心人物，其在主持庭審和評議之后，還要負責簽發裁判文書，合議庭審判權由此得到了完整體現，客觀上強化了合議庭職責，使審判人員辦案的積極性和主動性有了一定提高。而且，較之于由未參加開庭審理的院庭長簽發，這種方式顯然更符合審判工作的客觀規律。
第二，增強了審判人員提高專業素質的熱情。以前，院庭長享有文書的簽發權，滋長了審判人員對領導的依賴心理。放權后，對裁判文書的把關責任轉移至案件承辦人和審判長身上，能否把好關直接關系到法官的聲譽，其成敗則取決于審判人員是否有過硬的業務能力和法學素養，因此，在放權以后，審判人員迅速認識到必須通過學習來盡快提高個人的業務水平，以此塑造和展現自我形象，因而自覺學習的熱情顯著提高。
第三，提高了辦案效率。放權之前，盡管案件早已有了判決結果，但囿于院庭長批案的程序，宣判案件難免會受到拖延，審判期限因工作程序的繁瑣而延長，審判效率低下。放權后，減少了院庭長批案的程序，使結案周期縮短，從而提高了審判效率。
（2）“高度放權式”的負面效應
盡管“高度放權式”帶來了諸多好處，但是其存在的問題也日益凸顯。
第一，放權的步伐過快，力度過大，不符合審判隊伍的現狀。任何事物的發展都有一個漸進的過程。雖然決定放權是基于對審判人員經過前期的審判方式改革的實踐鍛煉，業務水平已逐步提高，放權的條件已基本成熟的考慮，但從后來的實際情況來看，這樣的評估和判斷還是過于大膽和超前了。因為裁判文書的簽發權一旦真正放下去，審判人員就必須扔掉院庭長這根長期依靠的“拐杖”，這對審判人員的業務能力和敬業精神都提出了極大的挑戰。客觀地說，目前的審判人員素質還達不到“高度放權式”所提出的要求。一方面，相當數量的法官未曾接受過法律知識的系統教育，缺乏必要的專業知識；另一方面，雖然近年來法官的學歷層次有了很大提升，但問題仍然存在。由于法官本身是一個經驗型的職業，審判能力的提高很大程度依賴于審判經驗的積累，而高學歷法官在審判經驗方面還有所欠缺。上述兩個方面的問題無疑是影響審判質量的硬傷，偏離了高度放權所要求的客觀條件，而在不完全具備高度放權的客觀條件的情況下就徹底放權，有操之過急、揠苗助長之嫌，其效果必然不會理想。
第二，不利于案件質量的提高。首先，審判人員在對社會效果的把握能力和對各方關系的協調能力方面的局限性影響了案件質量。在目前的評價體系中，審判質量的高低不僅僅取決于法官的專業水平，也關系到審判人員對于案件處理的社會效果的把握能力以及在遇到外界干擾時所具有的協調能力析
法院審判既要追求法律效果，又要兼顧社會效果，法律效果和社會效果的統一是司法和諧的內在要求。由于一般審判人員乃至審判長在政策的了解渠道方面的先天不足以及意識的不到位，其在審理案件時往往對于社會效果不重視、不敏感，缺乏足夠的把握能力；而在遇到案外因素干擾時，由于司法權威遠未建立，法官（審判長）所掌握的話語權和影響力都極為有限，不足以協調各方關系。相比之下，院庭長在業務能力、審判經驗，尤其是在大局意識以及協調能力等方面較之普通審判人員（包括審判長）均具有一定的優勢，這些優勢能夠為案件質量提供有力的支持。其次，也是更為重要的一點，我國法官的社會化傾向對案件質量和司法公正提出了嚴峻考驗。“熟人社會”中錯綜復雜的人際關系對于法官而言，既是一種誘惑，又是一種壓力。在“高度放權”的簽發模式之下，一旦法官職業道德缺失，“權力尋租”、司法腐敗問題便不可避免地產生了。因而，從某種意義上來講，法官出于自我保護的需要，甚至會主動要求院庭長乃至審判委員會介入案件審理。
第三，造成“信息孤島”現象，加劇司法的不統一，并導致院領導對外部監督無法作出及時反應。“高度放權式”的簽發模式適合信息社會，它要求加強組織之間的橫向聯系，依賴于高速高效的信息傳輸和處理系統，而我院轄區兩級法院至今仍無法滿足這種要求。審判庭之間、審判庭內部各合議庭之間缺乏有效的協調研究機制，加之有約束力的判例指導制度尚未建立，這種狀況：一是會導致司法不統一加劇。由于各個審判組織即使基于相同的信息也可能作出不同的裁判，這本是司法裁判的自由裁量權的必然結果，然而 “同案不同判”現象在我國傳統法律文化的語境中是決然得不到社會公眾的理解和認可的，因此會造成對法院裁判權威的沖擊，并加劇上下級法院之間的矛盾。司法不統一現象可以說是動搖裁判文書簽發權限下放的重要因素之一；二是削弱了院領導對外部監督的應對能力。由于大量案件由合議庭自行簽發，致使上層組織無法及時掌握充足的信息以便協調下層各組織之間的工作，特別是相當部分的外部監督在向院領導提出時，院領導無法及時作出反應，這可能導致處理不及時的風險，也削弱了黨委政府對法院改革的支持。
第四，與現行司法體制和領導體制形成沖突。“法院最大的官是法官，最大的長是審判長”是司法改革初期的一句流行語，聽來令人歡欣鼓舞，但是只要法院系統行政化管理模式未發生根本改變，它便只能是一句空談。同樣，要求法官獨立的“高度放權模式”也會由于缺乏適合其生存的土壤而無法獲得強大而持久的生命力。“高度放權式”與我國現行司法體制和領導體制之間的沖突，從社會公眾在認為法院裁判不公的情況下找領導，即使是人大等監督機關也是直接找法院領導這種現象中便可窺見一斑。
第五，造成審判長責權利的不統一。審判長除了自己要承辦案件外，還要主持合議庭的所有庭審活動、簽發大量法律文書，而所有這些活動都與責任相聯系，合議庭如果全年辦理案件數量較多，則審判長必須犧牲休息時間才能勉強完成工作，且責任重大，微薄的審判長津貼（該項津貼現已取消）顯然無法提供有效的激勵，這種不平衡在很大程度上打擊了審判長的積極性，規避裁判風險和有權不用現象隨之出現。
（三）向“約束型放權”簽發模式的轉化
高度放權的簽發模式在實踐中暴露出來的諸多問題，使調整和完善合議庭職責及院庭長裁判文書簽發權限的配置成為必然。此外，從大環境來看，法院改革已進入“二五改革”時期。在總結“一五改革”經驗教訓的基礎上，最高法院調整了“二五改革”的步調。法院改革已經放棄了不斷試圖突破和挑戰現有司法體制的方法和路徑，回歸到了越發遵循司法規定和現行司法體制的軌道。基于上述兩方面的原因，院庭長裁判文書簽發權限的擴大勢在必行。
1實行“約束型放權模式”的趨勢基本確立
2006年我院《二審案件改判、發回重審規則（試行）》實施，審判長主持合議庭討論決定案件的權限和文書簽發權限隨之發生了重要的變化：二審改判案件的文書簽發權由審判長調整為庭長（發回案件文書原即由庭長簽發），這是可預見的一系列制度上的變化的開始。而在制度層面之外，簽發權限也在悄然發生變化。比如，民事一審案件的簽發權限除撤訴和調解結案的以外，已經基本調整到院庭長這一層級。其他中級法院裁判文書簽發權限的變化曲線也與我院這種情況大致相同。而在此之前，基層法院簽發權限的調整工作就已基本完成。我院轄區某基層法院規定：“適用簡易程序審理案件的法律文書，由庭領導簽發。適用普通程序審理案件的法律文書，合議庭意見一致的，由審判長簽發；合議庭意見不一致并報請院領導討論或審判委員會討論的，由院領導簽發；其余的，由庭領導簽發。”這種簽發權限劃分方式具有極強的代表性，現階段為大部分基層法院所采用。總體來說，這種裁判文書簽發模式可以稱之為“約束型放權式”。
在本次調研過程中，課題組就簽發權限配置的相關問題向轄區兩級法院、重慶地區各中級法院、成都中院以及廣州中院等法院發出調查問卷表共計559份，收回402份。調查問卷表反饋的總體情況如下：所有的中級法院目前均是實行“約束型放權模式”，90%以上認為“約束型放權式”更適合法院現狀，有利于提高案件質量；70%以上的基層法院的現行簽發模式為“約束型放權式”，80%以上認為“約束型放權式”更適合法院現狀，有利于提高案件質量。
2“約束型放權模式”的基本特征
把落實合議庭審判權、強化合議庭職責與加強院庭長對合議庭的管理、監督有機結合起來是“約束型放權模式”的基本特征。如前所述，“高度收權式”由于違背了審判分離的基本審判原則，破壞了司法的公正與效率而備受指責，而“高度放權式”又片面強調合議庭的獨立審判權，該模式雖然“看上去很美”，但是卻因為脫離了我國國情和現狀而在實施過程中遭遇了挫折。“約束型放權式”正是在吸納前述兩種模式的優點、擯棄其缺點的基礎上形成的。該模式首先肯定和尊重合議庭擁有案件審理權和決定權，具體表現為，院庭長在簽發文書時，必須充分尊重合議庭的合議結論，不能直接改變合議庭意見。在此前提下，如果對合議結果有異議，其可以要求合議庭復議、參加復議并給予指導，從而體現院庭長的監督、指導權。但是，即便經過復議，合議庭還是可以堅持自己的意見，其結果可能是將案件提交審委會討論決定，這一階段仍然側重于對合議庭審判權的尊重。可見，通過上述“復議――指導――提交審委會討論決定（可能有的環節）――簽發”的程序設置，院庭長在不侵犯合議庭職權的基礎上實現了對合議庭的審判管理。在這個過程中，既保障了合議庭功效的正常發揮，又沒有脫離院庭長的監督、指導。
三、對現行裁判文書簽發制度的深層思考
（一）現行裁判文書簽發方式存在的突出問題
一是無制度支撐 雖然實踐中的做法在不斷尋求適合現狀的操作方式，但這些做法應當以制度的方式加以規范，否則便缺乏約束力和穩定性。通過本次調研，我們發現，除極少數中、基層法院以外，大部分法院沒有制定裁判文書簽發權限方面的專門性規定。即便原來已有的規定在實踐中也大多已經被廢止或發生變異。從實際操作情況來看，重慶范圍內的不同法院、同一法院的不同審判庭、同一審判庭的不同合議庭乃至不同審判人員之間，其裁判文書的簽發方式都不盡一致，存在隨意性過大的問題，而裁判文書的簽發作為審判活動的重要一環，其運行理應嚴格遵循相關規定， 因此，制定相關制度的任務迫在眉睫。
二是矯枉過正，權力過度回收 “高度放權式”固然存在很多問題，但不能因此對其全盤否定，走回行政審批的老路。“高度放權式”擯棄了高度收權模式下院庭長在簽發時可以直接或指令改變合議庭裁判結果，破壞法定的審判權分配機制的做法，使簽發制度回歸到了監督、指導的本位，對這一基本成果不能丟棄。調研中發現，有的法院在應對放權所帶來的沖擊和挑戰時，明顯準備不足，方法過于簡單、機械，功利性太強而缺乏長遠性、全局性考慮。但凡遇到問題，就一味地用收權去解決，既不分析問題的形成原因，對癥下藥；又不完善相關的配套措施，多管齊下，結果越收越緊，有走老路的嫌疑。
（二）對現行院庭長簽發制度存廢理由的比較分析
1現階段院庭長簽發制度的存在理由
首先，形成院庭長簽發制度的客觀條件沒有發生實質性改變。本文在第一部分對簽發制度的形成原因作了分析，這里不再贅述。正是由于那些原因的存在，才使院庭長簽發制度具有了必然性甚至是合理性。經過數十年的發展，特別是經過近10年的司法改革，盡管司法制度的內外部環境都發生了很大變化，但是，簽發制度賴以存在的基礎條件并沒有發生根本性變化，其在制度、體制、客觀以及合議庭內部等幾個方面的存在理由雖然在逐步減弱，比如法官素質有所提高、行政化管理色彩逐漸淡化以及司法權威有所增強等等，但并未完全消失，甚至由于中基層法院年度考核制度的推行，還一定程度地強化了簽發制度的存在意義。其次，從實際效果來看，院庭長通過簽發裁判文書，切實加強了對合議庭的監督、指導，有效克服了高度放權式所帶來的諸多問題，特別是對于提高案件質量、緩解司法不統一以及緩和上下級法院關系效果顯著。（對此可通過我院2002年和2006年相關數據對比來加以反映，見下圖）上述客觀條件和實際需求交織在一起，為院庭長裁判文書簽發制度的繼續存在甚至是強化提供了充足理由。
2002年和2006年發回改判和被發回改判情況注:12002年對于高度放權式具有代表性，2006年對于約束型放權式具有代表性,故以這兩年的數據為樣本,以此反映兩種模式對案件質量及兩級法院關系的影響；2發改率的下降可能成為兩級法院關系緩和的有利因素，而被發改率的下降則可以一定程度地表明案件質量有所提升。
2現階段院庭長簽發制度的問題剖析
雖然現階段院庭長簽發制度仍有存在之必要，但不可否認的是，該制度本身仍然存在諸多問題：
（1）增加了中間環節和層次，阻礙了決策的快速形成，可能在一定程度上降低審判效率。
（2）盡管院庭長簽發本質上是對合議庭行使審判權的一種監督、管理手段，但是這種手段若用之失當，很容易造成對審判權正常行使的干擾，如通過不予簽發等手段間接影響裁判結果，加劇司法活動的行政化色彩，并挫傷法官的積極性。
（3）不利于權責的統一。由于裁判文書的簽發是形成裁判結果的重要環節，如果裁判結果錯誤，簽發人應難辭其咎。但由于簽發人并未參與案件審判，亦不會在裁判文書上署名，因而事實上的責罰必要性與法律上的責罰無據就使得對簽發人的責任追究陷入了一種兩難選擇，也影響了對其他有關人員責任的落實。
（4）與“二五改革”綱要的精神不盡一致。“二五改革”綱要提出，“審委會委員可以直接組成合議庭審理重大、疑難、復雜案件或者具有普遍法律適用意義的案件，全面發揮審委會的作用；建立法官依法獨立判案責任制，要求院長、庭長參加合議庭審理案件，逐步實現合議庭、法官負責制”，這些規定均明確釋放出了逐步弱化簽發制度的信號。
（5）院庭長壓力過大。隨著案件數量的逐年上升，院庭長簽發的案件數也會隨之上升，加之其本身還擔負著院、庭的司法政務管理工作，長此以往，會造成其不堪重負的局面，進而影響其他工作的進展。
將上面兩個方面的分析論證結合起來，不難得出以下結論：從應然角度來看，逐步弱化簽發制度、強化合議庭職責應當是符合司法活動發展規律的做法，換言之，高度放權式的合議庭職責和裁判文書簽發權限的制度安排仍然應當是法院審判權力運行機制所追求的終極目標。但是，從實然角度來看，院庭長簽發裁判文書權限的保留甚至一定程度的擴大是目前乃至今后相當長一段時間內法院審判權力運行機制的必要組成和保障。
四、完善合議庭職責和合理配置簽發權限的制度設計
（一）重構裁判文書簽發權限的設想
基于前述對設置合議庭職責和簽發權限足以產生影響的諸因素的分析，可以推導出，目前對裁判文書簽發權限進行合理配置的關鍵之處在于，要在合議庭獨立行使審判權與接受院庭長監督、指導之間尋找一個適當的平衡點，使之既能夠保障合議庭依法獨立行使審判權，又能夠充分發揮院庭長的指導監督作用，顯然，約束型放權模式是當前符合這種需求的選擇。因此，應當進一步對其進行理性設計，特別是要立足于對院、庭長與合議庭之間的簽發權限作出合理劃分。本著這一原則，課題組對簽發權限的劃分標準進行了探索，提出了初步設想，劃分標準主要考慮到了人員素質、案件數量及案件性質等因素。（見下表）注：該表只是對簽發權限作出的一個大致劃分，不同級別的法院、同一級別的不同法院以及同一法院的不同審判庭甚至于不同合議庭在具體配置簽發權限時要注意結合自身情況予以區別對待。
（二）完善合議庭職責的對策探討
應當說，上述裁判文書簽發權限的配置方式以及由此形成的合議庭、院庭長審判職責劃分方式是當前人民法院積極回應內部需求和外部壓力所采取的措施，但是，從長遠來看，強化合議庭職責才是建立健全科學合理的合議庭運作機制乃至建立現代司法制度的必由之路，為了加快實現這一目標的進程，現階段，可以著重從以下幾個方面入手來為合議庭職責的逐步完善直至最終實現還權于合議庭的目標創造條件。
1建設高素質的法官隊伍。要實現合議庭獨立行使審判權，最重要的還在于擁有良好素養和優秀品質的法官隊伍。現有法官的整體素質問題是強化合議庭職能、下放裁判文書簽發權的一大制約因素。因此，必須通過采取改革法官選任渠道、改進法官選任辦法以及加大法官培訓力度等措施，切實提高法官隊伍素質，使之真正成為一支能夠獨立行使審判權的審判隊伍。
2明確審判長、承辦人及其他合議庭成員的職責，特別是要明確其他合議庭成員的附加職責。合議庭成員參加案件審判，是行使審判權的具體表現。審判權作為一種國家權力，其不同于民事權利，具有不可放棄的特征。因此，合議庭全體成員都必須參加案件的評議和表決，且在發表意見時必須展現對案件事實和裁判結果的邏輯推演過程，不能簡單地以“同意”或“不同意”等方式變相放棄這一權力。而且，要求合議庭成員必須在裁判文書上簽署審核意見，凡未經合議庭全體成員簽署審核意見，任何人不得簽發裁判文書［10］，從而為案件的審理過程和裁判結果能夠充分反映集體智慧提供保障。
3落實案件差錯責任追究制，與法官績效考核制度結合，實現責權的有機統一。以往，案件有差錯時，一般只是追究承辦人和審判長的責任，與合議庭其他成員關系不大，而對于那些經過院庭長層層審簽的案件，又會出現“人人承擔責任，人人不承擔責任”的尷尬局面。因此，從責權利相統一的角度看，應實行合議庭負責制即由合議庭全體成員對差錯案件承擔責任［10］150，同時，如果是簽發行為促成了差錯裁判結果的產生，也應當追究簽發人的責任，以此增強合議庭成員的責任感，提高案件質量。
4提倡院庭長親自辦案。通過院長、庭長擔任合議庭審判長或者承辦人，切實從認定事實和適用法律上把好審理關和審批關，從根本上解決“審者不判，判者不審”的問題［3］35。
5建立健全案件質量和裁判文書質量評查制度。案件質量檢查部門應當定期或不定期地對案件質量和裁判文書質量組織評查，對存在問題的案件進行分析、歸納，確定原因和責任。通過質量評查的方式，院庭長既沒有干涉具體案件的處理，又未對合議庭放任不管，而是多角度、多層次地加強了對合議庭的監督、指導［1］117。
6采取有效手段，促使信息暢通。在現階段尚未建立案例指導制度的情況下，對于爭議較大、可能產生不同判決的案件，上級法院已作出答復的案件，具有典型性、代表性的案件，新型、疑難案件的裁判情況，通過印發《審判參閱》、《審判信息》等形式在適當范圍內予以公布，以防止和減少司法不統一問題的發生。
結 語
從“高度收權式”――“高度放權式”――“約束型放權式”的發展歷程可以看出，在經歷了保守的“高度收權式”和激進的“高度放權式”以后，合議庭職責與裁判文書簽發權限制度改革在逐步地走向科學、合理、積極、穩妥發展的軌道。目前，大多數法院都實行了“約束型放權式”，這是符合客觀條件和實際需求的選擇，但是，現行合議庭職責和簽發制度本身還存在很多不完善之處，需要對其進行理性的制度設計，以便能夠在保障合議庭依法行使審判權、強化其主體地位的前提下，充分發揮院庭長對于合議庭的監督、指導職責。JS
參考文獻：
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Investigation on Improving the Function of Collegiate Bench and the System of the Purview of Subscribing Judgment Document
The Research Group of Chongqing No. 1 Intermediate People’s Court
(Chongqing No. 1 Intermediate People’s Court, Chongqing 401147, China)
一、抓重點、求實效，扎實推進法宣教
（一）突出重點，整體推進“五五”普法工作。1、抓好外來人口法制宣傳教育工作。一是完善外來人口法制宣傳教育工作網絡，制定印發《關于加強外來人口法制宣傳教育工作的意見》，堅持齊抓共管、共同參與原則，把外來人口法制宣傳教育融入治安管理、勞動用工、計劃生育、衛生管理于一體的外來人口服務管理體系，將法制宣傳教育的責任落實到相關主管部門和相應的企事業單位、團體中，為外來人口法制宣傳教育提供制度保障。二是確定每年6月為“外來人口法制宣傳月”，通過一系列活動提高外來人口學法積極性，增強法制宣傳教育實效。三是利用媒體專題宣傳，開展與外來人員生產、生活文秘雜燴網密切相關的法律法規為主要內容的專題宣傳，提高外來人口的法律素質。四是現場法律咨詢。由市勞動和社會保障局牽頭，于6月1日上午在全市城鄉舉行勞動保障法律法規大型集中宣傳咨詢活動。五是“法律五進”集中行動。在全市各鎮（場）、部門重點選擇十個社區（居委會）、十個建筑工地、十個專業市場、十個農民工集宿區、十所外來民工子弟學校，結合各自特點，開展以法制講座、法制展覽、法律咨詢、板報聯展、法制實踐等形式為主的“法律五進”集中行動。六是舉辦法律知識競賽。在全市成立七個代表隊，以《勞動合同法》為主要內容，通過筆答、搶答、案例分析等形式進行現場法律知識競賽。七是評選十佳新市民學法標兵，樹立外來人員學法用法典型，加大宣傳力度，養成外來人口自覺學法用法的良好習慣。八是標語橫幅宣傳。在全市城鎮各主要路口、街道等設立宣傳橫幅，營造外來人口法制宣傳教育氛圍。2、抓好青少年法制宣傳教育工作。一是開展第三屆青少年“暑期學法歡樂營”系列活動。開展法制實踐半日活動，舉辦“法治與和諧”市少兒書法比賽，組織“與法同行”市中小學生電腦小報制作比賽，舉辦“小小公民來學法”有獎電視競答活動。二是召開青少年法制宣傳教育工作推進會暨法制副校長培訓。全市96所中小學和14所新市民子弟學校的分管德育教育的副校長和兼職法制副校長共200多人參加了會議，會議總結了“五五”普法以來我市青少年法制宣傳教育工作情況，邀請蘇州大學法學院張鵬副教授作題為“糾正違法行為、維護自身安全、法律助我成長”的青少年法制教育專題輔導。參觀了義莊小學科普法制教育實踐基地和第三屆“暑期學法歡樂營”獲獎作品展。三是對全市2009年度新建的青少年法制教育實踐基地進行授牌。義莊小學、陽光學校分別建成以科普法律知識、交通法律知識為主要內容的法制實踐基地，通過形象直觀、互動性強、參與性強的實踐基地教育，增強青少年法制教育的實效性。
（二）創新理念，營造法治文化氛圍。1、加強媒體宣傳。3月10日，在市電視臺方塔演播廳舉行“與法同行”——《法在身邊》電視欄目開播五周年文藝專場，以電視媒體宣傳的形式，傳播法治理念、普及法律常識、提供法律服務。2009年，市電視臺《法在身邊》欄目播出52期，市電臺《18空中普法廣場》欄目播出10期，兩大法制欄目深受群眾歡迎，為全市營造良好的法治氛圍。2、開展法治文化宣傳月活動。一是舉行法制文藝精品展演暨“法治文化宣傳月”開幕式。由全市法制文藝調演產生的優秀節目公開展演，并對本年度法制文藝調演節目進行頒獎，著力傳播法治文化，倡導法治文明，擴大“五五”普法的社會知曉率和社會影響力。二是開展“法治·文明·和諧”美術、書法、攝影系列活動。在全市范圍內征集美書攝作品，以宣傳十七大關于民主法制建設的一系列新觀點、新論斷、新要求為主，圍繞一個法律觀點、法律事件、法制人物進行創作，共收到196件作品，并邀請專家，進行評比，獲獎作品進行展出。三是抓好一個“法治文化示范村”試點。古里鎮小康村作為法治文化示范村試點，以“十有十無”為創建標準，精心培育，并將通過召開“法治文化示范村”創建工作現場會在全市各鎮推開。四是開展法制文藝調演活動。五是舉辦“與法同行”市中小學生電腦小報展。獲獎作品在法制長廊中展出，反映青少年法制教育和實踐，增強青少年法律知識和自我保護意識，
預防和減少青少年違法犯罪。
（三）建設載體，打造法制宣傳教育品牌。我們探索新思路，拓寬新領域，在沙家浜風景區紀念館老館籌建市法制宣傳教育中心，中心面積2000平方米，投入200萬元，設有序廳、法治進程廳、法在身邊、交通生命線、法制博覽、碧水琴川、法治文化、尾廳、影視報告廳等，主要采用聲、光、電、自動感應等現代藝術表現手法，并輔助以實物、展版等，中心以嶄新的形式，提高了法制宣傳教育的吸引力、感染力和實效性。我市的“五五”普法工作得到省、蘇州市中期檢查組的充分肯定和高度評價。
二、夯基礎，強基層，維護穩定作貢獻
1、人民調解工作領域不斷拓展，專業、行業調委會建設取得新成績。市、鎮、村、組四級網絡得到進一步鞏固和發展。全市有50個專業市場調委會。市醫療糾紛人民調解委員會作為社會第三方參與調處醫患糾紛，維護了醫院正常秩序，促進了和諧醫患關系的構建。各鎮、場依托調處服務中心建立了征地拆遷、安置補償、環境保護、工資福利、土地流轉等五個應急調解小組，專門調處社會熱點和難點糾紛。依托江蘇蘇州少平律師事務所成立了全省首家專門調處群體性社會矛盾糾紛的市少平調解事務所。
2、規范調解，依法調解，人民調解公信力得到新提高。在鞏固規范化調委會建設成果的基礎上，我們主要抓好了規范調解，依法調解，著重強調了調解程序，調解范圍、原則、效力及工作制度、工作紀律。年初制定了庭式調解的考核要求及達標比例，制作了500張人民調解員上崗工作證，要求調解員在調解時亮明身份，公開調解。在調解協議的制作上力求四準確，一是協議格式準確，一律采用司法部規定的統一格式；二是當事人主體準確，防止出現缺漏當事人或當事人出錯現象；三是協議規定的內容準確，當事人雙方的權利與義務清楚明白，并不違反法律強制性規定；四是體現自愿接受，蓋章準確。通過抓庭式調解，抓人民調解案卷規范、抓調解協議書制作，規范調解、依法調解水平得到顯著提高，全市432件人民調解卷宗出錯率控制在3以內。
3、大調解機制日益完善，對接渠道拓展，在平安創建中取得新成效。建立了市、鎮兩級矛盾糾紛調解工作領導小組，設立了市鎮兩級調處服務中心，出臺了兩級調處服務中心的工作制度，充實了調處服務中心的成員單位，兩級調處服務中心聘用了23名專職調解員，調處服務中心正常運作。9月份，政法委牽頭進行了大調解工作檢查，受到肯定。在下半年開展全市領導干部大接訪活動中，調處服務中心為每名領導干部指派1－2名律師，全程參與接訪活動，為領導干部提供法律上的參謀，據統計，自大接訪活動開始以來，共有50多名律師參與接訪活動43人次。在檢調、訴調對接的基礎上，今年以來開展了訪調、公調對接，并根據上級要求在人民法院附設人民調解工作室進展順利。
4、排查分析形成制度，預防預警工作到位，人民調解取得新成果。各鎮場每月開展社會矛盾糾紛排查，組織轄區內的調解組織和調解員開展矛盾糾紛排查，特別是對糾紛苗子和重點對象、有群體性矛盾傾向的糾紛進行有目的排查，對排查出的矛盾糾紛進行分類、歸類，形成a、b、c模式，并將轄區內的矛盾糾紛情況形成分析報告上報。局每月編寫社會矛盾糾紛分析報告，提供各級黨政主要領導，使他們掌握社情民意，正確決策，對排查出的矛盾糾紛，按糾紛性質、輕重緩急進行分級分類后，及時采取預防措施，防止糾紛擴大。對可能出現的群體性糾紛、疑難的矛盾糾紛及時預警、預案，明確相關的責任人進行包案，保證糾紛得到有效掌控和化解，重大疑難的矛盾糾紛由主要領導作出批示后交給相關分管領導辦理，各鎮的應急處理調處小組在調處征地拆遷、勞資糾紛、環境保護等糾紛方面發揮了積極作用，有效地維護了社會穩定，促進了經濟發展。
5、立足本職，發揮職能，司法所建設取得新成績。在實現省規范化司法所建設滿堂紅的基礎上，今年我們借大調解建設的東風，司法所軟硬件建設又上了一個臺階。支塘、梅李司法所爭取黨委政府支持，辦公場所、辦公面積有了極大改善。同時，大力提高基層司法行政人員的業務素質，今年以來開展了“十佳調解能手”評選活動和“爭當排頭兵能力大比拼”活動，從調處能力、業務實務掌握、計算機操作能力等多個方面檢閱司法行政人員的業務水平。通過系列活動極大提高了司法行政人員業務水平。我們通過深入基層，加強業務指導，幫助解決實際問題等多種渠道，全面推進司法所建設。一年來，有一個司法所被評為蘇州市優秀司法所，2名所長受到上級嘉獎，尚湖鎮司法所被推薦為市“雙十佳單位”。
三、抓監管，創特色，矯正安幫上臺階
（一）加大監管力度，確保奧運期間的社會穩定。今年正值奧運年,我們一是加強對矯正對象的走訪排查工作。二是加強法制教育，確保奧運期間矯正對象的思想穩定。各鎮將開展法制教育作為穩定社區矯正對象思想，提高他們法紀觀念的一項重要內容來抓，形式多樣，寓教于樂，效果良好。尚湖鎮、梅李鎮、辛莊鎮司法所利用集中教育，組織轄區內矯正對象進行《刑法》、《交通法》、《治安管理處罰法》等法律法規和社區矯正管理制度的學習教育；古里鎮組織以“形勢、政策”為主要內容的矯正對象集中教育培訓；沙家浜鎮、尚湖鎮司法所對重點對象，以組織觀看警示錄像片的形式，對本鎮的社區矯正對象進行警示教育；董浜鎮司法所向該鎮的全體社區矯正對象發出了《遵紀守法維護形象為奧運增輝》的倡議書，要求他們以主人翁的身份，努力維護社會文明、和諧與穩定，為奧運會的順利舉辦貢獻力量。三是完善監管措施，加大對重點矯正對象監控力度。奧運期間，市、鎮兩級矯正機構制定了應急預案，加強了值班制度，值班人員、社區矯正聯絡員手機等通信工具保持開機狀態，隨呼隨到，在奧運期間全市未發生一起矯正對象脫管、漏管和違法犯罪現象。
(二)建立移動平臺綜合管理系統,推進社區矯正工作信息化管理。在去年底投資50多萬元建成社區矯正移動管理信息平臺的基礎上，今年我們制訂下發了《社區矯正移動信息管理系統定位機使用規則》,對移動平臺管理系統定位機的領取、使用、費用、保管等方面做出的具體管理規定，規范了各鎮司法所對定位機的使用。在3月中旬組織舉辦了社區矯正綜合管理系統移動平臺操作培訓，對各鎮司法所所長、內勤工作人員進行了業務輔導，與會人員還觀摩了虞山鎮社區矯正工作人員對該系統的操作演示。平時我們加強對各鎮使用社區矯正移動平臺管理系統情況檢查和指導，督促各鎮及時輸入人員基本信息，規范操作管理系統,最大限度地發揮社區矯正移動平臺綜合管理系統在區域監管的作用。通過近一年的運作，信息平臺為我市的社區矯正工作在人員信息、監管力度等方面提升了一個檔次。目前我們共下發社區矯正移動信息管理系統定位機187臺，開通使用定位機171臺，人員信息輸入287人。
（三）創新工作方法，探索有效的社區矯正工作方法。一是強化社區矯正對象心理矯正，籌建心理矯正服務站。今年8月我局籌措資金20余萬，籌建我市首家社區矯正對象心理服務站，把行為矯正與心理矯正結合起來，創出一條多措并舉的社區矯正工作模式。二是在梅李、古里、海虞等鎮試行了矯正對象公益勞動保證金制度，確保矯正工作的嚴肅性。
全市大部分矯正對象經過矯正能痛改前非，積極工作，思想覺悟也有很大提高，無重新犯罪。在今年四川汶川大地震發生后，廣大矯正對象慷慨解囊，紛紛獻出他們的愛心。據不完全統計全市矯正對象共捐款現金151090元、230件衣服。虞山鎮興福管理區矯正對象黃華以公司名義捐了78900元，范建平個人捐了23000元，梅李矯正對象吳金岳個人向民政捐款20000元。
（四）做好刑釋解教人員的排查工作。認真貫徹落實《關于開展對2007年回歸社會刑釋解教人員及2004-2006年回歸社會未銜接刑釋解教人員排查的通知》（蘇安幫20092號）精神，市鎮兩級刑釋解教人員安置幫教工作領導小組辦公室嚴密組織，分步實施，逐個排查，及時組織各鎮司法所開展對2007年回歸社會刑釋解教人員及2004-2006年回歸社會未銜接刑釋解教人員的一次全面排查工作。各鎮落實專人負責排查，新港鎮安置幫教工作站積極做好排查工作，強化幫教措施，堅持“一幫一”、“一帶一”的管理模式，實行重點對象、重點幫教，耐心做好重點對象的思想轉化工作，有效防止刑釋解教人員重新違法犯罪現象發生。
（五）開展延伸幫教工作，以親情感化在押犯人。中秋前夕，我們組織安置幫教工作領導小組成員單位聯絡員及各鎮司法所長一行23人，赴丁山、溧陽監獄對正在服刑的85名籍犯人進行了多種形式的幫教活動。幫教團領導向在押犯介紹了市近年來社會經濟發展情況，同時向他們提出了要求和希望。在幫教之前，我們做好了充分的準備工作，將85名在押服刑人員的家庭情況由我們十個鎮司法所普遍走訪了一次，其中我們將情況比較特殊的六個家庭，以記實的手法拍攝了下來，幫教時我們播放了所拍攝的專題片《親人的祈盼》，感動了在場的服刑人員，許多人掉下了悔罪的眼淚。
四、抓教育，重規范，法律服務樹形象
（一）強化教育，提高職業素質
1、加強政治思想教育，組織各律師事務所認真學習上級文件精神，貫徹落實中央、省及市委領導的指示精神，切實強化政治意識、大局意識、責任意識和憂患意識，強化職責，嚴格執行“群體性、敏感性案件”的討論報告制度，全力做好律師參與“大接訪”等維護穩定的各項法律服務工作，切實把“維穩”作為法律服務工作的首要任務。
2、加強執業紀律教育，進一步規范律師與法官關系，今年，我們又會同市法院刑庭召開了“法官心目中的辯護律師”座談會；與市法院紀檢部門聯合召開了執行“規范法官與律師關系暫行規定”回頭看座談會，會上交流了各自執行“規定”5個月以來的情況，并對今后雙方要進一步規范管理，加強作風建設形成了共識。
3、加強“律師法”學習貫徹，要求各所制訂學習計劃，組織全體律師學習。華元民信所、少平所、世紀天合所等單位專門制訂新“律師法”學習計劃，并有步驟地組織學習、展開討論和知識測試。華元民信所黨支部還向全市黨員律師發出倡議：黨員律師帶頭認真學習《律師法》、堅決貫徹執行《律師法》，以自己恪守《律師法》的實際行動為全體律師起模范帶頭作用，進一步提高律師素質，樹立我市律師良好執業形象。在各所組織學習討論的基礎上，7月份，市律協專門組織全市執業律師、實習律師進行了律師法知識考試，取得了良好成績。
我們還專門邀請了市政法委和公、檢、法等相關業務部門的領導，召開了貫徹執行“律師法”座談會，各所主任分別交流了學習體會，提出了新法實施中可能出現的難題，公、檢、法等部門結合自身業務職能和要求同律師們進行了溝通和交流，積極主動地做好工作銜接。
4、加強業務知識培訓，我們在抓好律師、基層法律服務工作者的年度繼續教育培訓的同時，還抓好了專項業務知識的學習和交流。一是對每個基層法律服務工作者進行業務測試，考核他們從首次接待當事人至案件結束各環節的實務操作及結案歸檔的相關工作內容，進一步強化了基層法律服務的流程管理，促進了辦案的規范化；二是組織律師、基層法律服務工作者、法律援助站工作人員參加“勞動法業務知識培訓”；三是組織“勞動爭議仲裁工作座談會”，與勞動仲裁委加強溝通與交流，切實提高法律服務人員對新勞動法相關業務知識和辦案技巧的了解和掌握。
（二）強化管理，促進規范執業
一是規范參與勞動仲裁管理。我們和市勞動爭議仲裁委員會聯合制訂了《關于規范律師、基層法律服務工作者參與勞動爭議仲裁活動的若干規定》，進一步強化了對律師參與勞動爭議仲裁活動的執業管理。
二是規范公證質量管理。開展公證質量建設，加強每季度的公證案卷檢查，認真落實省公證質量檢查組提出的意見建議，加強業務知識學習，強化公證質量意識，嚴格依法辦證。
三是規范法律服務網站管理。出臺《關于設立法律服務網站（網頁）的暫行規定》下發到各法律服務單位，要求律師事務所和律師以網站（網頁）為載體進行業務推廣的，要遵守法律法規和職業道德、執業紀律，堅持真實、嚴謹、適度的原則，加強了律師執業推廣管理。
四是規范參與群敏案件管理。進一步完善了律師、基層法律服務工作者參與群體性、敏感性案件的工作機制，強化了重大事項集體研究和請示報告制度，做到了情況掌握準確、信息反應靈敏、請示報告及時、監督指導有力。牢固樹立了法律服務人員的大局意識、憂患意識和責任意識，充分發揮他們在化解社會矛盾、緩解社會沖突、維護社會穩定中的獨特作用。
五是規范律師信用體系管理。結合文明城市創建活動，在全市律師隊伍中大力倡導律師誠信服務，建立完善了律師誠信檔案，并對律師信用信息建立了網上公示制度，加強對律師執業行為的行政監督、行業監督和社會監督；完善了律師投訴查處制度，強化誠信執業理念，提高規范執業水平。
（三）強化公益，增強愛心意識
1、倡議黨員律師義務法律援助。
市律協與市法律援助中心聯合向全體黨員律師倡議：每人每年無償承辦2件法律援助案件，將辦案補貼分別捐給市法律援助中心和所在的黨支部。此倡議得到了全體黨員律師的響應，共有23名黨員律師義務承辦法律援助案件。
2、組織法律工作者賑災捐款。
汶川大地震后，市律協和市基層法律服務工作者協會積極行動，向全市執業律師、基層法律服務工作者發出倡議，為地震災區人民捐款，共募集捐款59000多元。黨員律師還積極繳納特殊黨費16000元，為向四川災區人民獻愛心。少平所時雪峰律師還自愿參加我市第二批赴四川災區抗震救災志愿者，到四川綿竹災區，幫助運送、分發救災物資，了解災區醫院、學校援建情況，慰問救災官兵。
（四）強化監督，加強市場管理
一是加強法律服務行風監督，由律協牽頭各律師事務所組織召開行風監督會議，聽取行風監督員的意見建議。在此基礎上我們匯總了“十個缺乏、十個努力”下發到各所，要求對照排查，積極整改。
二是加強法律服務市場監督。針對近年我市出現的一些不規范的法律服務情況，如公民、異地法律服務、違規風險等現象，我們分別進行了調研，對社會上存在的公民情況向市委政法委進行了匯報，與市法院建立了溝通機制；與市勞動爭議仲裁委員會聯合制訂了《關于規范律師、基層法律服務工作者參與勞動爭議仲裁活動的若干規定》，禁止律師、基層法律服務工作者辦理勞動爭議案件風險；對安徽壽縣法律工作者李傳提在菱塘北路5號設點進行違法執業情況進行了調查，并通過壽縣司法局對李傳提違法執業行為進行了教育，取締了其在我市設立的“農民工法律維權站”。
五、抓作風，重督查，隊伍形象展新姿
（一）深入開展大學討論活動。
一是領導重視，組織保障到位。提出三個結合的要求，成立局大學討論活動領導小組，制定了《關于在全市司法行政系統開展“大學討論”活動的實施方案》，全系統有計劃、有步驟、有章可循地開展活動。二是精心組織，學習培訓到位。以切實為基層辦實事，提升業務和增強干部隊伍素質為宗旨，組織形式多樣的學習培訓和考察活動。邀請市理工學院的教授為全體干部進行十七大精神的輔導，組織學習全國、全省、蘇州市和市政法工作會議文件精神，組織觀看《警示錄》。在活動中，局領導發揮表率作用和帶頭作用，注重參與的廣泛性，不斷擴大學習教育面。組織全體人員參加了人事法律法規培訓，計算機保密知識的培訓等各類培訓學習。三是積極征求意見，查擺問題到位。堅持全面查擺與重點查擺相結合，開門納諫和自查自糾相結合，單位查擺和個人自檢相結合，采取多種形式認真查擺問題，對外廣開言路，向全市各黨政機關部門、各鎮、社區發放征求意見表達式68份，收回反饋意見39份。對內開展自查互查，組織全體人員圍繞實現市委提出的“三破三求”的目標，聯系自身工作實際，開展了“查找問題、查找根源、查找突破口”的自查互查討論活動。通過自查互查討論活動，全體人員從深層次發現了問題，進一步明確了努力的方向和目標。
（二）加強督查考核
年初出臺局加強作風與效能建設工作意見，明確總體要求和任務目標，成立作風與效能建設領導小組和督查組，提出機關作風要與效能建設要與黨風廉政建設結合，與司法行政系統廉政文化建設結合，與開展“雙十佳”競賽活動結合，與“排查廉政風險，健全防控機制”活動結合。進一步強化、深化、細化局機關督查工作，依據科學、量化、操作性強的考核制度進行嚴格考核。局督查組向基層司法所發放征求意見函，征求局機關各科室對基層的服務、指導、勤政、廉潔等方面的意見，并要求各基層司法所提出改進意見和建議，在綜合各方面情況的基礎上實施半年度考核，兌現獎懲。
（三）開展干部輪崗交流
為了貫徹落實黨的十七大精神和《黨政領導干部選拔任用工作條例》，努力建設一支政治堅定、業務精湛、廉潔從政、紀律嚴明、熱忱為民的高素質干部隊伍，今年以來，我局開展了干部輪崗交流工作，共有8名干部參加了輪崗交流，其中5名干部得到了提升。
（四）著力加強黨建工作
黨總支精心策劃，周密安排，組織全體黨員開展“慶七一”系列活動。一是組織機關黨員黨日活動。6月28日組織全體機關黨員干部參觀杭州灣跨海大橋。二是組織老干部黨日活動。6月16日組織機關離退休黨員干部參觀蘇通大橋。三是組織清和坊社區老黨員黨日活動。與結對清和坊社區聯合開展黨日活動，6月14日組織社區百名退休老黨員參加“百萬市民看大橋”活動，參觀蘇通大橋。四是向全體律師黨員發出倡議。六月一日起新修訂的《律師法》正式實施，根據華元民信律師黨支部的提議，我們黨總支向全體律師黨員發出帶頭認真學習和貫徹執行《律師法》的倡議。五是組織全體黨員過政治生日。向全體黨員發放生日賀卡，對局50年以上黨齡的老黨員進行了上門慰問。六是慰問清和坊社區貧困老黨員。對清和坊社區生活貧困老黨員進行慰問，并送上慰問品。七是組織黨員參加上級組織的改革開放30周年征文活動，獲得二等獎。
（五）開展廉政主題教育