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論文摘要：中國證券監管體制經歷了從分散、多頭監管到集中監管的過程．建立了符合證券市場發展規律和我國經濟實際的集中統一監管模式。但受制于轉軌經濟和新興證券市場的影響，我國證券監管體制仍有許多缺陷。因此，要從監管機構的設置、對監管者的監督以及強化自律功能等方面深化改革，建立一個法制化的輔以自律監管的集中管理體制。
一 中國證券監管體制的變遷
自上世紀80年代末期以來，我國證券監管體制經歷了由分散、多頭監管到集中監管的過程，大體可分為三個階段。
第一階段(1992年5月以前)是我國證券監管體制的萌芽時期。對證券市場的監管是在國務院的部署下，主要由上海、深圳兩市地方政府進行管理，有關證券法規也是由兩地政府和兩地的人民銀行制定并執行。
第二階段(1992年5月一1997年底)是對證券市場的監管由中央與地方、中央各部門共同參與管理向集中統一管理的過渡階段。1992年5月，中國人民銀行成立證券管理辦公室，同年7月，國務院建立國務院證券管理辦公會議制度，代表國務院行使對證券業的日常管理職能。1992年10月國務院成立國務院證券委員會及其執行機構——中國證券監督管理委員會(以下簡稱中國證監會)作為專門的國家證券監管機構。這種制度安排，事實上是將國務院證券委代替了國務院證券管理辦公會議制度，代替國務院行使對證券業的日常管理職能，將中國證監會替代了中國人民銀行證券管理辦公室。
同時，國務院賦予中央有關部門部分證券監管的職責，成了各部門共管的局面。國家計委根據證券委的計劃建議編制證券發行計劃；中國人民銀行負責審批和歸口管理證券機構，報證券委備案；財政部歸口管理注冊會計師和會計師事務所，對其從事與證券業有關的會計事務的資格由證監會審定；國家體改委負責擬定股份制試點的法規，組織協調有關試點工作，同時企業主管部門負責審批中央企業的試點。
另外，地方政府仍在證券管理中發揮重要作用。上海、深圳證券交易所由當地政府管理，由證監會實施監督；地方企業的股份制試點由省級或計劃單列市人民政府授權的部門會同企業主管部門審批。同時，中國證監會向隸屬于地方政府的地方證券期貨監管部門授權，讓它們行使部分監管職責。
第三階段(1997年底一至今)是初步建立全國集中統一的證券監管體系階段。1997年11月，中央金融工作會議決定撤消國務院證券委，其監管職能移交中國證監會。1998年4月，中國人民銀行行使的對證券市場監管職能(主要是對證券公司的監管)也移交中國證監會。同時，對地方證券監管體制進行改革，將以前由中國證監會授權、在行政上隸屬各省市政府的地方證券監管機構收歸中國證監會領導，同時擴大了中國證監會向地方證券監管機構的授權。此外，證券交易所也由地方政府管理轉變為中國證監會管理。
1999年7月1日，《證券法》開始實施，與此同時，中國證監會派出機構正式掛牌。這標志著我國集中統一的證券、期貨兩級監管體制基本建立：證監會負責全國證券市場的監管；區域內上市公司和證券經營服務機構由證監會派出機構——地方證管辦和特派員辦事處、證監會專員辦事處根據授權和職責分別監管。地方證管辦還負責涉及跨省區重大案件的聯合稽查的組織和重大事項的協調工作。
二、對現行證券監管體制的評價
集中統一的證券監管體制已經成為世界各國(無論是成熟市場還是新興市場)普遍偏好的目標模式，它甚至被認為是證券市場發展的必然規律。證券市場本身具有統一性和一體性的內在要求，對于一個高效證券市場所必備的基本要素，即市場的信息有效性、市場運作的高效率與低成本、市場的統一性和規模以及市場的公開、公平和公正性來說，只有集中統一的管理體制和由此形成的統一市場法規體系方能使之得以保證。我國證券監管體制的變遷符合了證券市場本身發展的內在規律性和客觀要求。同時，集中統一的監管體制又比較符合中國國情，同我國的經濟與政治體制、經濟與金融管理模式以及證券市場的成熟度相吻合。隨著我國證券市場的發展，市場規模擴大、市場發展全國化同管理地區化之間的矛盾日益突出；證券業的擴張和中介機構非規范化運作的普遍性也呼喚單一的行業管理；監管體制的低權威性使投資者利益難以在操縱與欺詐環生的市場環境中得以保全；市場的進一步發展迫切需要持久、統一和穩定的制度與政策加以保障。正是上述我國證券市場乃至國民經濟運行的客觀
要求促使證券監管體制的變革，以消除制約市場發展的矛盾和障礙。可以說，現行的監管體制在一定程度上克服了原體制的若干內在弊端和矛盾，降低了監管成本，從而提高了證券監管效率和監管的公正性。
但受制于我國轉軌時期的政治與經濟環境的影響，我國的證券監管體制還有許多不完善之處，這主要表現為：(1)對政府監管者的監督及其自身建設問題。權力的集中不可避免地帶來官僚主義以及監管者被“俘虜”所帶來的尋租等監管的非效率。對此，必須設立有效的內部控制機制和外部監督機制，以防止監管者的官僚主義行為和機會主義行為，避免監管者被利益集團所“俘虜”，提高監管與服務的質量，從而確保證券監管的公正性和效率。(2)中國證監會與其他經濟管理部門的協調與溝通問題。獨立而專一的主管機構設置固然能夠提高決策出臺與實施的力度與權威，但同樣可能損害決策的科學性。特別當證監會與其他金融監管部門間就某些重大事項存在目標沖突時尤為可能。因此，集權化的主管機關必須避免狹隘于本領域的監管視野，注重監管制度、政策的全面合理性和對國家整體利益的通盤考慮。(3)自律機構的作用問題。集中統一監管體制并不排斥自律監管的作用，自律機構在美國模式中同樣擁有相當的自主權，并發揮著重要作用。但在我國現行監管體制中，自律管理的作用依然未得到強調，證券交易所和證券業協會只起輔助政府監管的作用，且完全受制于證監會的集中管理。
三、中國證券監管體制的改革取向
中國證券監管體制的變遷表現為一種逐步強化的過程，但在現實中，政府監管既存在著越位的情形，也存在著缺位的狀況。因此，必須對證券監管體制進行改革。針對上述中國證券監管體制的主要缺陷，可實施以下措施，提高監管績效。
1．確認和保障證券監管機構的獨立地位
監管機構的一些行為具有立法和司法性質，如政策制定與實施、監督、檢查、處罰等。目前，我國具有立法和司法性質的監管機構的監管政策制定與實施基本上是按照普通行政程序進行的，該機構及其人員沒有相對獨立的法律地位，其身份也沒有特別保障，因而監管機構的監管政策和監管行為的威信和效用均不理想。如國有股減持方案的朝令夕改就是多頭決策形成的結果。保障具有立法與司法性質的監管機構及其人員的相對獨立性，并將其監管行為司法化，是提高此類行為的威信與效能、切實保障投資者利益，提高證券市場效率的必由之路。因此，要加強統一立法和集中管理的程度，逐步解決部門利益與國家整體利益的沖突，實現證券市場促進國民經濟發展的目的。同時，還要逐步放松繼承原計劃體制所建立的高度計劃管制，建立松緊相宜的監管制度，實現集中管理下的總體放松和局部強化的結合。
2．強化對監管者的監督
在證券監管活動中，由于自主裁決權的存在，使監管者有可能濫用職權，不是按“三公”原則規范行事，而是出于某一利益集團的考慮，或憑主觀意愿行事。因此，要確立和強化對監管者的監管，以保證監管者將保護投資者的利益作為行動基準。規范監管行為關鍵在于監管程序法制化和社會化。監管者對市場的監管行為首先就表現為依法行政。因此，要控制監管者的創租行為，盡可能減少監管失靈，就應當建立完善的行政程序制度，使監管程序法制化。實現監管程序社會化則要求革新證券監管中立法和實施其他抽象監管活動的程序。將目前基本上處于封閉狀態的程序改造為允許社會參與和監督的開放程序。借鑒以往的經驗教訓，不再搞政府部門閉門造車，應自下而上、廣泛征集、充分醞釀、反復比較，最后由有關部門擇優。為此，聽證制度應作為一種新的內容廣泛進入證券監管的立法和其他抽象監管活動的程序。
3．強化自律機構的功能與地位
論文關鍵詞：證券市場監督管理法律制度
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發展，取得了舉世矚目的成績：據中國證監會2009年8月25日的統計數據顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現我國市場經濟持續、健康、快速發展方面發揮著重要作用。但同時，由于監管、上市公司、中介機構等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現使證券市場的健康發展備受困擾，證券市場監管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監管法律制度，加強對證券市場的監管、維護投資者合法權益已經成為當務之急。
一、我國證券市場監管制度存在的問題
(一)監管者存在的問題
1．證監會的作用問題
我國《證券法》第178條規定：“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行?！睆默F行體制看，證監會名義上是證券監督管理機關，證監會的監管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監督管理的權力和效力無法充分發揮。
2．證券業協會自律性監管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規定：“證券業協會是證券業的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業協會。證券業協會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規定了證券業協會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業務培訓和業務交流、處分違法違規會員及調解業內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規定證券業協會的獨立的監管權力，致使這些規定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業協會還是地方證券業協會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業協會的自律規章如一些管理規則、上市規則、處罰規則等等都是由證監會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監督來補充證監會對證券市場的監督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業協會進行自律監管，也不相信證券業協會能夠進行自律監管。在我國現行監管體制中，證券業協會的自律監管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監管主體的自我監督約束問題
強調證券監管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監管權限往往會導致責任的相互推諉和監管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監管者也是經濟人，他們與被監管同樣需要自律性。監管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規章還是執行監管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監管活動中，由于監管權的存在，監管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監管主體的監督約束。
(二)被監管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發行制度演變為國有企業的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監會的監管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊?，由于股權結構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監會對證券市場的監管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發展雖然也成長起來，但在我國證券市場發展尚不成熟、法制尚待健全、相關發展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規章制度、行為規范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業道德，為企業做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環節聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規則和秩序，對我國證券市場監督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業管理的好壞、企業盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監督管理的難度。
(三)監管手段存在的問題
1．證券監管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發行、交易等環節運行。在這一系列環節中，與之相配套的法律法規應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監管的行政手段存在的問題
在我國經濟發展的歷程中，計劃經濟體制的發展模式曾長久的站在我國經濟發展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發展中已根深蒂固，監管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監管中，市場的自我調節作用被弱化。
3．證券監管的經濟手段存在的問題
對于證券監管的經濟手段，無論是我國的法律規定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監管手段過于偏重于懲罰措施的監督管理作用而忽視了經濟獎勵的監督管理作用。我國證券監管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩定發展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規行為。
二、完善我國證券市場監管法律制度
(一)監管者的法律完善
I．證監會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監會的權威形象，用法律規定增強其獨立性，明確界定中國證監會獨立的監督管理權。政府應將維護證券市場發展的任務從證監會的工作目標中剝離出去，將證監會獨立出來，作為一個獨立的行政執法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監會在現行法律框架內實施監管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監會的不合理的干預行為在法律上做出相應規制。這樣，一方面利于樹立中國證監會的法律權威，增強其監管的獨立性，另一方面也利于監管主體之間合理分工和協調，提高監管效率。
2．證券業自律組織監管權的法律完善
《證券法》對證券業自律組織的簡簡單單的幾條規定并未確立其在證券市場監管中的輔助地位，我國應學習英美等發達國家的監管體制，對證券業自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業自律組織法》，其中明確界定證券業自律組織在證券市場中的監管權范圍，確定其輔助監管的地位以及獨立的監管權力；在法律上規定政府和證監會對證券業自律組織的有限干預，并嚴格規定干預的程序；在法律上完善證券業自律組織的各項人事任免、自律規則等，使其擺脫政府對其監管權的干預，提高證券業自律組織的管理水平，真正走上規范化發展的道路，以利于我國證券業市場自我調節作用的發揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監管者自我監管的法律完善
對證券市場中的監管者必須加強監督約束：我國相關法律要嚴格規定監管的程序，使其法制化，要求監管者依法行政；通過法律法規，我們可以從正面角度利用監管者經濟人的一面，一方面改變我國證監會及其分支機構從事證券監管的管理者的終身雇傭制，建立監管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監管者形成約束，增加監管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監管機構對監管者業績的評價機制，來作為監管機構人事考核的重要依據。
(二)被監管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發揮作用的法律環境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監督權的合理制衡的機制，把充分發揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規章制度、行為規范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監管手段的法律完善
1．證券監管法律法規體系的完善
我國證券監管的法律法規體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律法規體系，但我國證券監管法律法規體系無論從總體上還是細節部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監管法律法規在對證券監管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監管法律法規體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監管的空白；制定與《證券法》相配套的監管證券的上市、發行、交易等環節的相關法律法規，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發展。因此要完善我國證券市場的監管手段，正確處理好證券監管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監管，并從法律上體現證券監管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監管其他手段的法律完善
證券監管除了法律手段和行政手段外，還有經濟手段、輿論手段等等。對于經濟手段前面也有所提及，證券監管中的每個主體都是經濟人，我們利用其正面的作用，可以發揮經濟手段不可替代的潛能，如對于監管機構的管理者建立違法違規的懲罰機制和監管效率的考核獎勵機制等，促進監管者依法監管，提高監管效率。在法律上對新聞媒體進行授權，除了原則性規定外，更應注重一些實施細則，從而便于輿論監督的操作和法律保護，使輿論監督制度化、規法化、程序化，保障其充分發揮作用。
〔論文摘要〕 我國金融業目前面臨著金融市場效率低下，銀行規模較小，不良資產比例過高，證券監管機制透明度較差，金融市場開放等問題。加入WTO后，這些問題將愈益突出，必須及早采取切實有效的措施，應對挑戰，爭取雙贏，保證中國金融業的健康成長。
隨著現代經濟的高速發展，金融業在其中扮演著越來越重要的角色。然而，日益嚴重的金融風險威脅著現代金融業的健康發展，甚至發展成為嚴重危害經濟發展和社會穩定的金融危機。中國加入WTO，從總體上講，是進一步擴大開放，深化改革的需要，是加速中國經濟全方位參與國際競爭，進入國際經濟大循環，走向世界市場的必由之路。但是，從目前看，加入WTO對我國金融業的影響是多方面的和深刻的。因此，尋求化解入世給金融業帶來的風險就成為重要課題。
一、我國金融業發展面臨的問題
1.金融市場效率低下。金融市場是由貨幣資金的供需雙方以金融工具為對象所形成的市場，有廣義金融市場和狹義金融市場之分。在市場經濟條件下金融市場的基本功能是為經濟發展提供融資服務。一國金融市場體系的發育越健全，促進國民經濟增長的潛力就越大;一國金融市場運行的效率越高，整體上的資源配置效率就會越高。我國在從傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變中，已初步形成了金融市場的基本框架。然而，從整體上來判斷，目前我國的金融市場仍然比較明顯地缺乏效率。導致金融市場效率低下的重要原因，是在中國經濟的對外開放過程中，金融市場的開放相對較晚和相對不足。主要表現在:(1)金融市場的有效競爭不足，金融業的高度壟斷堡壘仍未打破;(2)金融市場的制度創新不足，限制了公眾在投資市場上的經濟活動;(3)金融市場的工具創新不足。這大大制約了我國金融市場效率的提高。
2.我國銀行的規模較小，不良資產比例過高，銀行業的競爭力較弱。已經進入或將要進入我國的外資銀行，其規模皆較大，有雄厚的資金實力，優良的資產質量，與我國的銀行相比具有較強的競爭力。如美國的花旗集團，資產總額高達7000億美元以上，相當于我國四大商業銀行的資產總和。從資產質量上看，美國商業銀行的不良資產比率僅為0.67%。我國銀行，不良資產總和比例過高，如美林公司1998年估計的中國四家國有商業銀行壞帳的平均比率為29%，J.P摩根銀行的估計為36%，IMF(1997)的估計為20%，高峰期比率則大于25%，與其他發展中國家相比，這一比率是相當高的。如此高的不良資產比率，增大了銀行業自身發展的金融風險，也是不利于經濟穩定發展的。
3.證券監管機制的透明度較差，降低了監管效率，增加了證券市場的交易風險。所謂證券監管機制的透明度是指證券監管機制的監管活動和程序具有相當開放度與公開度。我國證券監管機制的透明度存在許多問題:一是證券監管機構本身包括內部組織機構、機構名稱及工作程序等方面，由于沒有法定性而缺乏必要的透明度，就連業內人士對此也不甚清楚。二是證券監管部門制定規則和決策事項時也缺乏必要的透明度。迄今為止，證券監管部門很少就起草某項規則舉行公開聽證會，因此，造成實踐中許多規則缺乏可操作性。三是在查處證券違規違法事件中，經常性地出現暗箱操作情況。由于透明度差，對案件處理結果，投資者往往不滿意。也由于透明度差，助長了證券市場交易中的內線操作、大戶操縱、虛假信息及權錢交易等腐敗現象的發生。這又增加了證券交易過程中的金融風險，也蘊育著潛在的金融風險，在一定條件下會演化為中國的金融危機，這決不是危言聳聽。
4.保險業面臨嚴峻挑戰。中國在入世談判中已承諾:外資在人壽保險公司的持股比例可達50%;非人壽保險公司和再保險公司可獲準在合資保險公司中的持股比例為51%，并可在三年內成立合資的分公司。這樣優惠的條件，使我國保險業務面臨的壓力愈益增加:一是外資將搶灘中國保險市場，民族保險業市場份額將會下降。目前，我國國民保險人均僅為100元左右，而世界平均水平已近4000元人民幣，經營壓力增大。二是外資資本雄厚，多渠道經營理念對中國保險業造成心理壓力。世界上最大的25家保險公司資產任何一家都比中國保險資產總和都大。三是外資保險業務悠久，開發保險品種多，覆蓋面廣，再加之具有良好的售后服務，也對我國形成強烈的競爭壓力。由于外資保險注重品種開發和售后服務，整個流程注入了科學化管理，這都是我國保險業望塵不及的。四是外資保險先進機制和優厚待遇的吸引，勢必影響我國保險業人才大量流失，而我們的經營模式還有計劃經濟的色彩，與外資保險在市場經濟下的工資、福利、待遇不可相比，難免造成人才流失，減弱民族保險業的綜合實力。
5.金融市場開放將對我國經濟產生重要影響。1999年，經過世界各國艱苦的談判和努力，全球金融服務貿易協議終于正式簽字和生效，我國政府也公開和明確承諾將承擔金融開放的義務，并于近年內連續出臺了一系列金融開放政策，如宣布經常項目下的人民幣可自由兌換、取消外資銀行在中國中心城市設立分支機構的限制等。外資金融機構進入我國，對我國金融業和經濟的發展起到了一定的推動作用，但是，由于我國金融市場尚未發育成熟，金融體系還不完善，金融機構缺乏競爭能力，金融監管經驗不足，因此，開放金融市場對我國經濟也有一定副作用，體現在:(1)對國內金融業形成沖擊。外資銀行爭攬了大量績優的三資企業、外向型企業，使我國銀行遭受了客戶流失的風險。(2)導致“外資替代現象”的出現。企業從外資銀行獲取的部分貸款，實際并非真正意義上的“外資”，而是這些外資銀行在中國獲取的資本。(3)逃避監管。有的外資銀行多存少貸、轉移資金，有的外資銀行則轉移利潤，逃避稅收等，給經濟秩序的穩定帶來不良影響。這些現象的出現與發展，對我國金融業的健康成長構成嚴重威脅。
二、對策與措施:尋求中國金融業健康成長的有效途徑
加入WTO后，中國金融業面臨的危機與困難愈益明顯，如不采取切實有效的措施，中國金融業的健康成長將受到阻滯，這也將從根本上動搖中國經濟的增長速度與質量。
1.提高我國金融市場效率。
(1)增加外商的進入，促使國內金融機構提高效率。實踐證明外資金融機構進入后所形成的競爭壓力，對于改善國內金融機構的效率是明顯的。
(2)提高交易的自由程度，改進外匯市場效率。當前我國存在寵大的外匯儲備，人民幣面臨升值的壓力，這是外匯市場缺乏效率的一個明顯表現。如適當開放股票市場等，可增加對外匯的需求，大大減輕人民幣升值壓力。這有利于我國的國際收支平衡，也有利于提高整個金融資源的配置效率。
(3)擴大金融市場準入程度，提高金融創新效率。通過學習發達國家金融業所開展的金融創新，降低我國金融制度創新和工具創新的經濟成長和時間成本。同時，通過金融業務開放刺激對金融創新的需求，有利于金融創新效率的提高。
(4)改善政府監管效率。推動我國金融業發展的市場化進程，適當放松政府對金融市場的過度干預，政府對金融的監管職能向國際標準靠攏，這對提高我國金融市場效率有重要意義。
2.體制性改革與商業化經營同時并舉，增強中國銀行業的競爭力。中國銀行不良資產很大程度上是由體制性原因產生的，是歷史的長期積淀，主要起因于國有銀行與企業之間“軟約束”的債權債務關系。在處理銀行不良資產問題上，銀行的商業化經營與中國經濟的體制性改革相輔相成，缺一不可。加入WTO后，我國必須實施金融趕超戰略，才能迅速提高我國銀行業的競爭能力。具體為:(1)政府的積極參與與扶持。國際實踐證明，要實現金融趕超目標，必須有政府的扶持。(2)啟動金融趕超，很重要的一條是要有不同質的金融產權主體。(3)抓緊培養高素質的金融管理人才，同時創造良好的用人環境，以吸引和留住人才。(4)嚴格遵循國際銀行業經營管理的統一原則，接受以《巴塞爾協議》為準繩的國際銀行業監管原則、標準和方法。加強全面風險管理，完善內控制度，改進信息披露制度。
3.增大我國證券監管機制的透明度，完善監管機制，提高監管效率。在立法方面，我國立法機關應對證券監管機構的法律地位、組成人員、名稱及其職權等內容明確作出規定，對其運作程序規定更加詳細。證券監管機構本身立法及司法解釋，也應增大透明度。在執法方面，證券監管機構更應增加透明度，特別是對違規、違法交易現象的處理結果及時向公眾公布，這實際上也是增強證管會本身的權威性和社會公眾對證管會的信任度。
4.完善我國金融法制，適應金融服務貿易全球化的需要。(1)逐步對外資金融機構實行國民待遇。隨著全球金融服務貿易領域競爭的日趨激烈，我國金融業應盡量參與競爭，才能處于有利地位。近年來，我國已逐步對外資金融機構開放人民幣業務，開放外資金融機構設立的國內地區性限制，那么，相應地也應取消外資金融機構享有的超國民待遇，使內外資得以在同等條件下競爭。這有利于我們借鑒發達國家的經驗，完善我國對外金融秩序的穩定性。(2)建立對外金融機構的有效監管制度?！栋腿麪枀f議》的設立目標是通過對外資銀行業進行全方位的風險監控，建立銀行業監管的有效系統，實現國際銀行體系的健全和穩定，因而巴塞爾協議致力于制定統一監管的國際標準，促使各國銀行在同一監管水平上公平競爭。由于該協會對銀行監管重點(如資本充足率、市場風險的資本要求等)做了規范性的規定和要求，因此實施該協議無疑將有助于促進我國的監管制度與國際慣例接軌，改變重引進、輕監管狀況。(3)借鑒其他國家的立法經驗，修改《商業銀行法》，使之能適應金融開放的需要。 轉貼于
一、引言
會計政策選擇的恰當與否，對企業財務信息的質量和信息使用者據以進行決策的正確程度有著直接的影響，進而關系著經濟資源的優化配置與資本市場的健康發展。因此，研究企業會計政策選擇及其經濟動機，對于規范地進行會計政策選擇，確保會計信息的質量，更好地為財務信息使用者服務，具有重大的現實意義和理論意義。
二、盈余管理與上市公司會計政策的關系
(一)盈余管理與會計政策之間的共性
盈余管理的一個重要方法就是會計政策選擇，而會計政策選擇的結果可能會影響到公司的盈余。會計政策選擇屬于典型的盈余管理手段，盈余管理是會計政策選擇的目的。從長期來看，盈余管理并不增加或減少企業實際的盈利，但會改變企業實際盈利在不同會計期間的分布。
(二)盈余管理與會計政策之間的差異
1.盈余管理與會計政策選擇的主要區別在于管理當局的動機。如果管理當局試圖通過收入確認等判斷來達到明確的、事前設定好的目標的話，這種行為就應當屬于盈余管理。
2.盈余管理除了采用會計方法外，也可以采用非會計方法，如安排交易發生及交易方式等，這顯然超出了會計政策選擇的范圍。
三、不同盈余管理動機下上市公司會計政策的選擇
(一)融資動機下會計政策的選擇
為滿足融資動機，上市公司選擇利于盈利的會計政策，往往進行所謂資產剝離重組并按剝離后的結果對前三年虛擬一個會計主體進行模擬經營，達到上市目的。這是由于我國會計準則關于資產剝離的規范性操作程序的研究明顯滯后，對資產重組中涉及到的資本計價、固定資產、長期投資減值等有關損失的確認尚無明確規定。因此許多上市公司便充分利用這個機會進行有效的盈余管理。
(二)規避債務契約約束動機下會計政策的選擇
為達到規避債務契約約束的動機，上市公司會選擇一些降低契約成本的會計政策。債權人與企業簽訂債務契約是為了限制管理者用債權人的資產為企業獲利但卻有損于債權人利益的行為。債權人處于自身利益的考慮往往在契約中規定一些限制性條款，這些條款在一定程度上會限制企業的經營，作為債務人的企業管理當局則會選擇可增加資產或收入以及減少負債或費用的會計政策來完成上述會計數據指標和避免產生違約行為。
(三)維護管理者當局利益動機下會計政策的選擇
為了維護管理著當局利益的動機，上市公司會選擇利于業績提高的會計政策。大多數企業都通過盈利來衡量管理當局的業績，并由此計算報酬。在這種利益驅動下，管理當局必然通過會計政策選擇，采取將一些費用資本化或減少預提費用等會計政策，使企業獲得較高的會計收益，來提高自身報酬。如果管理者當局的報酬中包括了認股權，管理當局則會選擇能平滑收益的會計政策，以保持其股票價格的穩定。
(四)避免發生政治成本動機下會計政策的選擇
為了避免發生政治成本，我國《公司法》、《證券法》等法規對配股和暫停上市的條件做規定，上市公司為避免摘牌或取得配股資格而進行會計選擇甚至會計操縱的行為。如常用的策略是集中一個會計年度提前確認損失和費用、延期確認收入，另外利用關聯方交易、資產重組或債務重組等方法轉移不良資產，獲取暫時收入。
四、盈余管理動機下會計政策選擇的應對措施
(一)健全公司的治理結構
由于我國上市公司治理結構存在的問題大多是由國有股權占據優勢或控制地位所引發的，因此要健全公司的治理結構，首先，必須通過各種途徑進行國有股減持，改變股權結構嚴重失衡的局面。其次，建立和完善獨立董事制度。再次，建立和健全有效的激勵約束機制，使管理者的個人利益與企業的利益掛鉤。最后，大力發展機構投資者。
(二)深化監管政策的市場化改革
在我國資本市場上，誘發盈余管理的主要動機是應付證券監管機構的監管政策，而我國證券市場監管政策之所以成為上市公司盈余管理的誘發因素，原因就在于市場監管沿用了計劃行政型的管理體制，因此要降低甚至清除這些誘發公司盈余管理的政策因素的影響，就必須繼續推進監管政策的市場化改革。
(三)建立較為科學的指標控制體系
對于控制上市公司上市、配股、摘牌等行為的限定條件，不應局限于單純依賴于某項指標，比如衡量配股資格時，不應將凈資產收益率作為唯一控制參數，而應建立一個更科學的多變量的控制參數體系，并改絕對數控制為絕對數控制與相對數控制相結合。對于股票暫停上市和終止上市，也要改變以連續三年虧損作為衡量的充分條件，應結合其他一些因素結合加以判斷。
(四)完善企業會計準則
對于監管者來說，會計方法選擇范圍和條件的規定應該嚴些還是應該靈活些，是一項兩難選擇。一方面強調會計準則的統一性，有助于減少企業操縱會計數字的機會主義行為，加強證券監管，提高企業之間會計信息的可比性;但另一方面又有可能因此使企業喪失靈活的會計選擇權，難以因地制宜地向投資者提供更有價值的信息。
(五)完善證券監管法規
關鍵詞:金融監管模式;改革;啟示
一英國金融監管模式的改革
金融監管模式是指一國關于金融監管機構和金融監管法規的結構性體制安排20世紀末,一些發達的市場經濟國家為適應經濟金融形勢發展的需要,先后對金融監管模式作了重大改革,尤以英國最為典型,其改革對全球金融業的發展都產生了深遠的影響
1.改革前的分業監管體制自20世紀80年代以來,以新型化多樣化電子化為特征的金融創新,改變了英國傳統的金融運作模式發生在銀行業保險業證券投資業之間的業務彼此滲透,使英國金融業多元化混業經營的趨勢加強越來越多的非金融機構也開始經營金融產品和業務,混業經營的日益發展,使英國成為全球金融業混業經營程度最高的國家之一寫作論文
然而,直到1998年之前,英國實行的仍然是以政府監管和自律組織自律相結合的分業監管體制在分業監管時期監管機構分別行使對銀行業保險業證券投資業房屋協會等機構的監管職能,同時自律組織發揮了較大作用,三個證券自律組織分別負責證券公司基金管理公司和投資咨詢機構的執業行為監管和審慎監管在英國分業監管使得一個金融機構同時受幾個監管機構同時監管的現象大量存在,不僅成本增加,效率降低,監管者與被監管者間容易產生爭議,分業監管體制的弊端顯現無余隨著20世紀90年代中期以后分業監管有效性的降低,特別是在巴林銀行事件后,英國國內要求改革金融監管體制的呼聲日益高漲在這種情況下,英國朝野上下對改革金融監管模式有了較為統一的認識
2.英國金融監管體系的改革主要內容有:
第一,成立新的金融監管機構,決定由10家機構合并,組成單一的金融監管機構這10家機構包括證券與投資管理局(SIB)證券期貨協會(SFA)私人投資監管局(PIA)投資監管組織(IMRO)格蘭銀行的審慎監管司(SSBE)注冊互助委員會(RFC)房屋協會委員會(BSC)互助合作委員會(FSC)由貿易工業部劃轉到財政部的保險監管司以及倫敦交易所的英國發行上市監管部(UKLA)1997年10月,證券投資局更名為金融監管局(FSA),1998年起,英格蘭銀行的銀行監管職責移交給FSA,FSA依法行使監管權力FSA雖然要全面負責對擁有一百多萬員工的英國金融業的監管,但其機構并不龐大,現有雇員僅二千多人,這主要依靠其先進的監管手段,因此使得監管機構降低了成本,效率卻反而有所增加
第二,制定新的金融監管法律英國曾實施過較長時期的自律式監管體制,改革放棄了倫敦金融市場行業自律管理體系,重建全行業的金融服務監管體系;2000年6月,英國女王正式批準了《2000年金融服務和市場法》這是英國自建國以來最重要的一部關于金融服務的法律,它于2001年12月1日正式實施后,取代了此前制定的一系列用于監管金融業的法律法規,堪稱英國金融業的一部“基本法”該法明確了新成立的FSA和被監管者的權力責任及義務,統一了監管標準,規范了金融市場的運作
第三,制定新的金融監管規則根據英國《2000年金融服務和市場法》的授權,FSA已經制定并公布了一整套宏觀的適用于整個金融市場被監管機構的監管條例,主要內容有:(1)被監管者經營業務一定要誠實;(2)被監管者一定要盡職細心地以應有的技能開展業務;(3)被監管者在適當的風險管理機制下,一定要負責和有效地采取適當的謹慎態度組織和管理其業務;(4)被監管者一定要保持適當的金融資源和財力以應付可能的危機;(5)被監管者一定要遵守相應的市場行為準則標準;(6)被監管者一定要公平對待其客戶,并對客戶的利益給予應有的考慮和重視;(7)被監管者一定要對其客戶的信息需求給予應有的重視,提供給客戶的信息應該明了公平不能誤導;(8)當被監管者對其客戶的資產負有責任時,一定要做出適當的安排以保護這些客戶的資產;(9)被監管者必須以公開及合作的態度接受法的監管,及時向FSA通報必須報告的情況
第四,確立新的金融監管理念FSA成立之初就表示將要采取嶄新的監管方式,FSA負責人也十分強調FSA管理的“嶄新性”與昔日英格蘭銀行證券與投資管理局等9個金融監管機構不同的是,FSA在監管別強調以下環節:節約有效地使用資源進行金融監管;管理層是否盡職盡責;加強金融監管的同時盡可能不壓抑金融機構的創新活力;鼓勵被監管的金融機構之間開展有序的金融競爭;保持英國金融業的競爭力及其金融服務和金融市場的國際化特征另外,在監管目標方面,FSA將通過積極關注金融發展動態,實現瞻前監管,幫助客戶達成公平而合理的交易第五,建立新的金融監管制衡機制由于在新監管體制下,FSA擁有的權力非常之大因此,英國成立了專門的金融監管制約機構“金融服務和市場特別法庭”(FSMT),并于2001年12月1日與FSA同時開始運作該法庭主要審理發生在FSA與被監管機構之間且經雙方協商難以解決的問題根據有關法律規定,該法庭對金融監管案件的審理采取閉門(對公眾保密)審理公開審理兩種方式,并以公開審理為主“金融服務和市場特別法庭”的成立,無疑能夠促使FSA認真進行監管,有助于提高英國金融監管甚至整個金融業的法制水平此外,鑒于貨幣政策與金融監管之間的密切聯系及相互影響,監管職能從英格蘭銀行分離出去后,法律規定英格蘭銀行與FSA負責人交叉參加對方的理事會,實行互相介入,以保證二者之間的有效協調這種安排能保證FSA負責的金融監管與英格蘭銀行負責的貨幣政策,在重大的宏觀層面上的決策能夠保持較強的互通性
到2001年12月,金融服務與市場法的正式生效,標志著歷時4年的金融體系改革基本完成
二新形勢下金融監管創新的啟示
目前我國金融監管體制為金融業分業經營分業監管的模式2003年4月28日銀監會的掛牌成立為一度關于央行拆分的爭論畫上了句號,我國由此成就了“一行三會”的金融監管新格局隨著,《中華人民共和國銀行業監督管理法》《中國人民銀行法》《商業銀行法》通過生效,我國分業經營分業監管的管理體制將進一步完善確立
伴隨著新形勢下金融監管體制的不斷創新,我國金融監管從無到有發展很快,但是畢竟歷史短暫,目前的監管遠遠不能適應金融業迅速發展確保國家經濟安全的需要,甚至已出現了一定程度的“監管抑制”,與發達國家金融監管水平更是不能同日而語特別是在加入WTO后,我國在融入國際社會的道路上又向前大大邁進一步,以“分業”為背景的中國金融業將直面以“混業”為背景的金融集團,今后中國的金融業將更加國際化,金融風險防范的任務更重借鑒英國等發達國家金融監管改革的經驗,筆者對新形勢下金融監管創新總結出以下幾點啟示:
1.金融分業經營和監管已成為非主流的趨勢20世紀80年代后期以來,世界金融業發展的一個重要特點就是銀行保險證券的界限逐漸模糊,出現了混業經營的趨勢,金融分業經營和監管已經成為了非主流的趨勢
對我國而言,雖然目前仍是一分業經營為主,但隨著我國經濟金融對外開放程度的加深,中國金融業走向綜合經營成為金融改革開放的必然結果和現實選擇實際上我國金融業也已經出現了混合經營的苗頭,金融保險證券業務已經不同程度交叉,金融業混業經營成為了大勢所趨在新的形勢下我國的金融監管體制怎么樣適合金融機構混業經營趨勢已成為完善金融監管職能的首要任務
2.營造金融混業經營的法律環境實行效能監管金融業的任何變革和創新都離不開法律制度的革新法律環境的營造因此如何營造中國的金融混業經營法律環境是一個重要問題隨著金融市場的發展已經有越來越多的交叉經營業務出現即在分業監管的體制下正在滋生混業經營的現實,從而金融監管及金融法律法規提出了新的挑戰加入WTO后,我國的銀行市場開放將是全方位的金融市場國際化發展趨勢日益明顯,在金融開放的條件下外資銀行機構不斷進入,不僅會改變中國現有的金融機構,還會使現有的金融運行規則發生變化2003年12月底對《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國人民銀行法》的修改和《中華人民共和國銀行業監管法》的出臺,以及2003年4月28日銀監會的掛牌成立無疑都是中國政府對金融領域的有效改革創新新修改的商業銀行法增加了對商業銀行加強監管的內容,同時對有關條出修改,以適應當前商業銀行改革與發展的實際需要
“一行三會”的金融監管新格局無疑是中國金融監管體制的又一次重大變革然而在現行分業監管過程中大多采取了機構性監管,實行業務審批制方式進行管理這樣當不同金融機構業務交叉時,一項新業務的推出需要經過多個部門長時間的協調才能完成,比如開展股票質押貸款業務,需要在銀行監管部門和證券監管部門之間協調,而不同部門對于同一業務的風險控制和管理意向存在較大差異,就會產生較高的協調成本此外有的新業務成為交叉性業務,如儲蓄保險同時具有儲蓄功能和保險功能對于這些新業務,既可能導致監管重復,也可能出現監管缺位因此在我國金融監管逐步由分業監管走向混業監管的過程中我們應當學習借鑒英國先進的監管經驗實施金融效能監管以提高監管效率降低監管成本避免重復監管和監管缺位,努力精簡監管機構的人員配置,“一行三會”既要各盡其責各行其是也要相互配合提高效率,使得監管機構運作不但降低了成本,效率反而有所增加于是我國完善金融監管所思考的問題不是如何跟上全球金融業混業監管的浪潮而是如何在自有體制下改革和完善我們自己的分業監管模式,提高效率現階段內如何做到效能監管便成為了我國金融監管體制改革過程中首要思考的新課題
參考文獻:
1.尹灼.英國新金融監管體系述評.農村金融研究,2004,(1):51-55.
時間：2003-1-25作者：秩名
[摘要]我國已成功加入WTO，證券市場也將逐步開放，只有10余年成長歷史的中國證券公司，不久將與經歷過百余年資本市場錘煉且實力雄厚的國外證券公司同場競技。為了增強我國證券公司的市場競爭力，業務創新和管理規范兩手同等重要。
我國已成功加入WTO，證券市場也將逐步開放，只有10余年成長歷史的中國證券公司，不久將與經歷過百余年資本市場錘煉且實力雄厚的國外證券公司同場競技。為了增強我國證券公司的市場競爭力，業務創新和管理規范兩手同等重要。就規范管理而言，無論證券監管部門還是證券公司本身都面臨著一個嚴肅的課題��如何提高證券公司風險管理水平?如何提高證券公司的抗風險能力?本文從證券公司的業務構成著手，分析了新形勢下國內證券公司的風險類型，并在對中外證券公司進行比較分析的基礎上，提出了風險應對措施。
一、從業務構成看我國證券公司風險
我國證券公司(指綜合性證券公司)的主要業務按照《證券法》的有關規定有經紀、承銷、自營、兼并收購、基金管理、咨詢服務等。因此證券公司風險根據業務可分為以下四大類：
(一)證券經紀業務風險
由于經紀業務收入占證券公司總收入的比例較大，一般達到40—50％以上，因此經紀業務風險是證券公司最基本的風險，主要表現有：
1．經營風險
由于經紀業務的傭金收入占證券公司總收入的比重較大，證券公司對經紀業務的依賴性增強，二級市場行情波動對證券公司收益影響較大，當行情低迷時，固定成本(如通訊費用、場地租金等)居高不下，經營風險凸現。
上海證券交易所2000年度會員年檢結果顯示，96家證券公司類會員只有32％被列為年檢好會員，與99年相比在總體規模、盈利水平有一定提高的同時，仍有近十家證券公司出現虧損或接近虧損，相當一部分證券公司凈資產低于平均水平，在資產經營安全性、合法合規經營、內部控制等方面仍需進一步完善。
2．拓展業務風險
隨著證券市場規范化、市場化、國際化改革的深入，證券公司在激烈的競爭中拓展業務時采用的一系列手段措施，面臨較大風險：
(1)向客戶融資。由于向客戶透支資金的方法已經被嚴厲禁止，變相透支資金的情況時有發生(例如利用國債交易向客戶融資等)，有的還與銀行共同協作，使融資行為不易被發現。(2)返傭。返傭使經營成本加大，一旦行情不好，返傭成為節約費用的包袱；返傭的帳務處理有的返還現金，管理漏洞較多；返傭比例制定亦有較大的隨意性，增加了規范管理的難度；同時返傭稅金的收取有的只代扣了個人所得稅，未扣所得稅、營業稅，留下了隱患。(3)提供擔保。證券公司有的分支機構為客戶貸款資金提供擔保，因擔保方比較隱蔽，只有在資金鏈出現斷裂，才有可能被發現，而這時證券公司面臨的風險已十分嚴重。(4)三方監管。有的證券公司分支機構實行三方監管(一客戶提供資金給另一客戶買股票，證券公司分支機構監管客戶的股票，以保證另一客戶資金安全)，這是《證券法》不允許的行為，監管協議不受法律保障，監管行為不受法規認可，一旦發生糾紛，證券公司十分被動。(5)業務創新。為追求規模擴大和市場占有率增加，證券公司開展了一系列的業務創新，并與銀行、保險等機構結成戰略伙伴關系，業務創新遇到來自包括技術、咨詢、培訓和推廣等多方面的挑戰，風險控制難度加大。
3．系統網絡風險
隨著網絡信息技術在證券行業的廣泛應用，隨著證券行業業務創新的不斷深入，網絡是否安全可靠、網絡是否便捷高效變得越來越重要。但證券公司對此的風險控制及抗風險能力仍不容樂觀。
(二)證券承銷業務風險
證券承銷業務是證券公司的主要業務之一，因為項目周期長，受市場不可預測因素影響較大，隨著監管力度的加強，證券公司的連帶責任增加，公司各項風險增大。
如對上市公司的經營狀況及發展前景研究不夠，推薦企業發行證券失敗而使證券公司遭受利潤和信譽損失的風險。對二級市場的走勢判斷錯誤，造成股票價格定位不合理或債券的利率和期限設計不符合市場需求，券商包銷的股票賣不出去；或者在增發配股時成了上市公司大股東，證券公司資金被大量占用引發財務風險。隨著B股市場將率先成為全流通市場，B股承銷業務將有較大發展，如果履行包銷責任，還可能出現外匯風險。對上市公司進行過分包裝，在信息披露上出現過錯，誤導投資人，造成違規違法的風險。
(三)自營業務風險
作為證券公司傳統業務之一，證券自營收入約占中國證券公司總收入的30％，但其風險卻比較巨大。首先是市場風險，自營收益與二級市場走勢關系密切。目前我國證券二級市場整體來講投機氣氛較濃，市場波動相對頻繁，很多證券公司未建立有效的業務決策系統、調研系統、操作系統及相應的管理制度責任制度，面對相對較少的投資品種，證券公司無法利用套期保值等手段規避證券市場波動的系統風險，因此，二級市場的價格異常波動會給公司業務帶來較大的風險。其次是新業務風險，很多新的交易品種即將推出，但由于業務新、經驗少，容易出現問題。同時它在能夠規避風險的同時，也有放大風險的效應。“李森事件”把百年歷史的“巴林銀行”毀于一旦就是典型的案例。第三是違規操作風險，追求自營業務收益增加，惡意炒作使股價震蕩加劇從中獲利。這種行為是《證券法》所嚴厲禁止的。一旦受到查處，公司的各項業務都將受到嚴重影響。
(四)其他業務風險
在上述三大業務之外，資產管理業務是很多證券公司未來發展的重點，但其帶來的風險在2001年表現得尤為突出。雖然《證券法》以及中國證監會的有關規定指出，證券公司在從事資產管理業務過程中不得向委托人承諾投資收益，但是不少證券公司在進行資產管理業務時，還是違規進行保底和收益分配承諾，在操作不當時，易使應由客戶承擔的市場風險，轉化為由證券公司承擔實際的虧損。同時該業務未形成一套完整的收益分配機制，致使收益分配的品種單一、憑經驗確定，客戶可選擇的機會少，證券公司遇行情波動較大時，風險應對的能力欠佳。假設某證券公司注冊資金20億元，實際資產管理的資金100億元。允諾資金的保底利潤率是10％。按此計算，其年成本在10億元左右，在大盤下跌20％，損失應超過15％達8．5億元，加上公司自有的自營資金按10億元計算，大盤下跌損失2億元，則兩者合計損失超過20．5億元，對該證券公司來說已達到生死存亡的地步。因此，證券公司在開展資產管理業務時一定要注意風險。不能盲目擴展。其他如國外證券公司獲利豐厚的資產重組、并購業務在
我國雖然也開展，但業務量較小，所以其風險并不明顯。
二、風險管理的國際比較
隨著證券行業的快速發展，證券監管理部門和證券公司對風險管理的認識正在逐步提高，這是我國證券市場得以穩健發展和證券公司業務得以正常運轉的前提條件。但是我們也看到，與發達國家的證券公司相比，目前我國證券公司在風險管理方面還存在以下幾方面的差距：
(一)科學風險管理理念的缺乏
發達國家的證券公司形成了一整套的科學風險管理理念，對風險管理有著很深刻的認識，不僅在風險管理的理論研究中取得了突破性的進展，而且在風險管理的實踐中，逐步建立起從認識、衡量、評價到控制的一整套完整的管理體系。而我國的證券市場與發達國家加入WTO后我國證券公司面臨的風險及應對措施時間：2003-1-25作者：秩名[摘要]我國已成功加入WTO，證券市場也將逐步開放，只有10余年成長歷史的中國證券公司，不久將與經歷過百余年資本市場錘煉且實力雄厚的國外證券公司同場競技。為了增強我國證券公司的市場競爭力，業務創新和管理規范兩手同等重要的證券市場相比發展時間較短，缺乏對風險管理的科學認識，風險管理的經驗是在慘痛教訓中積累的，沒有形成適合中國證券市場科學的風險管理理念。
(二)組織架構上的差距
國外發達國家的各證券公司，根據其自身發展需要構建了合理的內部組織結構，并且在市場發展中不斷完善。如美林公司的管理體系：一名公司副總裁具體分管公司全面的風險管理事務，由其領導公司的風險控制委員會，風險控制委員會的主要職責是設計和修訂公司的風險控制政策及程序，規劃各部門的風險限額，評估和監控各種業務風險等。風險控制委員會的常設機構為風險與信用管理機構。而我國多數證券公司未建立具有高效的風險管理職能的部門，或建立了風險管理職能部門，但未有效履行風險管理職能。證券公司的風險管理體系、架構亟待完善。
(三)管理手段上的差異
國外的證券公司對風險不僅能定性分析，而且能量化分析，即通過建立數學模型，運用統計技術等手段來定量分析風險。對風險的定量分析不僅是證券公司自身防范風險的內在要求，也是監管部門的硬性規定。在中國，很少有證券公司對市場風險進行定量分析，大多是僅憑經驗判斷風險，并以此進行定性分析。
(四)經營規模上的差距
與國外證券公司相比，我國證券公司存在規模小、數量多的現象。1998年全球十大證券公司平均資本(折合人民幣，下同)為2334億元，其中美林公司和摩根斯坦利分列一二位，資本規模分別為5618億元、3448億元。1999年底我國共有專業證券公司90余家，累計總股本為286．56億元，平均每家股本只有3．184億元。這樣的規模難以適應中國證券市場對外開放將面臨較大風險的現狀，更不要談與國際證券公司競爭了。
三、風險防范與管理應對措施
(一)樹立科學的風險管理理念
從國外證券公司實踐來看，建立科學的風險管理理念比風險識別和風險評估更重要。其認為業務的主要風險不是業務本身，而是業務管理方式，違反紀律或在監管方式上出現失誤最有可能引發風險。因此我們應不斷地在整個證券公司內部強化紀律和風險意識，一方面自上而下地推動風險的警示教育；另一方面在對經營管理中的風險作深入研究的基礎上，形成系統的風險控制制度，讓每一位員工認識到自身的工作崗位上可能存在的風險，時刻警覺，形成防范風險的第一道屏障。同時使風險管理策略具備靈活性，以適應市場不斷變化的需要。
(二)建立合理的組織架構
證券公司必須建立獨立的風險管理委員會，確保公司對各種風險能夠識別、監管和綜合管理。為此，風險管理委員會需建立嚴密的風險管理流程，一般包括：(1)成立一個正式的風險管理組織，此組織能確定風險監管流程；(2)審計委員會(向風險管理委員會負責)對公司整體風險監管流程進行定期的審核；(3)確定明確的風險管理政策和程序，并由定量分析工具來支持；(4)公司最高管理決策層明確規定風險容忍程度，并且定期進行檢討以確保公司的風險承受與公司的各項業務發展戰略、資本結構以及現在和預期的市場條件相一致；(5)在職責和分工明確的情況下，保持業務、行政管理和風險管理之間的良好溝通和協調。
(三)提高風險管理技術水平
證券公司應當運用現代化的風險管理技術，形成組織嚴密并能適時對風險進行監控的綜合風險管理和控制模型。如借鑒證監會國際組織“資本充足率”的框架和計量與管理風險的VaR(Value—at—Risk)模型，提高風險管理技術水平。
VaR是指在正常的市場條件和給定的置信度內，用于評估和計量任何一種金融資產或證券投資組合在既定時期內所面臨的市場風險大小和可能遭受的潛在最大價值損失。其風險管理技術是對市場風險的總括性評估，它考慮了金融資產對某種風險來源(例如利率、匯率、商品價格、股票價格等基礎性金融變量)的敞口和市場逆向變化的可能性。VaR風險管理技術(或模型)是近年來在金融市場發達國家(主要在歐美)興起的一種金融風險評估和計量模型，目前已被全球各主要銀行、非銀行金融機構(包括證券公司、保險公司、基金管理公司、信托公司等)、公司和金融監管機構廣泛采用。
(四)建立健全風險管理的內控體系
證券公司的風險防范和管理的內控體系應該由三部分構成，即風險評估、風險控制和風險管理。
1．風險評估：首先是各業務崗位或工作流程中的風險評估。崗位或工作流程中的風險評估是對證券公司的日常經營管理中，每一項業務或每一個工作流程中可能產生風險的可能性的預測。它包括風險所在、風險所引起損失的時機、可能發生的損失原因、可能發生損失的金額、損失預測的可信度、損失發生的頻率以及損失應對措施等。其次是整體風險評估。公司的整體風險最終都可能通過資產體現出來，因此，對公司整體風險的評估，主要是對資產風險進行測評。資產風險評估的主要指標有：(1)安全性指標：對外擔保比例占資本總額的比例不得超過100％；自營股票余額占資本總額的比例不得超過30％，自營債券余額占資本的比例不得超過50％等。(2)流動性指標：流動資產余額占資本總額的比例不得低于25％；長期投資余額占資本的比例不得超過30％。(3)盈利性指標：包括資產收益率、資本收益率等。通過對以上指標的分析，確定公司風險的發生概率，進而采取相應的防范應對措施。
2．風險控制：完善以一級法人制度為核心的授權分責制度，加強決策的集中性、統一性和權威性。實行與個人責任密切聯系的集體決策制度，防止個人獨斷專行。建立高級管理人員崗位定期輪換和重點崗位定期輪換的制度，保持決策體系的新鮮和活力。
(1)．經紀業務風險控制。公司要對營業網點合理安排，防止盲目擴張。建立和完善交易崗位責任制，明確各崗位職責，制定各崗位操作制度。進一步完善營業部各項業務的交易流程。加強財務稽核和現場監督。
(2)．承銷業務風險控制。建立“統一領導、專業分工、集中管
理”的業務體制，在公司內部形成以專家評審委員會為核心的業務管理體制。其主要職責是：負責制定公司承銷業務的操作流程；負責項目立項、策劃、創新業務的咨詢和評審；負責擬上報項目材料的評審。規范運作、嚴格自律、提高執業水準。
(3)．自營業務風險控制。建立科學的決策系統。自營業務是個系統工程，需要研究部門、財務資金部門、風險控制小組、投資決策部門等共同參與完成。在這個決策系統中，投資決策部門是最高決策機構；研究部門對市場分析和投資品種進行可行性分析研究，為投資決策提供依據；財務資金部門負責資金調撥、核算；風險小組對自營業務全過程進行監督。加強自營資金的管理；加強自營隊伍建設；公司總部對整個系統的資金運作、自營操作進行統一管理，充分利用資源，提高效率，降低風險。
關鍵詞：文化資產證券化；法律風險；兩級立法模式；信息披露；風險隔離
中圖分類號：F832.48；DF438 文獻標識碼：A文章編號：1001—6260（2012）04—0010—07
一、引言
文化產業是推動經濟結構調整、轉變經濟發展方式的重要著力點，如何促進文化產權交易、發展壯大我國文化產業是理論和實務界關注的焦點問題。資產證券化是市場經濟發達國家金融創新的重要組成部分，不少國家早有豐富的實務經驗，相關理論研究也較為深入，包括從破產法的角度探討實質合并規則對SPV風險隔離作用的影響（陳霞，2010；陳依依，2003；遲君輝，2010；Lahny IV，2001）、詳細探討稅法、信托法、銀行資本監管法規對資產池構成的影響（Frankel，1991），以及針對大陸法系與英美法系不同制度背景下資產證券化的規則設計等研究（Aleknaite，2007）。但專門針對文化資產的研究并不多，有部分學者關注到知識產權上設立的證券性權利的登記與信息披露問題（Widen，2004）。而國內學者在研究我國發展資產證券化的切入點時，普遍將關注點放在銀行不良資產、基礎設施收費項目、住房抵押貸款等資產類別上，很少有對文化類資產的關注（潘曉明等，2010；陳依依，2003）。實務界卻先行一步，各地文化產權交易所的創新嘗試提供了一個發展資產證券化和文化產權交易可能的契合點，但由于制度和監管的不足使其發展受阻。筆者認為：文化資產證券化應當納入我國資產證券化的統一立法框架，同時兼顧文化行業的特殊性，國外經驗可以適度借鑒，但更應當結合本國特色來進行具體制度構建。
二、文化產權交易制度創新一資產證券化
1.資產證券化的定義與我國的實踐
“資產證券化”（Asset Securitization）作為一種結構性融資產品，是近30年來世界金融領域最重大和發展最迅速的金融創新和金融工具（遲君輝，2010）。但對資產證券化的定義，學者并不統一。比較狹義的定義是，“發起人將缺乏流動性但能在未來產生可預見穩定現金流的資產或資產集合（在法學本質上是債權）出售給特殊目的機構，由其通過特定的結構安排，分離和重組資產的收益和風險并增強資產的信用，轉化成由資產產生的現金流擔保的可自由流通的證券，銷售給金融市場上投資者的融資制度”（顧權，2010）。而被稱為“證券化之父”的美國耶魯大學法博齊教授則認為，“證券化可以被廣泛地定義為一個過程，通過這個過程將具有共同特征的貸款、消費者分期付款合同、租約、應收賬款和其他不流動的資產包裝成可以市場化的、具有投資特征的帶息證券”（周樂偉，2007）。筆者認為，資產證券化的本質在于使非流動性資產變得具有證券流通性與可及時變現性，至于是否采用統一的程序和方法，并不具有根本性意義，故本文采用較為廣義的定義。
實際上，至今我國尚無一部法律中明確出現“資產證券化”這個詞，但現實中類似資產證券化的實踐已經先行，比如在《中華人民共和國公路法》出臺之前，珠海 —廣州—深圳高速、上海—杭州—寧波高速就采取收費權證券化的模式進行融資運作，而1997年《公路法》出臺后才正式認可“開發、經營公路的公司可以依照法律、行政法規的規定發行股票、公司債券籌集資金”。銀行資產證券化領域也是如此。早在2003年，華融資產管理公司就開始了資產處置信托項目，但直到2005年4月，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會才《信貸資產證券化試點管理辦法》?？梢姡覈Y產證券化領域呈現出一個實踐先行、立法滯后的特點。
總體上，資產證券化在我國尚處于起步階段，相關法律制度大多還處于空白和試行狀態，但實踐中金融創新的需求卻極為高漲。由于我國經濟蘊藏的巨大潛力與金融體系改革的迫切需求，理論和實務界都相當看好我國資產證券化的發展前景。
2.我國文化產權交易市場的資產證券化創新嘗試
2010年7月3日，深圳文化產權交易所正式推出中國第一個基于權益拆分模式的藝術品資產包——畫家楊培江的12件畫作整體打包后成為首個資產包，初始作價200萬元，深圳文化產權交易所將所有權份額“拆分”為1000份，每份面值為2000元，掛牌認購，持續流通，投資人將通過藝術品資產包的增值獲得投資回報。從法律的角度看，這種創新性的“權益拆分”，其實質是將一件實物的所有權及在此基礎上產生的各種收益進行拆分。投資人可以通過認購拆分的份數，來獲得投資標的物的部分所有權及相關收益，從而也獲得基于這些權益所帶來的遠期或當期的收益（馬麗，2010）。
藝術品“權益拆分”交易模式具有降低藝術品投資門檻、增加資產流動性與促進融資等多重效果，推出之后也很受投資者青睞，但其法律性質究竟是什么，投資者恐怕并不清楚。深圳文交所將其稱為“所有權份額”，其基本運作模式是由畫家楊培江的獨家授權經紀人張宏作為發行人，由天祿琳瑯公司作為發行商和掛牌保薦人，其1000份份額由發行人和商保留400份，其余600份在深圳文交所公開發行流通。
可見，這種“權益拆分”既不同于一般的共有，也不同于普通的證券發行，其實質應屬于資產證券化中的資產支持證券（Asset—Backed Securities，簡稱ABS），即以藝術品這類特定資產的現實價值與將來的升值收益為保障，發行市場上可流通的證券，證券持有者可以按照份額來分享這部分資產當期和遠期的價值。這種藝術品份額交易模式一經推出后，天津、成都、鄭州等各地文化產權交易所紛紛跟進，投資者也是熱情高漲。從金融創新的角度看，這一模式的確具有很大的發展潛力。
3.文化資產證券化的可行性與發展前景
從根本上看，資產證券化的基礎是具有一個能夠產生穩定現金流的資產或資產池（Asset P001），證券化的制度構建核心是資產轉讓和破產隔離（即與該資產或資產池的原始權益人的破產風險相隔離）。而這個資產池的構成除了一般認可的住房抵押貸款、基礎設施收費項目等種類外，還可以包括許多具有價值與未來現金流的資產類型，如前述深圳文化產權交易所已經嘗試的藝術品、專利、商標等。實際上知識產權證券化在國外早有發展，“1997年，美國Pull—man Group以英國超級搖滾歌星大衛·鮑伊（David Bowie）所出版唱片的許可費收益權為支撐發行證券，成功地從資本市場融資5500萬美元。隨后，一系列知識產權證券化相繼進行”（陳霞，2010）。
可見，資產證券化在文化產權交易中具有非常廣泛的適用性，只要能滿足“產生穩定的現金流”、“真實出售”與“破產隔離”三個基本要件，藝術品、知識產權、應收賬款乃至廣播電視頻道播出權（比如黃金時段廣告招標所得收益）等有形和無形文化資產都可以通過這一新的方式來進行交易和融資。這樣一來，文化資產證券化不僅可以成為我國開展金融創新的一個突破口，而且對于促進文化產權交易市場的發展也具有重要意義。通過資產證券化，可以加強文化資產的流動性，吸引更多的社會資金投人文化市場；可以降低投資門檻，鼓勵民間文化投資；可以盤活企業非流動資產，解決缺乏可抵押資產的文化企業尤其是中小企業融資難問題。
而且，相比其他類型的資產，文化資產的價值穩定性、收益可靠性、從業人員素質等對投資者更有吸引力，具有更高的市場認可度。目前我國資產證券化發展不盡如人意的一個根本原因就是“政策制度與市場需求未能很好地結合起來”（王元璋等，2011）。立法者推出《信貸資產證券化試點管理辦法》，但投資者對我國銀行業的經營水平、不良資產的管理水平等不夠信任，實踐中市場反應并不熱烈。而在資產證券化中，資產的選擇是決定證券化能否成功的前提，“發行人通過資產打包，對基礎資產重新分配確定新的發行收益與比例的過程中，必須考慮投資人的偏好?！挥邪l行人與投資者選擇發行優質資產的比例相同時，市場才會出清，兩者收益達到最大”（李冬花等，2010）。影視、創意、動漫、藝術品收藏等文化行業的創造力和發展潛力對投資者具有很大吸引力，而文化產業發展也需要有更有效的途徑來吸引社會資金，兩相契合，文化與資本的聯姻通過文化資產證券化或許能夠更好地達成。
三、目前文化資產證券化實踐的不足與潛在風險
雖然文化資產證券化有著很好的發展前景，然而當前法律的缺失始終是藝術品份額交易不可回避的障礙。2011年，國務院連續了《關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》（業界稱“38號令”）和《關于貫徹落實國務院決定加強文化產權交易和藝術品交易管理的意見》（業界稱“49號令”），尤其是后者明確規定各地文交所的清理整頓工作要在2012年6月30日前完成。大部分文交所已經在進行此類業務的停止和善后工作，2011年8月15日，因承諾的上市交易遲遲不能兌現，湖南文交所開始受理退款申請；陜西文交所也在“38號令”后不久暫停所有新品發售，并為中簽者辦理全額退款；深圳文化產權交易所在此項業務暫停近一年后，在其網站上刊登了一則由深圳市委宣傳部的《關于文交所藝術品權益拆分業務善后重點工作及責任分工通知》，公布了其藝術品權益拆分業務的善后責任分工，并督促其份額產品的初始發行人及交易商回購產品。
監管層之所以緊急叫停文化產品份額交易，源于在短暫的時間內，這類交易已經體現出相當程度的混亂狀況，究其根源，在法律制度支撐不足的情況下，此類交易中的風險不容忽視。
1.法律風險
我國目前還沒有一部統一的資產證券化立法，實踐中的試點更多帶著“摸著石頭過河”的意味。配套制度支持不足，缺乏法律保障，是目前發展文化資產證券化的最大瓶頸。首先，文化資產證券化其實是針對公眾進行的融資，如果缺乏有效的發行監管和信息披露制度，很容易造成投資者難以挽回的損失；其次，目前我國法律制度還存在著一些與資產證券化相沖突的地方，如通過知識產權中的財產權利按照現行物權法的規定，進行融資屬于權利質押，需要到相關主管部門進行登記才能成立質權，并對質權設立后的知識產權轉讓和許可使用規定了限制，而針對公眾發行的、需要通過轉讓和許可交易進行資產增值的證券化資產顯然不能滿足這樣的法律要求；最后，文化資產投資需要相關的專業知識，對普通投資者而言，中介機構的評級、擔保和咨詢服務非常重要，而目前這方面的中介服務還基本處于空白狀態。
2.資產價值變動風險
大多數文化資產本身的價值存在變動性，比如在專利資產池構建過程中，可能會出現可替代技術、專利技術淘汰與更新、專利技術實施、專利技術可重復利用、專利技術產品責任等方面的風險（靳曉東，2011b），對其資產價值的評估存在著很大難度，這也是文化資產在一般的抵押貸款模式下難以得到銀行融資的重要原因。
因此，在達到業界普遍認可的科學準確的評估方式和標準之前，文化資產的證券化仍然會存在很大的難度（靳曉東，2011a），筆者建議在進行評估標準設計時，應考慮的相關因素至少包括：商品更新周期、知識產權保護期限、國家相關產業政策時限與未來預期變化、產品市場地位與份額變化趨勢、可能的侵權風險等。
3.金融風險
在美國次貸危機之后，以資產證券化為代表的金融創新受到了更多的質疑，我國剛起步的資產證券化更是幾乎處于停滯狀態。金融衍生產品本身的設計是為了轉移和分散風險，但如果在實際操作過程中出現監管缺失、市場投機過度就很容易激化乃至放大金融風險。此外，文化資產證券化將使文化產業與金融業的聯系更加緊密，金融業的風險會對文化產業造成更大沖擊，需要發展相應的風險防御機制。
但應當注意的是：資產證券化本身并不是次貸危機的原因，有學者認為“證券化運作模式的異化是導致次貸危機的原因”（明曉磊，2011），也有學者認為這場危機是“在監管缺失情況下貸款機構錯誤甚至惡意利用證券化這一金融工具的結果”（沈炳熙，2007），學界基本上都認可金融監管的不足才是次貸危機的根源，不可因此否定整個金融創新，但在今后的資產證券化立法和執法中應當更為謹慎。
4.道德風險
道德風險在任何時候都會存在，但在制度缺失的情況下更會被放大。目前我國資產證券化領域缺乏統一的資產證券化發行人、信用評級機構、信用增級機構、擔保機構、承銷商及其從業人員的監督和管理規則，難以給投資者權益提供可靠的保障。此外，在文化資產增值過程中，資產管理人的水平至關重要，除了藝術品可能隨著時間自然增值外，知識產權、文化設施、行政特許權等文化資產都需要有效的管理和利用才能得到預期的回報，如果資產管理人不能做到忠實和勤勉，會給投資者帶來較大的損失。
四、法律保障措施建議
目前對全國各地文交所的清理整頓只是將文化資產證券化納入規范發展軌道的第一步，對文化資產證券化這一新事物不必因噎廢食，通過建立完整的法律保障制度，可以充分發揮其積極作用，實現文化產業與金融業的更好對接，建議從以下幾個方面著手進行制度建設：
1.建立全國統一的資產證券化兩級立法模式
資產證券化的實踐最先出現在美國，美國的判例法傳統使得法院可以通過“法官造法”來解決實踐中出現的問題，而成文法國家要保障金融體系的穩定和普通投資者合法權益的保護，統一立法應先行，否則司法機構在審理涉及資產證券化的案件過程中會面臨困境（顧權，2010）。
我國可以參考韓國的統一立法模式，立法上可以分為兩個層級：第一個層級是根據我國《證券法》第2條“證券衍生品種發行、交易的管理辦法，由國務院依照本法的原則”的規定，由國務院出臺《資產證券化管理辦法》，規定資產證券化的類型、基本原則、發行條件、交易規則、交易所管理、中介機構、從業人員資格、監督管理部門、禁止的交易行為與法律責任等基本問題；在第二個層級，各行政主管部門可以針對職權范圍內的不同種類的資產證券化出臺相應的部門規章和操作指引。
2.加強協作，建立統一的監管體制
在我國，受分業監管體制的影響，資產證券化被人為地割裂為金融資產證券化與企業資產證券化兩大塊，在不同的市場流通（Schwarcz，2004），接受不同的監管部門管理，適用不同的規則。這樣的監管體制容易產生監管盲點和擴大風險，比如文化類資產的證券化，就可能涉及到文化、文物、版權、專利、商標、新聞出版、廣播電視等多個行政主管部門的審批，繁瑣的審批程序會阻礙資產證券化的實現，而多家監管的局面又可能造成實際執法中的沖突或責任推諉，不利于市場的健康發展和投資者權益的保護。從近期來看，當務之急是需要多部門聯合，建立有效的協調合作機制；從長遠來看，金融混業經營改革勢在必行，統一監管、權責明晰方能保障資本市場的規范與穩定。
此外，盡快建立統一的登記制度也是非常關鍵的，比如在美國，擔保性的融資中債權人通常要求專利或商標管理機構反映出自己的證券化權利，即使在美國判例法中，這一登記并不是對抗破產管理人的要件（Widen，2004）。而我國目前一方面立法不能滿足資產證券化的登記要求，另一方面文化資產還存在著多頭登記的弊端，建議在《物權法》中增加資產證券化的統一登記條款，以及設立了擔保物權后的財產轉讓限制的例外條款。
3.加強中介機構的管理和監督
資產證券化要長期穩健運行，銀行、保險、風險投資、評估、擔保、法律服務、信用評級等機構的協作都是不可或缺，但是目前敢于在這一領域試水的中介還為數不多，與此有關的配套制度很多也還處于空白狀態，尤其是信用評級機構在我國還處于初級發展階段，在國際上的地位更不能與穆迪、標準普爾、惠譽國際三大評級機構相比。但次貸危機前聲譽良好的三大評級機構未能提前警示風險、危機發生后又快速調低信用評級導致市場恐慌的表現也使公眾大為失望，在評級機構向被評級企業收取費用以維持經營的情況下，如何保障評級機構的公正性也是各國研究者質疑的問題。
在這一背景下，加強對中介機構的管理和監督不僅是發展資產證券化的必要前提，也是我國信用評級機構等新興中介機構樹立信譽、爭取國際認可的良好契機。尤其在信用評級機構建設上，我國可以考慮以文化資產證券化為試點和突破口，依托政府資金和文化產權交易所共同建設獨立的信用評級機構，使信用評級機構的資金主要來源于交易所對每筆交易收取的中介和服務費用，減少對被評級人的資金依賴，增加評級機構的公信力。
4.完善信息披露制度
不管是從金融創新還是從證券市場監管的角度來看，信息披露都是非常關鍵的，有學者指出次貸危機的根源就在于金融信息披露失范，在我國現有的分業監管體制下，盡快建立信息監管制度是協調和統一銀行監管與證券監管的最優選擇（許多奇，2011）。不可否認，有的金融產品設計得結構復雜，一個重要目的就是增大信息隱蔽程度，誤導投資者，逃避金融監管。在資產證券化操作程序中，SPE（SpecialPurpose Entity，特殊目的載體）的設立模糊了證券購買者與資產發行人之間的信息聯系，延長了信息傳遞過程，事實上使得風險轉移到了原資產所有人的債權人身上（Janger，2004），因此資產證券化的信息披露中最重要的是對基礎資產狀況的全面披露，尤其是文化類資產，更需要對基礎資產的真實價值作出完整披露，這一要求應當在我國相關立法中作出明確而有可操作性的規定。
在信息披露的監管方面，美國在次貸危機后作出的重要立法調整——《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（Dodd—Frank Wall Street Reform and Consumer ProtectionAct），其核心內容并非是對現有的多元監管體制做實質性的調整，而是促進各機構監管信息的共享與協調。相比之下，我國的相關法律還很不完善，2005年6月人民銀行頒布過《資產支持證券信息披露規則》，但這一規則法律層級不高、條文過于簡略、適用范圍過窄，尤其是法律責任部分幾乎缺失，難以有效發揮作用。建議參考美國的做法，在統一的資產證券化立法中明確規定文化產權交易所、文化主管機構、證券監管機構、銀行監管機構間的信息共享和，尤其要加強披露不實信息法律責任的追究，建立一個公開、透明的市場環境。
5.采取信托方式，完善風險隔離機制
“資產證券化的關鍵是使資產收益與發起人、出售者和SPE的母公司破產風險相隔離”（Plank，2004），根據SPE的類型不同，風險隔離的原理和程度也有所差異，如果是采取特殊目的公司（SPC）形式，需要強調真實銷售、在公司章程中增加自愿破產申請權的放棄、增加獨立董事等方式隔離發起人和發行人破產風險。但SPV中設立的公司很難滿足我國現行《公司法》中關于經營場所和范圍、發行債券、公積金和公益金提取等規則要求，存在較大的法律障礙。
在當前制度背景下，采取信托方式（SPT）設立文化資產的證券化是更為現實的選擇，銀監會于2005年的《金融機構信貸資產證券化試點監督管理辦法》、《信貸資產證券化試點管理辦法》也都將資產證券化的開展形式規定為信托型。這種模式比起SPC的優點是即使管理者破產，投資者也不會受到影響，而且稅負更輕，監管重點是要嚴格確保證券化資產與管理者資產的隔離，達到信托財產獨立性的要求。
此外，從資產證券化的過程來看，實際上是隱蔽地把資產自身的風險從發起人轉移給了SPT和投資者，因此建議保險公司開發相應的保險險種，抵御可能的自然災害、大規模侵權等帶來的資產損害。
6.加強投資者合法權益的保護
文化領域的投資本身要求有一定的專業知識背景，而金融產品發展得越來越復雜，為了減少人為的復雜化，在資產證券化發展初期應規定一項證券化投資品種只能由同一種類的資產構成資產池，且只能指定一個發行人和保薦人，避免法律關系復雜化。
同時，在統一資產證券化立法中強制要求發行人和商的風險提示義務，對基礎資產的性質、市場前景、投資回報、可能風險等進行真實詳盡說明，如有虛假陳述誤導投資者，要追究其行政責任，投資者還可以主張民事賠償責任。
此外，對于知識產權、特許經營權等高度依賴資產管理水平的基礎資產，建議法律規定發行人或資產管理人必須持有一定的資產份額，并且在職期間不得轉讓，由此實現管理人與投資者利益的捆綁，避免出現道德風險。
最后，建議明確規定投資者的監督權，持有證券一定比例份額的投資者對資產管理人定期公告的資產經營管理狀況有疑問的，可以提出質詢并查閱相關原始資料，如果發現資產管理人存在侵害證券化資產的行為還可以提訟追究其法律責任。鑒于普通投資者可能缺乏足夠的動力與能力進行對資產管理人的監督，建議各地政府在文化資產證券化發展初期采取激勵政策促進機構投資者進入文化資產投資市場，鼓勵和支持機構投資者發揮自身的規模優勢，加強對資產管理者的監督與約束。
五、結語
文化資產證券化作為我國文化產業與金融業對接的一次大膽嘗試，原本應當具有較好的發展前景，但由于制度支撐和法律監管的不足，在實踐中反而演變成為一場潛在的危機。在監管部門“急剎車”式的禁令后，還應當通過統一立法和監管、完善信息披露和風險隔離機制、加強中介機構管理和投資者權益保護，健全我國資產證券化的基本立法和文化產業的相關配套制度，使文化資產證券化真正成為助推文化產業發展的利器。本文提出這些法律保障措施構建方面的淺見，希望能起到拋磚引玉之效，為我國金融創新與文化產業發展盡一份綿薄之力。
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內容提要：監管與自律、自治是資本市場的永恒的主體。沒有適度的監管難以自發地建立公平和有效競爭的資本市場秩序，確保交易安全和廣大投資者的利益；而一個缺乏自律和自治的資本市場，必然是市場交易主體缺乏活力，資源配置效益低下的市場。對政府監管產生強烈依賴，以至于無法生成自律、自治環境機制的資本市場，永遠也不可能走向成熟。我國資本市場以政府為主導，管制過甚，自律、自治受到無形壓制的發展模式，必須扭轉、過渡到監管與自律、自治并重，二者有機統一的軌道上，才能使我國資本市場最終走向成熟。
現代市場經濟條件下的資本市場必須營造一個監管與自律、自治對立統一的市場環境，才能實現法律調整對安全和效益的追求。然而，法律如何把握適度監管的領域，為各類市場主體保留適宜其生存和持續發展的空間，則是整個資本市場能否良性運轉的關鍵。資本市場的監管應建立在市場機制配置資源的基礎上，尊重資本市場的規律，注重宏觀調控，間接管理，多采用經濟手段保持市場主體的獨立性和自主經營權。不因監管的存在而使市場主體喪失經營的靈活性和活力，不因監管而妨礙其效益的增長。
一、監管與自律、自治在資本市場發展中的地位與作用
古典自由經濟學派崇尚自由經濟，主張經濟的自由放任，反對政府干預經濟活動。完全競爭性的市場模型能夠實現資源的帕累托效率配置。即個體消費者的效率最大化行為和廠商利潤最大化行為將通過“看不見的手”使資源的配置達到一個理想的狀態：任何變動若不使任何他人的境況變壞就不能使任何一個人的境況變好。這一理想狀態不需要政府的任何干預或公共政策，這是一個自我調節和修正的過程。最小政府理論以人類平等、自由、公正和人權神圣不可侵犯為最高的價值，堅信個人的主體權力能力、自我控制能力、自我約束能力和自我實現能力是實現公平、正義、平等、自由和福利的唯一途徑。因此，政府只履行守夜人和交通警察的職能。政府的功能只局限于“保護所有的公民免受暴力、盜竊和欺詐，……確保合同的履行與實施?！弊钚〉恼凸艿米钌俚恼褪亲詈玫恼Ｈ欢F實生活中這種完全競爭的市場從來就沒有存在過。20世紀20年代末30年代初的世界性經濟危機，隨之宣告了自由放任經濟政策的終結。針對經濟放任造成的后果，凱恩斯主義主張國家干預經濟的政策以實現充分就業和經濟增長。然而，20世紀70年代初，西方國家出現的了大量失業和物價高漲并存的“停滯膨脹”，使凱恩斯主義的理論和經濟政策陷于破產。歷史事實告訴我們，當今的市場經濟既不是放任自流的經濟，也不是政府全面管制的計劃經濟，市場調節與政府調節二者缺一不可。
政府監管和調控市場經濟的正當理由，首先，是因為市場的失靈。非競爭性、非排他性的純公共物品與非競爭、可排他、可市場化的公共物品供給不足，以及競爭性、非排他性的公共產權的過度消費和投資不足，使市場機制的帕累托配置效率失靈；經濟活動的外部性、自然壟斷、信息不對稱，以及競爭性市場的其他局限性均會引起市場的失靈。其次，自由競爭的經濟必然走向壟斷和市場支配地位的濫用，反過來妨礙、排斥或限制競爭；再次，市場調節無法自動地實現社會總供給與社會總需求的平衡，而且市場調節的事后性，只能通過對經濟嚴重的破壞和巨大的資源浪費，才能恢復經濟總量的再次平衡。最后，市場主體作為經濟人均有追求自我利潤最大化的傾向和人性惡的一面，這樣，市場交易和競爭的過程中就會不可避免地出現損人利己的現象。美國憲法之父麥迪遜就曾設問“政府之存在不就是人性的最好的說明嗎？如果每個人都是天使政府就沒有存在的必要了。”“如果沒有一個組織來防范做惡者，來明確界定何為惡行的規則，個人就不可能和平地追求自己的利益，私有產權也不可能得到有效的保障?！辟Y本市場作為作為整個市場體系的重要組成部分，為了實現社會公共利益，維護公平、競爭、高效的市場秩序，對資本市場必要的管制，自不待言。例如，在股票市場上，由于信息不對稱，在股票的發行人與股票的認購人之間，發行人關于自己股票的質量信息，知道的要比認購人全面的多。當投資者無法區別質量較高的股票與較低的股票時，較高質量的股票就會以低于投資者能夠確知兩種股票差異時的價格出售。這樣，就會出現劣質股票將優質股票驅逐出市場的現象。政府監管除了具有消除資本市場失靈的負面影響的防范作用外，還有積極的促進功能。第一，政府監管有助于資本資源的優化配置，提高經濟效率；第二，政府的監管能夠實現公平、正義的理想社會。
在市場經濟條件下，處于平等、自由和公正交易秩序中的每一個人和企業都是自我利益實現的最佳判斷者。“一個好的社會必須具有限制個人的選擇干涉別人選擇程度的機制；一個好的社會應該具有暢通的讓所有的人都廣泛參與決定私人物品和社會物品配置的制度機制；一個好的社會應盡一切可能消除天賦性的與生俱來的特權與不平等，而讓人的后天努力成為處于社會網絡的哪一個紐結點上的惟一決定性的因素?！痹诠丝磥恚绻麤]有經濟自由，就不可能有進步。企圖要求社會所有的人按照一個人或者某些人的指令進行生活，從而操縱人與人之間的互動活動，這種企圖必將阻礙那種可以實現物質和技術進步的社會秩序的生成。政府不應當對經濟發號施令，而應當創設和執行有關財產、交換的法律，從而使人們能夠以最有利于創造財富的方式彼此互相交往。政府恰當的目標應當是保證個人能夠充分地以自己覺得最合適的方式利用其知識和才能?！胺汕‘數哪繕藙t是為生活于其中的個人創造一個私域，使他們能按自己的意愿活動?！惫诉M一步認為，最優的社會就是個人透過競爭性市場公平地發揮自己的能力，并獲得地位和物質財富的社會，而在此競爭性市場中，人們享有交換自由和私人財產，政府并不控制經濟活動的細節。發達、良好的資本市場市場環境應當建立在廣大市場主體主動性自律的基礎之上，而不是完全依賴于監管。主要靠政府監管才能維持秩序，市場主體普遍缺乏自律意識，違規操作盛行的資本市場，這種狀況，只能說明資本市場遠未成熟。私法自治精神僅在于“實現下述思想：即任何人均可隨其所欲，訂立契約，作成遺囑，設立社團?！辟Y本市場的各類主體，無論是商業銀行、信托投資公司、證券公司、上市公司，中介機構、證券交易所等法人團體，還是在資本市場投資的個人，都是獨立的市場主體，法律必須確保他們能夠行使自主經營權，根據自己的決策，自由地開展資本經營活動，努力實現自身利潤最大化經營目標。同業者為了自身的共同利益，按照自愿的原則可以依法建立自律性組織，維護團體的共同利益，協調團體與成員之間的利益，促進資本市場同業者的健康發展。
資本市場的競爭要有效地發揮作用，需要政府從事大量的活動以使其正常地運轉，在其不能正常運轉的時候要彌補其缺陷，但是在能夠創造出競爭的地方就必須依賴競爭。哈耶克認為，如果政府的管理和計劃是為了促進競爭，或者是在競爭無法正常發揮作用的時候采取行動，就不應當進行反對，但是除此以外的一切政府活動都是非常危險的。監管與自律、自治是資本市場的永恒的主體。沒有適度的監管難以自發地建立公平和有效競爭的資本市場秩序，確保交易安全和廣大參與市場交易者的利益；而一個缺乏自律和自治的資本市場，必然是市場交易主體缺乏活力，資源配置效益低下的市場。對經濟活動實行全面的管制就必然會排斥市場，這是計劃經濟體制的做法，完全不符合市場經濟的客觀要求?，F代市場經濟既不是古典自由經濟學派所倡導的放任自流純而又純的市場經濟，也不是對經濟活動進行全面干預的經濟?，F代市場經濟是政府可宏觀調控，適度監管的經濟。
二、我國資本市場的監管范圍與自律、自治空間
資本市場不是全面管制或無縫隙監管的市場，也不是放任自流的純粹的市場。前者，無異于對市場的取締或對市場機制的全面扼殺；后者，則難以克服資本市場的局限性，防止資本市場失靈帶來的災難。由于人們在經濟活動中所利用的大量的知識并不能集中于一個人的頭腦中，而只能由不同的人掌握分離的知識。即便是政府也不可能掌握資本市場交易過程中所需要的全部知識和信息，因此，對資本市場實行全面的管制，使其按照事先的計劃運轉，不可能造就一個良性的資本市場。這一點早已被我國計劃經濟的教訓所證實。為了建立一個高效和公正的資本市場，我們不需要政府非得無所不知、無所不能、無處不在、無限仁慈，任何時代、任何國家的政府都不可能這樣，也完全沒有必要這樣。一個發達、健全和成熟的資本市場必須是既有健全的嚴格監管體系和手段，又有市場主體自主經營、公平競爭的自治空間；同時，要建立政府監管與市場交易主體自治之間進行溝通的渠道，發揮行業自律組織的橋梁和中介作用，協調社會公共利益、行業利益與個體利益的。梁定邦先生曾經指出，空間和社會秩序是法律的兩個重要因素，“沒有秩序的話社會無法發展；沒有空間就不能調動一個民族的積極性一個社會的積極性。”所以，法律本身一定要有它的框架，有它的規范，使得每一人都知道這條路是寬的；使得每一人去走的時候，能發揮它的替能，它才是算好的法律。關于資本市場中的監管與自律、自治的關系，就深層次而言，實際上反映了個體、團體與社會公共利益之間的關系。“雖然我們為社會利益著想，但仍必須重視個人利益?！蔽覀儽仨毧紤]維護資本市場公平競爭秩序，實現社會公共利益的整體要求和每個市場主體的單獨要求，承認并保證市場主體享有充分的自主經營權，可以通過自身努力經營活動，去追求盈利目標的最大化。“政府最好的管理就是讓人們非常自由也竭力創造他們自己的幸福。”對資本市場的監管應以宏觀管理為主，微觀管理為輔。資本市場需要監管的事項應該是市場主體不能做、不愿做或做不好事，“關于公民個人知道的更清楚、更加擅長的那些事，國家并沒有越俎代庖；相反地它做的是，即使個人有所了解，單靠他自己的力量也無法進行的那些事?！?/p>
（一）我國資本市場中的監管范圍
關于資本市場的組織、運行，哪些事項和方面屬于政府監管的領域？哪些事項和方面政府不應該插手，而應該由資本市場的參與者自治和自律？這個問題在立法上，即使不能做出詳細的劃分，也必須進行原則性的明確界定。關于這個問題的處理，我國立法往往從規定監管機關的職責入手。我國《銀行監督管理法》第三章[2]規定了國務院銀行業監督管理機構的監督管理職責，可概括歸納為：（1）依法制定并對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則；（2）依照法定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍；（3）對發生變更的銀行業金融機構的發起人或持有股份達法定比例的股東的資金來源、財務狀況、資本的補充能力和誠信狀況進行審查；（4）辦理銀行業金融機構業務范圍內的業務品種的審查批準和備案；（5）對銀行業金融機構的董事和高級經營管理人員實行任職資格管理；（6）制定銀行業金融機構的審慎經營規則[3]；（7）責令銀行業金融機構按照法律規定，如實向社會公眾披露財務會計報告、風險管理狀況、董事和高級管理人員變更以及其他重大事項等信息。我國新《證券法》第179條規定，國務院證券監督管理機構在對證券市場實施監督管理中履行下列職權：（1）依法制定有關證券市場監督管理的規章、規則，并依法行使審批或核準權；（2）依法對證券的發行、上市、交易、登記、存管、結算，進行監督管理；（3）依法對證券的發行人、上市公司、證券公司、證券投資基金管理管理公司、證券服務機構、證券交易所、證券結算登記機構的業務活動，進行監督；（4）依法制定從事證券業務人員的資格標準和行為準則，并監督實施；（5）依法監督檢查證券發行、上市和交易的信息公開情況；（6）依法對證券業協會的活動進行指導和監督；（7）依法對違反證券市場監督管理法律、行政法規的行為進行查處；（8）法律、行政法律規定的其他職責?！蹲C券投資基金法》第76條規定，國務院證券監督管理機構依法履行下列職責：（1）依法制定證券投資基金監督管理的規章、規則，并依法行使審批或者核準權；（2）辦理基金備案；（3）對基金管理人、基金托管人及其他機構從事證券投資基金活動進行監督管理，對違法行為進行查處，并予以公告；（4）制定基金從業人員的資格標準和行為準則，并監督實施；（5）監督基金的信息披露情況；（6）指導和監督基金同業協會的活動；（7）法律、行政法規規定的其他職責。
從以上條款關于監督機構對資本市場的監管職責的規定，我們可以發現我國監督管理機構對資本市場的監管領域十分寬泛，其確切的范圍可以從橫向范圍和縱向范圍兩個方向加以把握。首先，關于資本市場監管的橫向范圍。資本市場受監管的對象包括各類市場主體、中介機構、行業自組織及其行為。其中應接受監管的主體有：銀行業金融機構、保險公司、證券的發行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券結算登記機構、證券投資基金管理機構、證券投資咨詢機構、資信評估機構以及從事證券業務的律師事務所、會計師事務所、資產評估機構的證券、基金同業協會等。此外，對證券公司、保險公司、商業銀行等商事主體的監管還向內延伸至市場主體的高管人員，以及證券從業人員，向外擴張到其發起人、控股股東和其他關聯主體。納入監管的市場行為，包括銀行業金融機構、證券公司、基金管理公司的市場準入、業務范圍和經營方式；證券的發行、交易、登記、托管、結算；信息披露；銀行業金融機構的發起人或持有股份達法定比例的股東的變動情況。從資本市場的體系看，監管覆蓋了股票市場、公司并購市場、債券市場、保險市場等。其次，關于資本市場監管的縱向范圍。從各種類市場主體的設立、變更到終止，從經營決策、執行到市場交易結果等均被納入全過程的監管，甚至縱深到市場主體的人事安排、治理結構、業務范圍和業務品種和內控機制。幾乎構筑了一個全方位、立體式的監管系統。
（二）我國資本市場主體自律和自治的空間
資本市場的自律是指市場主體的自我管理，“當私人領域的某一部分的成員承擔起監督他們自己事務的責任時自律就發生了。”（8）（p395）我國資本市場主體與國外較發達的資本市場上的主體相比，無論是公司自治空間，還是自律空間均相對要狹小的多。主要表現為：（1）無論是商業銀行、投資公司、保險公司、證券公司，還是上市公司均存在國有股一股獨大的現象，仍然無法做到政企分開，企業不能實現完全的自主決策。無限的政府監管對這些市場主體的擠壓，致使它們能夠擁有的自主經營權十分有限，幾乎沒有自我發展、自我完善和自我約束的能力。（2）證券公司、銀行業金融機構、保險公司和信托投資公司實行分業經營，其業務范圍和種類必須在核定的范圍開展，不能自主地拓展業務，金融工具的創新也受到很大的限制。（3）行業自律組織除了為成員企業提供服務，基本上無法肩負起對成員企業的經營活動進行監督的職責。這種局面的形成在我國并不是偶然的，其主要原因是我國市場主體歷史上缺乏自律的傳統，在計劃經濟體制下，政府部門長于管制，疏于發展，習慣于用行政手段管理市場，不擅長依靠經濟規律辦事，計劃經濟運行機制的慣性在我國資本市場發育十多年的歷程中欲罷不能，陰魂不散，致使當前國內資本市場依然盛行非市場化運作的傾向。
三、資本市場監管、自律、自治的模式
資本市場由于政府管制與自律、自治各自所占比重不同，資本市場是以政府監管為主導，還是以市場主體自律、自治為基礎，還是實行政府管制與自律、自治有機結合將會形成不同的模式。各種模式是資本市場監管、自律和自治現實化的具體表現。在世界范圍內各國對證券市場的監管體制，主要分為集中型管理體制、自律型管理體制和其他介于二者之間的折衷體例。目前，我國資本市場所采用運作模式雖然屬于集中管理型，它在形式上貌似美國的監管體制，但是在實質上卻存在著很大的差異。
（一）美國集中監管模式。以美國為代表的集中型管理體制表現為，國家制定專門的證券管理法，設立全國性的專門證券管理機構對全國的證券市場進行統一管理。美國有關資本市場的立法和規章分為三級：一是美國聯邦立法，其中包括1933年的證券法、銀行法，1934年的證券交易法，1935年公用事業控股公司法，1939年的信托法，1940年的投資公司法，1949年的投資顧問法，1995年的金融競爭法，1999年金融服務現代化法，2002年的薩班斯—奧克利法案。另外，還包括證券監督委員會依照法律授予證券交易所、財務會計標準委員會、證券商協會等制定規章和自治規則。美國設立了直接隸屬于總統的證券集中管理機構，證券交易委員會（SEC），獨立行使職權，對全國性的證券交易所制定補充規定。二是各州制定的證券、金融、保險和公司方面的立法。三是由自律機構如證券交券商、投資公司，以及證券的發行和交易實施全面的監督管理權。證券交易委員會（SEC），將全國劃分為9個區，每個分區設立分區委員會，負責執行和落實管理政策與措施。美國在自由市場經濟，契約自由和企業自治理念的指導下，對資本市場監管的主要方式是注重上市公司等市場主體信息的披露，解決信息不對問題，增加市場的透明度；強化董事、高級經營管理者的誠信義務和管理職責，注重發揮資本市場對資本流動的自我調節作用，較少采用行政管制手段。因此，在美國無論是立法或是政府的監管措施都給市場主體實行自律、自治留有足夠的余地。
（二）英國自律型監管模式。自律性的管理體制則表現為，除了國家必要的立法外，政府較少干預證券市場，對證券市場的管理主要依賴于證券交易所和證券商協會等組織進行自律管理。英國在20世紀80年代之前，資本市場由自愿建立的行業、專業和社會組織自主監管它們帶有共同利益的事務，已形成自律性傳統。證券和投資委員會、證券交易所、職業機構和各類公司等一系列私人運作的組織，在沒有法定權利和不直接向政府官員負責或報告的情況下監督資本市場的活動?！?986年的金融服務法》改變了以往的狀況，使資本市場的組織和活動“在法律的框架內自律”。英國證券和投資委員會是一個私人公司而不是一個政府機構，其主席由財政部和英格蘭銀行任命，并借此對其政策施加影響。它必須按照1986年的《金融服務法》對證券市場行使監管權，沒有完全的自，當它不能發揮令人滿意的作用時，財政部可以取消賦予它的權力并親自行使這些權力。結果是在很大程度上，使證券和投資委員會具有半官方和半私人公司的性質。因此，于其說1986年之后，英國證券市場的管理模式是一種“自律模式”，不如說它是一種“共同管理體制”。英國1997年10月成立了金融服務監管局（FSA）被授予對銀行、證券、期貨以及保險業廣泛的監管權，更進一步強化了這種共同監管的體制。然而，英國自律的傳統仍然是資本市場運作的基礎，市場準入條件及資格、專業標準的確定，市場秩序的建立與維護繼續掌管在自律組織手中。只有出現自律、自治不能，或者不能湊效時，政府監管部門才出面加以干預
（三）我國政府主導資本市場的運作模式。我國自1998年11月國務院批準了中國證監會“三定”方案，確定其為全國證券、期貨市場的主管機關，到按照分業經營管理的原則，陸續成立了銀監會和保監會，完成了我國資本市場由多頭、分散、重復、交叉管理到集中、專門、統一管理的體系構架。在政府行政力量的大力推動下，我國的公司實務和證券市場只用了短短十幾年的時間，就走完西方國家花費了一百多年時間才經過的歷程，并取得了一定的成績，不能不說是一個奇跡。但是，我國資本市場新興加轉軌的特點，也存在諸多先天不足的問題，例如，市場體系不完整、股市二元化，上市公司的流通股比例偏低，“國有股一股獨大”，商業銀行、保險公司、證券公司和上市公司等市場主體的獨立性差，法人治理機制不健全等問題。由于過去長期實施計劃經濟使政府擅長運用行政手段干預經濟活動，而采取法律手段和經濟手段管理經濟的經驗不足，企業和其他社會組織缺乏自律和自治的傳統。新《證券法》第8條規定：“在國家對證券發行、交易活動實行集中統一監督管理的前提下，依法設立證券業協會，實行自律性管理。”這一規定確立了我國資本市場“政府集中統一監管為主，并輔之心行業自律的運作模式”。目前，政府對資本市場的管理依然停留在管人事、管資產、管審批、管業務的層面，資本市場的運行過度地依賴于政府的監管。據有關部門統計，我國資本市場在改革開放的過程中僅證券市場已廢除的行政許可事項就有49項，但是繼續保留的行政許可事項仍然達54項之多。資本市場往往陷入一管就死，一放就亂，惡性循環的怪圈。這充分說明，我國資本市場動作的模式是一種“政府主導下，集中監管”的形式，市場主體對政府監管的強烈依賴，極難生成資本市場的自治和自律機制。近來，股市交易量不斷的下滑，市場缺乏可預期性，投資者對市場信心不足，券商大面積虧損，其中有一大批成為被托管、被拯救或倒閉的對象。盡管原因復雜，但是其主要的癥結不外乎出在監管的過多、過死，管理手段滯后、缺乏合理性與市場主體自律、自治功能未能充分發揮上面。因此，我國資本市場存在的問題不是要不要監管，而是如何把適當、合理的監管與企業和投資者充滿活力的自律和自治有機地結合起來。
四、監管、自律、自治在資本市場中協調效用的實現
一個良性的、理想的資本市場應該是一個公平、有序競爭的市場，通過必要的監管與自律、自治形成了良好的信用基礎，信息公開、價格真實，市場主體可以較自由的進入市場和退出市場，每一個市場主體按照自我判斷以自己的經營方式去追求利潤最大化，投資者利益能夠獲得充分的保護。為了實現理想資本市場的理念，我國資本市場未來發展的方向應當是：在加強監管的同時，促進市場主體積極主動地實施自律、自治，逐步放開管制，直至解除管制。擴大市場化的范圍，把本應由市場解決的問題，因擔心現在市場機制不夠成熟而放在行政管制層面加以處理的問題，必須逐漸地交還給市場來調整。
（一）監管、自律、自治協調的法律基礎
這句關于公平的格言。以新《證券法》為證，其內容依舊以強化監管為主線，無論是對上市公司、證券公司，還是對證券市場修改后的條款均大大的擴充了監管的范圍，增強了監管的力度，然而涉及自律和自治的規范依然沒有改觀。證券業協會對證券市場主體的資格、市場交易、違規行為的處理基本上沒有管理權，在證券市場的組織和運作過程中完全被邊緣化。這樣一部證券法就其精神實質和主要條款而言，早已因扭曲而淪落為一部“證券監管法”。這必然會使我國證券市場今后增強自律和自治功能帶來法律資源供給上的不足。無論是政府監管，還是企業自律和自治都必須具備合理性和堅實的法律基礎。我國政府為什么要對資本市場實行監管，當然是為了維護資本市場的社會公共利益，實現資本的經營效益。而決不是象有的人所說的那樣，中國政府干預在法理上有很強的理由，因為中國政府是所有人?！爸袊弊愚D過來就是所有人，帽子轉過去就是管理者”。我國資本市場運作不規范，一個很關鍵的問題就出在政府同時承擔著社會管理者的職能和所有都的職能，二者糾纏不清。有時它以所有者身份去行使社會管理者的職責，有時它卻又以社會管理的資格和地位去保護自己作為所有者的利益。角色的錯位使政府很難做到客觀、公證，有些問題就是由于政府管理管出來的，如果依法由市場去調節本來就根本不存在問題。法律調整社會經濟關系的方式有兩種：一種是法定主義調整方式，另一種是法律行為調整方式。法定主義調整方式要求當事人的行為必須符合法律概括的典型形態，否則，就屬于違法行為，必須承擔相應的法律后果。法定主義調整在立法上表現為強制性、禁止性法律規范。顯然，政府對資本市場監管依據的是法定主義調整方式所確定的強制性法律規范。政府對市場的監管必須依法行使職權，法律沒有明文規定的就是法律禁止政府部門去做的，政府不得濫用監管權。法律行為調整方式，即私法自治的調整方式，在立法上表現為任意性法律規范，即意思推定規范。當事人根據自己行為為自己創設權利和義務，當事人可以通過法律行為排除意思推定規則的適用，即當事人的約定優于法律的任意規定。只有當事人未作意思表示或者意思表示不明確的，才推定適用任意性法律規范。私法自治原則必然意味著“承認個人在私法的領域內，就自己生活之權利義務能為最合理‘立法者’，在不違背國家法律規定之條件下，皆得基于其意思，自由創造規范，以規律自己與他人之私法律關系。”資本市場的自律和自治必須以任意性法律規范為基礎，按照意思自治原則，法律沒有明文規定的，就是法律允許做的。然而，我國關于資本市場的各項立法，就其規范體系考察由于受重監管輕自律、輕自治思想的支配，強制性法律規范與任意性法律規范的比例嚴重失衡，許多本應由市場調節和市場主體選擇便可以有效解決的事項均被上升為法律的強制性規范，致使市場主體的自治和自律空間被極度地的壓縮。殊不知，“最嚴厲的法律是最大的錯誤或不公正”。
（二）政府監管的價值必須立足于對安全和效益的合理追求
正當的法律并沒有設計人們相互交往的細節，而僅僅創造其邊界。政府的正當職能就是透過創造出的市場秩序，讓個人可以借助浮動價格和利潤，最充分地利用分離的知識，以此促進社會成員間的合作。在對資本市場的監管方式上，政府應采用非現場監督和現場檢查方式實施監督。監督方式對市場主體及其活動的影響，決定著是否允許市場主體自治以及自治的程度如何。若對市場主體實行現場監督，無異于對市場主體自由的剝奪；雖然是非現場監督，但是如果對市場主體進行任意的、頻繁的現場檢查必然會嚴重地干擾企業的經營活動。因此，檢查是否必要，檢查的頻率必須從嚴、適度地掌握。政府監管應多注重宏觀層面，多應用法律和經濟的手段進行監管；監管對安全價值的追求不能妨礙市場主體對符合社會公共利益要求的自我利益的追求。監管主要是對市場主體外部行為的監督，不應涉及或盡可能少地涉及公司的內部事務，尤其不能妨礙其自主決策。監管應有助于強化上市公司、控制股東和高管人員的信息披露義務，防范系統風險，不代替市場交易主體作判斷，個體交易風險應通過市場主體的內控機制解決。對資本市場的管理應區別管制與監督，管制是對資本市場主體和行為的事前監督，它屬于行政許可的范疇，解決是否賦予特定市場主體某種權利，是否允許市場主體做出某種行為的市場準入問題；而監督屬于事后的督促檢查，它解決的是市場主體如何行為，行為的后果是不具有合法性和正當性的問題。為了提高我國資本市場的動作效益，資本市場未來的趨向必須是逐步放寬管制、加強監督、擴大自律和自治，堅持資本市場改革的市場化取向，充分發揮市場機制的作用。
（三）賦予資本市場主體獨立的地位、拓展其自律與自治的空間
資本市場的自律組織，主要有證券交易所和各種同業協會，如銀行業協會、保險協會、證券業協會、基金同業協會、會計協會和律師協會等，它們都是同業者為了同行業內部成員的共同利益，促進行業的發展，根據平等、自愿、互利原則，依法設立的非營利性社會組織。為了實現本行業的自我管理，在法律上必須賦予其社團法人的獨立地位和權威性。中國的實踐已充分證明了作為政府附屬物的行業協會，只能是強化政府全面管制的手段和工具，而決不可能成為促進行業成員自律發展的中間力量。新《證券法》就證券交易所而言，賦予并擴大了下列權力：（1）股票、債券和其他證券上市交易的核準權；（2）證券暫停、恢復和終止上市權；（3）停牌、停市權；（4）對證券交易的實時監控權；（5）信息披露監督權；（6）制定證券交易所的會員和證券從業人員規則的權利；（7）對證券違規交易的處罰權。自律、自治應是權利與義務的統一。首先，必須承認資本市場的參與者是獨立的權利主體，能夠以獨立的市場主體資格從事市場交易活動，在公平競爭中實現自己的合法權益。市場自律組織也必須是市場經營主體為了共同的經濟目的，為了成員企業的整體、長遠利益均衡、協調和可持續發展，按自愿互利的原則組建起來，既獨立于其成員，也獨立于政府的法人實體；其次，自律、自治意味著證券業協會、證券交易所和相關同業公會等自律組織必須依據法律、自治規則和公司章程自愿地履行義務、承擔責任，尤其，將自律作為承擔社會責任的有效途徑。資本市場自律組織能夠實現自律功能的前提是，它必須是成員自愿結合起來的，具有完全獨立性和權威性的法律實體。資本市場交易主體的法律地位和權利則必須獲得充分的尊重和可靠的法律保障。自律組織的自律功能主要體現在以下幾個方面：（1）自我約束；（2）自我規范；（3）自我管理；（4）自我控制。我國雖然已經建立了各種與資本市場有關的同業協會，但是這些協會除了組織成員交流信息和業務培訓外，并沒有真正發揮對其成員的自律監管作用。即便是證券交易所在我國也缺乏應有的獨立性，它雖然在立法規定中是獨立的法律實體，但是它在實際活動中卻表現出對證監會很大的依附性，在外觀上猶如證監會規章、政策的下屬執行部門。咎其原因就在于法律幾乎把所有的監管職能均賦予了政府監管部門，根本就沒有為這些社會組織留下自律空間，由于缺乏必要的監管權和手段，自然無法發揮作用。我國《銀行監督管理法》第31條規定：“國務院銀行業監督管理機構對銀行業自律活動進行指導和監督。銀行業自律組織的章程應當報銀行業監督管理機構備案?！痹摲▽︺y業自律組織僅有的一條規定，卻沒有賦予其任何權利，立法對銀行自律監管的忽視，從此可見一斑。我國無法開辟場外的證券交易市場，完善證券市場的分層體系，與缺乏證券市場的自律機制不無關系。自律性組織是場外市場存在的必要條件，我國證券市場的自律機構是交易所和證券業協會，但目前我國證券業協會根本不是監管者，且法律也未明確它的地位。場外交易的自律規則要充分發揮作用的前提是具備很好的職業準則和高度的自律，而目前我國并不充分具備這樣的條件，所以建立場外交易市場困難太大。
資本市場的交易主體實行自治是資本市場產生活力的源泉。作為獨立市場主體的公司必須具有獨立的意志能力，能夠自主經營、自負盈虧，自我發展、自我完善、自我約束；有自己獨立的法人財產，獨立的物質利益和獨立的責任能力；有權責明確，管理科學，激勵與約束相結合的治理結構和機制。在此基礎上，通過自身高效的經營活動，積極地開展公平、有效的競爭，才能不斷地實現自身利潤最大化。
五、幾點結論
在世界經濟一體化、全球化的背景下，為迎合世貿組織規則下世界資本市場日益激烈的競爭，我國資本市場在政府主導和推動下，經歷了十多年的艱辛發展后的今天，必須適時地轉向監管與自律有機結合的軌道。大力培植資本市場的自律力量，提高政府適度監管的效率，增強市場的靈活性和競爭力，最大程度地實現資本市場的經濟功能和法律功能。首先，必須明確劃分政府監管和市場主體自律和自治的邊界。凡是通過資本市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但是能夠通過規范、公正的行業組織和中介機構的自律能夠解決的，應當自律解決；即使是市場機制、行業組織和中介機構自律解決不了，需要政府加以管理的問題，也首先通過事后監督去解決。即資本市場實行行業組織自律優位，政府有限監管，市場主體充分自治。其次，在資本市場立法方面必須適當地削減法律的強制性規范，確定政府有限的監管權力，擴大任意規范的比例，并使其系統化和體系化，為培育資本市場的自律和自治機制拓展應有的空間。第三，完善資本市場主體的治理結構和內控機制，強化董事、監理及其他高級經營理人員誠信義務，切實保護中小股東的合法權益。第四，扶持和推動市場主體、行業自治組織自身的建設和發展，依法保持其獨立的法律地位，并賦予它們充分的自治和自律權，為資本市場發揮自治和自律功能創造條件。第五，政府應合理地處理好促進資本市場的發展與監督其運行的矛盾，不僅要促進多層次的資本市場體系快速的形成和發展，還必須通過卓有成效的監管手段的運用，平衡各種利益關系，維護公正、有序和有效競爭的市場秩序。另外，應該在觀念上明確促進資本市場自律功能的發揮也是監管部門義不容辭的職責。
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論文摘要:變企業養老保障為社會養老保障，有利于企業的公平競爭和勞動力的合理流動，促進社會主義市場經濟發展。改革中出現的問題是，社會統籌基金“赤字”增加和個人帳戶“空帳運行”及養老保障覆蓋面較小.通過深化改革和健全養老保障制度可以化解改革中出現的困難。
在計劃經濟時期，我國國有企業職工的養老主要是由所在企業保障的。其特點是:職工同企業達成終身雇傭契約。職工放棄自由擇業權，并向所在企業提供勞動，企業則為職工支付工資并提供就業、醫療、養老、住房和子女教育等基本保障。職工只要無大過失，就可以在一個企業工作到退休，并享受基本的養老保障。
企業化養老保障資金的流程是:企業先以工資扣除的形式從在職職工創造的財富中取得養老金，然后以退休金的形式支付給退休職工。在新建企業或經濟效益好的企業中，籌集的養老金多，支付的少，一般不會發生支付困難問題。但在老企業或經濟效益差的企業中，籌集的養老金少，支付的多，就會發生支付困難。到了80年代中期，國有企業的效益越來越差，而退休的職工卻越來越多，不能按時足額發放退休金的現象時有發生，退休金財務危機開始凸現。為了保障退休職工的合法權益，維護社會安定，國家決定改革傳統的企業養老保障制度。主要目標有兩個:一是建立社會化的養老保障制度，完成由企業保障向社會保障的制度轉換:二是建立包括積累基金制在內的多支柱養老保障體制。
建立社會化的養老保障制度，主要是將籌集和支付養老金的主體由企業轉變為社會。其資金流程是:企業職工在領取工資后向社會保障基金繳付社會保障繳款，并同企業繳付的部分社會保障款同時進入職工的個人帳戶，以后就從職工的個人帳戶中支付他們的養老保障金(退休金)。根據改革的進程，社會化養老金開始時可在一個縣的范圍內統籌，以后要逐步發展到在全國范圍內統籌。作為過渡，近期可以考慮先由省、自治區、直轄市人民政府依據所轄各地、市經濟發展和養老保險負擔水平等因素，適當劃分檔次，在條件相近的地市實行同一繳費比例，經過逐步調整，實行省級統一的企業繳費比例。待條件具備時過渡到全國統籌。實行社會化的養老保障體制，有利于企業的公平競爭和勞動力的合理流動，有利于促進社會主義市場經濟的發展。
建立包括基金制在內的多支柱體制，主要是建立三個支柱:一是建立現收現付的、公營的、以收定支的體制，主要是為那些低收入的老年人提供在會安全網;二是建立強制性的、以收定支的完全積累制的，基金管理是私營性和競爭性的;三是實行自愿儲蓄和年金，提供補充性退休收入。其具體形式就是社會統籌與個人帳戶相結合，除了社會統籌養老保障金外，職工也從參加工作開始時建立個人帳戶，為自己積累養老金。
從理論設計上看，實行社會統籌與個人帳戶相結合的多支柱體制，既可以為以前沒有個人帳戶積累的退休人員提供基本保障，順利完成養老保障由“企業化”向“社會化”的體制轉換，又可以使現有的職工自己積累一定的養老保障金，以減輕企業和社會的負擔，促進資本市場的發育。但從近期實踐來看，實行社會統籌與個人帳戶相結合的新體制，對新參加工作的職工來說是沒有問題的，他們有足夠的時間在個人帳戶中積累足夠的養老基金。成問題的是，己退休的職工和在實施個人帳戶制度以前較早參加工作的在職職工(統稱老職工)，由于在過去的工作期間沒有直接為自己積累養老金，而是通過預先扣除把保障費用轉化為財政收入并凝固在國有資產中。轉入新體制以后，老職工新建的個人帳戶中的資金很少，己退休職工的個人帳戶則完全是空的。這樣，社會統籌基金部分就入不敷出，發生了收不抵支的財務危機。中央財政只好給予補貼。其中1996年6月底以前拖欠的146億元養老金“歷史債務”，由中央財政一次性支付償還。
由于我國人口的老齡化程度提高得很快，離退休職工與在職職工之比己相當高，在企業為在職職工個人帳戶進行繳費的情況下，己經不可能再承擔足以支付離退休職工養老需要的統籌繳費。因此，在社會統籌基金部分入不敷出時，就只好挪用個人帳戶資金，將現在在職職工繳納的應存入個人帳戶積累的養老金先發給退休職工。這又造成個人帳戶“空帳運行”。據測算，1997年以來的個人帳戶“空帳”已經達到2000億元左右。如果這個問題不解決，待到目前的在職職工退休時，又必須挪用下一代人的個人帳戶資金，使“空帳運行”長期化。 社會統籌基金“赤字”和個人帳戶“空帳運行”，使社會化養老保障制度面臨著巨大的風險。因此，必須采取對策，彌補目前養老基金的缺口。首先，要堅持社會統籌為主、個人帳戶為輔的原則，適當降低個人帳戶的比重。從我國“多支柱”體制的設計來看，個人帳戶比重為11%，明顯過高，不符合我國國情。因此，下一步應適當降低個人帳戶的比重。先從“小”帳戶起步，并堅持個人帳戶資金來源個人繳費的原則。其次，要把個人帳戶與統籌帳戶分開管理，不再挪用當期職工繳納的個人帳戶基金，并逐步補足以前被透支的基金。具體辦法:一是把每年的缺口資金列入財政預算，由財政補足。二是變現部分國有資產，如出售一部分國有股份，也可以出售部分國有土地、公有住房等，充實養老基金。需要指出，出售一部分國有股份，充實養老保障基金，其實質是將職工原來積累的養老金返還職工，并不存在國有資本流失問題。三是發行社會保障國債、彩票及開征一些特殊稅種(如遺產稅)。
另外，從嚴控制職工提前退休，也有助于縮小基金缺口，緩解養老金支付困難。目前有很多人提前退休，這對養老保險體系會形成沖擊。因為，原來設計的養老保險體系是以20歲參加工作、60歲退休為基礎的。如果有人45歲就退休，他必定少交巧年的退休金，多領巧年的退休金，這就會形成養老金缺口。據專家測算，我國退休年齡每推遲1年，養老統籌基金1年可增加40億元，減支160億元，基金缺口就能縮小200億元。現在許多地方讓職工提前退休，初衷是騰出就業位置，增加年輕人就業，緩解就業壓力。但從實際效果看，鼓勵提前退休不僅無助于就業問題的解決，反而加劇了養老保障問題的困難。
從長遠看，解決養老保障金問題，需要研究個人帳戶基金保值增值問題。當前，應成立專門的、相互競爭的基金管理公司營運個人帳戶，由政府加強對基金管理公司的監管。養老保險基金投資遵從審慎原則，起初應以購買國債為主，僅以少部分進行其它方面的嘗試性營運，再逐步放寬對投資比例和投資方向的限制;對基金管理公司應達到的投資回報率要制訂最低標準。基金會通過招投標選擇基金管理人、保管人和投資人具體運作。全國社會保障基金理事會應擴大職能，增加養老保險個人帳戶的管理和運作職能。
近期關于養老保險基金進入股票市場的呼聲很高。從國際經驗和發展趨勢看，我國的養老保險基金是應當進入股票市場的。但近期條件尚不具備。主要是我國的資本市場很不規范。養老保險基金的投資要有長期穩定的回報和很高的安全性。我國資本市場目前發育還不成熟，證券監管部門雖然加大了對證券市場的監管和規范，但培育一個規范、健全的證券市場還需要假以時日。在此之前，養老保險基金入市風險太大。所以，從安全角度考慮，養老基金投資仍然應首選國債，其次是銀行存款，不可貿然進入股票市場。
隨著政治體制改革的深化和市場經濟的發展，舊前由國家財政發放退休金的機關事業單位人員將會遇到麻煩。假如一位大學教師或公務員調入企業，他的養老保險個人帳戶沒有任何積累，其起點是零，與企業沒法銜接。這就要求建立機關、企事業單位統一的基本養老保險制度。這既是發展現代市場經濟尤其是建立統一勞動力市場的客觀要求，也有國際經驗可資借鑒。如美國在1984年把過去分設的公務員養老保險制度和私營企業雇員養老保險制度合并成統一的聯邦養老保險制度，日本1986年把過去分設的公務員、私營企業雇員和個體經營者養老保險制度統一設計，建立了覆蓋全體勞動者及其配偶的國民年金。我國國有企業職工遠多于美國、日本等市場經濟國家，并且國有企業職工特別是企業管理人員同機關、事業單位的人員相互流動較多，因而設計覆蓋我國城鎮所有職工的統一的基本養老保險制度很有必要，并可和企業職工基本保險制度大致相同，只是企業繳費改為用人單位繳費。