時間：2023-12-16 16:54:53
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按照鄉黨委、鄉政府關于禁止秸稈露天焚燒工作的相關文件和會議要求，為進一步做好禁止秸稈露天焚燒工作，結合我村實際，制定正鄉村禁止秸稈露天焚燒工作方案。
一、工作目標
在全村范圍內開展禁止野外焚燒秸稈工作，以“不發生野外焚燒、不危害公共安全、不污染大氣環境”為目標，加強秸稈禁燒工作宣傳力度,建立禁止秸稈露天焚燒網格化管理體系，明確各級網格職責，理順工作機制，強化組織領導和工作保障，嚴格獎懲問責，逐步建立責任到人、管理到位、執法規范、高效運轉的禁止秸稈露天焚燒的管理機制,形成黨委政府實施、村委會統一協調、兩委班子各負其責、各組組長和村民代表廣泛參與的禁止秸稈露天焚燒管理體系,實現禁止秸稈露天焚燒管理全覆蓋，力爭零火點、零通報。
二、工作任務
（一）加強宣傳引導
1.充分利用廣播、網絡、微信宣傳車等媒介，將歷年本地和外地因焚燒秸稈而造成嚴重后果和不良影響的反面典型案例，以短片或視頻的形式反復播放，形成影響和震懾。
2.我村利用大喇叭廣播和宣傳車的形式，每天多時段反復宣傳秸稈禁燒政策法規和反面實例。
3.制作印發《致農民朋友的一封信》，發至全鄉所有農戶張貼上墻并簽收回執，讓農戶知曉秸稈焚燒的危害和焚燒秸稈的嚴重后果，做到家喻戶曉，人人皆知。
4. 個路口設立秸稈禁燒宣傳板，懸掛宣傳標語，做到全村宣傳標語全覆蓋，重要路段和醒目地點密度高，內容通俗易懂有震懾力。
5.村里出動秸稈禁燒宣傳巡邏摩托車，禁燒期間每天到全村覆蓋區域巡邏宣傳，提高村民禁燒和綜合利用秸稈的自覺性，引導廣大村民轉變觀念，增強法律意識和環保意識。
（二）建設網格化管理體系
1.按照鄉黨委、鄉政府的統一部署，我村建立了四級網格化管理。
2.明確網格人員構成。村黨支部、村委員會主要負責人分別為本級網格的總網格長，負責本級網格內禁止秸稈露天焚燒管理的任務區分、運行、調度、協調和考核；村黨支部村委會干部為網格長，負責下一級網格內禁止秸稈露天焚燒的監督檢查。村兩委成員為網格員，負責本網格內禁止秸稈露天焚燒工作的日常運行管理。每個網格設總聯絡員和網格聯絡員。
3.明確網格責任。各級網格間層層簽訂責任書，明確工作任務和獎懲措施。各級網格制定出臺相應的管理制度，落實 “五定”工作要求：（1）定人員。村支書、村長為四級網格長，包村工作隊、會計、婦女主任、民兵營長、小組長為網格員。（2）定區域。各村要把網格人員劃分包片，做到網格邊界清晰、責任主體明確、目標任務具體，要細化到具體地塊。（3）定任務。采取全天24小時方式，實行全天候不斷巡查，按照包片負責的要求直插田間地頭，做到見煙就查，見火就滅，見撿地的就抓，并沒收撿地工具，嚴格執法，確保禁止秸稈露天焚燒工作落實到實處。（4）定職責。村四級網格長對網格員是否在主要路口、重點區域建立的禁止秸稈露天焚燒監測點、瞭望哨，是否有巡邏隊實行24小時不間斷監控。（5）定獎懲。村級：一是實際責任追究和經濟處罰兩合一的懲處方式。二是禁燒期間出現第一個火點，處罰村四級網格長（支書、村主任）2000元，處罰分格長1000元，網格員500元，同時實施時更加嚴厲的懲處措施，再出現火點，每次處罰村總網格長1000元，分網格長500元，網格員200元。
4.四級網格和網格員要加強日常巡查，在主要路口、重點區域設立禁止秸稈露天焚燒觀測點、檢查哨，并配備滅火器材和摩托車組成巡查隊伍實行24小時不間斷監控，發現轄區內秸稈露天焚燒情況后，要及時制止和組織撲救并向上級網格報告;對上級網格交辦的任務及時趕赴現場查看和報告。
各級網格要確立24小時值班制度，嚴防死守，隨時制止焚燒現象。
（三）形成良好的網格運行機制
1.加強巡查。各級網格對轄區內秸稈焚燒行為,要及時發現和制止。三級網格涉及的相關部門責任人員要結合工作職責和任務對有關方面進行巡查,同時明確專人,填寫巡查臺賬,并向上級網格進行報告。
2.加強查處。總網格長、分網格長、網格員在通過巡查或者接到下級網格員報告發現秸稈焚燒問題后,要及時調查,對屬于本地本部門管轄的,按照規定進行處理;對不屬于本級本部門管轄的,及時上報。
3.加強反饋。對秸稈露天焚燒的，達到處罰規定標準的，要及時調查處理，按要求進行公開，并告知相應網格責任主體。
（四）加強秸稈綜合利用
研究制定秸稈綜合利用途徑和項目，疏堵結合，因地制宜推廣秸稈肥料化、飼料化、燃料化、原料化、基料化等“五化”利用技術，進一步提高秸稈綜合利用率，從源頭上解決焚燒秸稈問題。
三、組織機構
按照鄉黨委、鄉政府統一部署我村現成立了露天秸稈禁燒領導小組：組長；李忠華、副組長；杜文亮、成員：劉亞輝、高登攀、郭玉喜、許紅偉、王冰、郝樹成。
成立秸稈禁燒巡查小隊：組長：李忠華、組員：郭海春、趙玉寶、杜長彬、陳廣仁、劉德榮、周占林。
秸稈禁燒應急小隊：隊長：杜文亮、隊員：許紅偉、馬、許世超、趙玉庫、鄒小旭、周國鑫、李紅巖、劉冬、劉艷強、王忠閣。
秸稈禁燒應急車隊：鏟車一臺、水車一臺、五臺拖拉機。
四、工作部署
1、四級網格長和網格員劃分管轄區，簽訂責任書，誰的管轄區出問題誰負責。
2、在重點區域分別設固定哨四名，巡查小組24小時不間斷的對本村管轄區域進行巡查，確保無火點發生，如發現情況立即制止并上報領導小組，領導小組立即調動應急車隊和應急小隊前去支援。
3、督查檢查。實行“一級督一級”的督查檢查工作機制,成立督查組，深入一線督查指導，實施重點督查、交叉督查、巡回督查，發現問題，及時通報處理。對露天焚燒責任人，第一次罰款2000元，第二次罰款2000元同時視情節加重懲處，構成犯罪的，追究刑事責任。
又是一年的收獲季節，很多地方因農民焚燒秸稈而“狼煙”四起，并呈愈演愈烈之勢，所帶來的后果相當嚴重。高速公路封閉，機場停飛，某某地方因焚燒秸稈而引發一場大火，呼吸道疾病頻發等等，不勝枚舉。政府部門看在眼里，急在心里，下決心大力整治秸稈焚燒的問題，但收效甚微，而農民卻認為秸稈不焚燒，難處理，作用不大，形成惡性循環。果真如此嗎？其實不然，關鍵是讓學生及他們的家長明了焚燒秸稈到底有哪些危害以及如何用這些秸稈化廢為寶，讓所有人都自覺成為環保主義者，還地球一片凈土。
焚燒秸稈的害處，首先在于秸稈中的有機物質和氮素成分在焚燒過程中幾乎喪失殆盡，只留下一些磷素和鉀素，而磷素多呈不溶解狀態，難以被農作物所吸收。其次，焚燒秸稈污染了環境，秸稈不完全燃燒時會產生大量氮氧化物、二氧化硫、碳氫化合物及煙塵飄浮在空氣中，使環保指數PM2.5嚴重超標，其中的氮氧化物和碳氫化合物在陽光下又有可能產生二次光化學污染物。再次，污染空氣環境。另外，由于焚燒秸稈破壞了土壤淺層的微生物，焚燒秸稈使地面溫度急劇升高，能直接燒死燙死土壤中的有益微生物，對物質轉化和腐敗過程產生了一定困難，影響作物對土壤養分的充分吸收，直接影響農田作物的產量和質量，影響農民收益。同時，焚燒秸稈所形成的滾滾煙霧，片片焦土，對一個地區的環境形象是最大的破壞。教師在授課過程中，應將上述知識傳授給學生，再讓這些學生通過“飯桌文化”傳給他們的父母。
其實，只是禁止農民焚燒秸稈是行不通的，這好比流水，堵是堵不住的，必須讓它有個流的通道，對秸稈的處理，何嘗不是如此呢？地里的秸稈總要找到好的處理方法才是，沒有其他的處理方法，農民等著地種植莊稼，不將秸稈一把火燒得干干凈凈，那又怎么辦？那么，當務之急是如何正確處理這些秸稈，將它們變廢為寶，從根本上遏制焚燒秸稈現象，讓農民覺得秸稈是個寶，焚燒可惜了。目前，秸稈有以下作用：
一、機械粉碎秸稈還田，實施“肥土工程”
我國每年有各種農作物秸稈達6億噸以上，所含氮、磷、鉀相當于目前化肥使用量的五分之一，現在我國正大力提倡機械粉碎翻壓、堆漚腐熟等方式，可通過微生物發酵等作用，可真正使用好秸稈有機肥。
二、用于火力發電
收獲季節后，可以將秸稈打包，運至電廠，用于火力發電，如江蘇省南通市如東電廠光利用這一塊，就可以每年節約煤炭幾百萬噸。
三、發展綠色農業
通過青貯、微貯等方法，把秸稈轉化為優質飼料，有利于促進畜牧業發展，如山東省致富能手高成龍收集大量秸稈，采取將秸稈粉碎、倉儲、發酵等方法，將粉碎和發酵后的秸稈配其他物質制成飼料，將飼料用于喂養牛，能降低飼料成本，這對發展養牛業來講，是很有前途的，既可以增加牛肉和奶制品的產量，同時，牛糞也可回田或養魚，使農業生態得到良性循環，每年可直接節約飼料200萬元以上，直接經濟效益每年600萬元以上。
四、通過沼氣和汽化轉化秸稈，有利于推進農村新能源建設
稻草秸稈等有機物質，是人工制取沼氣的好材料，我國南方、北方都能利用，尤其是我省，氣溫高，利用沼氣的季節長，制取沼氣不但合理、經濟，而且能有效利用生物能，提高燃料熱能的利用率，殘留的渣子可用于還田，可以增加土木工程有機質含量，提高土壤肥力，保持生態平衡。
五、栽培食用真菌，真正變廢為寶
食用菌生產需要大量的秸稈。如1萬多千克麥稈可用于生產一條60米長的雙孢菇生產線，直接經濟效益2萬元左右。因此，廣大農民何必將秸稈“一燒了之”呢？
六、秸稈可以作為工業原料
秸稈作為工業原料，可用于制造酒精、制油、板材、建材、編織、工業品等一次性食品包裝盒等。
2017年省政府出臺關于大力發展以農作物秸稈資源利用為基礎的現代環保產業實施意見，把秸稈綜合利用納入省政府對縣區政府的考核目標；同時為防治大氣污染，每年午秋兩季秸稈禁燒任務十分繁重，為加強秸稈綜合利用，又解決秸稈禁燒，按照疏堵并重，獎罰結合原則制定本方案。
二、依據
根據《區2020年秸稈禁燒工作實施方案》，結合實際，制定本實施方案。
三、起草過程
經街道環保部門提出草案，并征求相關意見建議，于10月29日經街道黨工委會議研究通過。
四、工作目標
實行全街范圍內全時段全面禁燒，杜絕秸稈焚燒、樹葉焚燒和垃圾焚燒等現象（以下統稱秸稈禁燒），實現衛星遙感“零火點”，實現秸稈禁燒常態化。
五、制定意義及總體考慮
為保護生態環境，有效防止秸稈焚燒污染，高標準完成秸稈禁燒和綜合利用工作任務，創造良好的大氣環境，保護人民群眾生命健康及財產安全,根據省、市、區工作部署,結合實際制定本方案。
六、主要任務
有三項內容，一是明確了責任落實，分街道、社區、小區三級網格管理包保；二是明確了應急處置，建立應急分隊，強化值班巡邏，及時處置火情；三是明確了執法措施，嚴懲第一把火，依據《中華人民共和國大氣污染防治法》、《省大氣污染防治條例》等法律法規從重從快處罰到位。
七、創新舉措
對阻礙國家工作人員依法執行職務的，對惡意焚燒秸稈造成一定社會影響的，對因焚燒秸稈影響交通安全或造成人員傷亡、財產損失等嚴重后果的，報請區相關職能部門依法追究當事人責任。
八、保障措施及下一步工作計劃
（一）加強組織領導，明確責任分工。街道成立以黨工委、辦事處主要領導為組長的秸稈禁燒工作領導小組；各社區（公司）也要成立相應組織、加強領導，細化方案、認真履責，確保秸稈禁燒工作取得成效。
（二）廣泛宣傳引導，形成強勢輿論。各社區（公司）要充分運用電子顯示屏、手機短信、微信等平臺，印發《致廣大農民群眾的一封信》、懸掛宣傳標語，廣泛開展宣傳教育活動，大力宣傳焚燒秸稈的危害性，提高廣大農民群眾禁燒秸稈的自覺性。街道包社區（公司）干部、社區包小區干部要入小區入樓棟進行宣傳。要充分發動群眾監督秸稈禁燒工作，舉報電話0566—2621121，對每起舉報經核實確認后獎勵舉報人50元，并對秸稈焚燒嚴重區域予以曝光。
一是污染大氣環境，危害人體健康
夏秋季節堆積在田間地頭的農作物秸稈大多比較潮濕，引燃后燃燒不充分，會釋放出大量的濃煙和粉塵，同時農作物秸稈燃燒時還會產生一定量的多環芳烴、碳氧化合物、氮氧化合物和硫氧化合物等有毒有害化學物質。這些煙塵和有毒有害化學物質會隨風擴散，對環境、人體及動物產生嚴重危害。例如，當大氣中二氧化硫、二氧化氮和可吸入粉塵物達到一定程度時，就會對人的眼睛、鼻子和咽喉含有黏膜的部分產生很大刺激，輕則造成咳嗽、胸悶、流淚，重則可能導致呼吸道、眼科疾病的發生。
二是誘發火災，威脅人的生命和財產安全
全國每年都有因焚燒秸稈而引發火災事故的事情發生，在田間地頭焚燒秸稈為什么會引發火災事故呢？
1. 因為秸稈焚燒點的周圍大多有易燃可燃物，一旦引燃，后果不堪設想；
2. 因為野外大量焚燒秸稈時，會加速周圍空氣的流動，增加風速，容易改變風向，有時還會產生“火團”飄浮于空中，人力無法控制，若“火團”竄至院落、山上和田間，就會引發房屋、林木、農作物的火災，造成人畜傷亡，農作物、財產損失；
3. 有些村民在燃燒秸稈后，不清理死灰，由于天氣干燥加之大風等不定因素的影響，有可能會死灰復燃，誘發火災，威脅人的生命和家庭財產安全。
三是危害電力設施
在電力線路下或電力設施附近焚燒秸稈，首先，高溫炙烤電力導線，特別是一些絕緣導線，容易出現導線絕緣層熔化、脫落，造成導線的絕緣性能下降，給線路運行和人身安全帶來隱患。其次，焚燒秸稈時產生的大量煙霧和灰塵，落在電力桿塔的絕緣支柱上，會導致其絕緣性能下降，容易造成線路接地跳閘。再次，對安裝在田間地頭的配電設備、變壓器、配電箱等設備，容易造成損壞，配電設備中的二次導線和接線電纜短路，燒壞電力設備，增加電力企業損失。
四是影響重要場所的安全
在油庫、加油站、糧庫等重要場所附近焚燒秸稈，會給這些場所帶來極大的安全隱患；在田間地頭焚燒秸稈，其附近路邊、田邊的綠化樹木也會受到不同程度的損毀。
五是影響交通運輸的安全
田間地頭大量焚燒秸稈，會形成滾滾濃煙和大量飄浮在空中的粉塵，俗稱“狼煙”，它對陽光具有一定的吸收和散射能力，減少了太陽光的輻射強度，使大氣變得渾濁，造成空氣能見度下降，可見范圍縮小，容易引發交通事故，嚴重時影響到民航、鐵路、高速公路的正常運營，對交通安全構成潛在威脅。如1998年四川雙流縣的農民焚燒秸稈，導致成都雙流機場數十個航班不能正常起降，造成不小的經濟損失。
六是破壞土壤結構，造成農田肥力下降
焚燒秸稈后的灰質產物雖然可以作為肥料還田，但在田間地頭焚燒秸稈首先會燒死微生物。土壤中有許多細菌、放線菌、真菌等微生物，它們積極參與土壤有機物的分解、轉化和固定空氣中的氮素，合成腐殖質及微生素、抗菌素等，通過它們的活動，土壤肥力可不斷提高。焚燒秸稈時產生的溫度高達700℃，大量有益微生物被燒死，破壞了“土肥相融”，使腐殖質與礦質土粒緊密結合形成的有機無機復合膠體解體，把“活土”變成了“死土”，導致土壤板結，從而直接影響農田質量，影響農業收益。焚燒秸稈后，秸稈中的碳、氮、木質纖維、樹脂等有機物質燃燒殆盡，只剩下一點灰分和無機元素，失去由秸稈還田增加土壤有機質帶來的種種益處，因此是得不償失的。
七是浪費寶貴的生物資源
農作物秸稈富含氮、磷、鉀、鈣、鎂和有機質等，是一種具有多用途的可再生生物資源，是農業生產系統中一項寶貴的生物資源，也是保持生態平衡的重要物質基礎。農業專家研究發現，6億噸秸稈直接還田，相當于增施300多萬噸氮肥、700多萬噸鉀肥、70多萬噸磷肥，略等于全國每年化肥施用量的1/4；1畝麥類秸稈直接還田，相當于增施55千克有機質、15千克碳酸氫銨、3千克過磷酸鈣、7.5千克硫酸鉀。畜牧工作者研究表明，農作物秸稈是一種粗飼料，其粗纖維含量高達30%～40%，并含有木質素等，木質素雖不能為豬、雞所利用，但卻能被反芻動物牛、羊等吸收和利用。如果將秸稈焚燒處理，其中碳損失80%以上，氮損失70%，磷、鉀損失30%，剩余約25%的磷轉化為緩效態或固定態，難以發揮肥料效應。問題更為嚴重的是，焚燒秸稈釋放的內能散失到大氣中，燃燒所釋放的廢氣和熱量會加劇溫室效應。可見，焚燒秸稈就是白白浪費寶貴的生物資源。
八是影響居民團結，加劇社會矛盾
焚燒秸稈，可謂人人受害。每年夏收或秋收前，政府都要出臺文件，有關部門與各鄉鎮分派專人管理，直接影響其他工作的正常開展；在農村，因焚燒秸稈燒毀樹木、農作物和引發火災，會造成鄰里矛盾；在運輸業上，因濃煙造成列車晚點甚至貨物停運，會造成旅客不滿；在城市，市民生活規律被打亂，不能進行休閑鍛煉，會造成市民不快……所有這些，都在一定程度上加劇了社會矛盾，給構建和諧社會增加了一定的阻力。
九是違反國家法律
野外焚燒農作物秸稈，違反了《中華人民共和國大氣污染防治法》。
《中華人民共和國大氣污染防治法》第四十一條第二款規定：在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域內露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染物質的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為；情節嚴重的，可以處二百元以下罰款。如若在焚燒秸稈過程中不慎損毀其他糧食作物或樹木房屋等，造成重大損失、情節嚴重構成犯罪的，要依法受到相應的刑事處罰。
關鍵詞：焚燒秸稈；外部性；政府管制；市場調節；發電
我國廣大的城郊和農村，每到夏收和秋收，在田野和路旁，人們時常能看到正在燃燒的秸稈升起滾滾濃煙。秸稈是農作物的主要副產品，也是十分寶貴的生物資源，焚燒秸稈不僅污染環境，浪費資源，而且影響交通安全，影響社會生產和人民生活，已成為一個嚴重的經濟和社會問題，成為政府關心、社會關注、輿論關切的熱點和難點問題。從經濟學角度講，焚燒秸稈對社會造成了嚴重的負外部性，同時也引起了政府管制的思考。
一、基本情況
（一）焚燒秸稈的現狀及原因
目前我國每年產生秸稈近7億噸，據有關部門統計數據，我國在用作能源的農作物秸稈中，其中用于畜牧飼料為1.45億噸，還田肥料為0.91億噸，工業原料為0.14億噸，作為農民傳統的生活燃料的秸稈為2.8億噸，分別占總量的24％、15％、2.3％和40％。除了上述用途外，還有18.7％約1.13億噸剩余秸稈沒有任何用途，成為真正的廢棄物，大部分被農民或農場主在田野焚燒了。事實上，按照秸稈的利用價值來講，如果對秸稈進行綜合利用的話，其經濟效益可以提高四五倍。秸稈作為重要的生物質資源，總能量基本和玉米、淀粉的總能量相當。秸稈燃燒值約為標準煤的50％，蛋白質含量約5％，纖維素含量在30％左右，還含有一定量的鈣、磷等礦物質，可作為肥料。1噸普通秸稈的營養價值平均與0.25噸糧食的營養價值相當。經過科學處理，秸稈的營養價值還可大幅度提高。那么如果綜合利用秸稈能取得這么大的好處，為什么還會屢禁不止？
其中最直接的原因就是大量的秸稈對于普通農民來講沒有任何利用價值，焚燒是一種最簡單的處理方式。以前大多數農民都比較珍惜秸稈，麥秸稈當柴燒，稻秸稈可以編織草包，搓成草繩，掙錢補貼家用，但現在這樣的好處對他們已經沒有了吸引力。現在許多農民生活條件變好，做飯已改用液化氣和電，秸稈作為柴火的功能已非常弱化。另外，用稻秸稈編制草包、搓草繩，費時費力，收益又不高，不如打工來錢快。于是每年麥收過后，由于無處堆放，而且影響下一輪的播種，村民們只好將秸稈就地焚燒。以上是農民焚燒秸稈的一些外在因素，而農民焚燒秸稈的內在原因，是在于現行的一些秸稈利用技術效率較低、經濟效益差、投入產出不合算，作為一家一戶的農民沒有條件和技術科學地處理秸稈。例如，我國目前已經具備了秸稈還田技術，但農民無奈于一套機具7萬元-8萬元的設備費用，以及一畝地近百元的復式機具使用費用，便無人問津了。可見焚燒秸稈并不是農民的最佳選擇，而是一種無奈之舉。
（二）焚燒秸稈的主要影響
焚燒秸稈主要是影響道路安全，導致公路上的能見度很低，車禍增多；同時秸稈燃燒后產生的黑碳四處飄散，最后落入到城市土壤和各種建筑物上，也造成了負面影響。而焚燒秸稈的最大危害是在于給空氣帶來很大的污染，由于集中焚燒，會在短時間產生大量的二氧化碳，濃煙四起，空氣中的可吸入顆粒物大量增加，空氣中始終彌漫著焦煙味，造成環境污染，對人體健康危害很大。
二、焚燒秸稈與外部性
（一）外部性經濟理論
當個人或廠商的一種行為直接影響到他人，卻沒有給予支付或得到補償時，就出現了外部性。因此，這個人或廠商沒有承擔其行為的全部后果，那么對這個人或廠商來講，該行為的影響是“外部的”。外部性是普遍的，亂丟垃圾的旅行者、弄得亂七八糟就走了的兒童、在擁擠的屋子里抽煙的人以及本文提到的焚燒秸稈的人，他們全部都造成了外部性。
（二）焚燒秸稈帶來的外部性
現將正負外部性的分類用圖表表示，進一步說明，具體如表1所示：
表1給出了對外部效果可能表現出的形式的一個簡單的分類。這些效果可能是由消費或生產行為造成的，既可能是有益的，也可能是有害的。假設一名婦女決定給自己注射防止麻疹的疫苗，這一消費決策是基于她所得到的凈收益為正這樣一個考慮而做出的。但是她的行為將影響到其他人：她減少了感染麻疹的可能性，但這種減少也使其他人感染疾病的機會降低。這種對別人的效果不會影響到她本人的消費決策，她也不會得到別人對她的補償（通過市場或其他途徑），從這個效果上講這種效果是外在的。
本文第一部分提到焚燒秸稈的影響都可以認為是焚燒秸稈帶來的負外部性。尤其焚燒造成了嚴重的空氣污染。燃燒產生的可吸入顆粒物的學名――小顆粒PM2.5，是焚燒秸稈影響健康的元兇。可吸入顆粒物中尺寸小于2.5微米的小顆粒PM2.5對于人類健康的影響非常大，人類頭發的直徑約為60微米，而2.5微米的粒子僅是它的二十四分之一，人的肉眼根本無法辨別。這種可吸入顆粒物已成為大氣污染物中對居民健康威脅的最大污染物，也正是焚燒秸稈的影響中最為廣泛的負外部性。
當然，我國作為農業大國，農民面朝黃土背朝天辛勤的勞作，經歷了收獲的喜悅后，接著必然大量焚燒農作物秸稈，這是一種成為習慣的傳統處理方式（也是迫于無奈）。當危害面對傳統時，就需要外力來協調這種矛盾。
三、減少焚燒秸稈外部性的方法
（一）政府管制
1、政府管制原理
當人類的行動會產生不可逆的結果時，不完全信息和不確定性對我們的分析就變得特別重要。以焚燒秸稈為例，焚燒行為污染空氣，損害健康，受到這種損害影響的各方應該了解損害的原因及其受到的損失。事實上對受到此負外部性影響的人來說這是不可能的，這也反映了個人對復雜世界認識的局限性。當存在特別敏感的未知信息，而且未知信息的現在成本非常高的時候，政府管制也許確實能夠提高效率進而增加效益。
一旦社會決定了政府應該做某件事情時，就有了第二個問題：政府如何才能最有效地完成社會的目標。政府干預由各種規章制度形成，可以分成兩類。一類被稱為行政工具，如規章制度的限制，對特定行為的限制或規范。另一類是財政工具，如稅收和補貼制度及市場許可，目的是建立對私人行為的激勵模式。
2、管制措施及存在的問題
目前，政府部門針對焚燒秸稈實施的一些行政手段包括：環保部門建立秸稈禁燒和綜合利用目標責任制，將秸稈禁燒和綜合利用任務落實到村、落實到戶、落實到田塊。協助交通、民航部門督促檢查交通干線、機場周邊地區的秸稈禁燒工作。設立執法檢查組，查處環境違法行為。這些行政手段看似嚴厲，但只是在一定程度上約束了人的行為，而不能從根本上解決人的利益需求。本文第一部分提到的農民焚燒秸稈的原因表明，焚燒秸稈并非農民本意，而確實是無奈之舉，所以造成的現實情況就是政府年年下文件，但秸稈年年都在燒。農民是最講實際的，如果只是一味地運用行政手段去強行禁止，而農民又不得不將秸稈堆放在田間，無人問津，也只能是影響下一輪的播種。可見運用行政手段并非長久之計。因此轉變行政理念，摒棄舊的做法，從解決農民的實際需求入手，這才是政府面對焚燒秸稈考題應當給出的答案。
（二）市場調節
我國的焚燒秸稈問題是工業初步改造傳統農業，但還沒有徹底改造的結果。問題的出現，表明我國現有工業方式還無法解決秸稈被替代后的出路問題。秸稈的利用最終仍需工業來解決。
長期以來，煤炭在我國的一次能源消費中一直占主導地位。目前，其在能源消費結構中所占的比例是70%左右，而煤在世界平均能源消費結構中所占比例僅為25%。我國的能源消費結構明顯失衡，環境惡化也日益嚴重。那么被焚燒的大量秸稈，正是實現能源可持續發展、優化能源結構的關鍵，利用秸稈發電，可以減少煤炭消耗，清潔環境，是一舉多得的良方。我國能源儲備中煤炭占到了92%，這決定了我國能源生產和消費結構在今后相當長的時期內仍將以煤炭為主。以煤炭為主的能源結構及能源利用效率低下等眾多因素造成了我國環境受到嚴重污染，生態遭到破壞，過度開采造成大面積土地塌陷，二氧化硫和二氧化碳排放量分別列居世界第一位和第二位，造成的經濟損失占全國GDP總量的3%-7%。而我國生物質能資源非常豐富，主要的農作物種類有稻谷、小麥、玉米、豆類、薯類、油料作物、棉花和甘蔗。如果將7億噸秸稈資源用于發電，相當于0.9億千瓦火電機組年平均運行5000小時，年發電量為4500億千瓦時。秸稈為低碳燃料，且硫含量僅為0.12%-0.18%，而煤炭的含硫量一般高于0.8%，在有效的排污保護措施下發展秸稈發電，會大大地改善環境質量。煤炭作為一次性能源，用一噸少一噸，而農作物秸稈是可再生資源，具有取之不盡的資源優勢和低廉的成本優勢。
那么利用市場調節的手段，組織工業企業向農民收購秸稈用以發電，將是解決這種浪費性生物質能資源的一條出路。近幾年，全國一些省市的工業企業在政府的扶持下一直在進行這方面的努力。其中山東華電國際十里泉發電廠成為國內首家利用秸稈發電的大型火電廠；西安市一座投資5.19億元大型秸稈發電廠也已開工建設，發電廠項目總裝機容量3.6萬千瓦，年發電量2.6億千瓦時，年消耗秸稈26.4萬噸，被列為西安市再生資源產業重點示范項目。長春也正在建設一座秸稈發電廠，相信這些項目投產后，不但能拉動當地經濟增長，而且能充分利用省市周邊區縣的農作物秸稈，有效控制秸稈焚燒、減少環境污染，大大改善我國能源利用現狀。
四、結束語
焚燒秸稈問題看似簡單，都是農民所為，其實造成焚燒的背后是綜合社會問題的反映。相信在不久的將來，焚燒秸稈將不再成為問題，但必須滿足前提條件，那就是加快秸稈利用的科學研究和成果轉化，推出更多成本低、質量好的秸稈轉化設備，讓農民用著實惠；同時加快工業改造農業進程，促進企業向農民收購秸稈。一旦農民的“秸稈賬”不虧了，誰還會在田野焚燒秸稈呢？
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一、工作目標
堅持“標本兼治、堵疏結合、屬地管理、源頭控制”的原則，明確職責，嚴格監管，加強宣傳，強化聯動，把秸稈禁燒與綜合利用工作落實到位，確保全區“不見煙霧，不見火光，不見黑斑”。
二、工作內容
（一）時間安排：禁燒時段為全年禁燒，其中重點時段為：4月15日至6月30日（夏收季節）；8月15日至11月30日（秋收季節）。
（二）禁燒區域：轄區內不得出現秸稈（垃圾、落葉、雜草）露天焚燒行為。各村（社區）要按照“屬地管理”原則，將轄區內全域、全時段禁燒要求對外加大宣傳。
三、工作措施
（一）健全工作機制。各村（社區）要建立完善秸稈禁燒與綜合利用工作機制。一是建立“兩包”機制。建立駐村干部包村、村社領導包田塊的“兩包”工作機制，加強防控監管。二是建立資金投入機制。制定完善秸稈資源化利用、粉碎還田和腐熟還田等綜合利用方式的扶持政策，針對“收割、儲存、轉運、利用”不同節點給予相應資金補貼，同時設立專項資金，用于兌現秸稈禁燒和綜合利用工作的獎勵，充分調動各方和廣大農戶開展秸稈禁燒和綜合利用的積極性、主動性。三是建立考核機制。制定秸稈禁燒工作考核與責任追究辦法，將秸稈禁燒工作納入村（社區）的綜合目標考核和部門的單項目標考核，把考核結果與單位工作經費及績效掛鉤，對禁燒工作落實不到位、造成嚴重影響或惡劣后果的責任人進行責任追究。
一、指導思想和目標任務
以科學發展觀為指導，以建設生態文明城市為目標，著力解決焚燒秸稈污染環境的難點問題，加強領導，落實責任，廣泛宣傳，嚴格執法，強化獎懲，切實維護公共安全和群眾利益，改善我市大氣環境質量。在夏秋收季節，全面禁止焚燒農作物秸稈、垃圾、樹枝樹葉、雜草等，確保不發生焚燒現象，實現“不著一把火，不冒一股煙”和“國家衛星零監測”的禁燒目標。
二、工作措施
（一）加強組織領導
各縣（市）區與高新區禁燒辦公室要加強對秸稈禁燒工作的組織領導，主要領導親自抓，把秸稈禁燒工作擺上重要議事日程，詳細制定秸稈禁燒工作方案，切實落實各項禁燒措施，確保完成禁燒任務。禁燒工作納入對各縣（市）區及高新區的生態市建設、主要污染物總量減排、城市管理綜合考核、全市科學發展綜合考核等各項工作的考核內容。
（二）落實秸稈禁燒責任
各縣（市）區、高新區主要負責人為本轄區秸稈禁燒工作第一責任人，對秸稈禁燒工作負總責。市、縣、鄉（鎮）、村、戶逐級簽訂秸稈禁燒責任狀，層層落實禁燒責任，細化分解禁燒任務，落實到人、到地塊。
各縣(市)區、高新區秸稈禁燒工作辦公室履行監管職責，指導、檢查、督促轄區內各鄉鎮、村莊、農戶落實秸稈禁燒責任，開展現場執法監察，依法查處違法焚燒秸稈行為。
市秸稈禁燒監察組負責對全市范圍內的禁燒工作進行現場執法監管，提供詳細現場檢查資料。
（三）加強宣傳教育
各縣（市）區、高新區禁燒辦公室要加強宣傳教育，采取召開禁燒會議、張貼市政府通告、懸掛規范性橫幅標語、制訂鄉規民約、出動宣傳車、在中小學校進行宣傳教育等方式，廣泛宣傳禁燒秸稈的有關法律、法規以及秸稈禁燒的目的和意義。通過宣傳教育，營造濃厚的社會禁燒氛圍，使廣大基層干部和農民群眾自覺禁燒。及時宣傳報道禁燒工作先進典型，對禁燒工作組織不力、發生秸稈焚燒現象造成惡劣影響的，予以曝光。
（四）強化禁燒監察
市禁燒辦公室負責對各縣（市）區與高新區秸稈禁燒工作進行督導檢查。市禁燒現場監察人員分成四組進駐分管轄區，市監察一組負責歷城區、高新區、歷下區；市監察二組負責市中區、槐蔭區、長清區、平陰縣；市監察三組負責章丘市；市監察四組負責天橋區、濟陽縣、商河縣。市禁燒監察組對機場周圍、城區周邊和高速公路、主要交通干線兩側開展重點監察，對其余區域進行不定時抽查，發現焚燒秸稈行為，立即予以制止，同時通知轄區禁燒辦公室，并進行現場調查記錄、取證工作。轄區禁燒辦公室接到市監察組通知后，要立即趕赴焚燒地點，處理焚燒問題。
各縣（市）區及高新區禁燒辦公室要制定禁燒應急預案，成立專門禁燒執法隊伍開展現場執法巡查，做到定專人、定職責、定崗位、定時間、定要求。在禁燒期間，禁燒監察人員節假日不休息，24小時不間斷，做到全方位、全天侯監控，確保無縫隙、全覆蓋，不留死角。對于已播種和出苗的地塊也要加大巡查力度。執法隊伍應配備簡易滅火工具，一旦發現秸稈焚燒問題，立即滅掉火源，制止焚燒秸稈行為。
根據《市與市環保合作協議》規定，夏秋季秸稈禁燒期間，與兩市禁燒監察隊伍協同加強交界地區監察工作。與市交界的長清區、槐蔭區、天橋區、濟陽縣、商河縣禁燒執法人員，要對邊界地區加大巡查力度，加密巡查頻次，發現焚燒火情應立即制止并通知市監察人員，并將有關情況及時報送市禁燒辦。
（五）堅持禁燒工作會議制度和執法監察日報告制度
市禁燒辦公室根據工作需要，及時召開秸稈禁燒會議，部署禁燒工作任務，研究解決禁燒工作中的難點問題。各縣（市）區、高新區禁燒辦公室要認真落實監察報告制度，將每日監察情況于次日早9:00點前報市禁燒辦公室，同時報轄區縣（市）區委、政府、人大、政協主要領導和有關部門，重大火情或其它緊急情況要立即報告。市禁燒辦公室匯總全市禁燒情況后，編制禁燒簡報上報市委、政府、人大、政協主要領導和各有關單位。
（六）強化禁燒責任追究
對因工作不重視、責任不落實、措施不到位而造成嚴重焚燒問題的，將嚴格問責處理。對發現的焚燒秸稈行為，按照《中華人民共和國大氣污染防治法》和《市大氣污染防治條例》給予處罰。造成重大大氣污染事故，導致嚴重后果的，由公安部門依法追究刑事責任。
三、工作安排
（一）宣傳發動階段。5月下旬和9月上旬市禁燒辦公室分別召開全市夏、秋季禁燒工作會議，部署夏、秋季禁燒工作任務。各縣（市）區與高新區禁燒辦公室進行動員發動，全面落實禁燒工作任務。
每當上半年的5月下旬至6月上旬，農時節氣的小滿到芒種前后，大約20天左右的時間;每當下半年的10月中旬至11月下旬，大約50天左右的時間，在我縣的糧食主產區，農民就會在每天的傍晚時分進行大面積的秸稈焚燒。濃煙四起，遮天蔽日，大氣被污染，公路能見度下降，就是天上的衛星也發現了異常，頻頻向我縣的環保部門發來傳真，要求采取措施——這便是秸稈焚燒問題!
帶著秸稈焚燒的規模、地域、危害、原因、綜合利用和禁燒措施等問題，根據縣委主要領導的意見，我們就此開展了調查研究。調研組搜集了相關資料，聽取了政府各部門對此問題的看法，深入到糧食主產區實地踏看，并在天子湖鎮召開了由糧食專業合作社、種糧大戶和農技人員參加的座談會，基本摸清了情況，理清了思路。現將情況報告如下：
一、秸稈焚燒的現狀及危害
據縣農業局統計：20xx年，我縣產生秸稈的農作物復種面積達32.2萬畝，共計產生農作物秸稈14.17萬噸。其中：水稻19.91萬畝，產生秸稈 9.95萬噸;大小麥8.33萬畝，產生秸稈2.08萬噸;油菜1.66萬畝，產生秸稈0.42萬噸;玉米1.6萬畝，產生秸稈1.3萬噸;大豆0.7萬畝，產生秸稈0.42萬噸。這當中，有12.3萬畝水稻因不再輪作大小麥，其產生的6.15萬噸秸稈在整個冬春季節自然還田腐爛;7.2萬畝稻麥推廣秸稈腐蝕劑后處理秸稈2.8萬噸;油菜、玉米、大豆秸稈因出售和當柴禾等利用共消化0.6萬噸。以上途徑共計利用農作物秸稈9.55萬噸，余下的4.62萬噸農作物秸稈基本上就通過焚燒解決。因此，我縣秸稈焚燒量占秸稈總量的比例大約是32.6%。
我縣秸稈焚燒的主要地區也就是糧食的主產區，包括天子湖、梅溪和遞鋪3鎮，這3鎮僅稻麥的種植面積就分別達到8.84萬畝、5.37萬畝、7.74萬畝。因種植面積大，無法綜合利用，這3個鎮的大量農作物秸稈就通過焚燒來解決。而在南部山區，因農田面積小，機械化耕作難度高，農民還是通過手工割稻生產糧食，產生的稻草還是采取傳統的結扎、曬干、收取、利用的辦法。
秸稈焚燒的另一種情況就是“燒焦泥灰”。在我縣農村和城郊結合部，農民種菜喜歡使用焦泥灰，方法是：搜集雜草曬干，然后一層干草一層田土層層加高，點燃后隨其自燃3至5天，燒成的焦泥灰富含鉀肥，可用于播種時的面肥，對提高出苗率、增強農作物抗病性和抗倒伏性具有重要作用。但在城區范圍內燒焦泥灰，因為其持續時間長，氣味難聞，對城區空氣環境和城鎮居民的生活都造成了很大的負面影響。
秸稈焚燒的危害主要表現在以下幾個方面：一是污染空氣環境，危害人體健康。焚燒秸稈時會釋放大量的二氧化碳，此外還會導致大氣中二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物3項污染指數明顯升高。秸稈焚燒產生的滾滾濃煙中二氧化硫的濃度比正常大氣高出一倍，二氧化氮、可吸入顆粒物的濃度則要高出三倍，當可吸入顆粒物濃度達到一定程度時，會對人的眼睛、鼻子和咽喉等具有黏膜的器官產生較大刺激，輕則造成咳嗽、胸悶、流淚，嚴重時可能導致支氣管炎發生。二是引發火災，威脅群眾的生命財產安全。秸稈焚燒，極易引燃周圍的易燃物，尤其是在村莊、山林、電線桿附近。三是引發交通事故，影響道路交通和航空安全。焚燒秸稈形成的煙霧，造成空氣能見度下降，可見范圍降低，直接影響民航、鐵路、高速公路的正常運營，容易引發交通事故，影響人身安全。如1998年四川雙流縣的農民燃燒秸稈，導致成都雙流機場數十個航班不能正常起降，造成很大的經濟損失。吟詩村支部書記葉賢鋒說：“村里貫串杭長高速，全村1800畝農田，到達收割冬種季節，農民大量焚燒稻草，濃煙影響了高速通行，交警多次上門交涉。”四是破壞土壤結構，造成耕地質量下降。焚燒秸稈使地面溫度急劇升高，驅散水分，能直接燒死、燙死土壤中的有益微生物，影響作物對土壤養分的充分吸收，直接影響農田作物的產量和質量，影響農業收益。五是焚燒秸稈所形成的滾滾煙霧、片片焦土，對一個地區的環境形象是很大的破壞。六是浪費大量的寶貴資源。我國每年產生6億噸秸稈，相當于300多萬噸氮肥、700多萬噸鉀肥，70多萬噸磷肥。
二、秸稈焚燒的原因及禁燒的困難
農作物秸稈在改革開放以前和改革開放初期，曾經是農家的寶貝。當年，農村家家戶戶養豬，甚到養牛。農作物秸稈就用來墊豬圈牛欄，產出的有機肥是大田的主要肥料，“莊稼一枝花，全靠肥當家”，這當家之肥就是秸稈有機肥。因為大量使用有機肥，當年的糧食品質極其優異。在無山缺柴的平原地區，農作物秸稈也用于接補柴火的不足，直接燒水煮飯。因此，在那個時期，農作物秸稈是絕對不會輕易在田間焚燒的，一些農戶還會因為誰家偷了自家從集體分得的稻草而吵嘴打架!
那么，是什么原因導致這20多年來秸稈焚燒問題愈演愈烈呢?調研后歸納起來主要有以下原因：
一是種養業結構變化。改革開放以前和改革開放初期，我縣農戶幾乎家家養豬，少的二三頭，多的六七頭。據《安吉縣志》記載，1979年全縣農戶生豬飼養量為39.91萬頭，戶均4.87頭。如此規模的家庭生豬飼養，需要墊豬圈的稻草等秸稈的需求量足以消化我縣所有的農作物秸稈。然而，隨著工業和第三產業的大發展，農村勞動力大量轉移，農民生活水平不斷提高，家家愛干凈，生豬飼養從家庭轉向了畜牧場，飼養方式也從墊草的“臟養”轉向了水泥欄里的“凈養”。到如今，農民家庭養豬幾乎已經消失，農作物秸稈供家畜墊欄的習慣也從此不再。二是秸稈還田成本高。在農作物秸稈墊豬圈這一最主要的利用途徑被徹底切斷以后，若是通過自然堆漚制作有機肥，或通過大型機械切碎旋耕直接還田，或通過秸稈腐蝕劑腐蝕后還田，那都是秸稈利用的一個很好的途徑和方式。但農民向我們算了一本帳：一畝田的秸稈，若是在田邊堆漚還田，一方面減少了農田種植面積，另一方面起碼也要化2個人工勞力去對付，還要增加收割機的成本，算下來就是一畝增加成本支出二三百元。若是采取將秸稈全部切碎直接深耕還田，那么，機械切碎、旋耕和增水增肥的成本將達每畝130元。若是采用生物秸稈腐蝕劑對切碎后的秸稈進行還田，那么，撒腐蝕劑、旋耕和增水作業的成本也將達到每畝130元。另外，當年安吉大力發展早園筍，秸稈覆蓋竹園也是一種途徑，但近些年早園筍跌價，運輸稻草成本增高，漸漸地種早園筍的農戶也少了。三是機械耕作顯困難。困難一：當前全世界的聯合收割機分為“全喂入式”和“半喂入式”兩種。“半喂入式”收割機因只對穗谷部分進行脫粒，處理能力強，浪費谷粒少，消耗油料少，是全世界收割機的發展方向。“全喂入式”收割機能將稻草秸稈全部粉碎，一次性完成收割、脫粒、分離清選和莖稈還田，但處理能力弱、耗油高、浪費谷粒多。兩種收割機在莖稈處理上，“半喂入式”的雖然也能通過改造實行粉碎，但主要的是將秸稈集草成堆和平鋪，不利于直接還田;而“全喂入式”的利于粉碎秸稈還田，卻因其耗油大和浪費谷粒多而呈淘汰趨勢。困難二：目前秸稈直接還田主要是采取 “秸稈切碎-拖拉機旋耕-插播種”模式，而我縣現有收割機282臺，其中帶秸稈切碎裝置的只有28臺，另外有60臺可以改裝切碎裝置，即使將可改造的60 臺收割機全部改裝，因其收割效率下降也會遠遠不能滿足切碎需要。另外，在旋耕環節，目前我縣可以用來旋耕秸稈還田的60馬力以上的大中型拖拉機只有95 臺，若需全面實施秸稈還田，還需要增加200臺以上的大中型拖拉機。四是利用途徑難拓展。調研座談中，確有提出農作物秸稈用于做“燃料棒”、“做草繩”等工業利用建議的，但一線的種糧大戶和村干部則多表示懷疑和不屑，認為做“燃料棒”的燃燒值不高，經濟價值不高，而且這兩種加工方式中作為原料的稻麥草體積如此之大，哪有這么大的堆場可以用來供廠家堆放草料呢?五是直接經驗在誤導。在天子湖鎮的座談會上，3位糧食專業合作社的負責人、2位種糧大戶、4位村支書村主任都向我們談到了他們的直接經驗，認為秸稈焚燒雖有壞處，但也有好處，好處在于：成本低、能增肥、滅害蟲、減雜草。他們認為，焚燒秸稈的農田增加了鉀肥，每畝可以少施50斤復合肥，省出了70元肥料錢;而不焚燒秸稈的農田則要多用50斤復合肥，還需增加1個工的人工成本。一進一出，兩者1畝田就相差 200元的收入。在這里，直接經驗者說的也沒錯，問題在于焚燒秸稈后當年能增收，但對土壤的微生物影響、對鉀肥的再生、對有機質減少后地力的下降等因素他們則視而未見。六是對農業重視不夠。有群眾反映，現在的少數一些干部對農村和農民都很重視，可對農業卻不那么重視，下鄉調研只看村莊發展，卻不問農民種糧、種菜都有哪些困難，原因是糧食不值錢，對GDP沒有多大作用。因為對農業不重視，所以，在農作物秸稈處理這樣的問題上也就沒人幫助支持和出點子想辦法。七是管理上措施缺乏。《中華人民共和國大氣污染防治法》雖有“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”的規定，但對違反此項規定的處理只是“由所在地縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為;情節嚴重的，可以處二百元以下罰款”。由于焚燒秸稈的主體多為種糧農戶，一般只能以勸導為主，如實施行政處罰，則必須符合“情節嚴重”的情節。對于如此面廣量大的違法現象，真的執起法來，還會引起社會穩定問題。
正因為有上述復雜原因的存在，農作物秸稈就出現了“綜合利用難”和“禁燒難”的“兩難”問題。縣農業局曾組織到“禁燒”工作做得較好的江蘇鹽城市鹽都區考察學習，了解到的該地從2019年起實施的“禁燒”措施主要有：一是對秸稈綜合利用給予政府補貼，每年財政安排1800萬元，對秸稈還田切碎環節的農機主和收購秸稈的合作社進行補助，每畝30元。二是實行“禁燒”責任金制度，每個鄉鎮繳10萬元，鄉鎮村主要領導和分管領導個人也要繳5000元至1萬元，區政府組織部門負責人帶班的20個檢查組下去集中檢查，一旦發現有焚燒現象，就扣罰領導的責任金。三是發現焚燒時，對焚燒者進行行政處罰。如此嚴厲的措施實施下去，起到的效果雖然有，但仍不能根除秸稈焚燒的痼疾。出現的問題主要有：工作量太大，干部有怨言;糧農認為利益受損，要求政府包糧食產量、包秸稈銷售;農機戶因切碎秸稈耗時耗油有抵觸情緒;有的糧農禁燒后就將秸稈拋入河流，引起河流嚴重污染;還有的農戶偷偷一把火將村干部的大田先點著，讓你先受處罰，無處可查!
我縣從20xx年開始對秸稈禁燒工作作出了一系列的布置，先后下發了《關于禁止露天焚燒秸稈等產生煙塵污染物質的通告》 (安政通〔2019〕9號)、《安吉縣大氣復合污染防治工作實施方案》(安政辦發〔2019〕66號)、《關于加強農作物秸稈綜合利用與禁燒工作的意見》 (安政辦發〔2019〕113號)等政策性文件。縣政府成立了分管農業副縣長為組長，農業、環保、發經、城管、財政部門負責人為成員的領導小組，劃定了禁燒區，明確了部門分工和責任主體，出臺了扶持政策，落實了工作考核，加強了宣傳引導，并進行了工業利用試點。應當說，這項工作已經引起了政府的高度重視，也在基層群眾中有了思想上的觸動。總體上，我縣14.7萬噸秸稈，得到利用的還是占大多數，約為9.55萬噸，占68%，其中秋季水稻收割后有12.3萬畝不再輪作，使約6.15萬噸秸稈自然還田，秸稈腐蝕劑使用面積達7.2萬畝，處理秸稈2.8萬噸。但分析我縣秸稈還田的比例結構不難發現，還田的秸稈主要的是“冬閑”自然還田和政府推動的腐蝕劑使用。余下的秸稈，因為輪作中的農時緊迫和還田成本高等因素，還是以“焚燒”來解決，“禁燒”措施難落實。
三、綜合利用與禁燒措施建議
根據以上原因分析，農作物秸稈的綜合利用有很多途徑，包括秸稈還田、覆蓋早園筍、動物飼喂、工業利用等等。比較起來，工業利用因無堆場，利用價值低，利用量有限，同時還減低土壤肥力，不是解決問題的根本之策。覆蓋早園筍、飼喂牛等動物用量也極為有限，不能解決大的問題。因此，解決問題的根本之策還是秸稈還田。
秸稈還田技術是保護環境、促進農業可持續發展的戰略抉擇。通過秸稈還田，能有效增加土壤有機質含量，改良土壤，培肥地力，提高糧食品質;能協調土壤中氮、磷、鉀比例失調的矛盾，促進農業穩產、高產、高效，從而實現農業可持續發展。秸稈還田的方式一般分為：堆漚還田、過腹還田、秸稈直接還田等：
一是堆漚還田。就是將作物秸稈制成堆肥、漚肥等，讓作物秸稈發酵后施入土壤。作物秸稈在收割時用收割機直接粉碎，一般長度以1-3厘米為宜，粉碎后的秸稈收集后噴水，使其含水量在70%左右，然后混入適量的已腐熟的有機肥或秸稈腐劑，拌均勻后堆成堆，上面用泥漿或塑料布蓋嚴密封即可。過15天左右，堆漚過程即可結束。秸稈的腐熟標志為秸稈變成褐色或黑褐色，濕時用手握之柔軟有彈性，干時很脆容易破碎。腐熟的堆漚肥可直接施入田塊，其好處是無害化，施得多點也不影響作物生長發育。難點是：需要在田塊邊上堆漚，人工成本較大，也會縮小種植面積。二是過腹還田。就是用秸稈飼喂牛、馬、豬、羊等牲畜后，以畜糞尿施入土壤。這個方法除有養殖場配套的專業合作社可行外，對普通糧農已無實現可能。三是直接還田。這種方式比較簡單、方便、快捷、省工，還田數量多，甚到可以全部還田。目前主要采取“秸稈切碎-拖拉機旋耕-插播種”模式，首先是在收割稻麥時通過有粉碎裝置的收割機將秸稈直接切碎成3-5厘米，并攤勻，再用大馬力拖拉機將粉碎的秸稈旋耕入土，然后進行插秧或者播種冬小麥等。因為新鮮的秸稈碳、氮化大，施入田地時，一方面需要增水，另一方面還會出現微生物與作物爭肥現象，秸稈在腐熟的過程中也會消耗土壤中的氮素等速效養分，因此還需配合施用碳酸氫銨、過磷酸鈣等氮、磷肥，以補充土壤中的速效養分。為中和秸稈腐熟過程中產生的各種有機酸對作物根系的毒害，在酸性和透氣性差的土壤中進行秸稈還田時，還應施入適量的石灰，施用量以每畝30-40公斤為宜。
在主要推廣秸稈還田技術的同時，可適當進行農作物秸稈的工業利用，但因為建堆場困難和效益不高等原因，工作的著力點不應放在這上面。
一、總體目標
(一)指導思想。以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為指導，以秸稈綜合利用為主線，以提高秸稈綜合利用率和耕地質量提升率為目標，堅持“政府引導、市場導向、企業主體、農民參與、布局合理、因地制宜、高效利用”的原則，加快技術進步，完善產業體系，加強政策支持，推進秸稈綜合利用規模化、專業化、產業化發展，促進新型城鎮化和生態文明建設。加大秸稈禁燒力度，落實地方政府職責，不斷提高禁燒監管水平，倒逼秸稈綜合利用提升，切實改善空氣質量。
(二)工作目標。力爭2017年全省秸稈綜合利用率達到84%，秸稈電廠裝機規模達到120萬千瓦左右，年利用農作物秸稈約260萬噸以上。加快推廣生物質成型燃料鍋爐供熱，年利用成型燃料100萬噸以上。2017年，各省轄市每百萬畝農作物種植面積秸稈焚燒火點數控制在8個以下，人口集中區域、機場周邊和交通干線沿線等禁燒重點區域內，基本消除露天焚燒秸稈現象。
二、實施內容
(一)穩步推進秸稈機械化還田。一是規范技術工藝流程，推進農機裝備、農業技術、農業信息化在秸稈還田中的集成應用。科學采用粉碎還田、深翻深耕輪作等方式，提高耕地質量，提升利用效果，有條件的地方每2—3年要進行一次還田耕地深翻作業，全省2017年完成秸稈機械化還田6000萬畝。鼓勵秸稈腐熟劑和秸稈生物質有機肥生產，實現資源循環利用。二是推廣免耕直播技術。加快推進以秸稈覆蓋、少免耕播種為核心的保護性耕作技術，在適宜地區推廣玉米、大豆、油菜免耕播種等成熟技術。因地制宜發展稻麥聯合收割機加裝粉碎裝置、秸稈滅茬機、秸稈掩埋深翻犁等秸稈還田適用機械裝備和大型少免耕直播設備。三是穩步開展秸稈機械化還田示范片建設。皖北地區每縣建立2000畝以上示范片2個。開展不同秸稈還田強度對比試驗，加強秸稈還田環境下病蟲草害發生規律研究，采取切實可行措施，控制病蟲草害發生，形成可復制、可推廣的技術模式，實現綠色增產、資源節約和生態環保。
(二)繼續支持秸稈飼料化、基料化利用。全省養殖重點地區要結合肉牛、奶牛、奶羊、肉羊產業發展，優先扶持新建規模養殖場購置與養殖規模匹配的鍘草機械及氨化膜、尿素等氨化處理物資。一是繼續推廣秸稈窖(池)青貯。鼓勵在大中型養殖場、養殖小區建立種植基地或與農戶建立訂單生產關系，促進全株青貯專業化種植。二是大力推進打包青貯。鼓勵在中小養殖場(戶)開展打包青貯、拉伸膜青貯建設。三是開展商品化飼料加工銷售一體化試點建設。鼓勵吸引社會資本，組建青貯公司或青貯聯合體，推進秸稈飼料商品化、產業化發展。阜陽、亳州、宿州、淮北、蚌埠市各選擇1-2縣(區、市)率先開展秸稈收貯企業社會化服務組織建設試點。四是加大秸稈養畜技術指導。大力推廣秸稈青貯、玉米全株青貯和全混合日糧飼喂等技術，提高秸稈利用效率。
實施以食用菌栽培為重點的秸稈基料化利用，重點推廣平菇、雙孢蘑菇、草菇、秀珍菇、大球蓋菇等能夠充分消耗農作物秸稈的種植模式。扶持食用菌生產企業、合作社、家庭農場或糧菜種植大戶，充分利用當地麥秸、稻草、玉米秸和玉米芯、油菜秸、棉柴秸，采用設施栽培、露地大田、樹林下、房屋前后等多種栽培方式，周年示范種植。同時，鼓勵有機肥廠收購食用菌廢料，生產有機肥實現循環利用。積極開展以食用菌栽培為主的秸稈基料化利用工程，優先扶持年生產規模達到10萬瓶(袋)以上的食用菌菌種場或年商品化食用菌生產規模達到3萬平方米(袋、棒、包)以上的企業、合作社、家庭農場和專業種植大戶。
(三)大力發展秸稈能源化利用。一是積極推進以秸稈為原料的沼氣工程。各地要重點扶持秸稈沼氣集中供氣項目，結合美麗鄉村建設，每個市至少建一處規模不低于年消納農作物秸稈3000噸的大中型秸稈沼氣集中供氣工程。二是積極推進戶用沼氣池改造。大力推廣以秸稈為原料制沼氣技術，構建秸稈-沼氣-沼肥還田等農業循環利用模式。三是積極推進秸稈固化成型燃料。各地要加快發展建設秸稈固化成型燃料，皖北地區各縣結合美麗鄉村建設，各縣以村為單位，建設5處以上秸稈小型固化成型燃料生產點，并配套推廣不低于500臺生物質戶用氣化爐。四是加快發展秸稈電廠。加快推進皖北及沿淮糧食主產區秸稈電廠建設，鼓勵熱負荷較大且穩定的工業園區發展農林生物質熱電聯產項目。堅持市場化推動，建立健全農作物秸稈收儲運體系，保障秸稈電廠燃料供應。支持企業技術升級，逐步提高農作物秸稈摻燒比重，增加農作物秸稈使用量。
(四)強化全年秸稈禁燒監管。各地要充分認識秸稈禁燒工作的長期性和艱巨性，提前謀劃秸稈禁燒工作，按照“空間覆蓋無空白、職責落實無盲區、監督管理無縫隙”要求，建立以鄉(鎮)為單位、村(居)為基礎、村民組為單元的網格化管理體系，落實駐守、巡查和值班制度，加強秸稈禁燒常態化監管。通過組建應急隊伍、設置監控點、組織流動哨等方式，在禁燒重點時段，對重點區域實行24小時巡查，提高秸稈焚燒應急處置能力，落實應急物資儲備，及時發現、應對和處理秸稈焚燒行為。相鄰地區建立秸稈焚燒信息通報制度，加強協調合作，實行聯防聯控，共同防范跨區域秸稈焚燒事故發生。同時，做好離田秸稈的巡查監管工作，做到離田秸稈集中收儲、應收盡收、專人看護，不得隨意堆放路邊、河邊、田邊，確保消除秸稈焚燒隱患和對水體、土壤的環境污染。
三、管理要求
各地在秸稈綜合利用提升工程實施過程中，要建立健全政策機制、使用機制、撥款機制、資金監管機制等一攬子管理機制，加強項目和資金管理，確保工程順利實施。
(一)明確政策機制
2017年，省級繼續實施秸稈禁燒和綜合利用獎補政策，全省各級財政對小麥、玉米、油菜按照20元/畝、水稻按照10元/畝的標準進行獎補，其中省財政對皖北三市九縣及大別山片區縣補助70%，對合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵市補助30%，其他地區補助50%，其余部分由市、縣財政足額配套，市、縣承擔比例由各市確定。各地要統籌安排自有財力，將配套資金足額納入本級年度預算。
規范使用方向
省以上秸稈禁燒和綜合利用獎補資金專項用于秸稈綜合利用支出，要重點用于農作物秸稈還田農機具購置和作業，秸稈發電財政獎補，推廣玉米免耕直播技術，秸稈飼料化和基料化利用，秸稈沼氣技術推廣及秸稈氣化工程技術研發和試點推廣，秸稈成型燃料生產和爐具推廣，秸稈工業原料化及能源化利用，秸稈歸集收儲體系建設等，一律不得用于工作經費等方面支出。
(二)突出使用重點
各地在實施秸稈綜合利用提升工程中，要不斷提高秸稈產業化綜合利用水平，進一步優化資金的使用結構，重點支持秸稈綜合利用龍頭企業、秸稈產業化園區建設，以及鄉鎮、村秸稈收儲體系建設，充分發揮獎補資金的導向作用。
加強資金監管
各地要按照《關于進一步加強秸稈禁燒和綜合利用獎補資金使用管理工作的通知》(財建〔2017〕72號)等文件規定，結合當地秸稈禁燒工作實際，進一步完善本級秸稈禁燒和綜合利用獎補資金管理辦法，從制度上對資金的籌集、撥付、使用、監督、管理實行全流程控制，進一步加強資金監管。
四、保障措施
(一)加強組織領導，嚴格落實責任。各級政府和有關部門要切實統一思想、提高認識，把秸稈綜合利用提升工程擺上重要議事日程，要成立秸稈綜合利用提升工程協調小組，政府分管負責同志為組長，有關部門參與，精心部署，統籌協調，精準施策，形成政府統一領導、部門密切配合的良好工作格局，確保本項民生工程扎實有效推進。要圍繞環境保護“黨政同責、一崗雙責”要求，切實落實秸稈禁燒工作責任，進一步健全完善秸稈禁燒工作機制，細化職責分工，明確目標任務，共同推進秸稈禁燒工作。
(二)實施統籌謀劃，加大政策支持。各縣按照省、市下達的目標任務，制定秸稈綜合利用實施方案，確保秸稈綜合利用項目開展有方向、推動有依據、實施有成效、考核有量化。各縣要成立秸稈綜合利用專家組，全面負責本縣項目技術咨詢與服務，并結合項目實施，加強秸稈綜合利用技術研究和推廣利用，實現技術投入與產出并重，推動秸稈綜合利用提升工程順利實施。要推進秸稈發電等重大項目實施，做好土地、城鄉等規劃的銜接工作，確保建設項目盡快落地。要加大財政補貼力度，繼續執行省秸稈發電財政補貼政策，免除秸稈電廠土地使用稅、免收秸稈運輸車輛普通公路過路過橋費。要切實發揮秸稈收儲體系建設的引導作用，培育壯大秸稈收集產業，確保秸稈燃料的收集和儲運暢通。