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村民自建住房管理辦法（試行）》實施方案
為進一步加強和規范我縣農村宅基地和村民自建住房管理工作，貫徹落實《河南省農村宅基地和村民自建住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》），節約利用土地資源，切實保護耕地，全面推進鄉村振興深入開展。結合本縣實際，制定本方案。
一、科學編制規劃、嚴格規劃實施
（一）科學編制規劃。深入研究全縣村莊人口變化、區位條件和發展趨勢，統籌全縣村莊基礎設施和公共服務設施的布局，編制全縣國土空間規劃和村莊規劃。2021年9月底前要全面完成全縣國土空間規劃。按照穩步推進、突出重點原則，優先編制完成鄉村振興示范村、農村人居環境示范村的村莊規劃，2021年要編制完成全縣30%的行政村的村莊規劃，全縣所有行政村的村莊規劃要在2025年底全部編制完成。
（二）嚴格規劃實施。按照先規劃后建設，不規劃不建設的原則，編制“多規合一”的實用性村莊規劃。村莊規劃一經批準必須嚴格實施，任何單位和個人不得隨意調整和變更。
二、堅持用地原則、嚴格宅基標準
（一）堅持用地原則。宅基地選址必須要符合村莊規劃，必須是農村建設用地，嚴格落實土地用途管制、禁止亂占耕地建房。新批宅基地要優先利用村內存量建設用地、空閑地和邊角地等。
（二）保障用地需求。根據各行政村符合條件的村民對建設用地的需求，在規劃許可下有計劃地辦理農用地轉用審批手續；編制村莊規劃時，要預留不超過5%的建設用地機動指標，用于新增集體建設用地。
（三）嚴格宅基標準。嚴格“一戶一宅”人均耕地少于1畝的，每戶宅基地面積不得超過2分地（134平方米）；人均耕地1畝以上的，每戶宅基地面積不得超過2分半地（167平方米）。
三、堅持規劃建設、嚴格質量監管
（一）堅持規劃建設。農村自建住房要嚴格規劃建設，做到自建住房質量和建筑風貌相協調。縣住建局要在2021年5月底前組織編制村民自建住房設計圖冊20套以上，鄉鎮政府按照村莊規劃確定的村莊總體風貌定位，選擇由縣住建局提供的村民自建住房設計圖冊，引導村民按照設計圖冊規劃建設住房。
（二）嚴格質量監管。各鄉鎮要明確村民自建房質量安全監管人員，對村民自建住房實施質量和安全監管，也可委托符合條件的第三方機構實施監管。村民自建三層及以上住房，要嚴格執行法律、法規的有關規定，納入工程質量安全監管。
（三）落實“三到場”制度。從村民提出宅基地申請到自建住房建設竣工，鄉鎮政府要按照《辦法》的規定及時組織各相關部門到場監管，落實“三到場”制度。“申請審查到場”根據各部門聯審結果審批宅基地；“開工查驗到場”實地丈量批放宅基地，確定建房位置；“竣工驗收到場”對自建住房竣工查驗，對驗收合格的出具《農村宅基地和村民自建住房驗收意見表》。
四、建全管理機構、嚴格執法監管
（一）建全管理機構。縣直相關部門要按照《辦法》的規定設立相應的股室負責宅基地管理工作，建立健全部門管理制度，切實履行好部門職責；2021年4月底前，各鄉鎮要成立以鄉鎮長任主任，分管副職任副主任的鄉鎮規劃建設委員會。下設辦公室，具體負責鄉鎮宅基地和村民自建住房管理工作。
（二）配強配全人員。各鄉鎮要從鄉鎮農業綜合服務中心、村鎮建設發展服務中心（自然資源所）抽調2—3名業務熟練的專職人員從事鄉鎮規劃建設辦公室工作，在鄉鎮便民服務中心要設立一個窗口統一受理宅基地申請。
（三）簡化審批流程。農村宅基地分配實行農戶申請、村組審核、鄉鎮審批。各鄉鎮要結合實際進一步簡化和規范申報材料，細化優化審批工作流程。
（四）嚴格執法監管。各鄉鎮綜合執法隊要按照《辦法》的規定，配齊執法裝備，嚴格規范公正文明執法，及時發現和查處村民違法用地、未批先建、違規建房等違法違規行為。
五、加強組織領導、建立問效機制
（一）加強組織領導。成立清豐縣農村宅基地和村民自建住房管理工作領導小組，分管農業農村工作副縣長任組長，辦公室設在縣農業農村局，局長兼任辦公室主任。全面負責指導推進農村宅基地和村民自建住房管理各項工作。
（二）建立問效機制。縣農村宅基地和村民自建住房管理工作領導小組對農村宅基地和村民自建住房管理工作建立督導考評問效機制，對監督管理不到位、非法占用土地建住宅行為處置不力的鄉鎮和縣直相關部門進行通報批評、掛牌督辦，對工作進度滯后的進行約談問責，確保全縣農村宅基地和村民自建住房管理工作持續推進和健康發展。
附件1
清豐縣農村宅基地和村民自建住房
管理工作領導小組成員名單
組 長：周篤銘（副縣長）
副組長：朱衛國（縣政府辦公室副主任）
成 員：賀中杰（縣農業農村局黨組書記、局長）
李培民（縣自然資源局黨組書記、局長）
丁洪濤（縣住建局黨組書記、局長）
李宗軒（縣市場監督管理局黨組書記、副局長）
孫彥強（縣應急管理局黨委書記、副局長）
郭憲堂（國網清豐供電公司總經理）
高俊波（縣農業農村局副局長）
領導小組下設辦公室，辦公室設在縣農業農村局，縣農業農村局局長賀中杰（兼）任辦公室主任。
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清豐縣人民政府辦公室
2021年4月14日印發
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近年來,國家及各地積極探索加強宅基地管理的政策措施,宅基地管理逐步走向規范,秩序明顯好轉,但目前農村宅基地在用地及管理上,配置效率低下，管理粗放等問題仍普遍存在,主要表現為六個方面｡
一是法律法規不完善,有關規定滯后,加大了宅基地管理難度｡關于農民宅基地管理的法律法規數量少,且效力層次低,宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整｡目前我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律｡近年來,一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法,但由于各地宅基地管理政策內容上的不統一,且有的地方管理辦法不夠規范,加上各地管理力度上的差異,宅基地管理效果差異很大｡2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》,但以部門意見的形式出臺,法律效力低｡與立法較為完備的城市房地產管理相比,農村宅基地管理方面的立法滯后,不僅存在大量的法律真空,而且內容比較粗淺｡
法律法規不完善進一步增加了農村宅基地的管理難度,對土地行政執法和民事司法工作造成很大的困難｡據北京市大興區國土房管局統計,2004年1月~8月,該區發生宅基地糾紛的訴訟案件17例,但行政機關勝訴率僅為15%｡主要原因在于現行關于宅基地管理的法律法規不健全,有關宅基地流轉及登記發證方面的規定滯后,宅基地管理中的新情況､新問題較多,法院審理感到無法可依,判決難以做到公平公正｡
二是宅基地規劃滯后,在一定程度上導致農村住宅建設用地規模失控｡部分省(區､市)宅基地只有1:10000的數字規劃,沒有落實到具體的點和面上,缺乏村鎮建設規劃､村莊布局規劃和控制性詳細規劃,規劃滯后,規劃的引導作用與控制力度不夠,未能合理確定農村居民點的數量､布局和用地規模,從而在一定程度上阻礙了城鎮化及居民小區､中心村的建設,導致農村住宅建設用地規模在一定程度上的失控｡
三是“空心村”､空置住宅依然存在,超標準占地現象較為普遍｡據2004年對四川省雙流縣中和鎮外緣三個村的典型調查看,村內空閑地總面積260.4畝,占居民點用地總面積的30.8%;空置住宅468戶,空置比例為19.4%｡隨著城市化進程加快,在目前相關配套改革滯后的情況下,農村住宅空置現象將較為普遍｡
宅基地超標準占地比例較大｡中和鎮三個村超標準占地總面積251.6畝,占宅基地總面積的42.7%;人均居住用地67.87平方米,是當地宅基地面積標準的2.7倍｡北京市青云店鎮戶均宅基地1.2畝,超標準占地面積占宅基地總面積的59%｡
四是宅基地的市場流轉面臨體制,隱形交易,產權糾紛多｡發達地區的農民宅基地和房屋流轉已十分活躍,形成了自發的宅基地隱形市場｡據2004年《北京農民宅基地與房產制度研究》課題組對北京市朝陽､昌平和懷柔三個區各選擇的1個~3個村的典型調查看,宅基地流轉已占宅基地總數的10%左右,有的甚至高達40%以上｡
由于有關流轉的法律法規滯后,對宅基地流轉的條件､范圍､方式､期限､收益分配及流轉后土地產權關系調整等方面缺乏規范和指導,一方面大量宅基地私下流轉,擾亂了土地市場的正常秩序;另一方面,宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛,增加了土地管理的難度｡
五是農村宅基地初始登記發證工作進展緩慢,一些政策性問題突出｡土地登記費的取消,使宅基地登記發證工作失去了經費支持,登記發證工作進展緩慢｡福州市馬尾區國土資源局截至2004年年底,宅基地登記發證覆蓋率雖已達到90%,但1988年~1993年登記發證率就已達到83.09%,取消收費政策以后,登記發證率僅為7.91%｡同時,當前農村宅基地登記發證過程中,對于“超過標準面積”､“一戶多宅”等土地登記尚未有明確的政策規定｡
六是新農村建設中,盲目推行農宅公寓化｡當前,隨著社會主義新農村建設的推進,部分地方未能正確領悟建設社會主義新農村的目標,一些地方存在盲目推行農宅公寓化､建設農村社區等現象｡新的農民公寓化受各村行政界限的限制,各自為政,不利于節約集約用地｡
新形勢下宅基地管理需加強
針對上述問題,在建設社會主義新農村的進程中,必須加強宅基地管理,實行農村宅基地制度創新,建立與完善有相關配套制度､政策｡
一是加強宅基地立法體系建設,規范宅基地管理｡針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低,以及新形勢下出現的一些新情況新問題,應加強宅基地立法體系建設,盡快出臺《農村宅基地管理辦法》､《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等,明晰宅基地產權,明確宅基地流轉､收益分配及宅基地登記發證等問題｡
二是加強宅基地規劃管理,有計劃有步驟有重點地逐步推進農宅集聚化建設｡根據經濟發展和工業化､城鎮化進程的客觀需要,科學預測農村居民點的數量和用地規模｡結合新一輪土地利用總體規劃修編工作和社會主義新農村建設,完善鄉(鎮)土地利用總體規劃,安排專項資金編制村莊土地利用規劃和村莊建設規劃和開展村莊治理試點,從嚴控制村莊建設用地及宅基地用地規模和布局｡通過充分發揮村莊規劃的控制和引導作用,因地制宜,分類指導,統籌安排城鄉存量建設用地,整合優化農村居民點布局和用地,從而有計劃有步驟有特色地改善農村生活和村容村貌｡
對于二三產業發達的縣城控制區､鄉鎮規劃區和控制區范圍內的村莊和城中村,宜推行農民公寓化,開發農民住宅小區｡對于經濟比較發達的城鎮周邊的自然村或零星村民住宅,應納入城鎮規劃,有步驟地整體搬遷,向城鎮集中｡對于零星的､未能成片的住宅區及選址不在鎮中心區和城鎮近期開發建設重點區域,均不宜推行農民公寓化｡對于離城鎮較遠､經濟基礎一般的村莊及以農業為主的村莊,也不宜推行農民公寓化,應按照有利生產方便生活的原則,建設中心村｡
三是改革宅基地審批制度｡省(市､區)對縣(市)農村宅基地占用農用地年度計劃指標實行單獨核定､單獨下達,避免城鎮建設擠占農村宅基地用地指標｡改革和完善宅基地審批制度,重點加強對新增宅基地的行政審批,各縣(市)根據農村宅基地占用農用地的計劃指標一次性申請辦理農用地轉用｡對存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃,應取消審批｡
四是建立農村宅基地有償使用制度｡宅基地有償使用制度可以打破傳統的宅基地使用的行政區域界限,推動農村村民住宅建設逐步向小城鎮和中心村集中｡考慮到全國農村經濟發展和農民承受能力差異性,農村宅基地的有償使用制度宜循序漸進地推進,可先在直轄市及沿海城市等發達地區推行,待條件成熟時,再在全國實行｡
五是建立農民宅基地使用權流轉制度｡現行有關農村宅基地使用權的流轉僅限定為村內集體經濟組織之間,禁止城鎮居民在農村購置宅基地,這種規定基本禁止了宅基地使用權以及農宅的流轉,不利于實現城鄉協調發展和建立資源節約型社會的原則｡據專家估計,到2020年,中國城鎮居民總數要增長3億人以上,同時,每年將有1500萬農民進城成為城市居民｡這種趨勢將引致不斷增加的非農建設用地需求｡與此同時,大量農民進城將導致空置住宅的不斷增加｡在合理的宅基地流轉制度下,農民進城后宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要客體,這一市場的建立和完善,將促進城市化進程,促進城鄉一體化｡
建立農民宅基地使用權流轉制度,參照土地承包權的改革方向,調整農村宅基地的產權設置｡確定每一塊現狀宅基地的長期使用者并依據規劃新增或者縮并宅基地面積｡允許農村宅基地在城鄉居民內自由流轉,徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制｡進一步開展長三角､珠三角､環渤海等發達經濟帶周邊的農村宅基地流轉研究,探索建立與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產權制度等｡
六是建立合理的宅基地流轉收益分配機制｡按照收益的初次分配基于產權的原則,宅基地流轉中地的流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者,這就需要建立地､房分別獨立核算體系｡因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值即級差地租Ⅰ歸政府,但從鼓勵農村宅基地流轉角度考慮,國家不宜直接收取,應以不動產稅､土地保有稅及土地流轉稅(土地交易稅)等稅收形式分享土地級差收益｡這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化｡收益再次分配即級差地租Ⅱ應歸宅基地使用權人｡
七是建立統一的農民不動產登記制度,加快宅基地登記發證工作步伐｡要明確登記發證中的相關政策界限,解決農村宅基地登記發證中超占面積､一戶多宅等政策性問題,加快農民集體土地確權和宅基地登記發證工作步伐｡有條件的市､縣,應對農村宅基地進行一次普查,健全宅基地地籍檔案｡在技術基礎方面應進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定｡積極探索“兩圖一表”(宅基地現狀圖和規劃圖,宅基地申請計劃表)管理模式,實現宅基地規范化､信息化管理｡
八是立足內涵挖潛,積極推進農村宅基地整理,推進新農村建設｡土地整理是建立以工促農､以城帶鄉的長效機制的組成部分,是建設社會主義新農村的重要手段｡農村宅基地整理潛力巨大｡
關鍵詞 農村 宅基地管理 問題 建議
中圖分類號：F321.2 文獻標識碼：A
1農村宅基地的現狀及存在問題
（1）農村村莊宅基地布局混亂。長期以來，由于缺乏住房建設規劃引導，絕大多數村莊建房選址隨意性大，村民建房選址、座向可根據所謂的“風水”及自己的喜好，在自認的祖宗地、自留地等土地上，亂圈亂占、亂搭亂建，房屋座落不致，高矮不一，雜亂無序，影響村容村貌。
（2）村莊外延擴張，中心空置。一方面是近年來，很多農民選擇在自家的承包地或交通便利的公路兩側占用耕地建房，使得村莊外擴；另一方面，農民在建新房的同時，并沒有拆除老房子。此外，由于一些五保戶、困難戶等遺棄在村中的破房因無人居住，使得村莊成為破舊的“空心村”。
（3）農村“一戶一宅”制度難以落實，存在超標建房現象。由于歷史遺留問題和農民思想觀念的原因，很長一段時間以來，農村建房亂占、多占現象嚴重。政策規定農村每戶宅基地面積不得超過175平方米，但實際情況是超出規定面積擁有宅基地的農戶大有人在，“一戶多宅”、“一戶多基”現象普遍存在，大多也沒有得到相應的處罰。
（4）私買私賣現象嚴重。農村居民對農村宅基地所有權普遍存在認識偏差，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是私有財產，可以自由支配、買賣，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加農村集體土地管理難度。
（5）農村宅基地違法案件屢屢發生，案件查處、執行難。近年來，強占土地、強建房子、破壞耕地、私自買賣土地等違法案件在我省一些市縣農村都不同程度地存在。有關土地執法部門雖然投入大量的人力物力，采取強制措施對違法用地等各種行為進行了查處，也取得了一些成績，但在總體上，受人員、裝備、技術、執法手段和執法機制等方面的限制，對土地違法現象難以做到及時發現和及時查處，對特殊違法主體，缺乏過硬手段，查處難度大，執法效果差。
2對策與建議
（1）加強領導，強化制度建設，規范農村宅基地管理。各級政府要成立農村宅基地整治管理領導小組，把農村宅基地管理工作納入議事日程。要依據國家及省相關政策、法律法規，制定出臺農村宅基地管理的指導性文件和制度。如《農村宅基地管理辦法》、《農村宅基地登記條例》、《集體建設用地流轉管理辦法》等規章制度，逐步把農村宅基地的管理走向制度化、規范化、程序化。
（2）加大宣傳力度，轉變農民思想觀念，切實提高農民法律意識。要針對農民群眾文化特點，利用主流媒體、農村宣傳欄、法制宣講團等各種方式方法深入農村進行宣傳，提高村民遵守土地法律法規的自覺性，增強依法用地意識，轉變農民落后的思想觀念。同時采取有效措施加強鄉村干部土地法律法規培訓，增強村干部依法保護、利用資源的意識，提高農村土地管理水平。
（3）創新機制，成立土地綜合執法大隊，加大執法力度。在各市縣成立土地綜合執法大隊，定員定崗定編。各鎮、村也相應成立土地綜合執法小組，做到縣、鎮、村三級土地執法網絡。同時要在資金和編制上加強基層國土資源管理部門執法隊伍的建設。
（4）加強鎮、村兩級日常監管力度，規范審批程序，引導和保護農民建房。各市縣的鎮一級政府可與各村委會簽訂宅基地管理目標責任書，進一步健全土地執法動態巡查制度，規范宅基地管理規程。各村委會要結合本村實際，制定符合政策、法律法規規定的鄉規民約，加強農村宅基地的管理和日常監控，規范農民用地建房行為，及時發現和制止土地違法現象。在村莊規劃基礎上，規范宅基地審批程序，規定村民在需要使用宅基地時，應當向村委會提出申請，由村委會公布并提交村民會議或村民代表會議討論，經討論同意并公布后，報鎮政府批準方可使用該塊宅基地。宅基地批準后，用戶必須在規定時限內建房，如超過規定時間不建房，該塊宅基地由村委會收回重新安排。
（5）科學規劃，嚴格各項規劃實施。各級政府應當把村莊、集鎮規劃作為當前農村工作的大事來抓，安排專項資金統一編制村鎮規劃和村莊治理試點建設，嚴格控制宅基地用地規模和布局。要綜合鎮、村和相關部門的意見，結合新農村建設規劃，注重解決當前村莊整治的重點，充分考慮后續的村莊規劃與管理需要，突出鄉村特色和可持續發展等多個方面進行規劃。有關部門可提出一個規劃樣板，在每個縣挑選個別鎮的兩三個村委會中推出規劃樣點，然后逐年鋪開。
（6）以開展宅基地使用權登記發證工作為契機，開展調查清理、整治工作。要在全省對農村宅基地進行全面調查，摸清住宅用地數量，以及一戶一宅，一戶多宅，空閑房屋，出租轉讓住宅和違法用地等現狀，及時掌握動態信息，建立數據庫，實行信息化管理。對“一戶多宅”和空置住宅，鼓勵農民騰退多余宅基地。對“一戶多宅”和宅基地超占部分可實行有償使用制度。同時積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農民集中起來，搬入新建多層或規劃合理的住宅中，“騰出來”的農村非農建設用地可用以村莊綠化休閑、建設村內文化室等其他用途。
3結語
總之，加強農村宅基地管理是關系到農村社會穩定、農民群眾生產生活的重要工作，也是當前農村工作的熱點和重點問題之一。因此，加強農村宅基地規范化管理，以適應新形勢下農村宅基地管理的要求，更有利于加快社會主義新農村建設的步伐。
參考文獻
關鍵詞：農村；宅基地；閑置；盤活措施
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）18-0038-03
改革開放以來，農民收入有了顯著提高，農村出現了一次又一次的建房熱，各地“新村”林立。但由于許多地區在建房中缺乏整體規劃，無序建房、超面積建房較為普遍，“一戶多宅”情況嚴重，加上農民進城務工，大量農宅閑置，這對中國稀缺的土地資源是極大的浪費，給當前農村土地管理和新農村建設帶來了嚴峻的考驗。因此研究農村宅基地問題具有很強的現實意義。
一、中國農村宅基地的現狀及原因
1.建房無序，規劃滯后。（1）村莊建設缺乏規劃指導，加上長期以來宅基地無償使用，農民住宅低水平重復建設，村莊“小、亂、散”現象普遍存在，土地利用比較粗放。農村宅基地的平均容積率很低，僅為0.268，顯然農村宅基地嚴重超標，其利用率也很低[1]。（2）村莊規模過度擴張，或是沿公路“線狀”延伸，或是沿村莊外延擴展，沒有形成集中布局的勢態。這種分散的布局導致路邊許多土地被浪費，土地的集約化較差。（3）政府重新區規劃而輕舊村改造，農民建新不拆舊，村莊整理難度大，農村廢棄地、閑置地及空置房屋不斷增多，造成土地資源的極大浪費。
2.宅基地制度設計存在缺陷?！锻恋毓芾矸ā返?3條規定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。集體建設用地只有在被征為國有土地以后才能流轉。（1）房產、地產割裂，農村房屋是農民的私有財產，農民個人可以自由處分有權出讓、出租或抵押；而宅基地的所有權屬于集體，農民只有使用權，并且只能構筑房屋，不準擅自轉讓，農村房屋和宅基地之間不可調和，不利于房屋使用價值和交換價值的實現。房屋和宅基地的不可分性造成宅基地使用權無法變現，失去便意味著失去了保障，于是宅基地只能被迫閑置浪費。（2）富裕起來的農民進城購房定居，成為城市居民，他們的農村宅基地卻不能公開合法地轉讓，處于閑置狀態，這也造成了資源浪費。
中國土勘院對某一村莊調查發現，村內空閑地總面積260.4畝，占居民點用地總面積的30.8%；空置住宅468戶，空置比例為19.4%；空置住宅面積83.71畝，占宅基地總面積的14%[2]。
3.宅基地管理失控。（1）宅基地隱形交易頻繁，集體土地資產流失嚴重，農民宅基地使用權的自發流轉越來越普遍，宅基地隱形市場已成一定規模，在地下交易中大量本屬于集體所有的宅基地收益落入個人的腰包。一項調查顯示，有68.9%的村莊實際發生過住宅出賣情況，其中75%城鄉結合部村莊發生過住宅出賣情況，實際出賣住宅戶數在10戶以上的占43%。這些轉讓85%以上未辦手續或手續不全。（2）農村違法建房量大面廣，未批先建、少批多建以及一戶多宅現象比較突出。
上頁圖1選取了豐都縣臨江村中的12戶，計算出他們的人均宅基地面積，并與國家農村宅基地標準進行對比，國家規定最高標準為人均150平方米，這12戶中有7戶不同程度地超過了這一標準，可見這種超標建房的現象很嚴重。
統計顯示，2001年全國農村宅基地人均用地高達190平方米，超過標準27%，僅此一項就多占土地5 100多萬畝。如果按1畝地的糧食產量至少養活1個人的話，僅此就可以解決5 100多萬人的吃飯問題[3]。
4.城鎮居民大量購買農村宅基地。農村宅基地在一定程度上具有福利和社會保障的功能。當前，由于自然環境、成本等因素，特別是目前高額的城市房價，使一些城鎮居民在農村購置宅基地、違法建造住宅、侵占耕地的現象增多，違背了相關法律法規和節約使用土地、保護耕地的國策，這種現象在城郊結合部尤其突出。
二、中國農村宅基地的盤活措施
針對以上問題我們提出了農村宅基地的盤活措施：近期，在現有法律框架內，通過合理制定并嚴格落實村鎮規劃，實行“縮村并戶”的村莊整合制度，逐步盤活農村閑置宅基地，并配合實施城市建設用地增加和農村宅基地減少相掛鉤的辦法籌措必要的資金。遠期實行農村宅基地有償使用制度和農村宅基地使用權自由流轉制度，并配合實施村務公開和村鎮規劃等制度，徹底盤活農村閑置宅基地。
1.加大宣傳力度，引導農民合理建房?？梢酝ㄟ^媒體輿論宣傳引導，幫助農民樹立節約集約意識和宅基地法律意識，樹立正確的建房觀（一戶一宅制，建新拆舊，控制宅地超標）。
2.加強宅基地立法體系建設。對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低以及新形勢下出現的一些新情況、新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題[4]。應當弱化土地所有權，強化土地使用權，讓擁有宅基地使用權的村民可以享受除所有權外的其他所有權利，如占有權、經營權、收益權、處分權等。允許將屬于本集體的宅基地流轉給其他非本集體組織的公民或者法人經營 。
3.有步驟地實行農村土地的信息監控和管理。在條件允許地區，運用現代技術，尤其是計算機好GIS技術對農村土地進行信息監控與管理，一方面可避免農村宅基地審批過程中管理層的違法行為和村民用地超標現象，確保宅基地的使用標準的執行；另一方面運用GIS技術還可進行農村住宅空間演變的動態監控與管理。
4.加強宅基地規劃，推進農宅集聚化建設。結合新一輪土地利用總體規劃修編工作和新農村建設，完善鄉（鎮）土地利用總體規劃，安排專項資金編制村莊土地利用規劃和村莊建設規劃，開展村莊治理試點，從嚴控制村莊建設用地及宅基地用地規模和布局。（1）對于二三產業發達的縣城控制區、鄉鎮規劃區和控制區范圍內的村莊和城中村，推行農民公寓化，開發農民住宅小區；（2）對于經濟比較發達的城鎮周邊的自然村或零星村民住宅，應納入城鎮規劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮集中；（3）對于離城鎮較遠、經濟基礎一般的村莊及以農業為主的村莊，建設中心村。聚集模式可采用公寓化或社區化的整理模式，村莊整體搬遷、異地改造的整理模式和縮并自然村、建設中心村的整理模式 [5]?？梢酝ㄟ^探索實行城市建設用地增加和農村宅基地減少相掛鉤的辦法籌集資金，并逐步完善其工作程序，為順利實施“農宅集聚化”提供穩定的資金支持。
5.制定獎勵措施，完善社會保障制度。（1）制定獎勵措施，鼓勵農民積極退還或購買閑置（如采取允許他們將宅基地指標帶到所居住城市的辦法）。（2）繼續推進城鄉一體化的各種社會保障制度。改革戶籍制度，完善農村社會保障體系，讓農民享受到和城市居民同等待遇的社會保障和福利，使離土農民有可靠的生活來源，是實現農村宅基地使用權流轉市場化的一個重要的外部經濟條件和社會條件。
6.建立完善四制度，規范的農村宅基地市場。（1）建立統一的農民不動產登記制度，完善地籍檔案。明確登記發證中的相關政策界限，解決農村宅基地登記發證中超占面積、一戶多宅等政策性問題，加快農民集體土地確權和宅基地登記發證工作，健全宅基地地籍檔案[6]。積極探索“兩圖一表”（宅基地現狀圖和規劃圖，宅基地申請計劃表）管理模式，實現宅基地規范化、信息化管理。（2）推行土地有償使用制度，強化自我約束機制。中國農村居民過去無償使用宅地是當作一種社會福利享受的，推行宅地有償使用，制度變遷的跨度較大，而且中國農民大多數剛剛溫飽，經濟收入水平還不高，因此開展宅地有償使用必須充分估計和考慮農民的承受能力，采用漸進模式，逐步發展。選擇經濟基礎較好，人地矛盾突出的縣、鄉、村，進行試點，不斷優化推行宅地有償使用的客觀經濟和社會環境，收費標準不宜定得太高，要堅持因地定價，限制多占，適度收費的原則[7]。（3）建立農民宅基地使用權流轉制度。建立政府管理下的農村宅基地市場，允許農民宅基地使用權合理流轉，制定農民宅基地使用權流轉制度，允許農村依法取得的宅基地逐步在一定條件和范圍內自由流轉。堅持用途管制原則，可以將宅基地連同地上建筑物優先轉讓給符合宅基地申請條件的農民，也可以轉讓給其他農民[8]。農民轉讓了宅基地使用權的，不得再申請新的宅基地。分區域、有差別、按步驟推進，考慮選擇一些地方進行試驗，探索比較成熟的流轉模式和流轉規范，適時再向全國范圍推廣。（4）建立合理的宅基地流轉收益分配機制。按照收益的初次分配基于產權的原則，宅基地流轉中地的流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者，這就需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值即級差地租歸政府；但從鼓勵農村宅基地流轉角度考慮，國家不宜直接收取，而應以不動產稅、土地保有稅及土地流轉稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益，這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化[9]。收益再次分配即級差地租應歸宅基地使用權人。
7.其他措施。集體所有制不是一種真正的所有制，目前在城市已經不存在這種所有制了，村莊既不是法人也不是自然人，不具備所有人的特征和能力。中國是統一的中國，不是割裂的城市國和農村中國兩部分，因此，土地制度這種基本制度是不能城鄉不一致的，而且城市和鄉村也不是割裂的，而（下轉48頁）
（上接39頁）是可以互相轉變和融合的，因此土地制度和居住用地應該是城鄉統一的[10]。
三、有待繼續研究的農村宅基地問題
1.關于農村宅基地的概念。農村宅基地的概念、農村宅基地包括的類型等目前學術界尚無統一定論。主要對宅基地范圍特別是宅基地附屬地的界定沒有統一的標準，不利于宅基地面積標準的確定和執行。
2.有關農村宅基地閑置的概念。目前尚無明確的說法，房屋閑置多久才能稱得上閑置宅基地，同時對宅基地量化研究較少。
3.宅基地實行有償使用的若干疑問。有償使用的范圍是全部收費還是只收超過宅基地標準的部分，農村宅基地標準多大較為適宜，征收費用的標準多少適宜，這些問題有待深化研究。
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（一）城市化進程加快了農村宅基地閑置
隨著我國城市化進程加快發展，大量農民進城打工謀生，其中很大一部分人在城市有了穩定的工作和收入，很少回家鄉居住，使得相當一部分的原住宅基地被閑置或廢棄，在一些地方形成了規模不等“空心村”。另外，有的農民在城市賺到錢后，在城市買房的同時，又在農村修建新房，舍棄老宅破屋，進一步擴大了宅基地占用的土地面積，也使農村出現大量閑置宅基地、閑置住房。根據統計，已經約有2―3億農民從農村轉向城市就業、居住。正是由于這部分農民由農村轉向城市就業，使得全國2億畝農村宅基地中有10―15%處于閑置狀態，有的地區甚至空置率達到30%。
（二）當前不少地方要求進城落戶的農民退出農村宅基地
進城落戶農民是否必須要退出農村的宅基地，目前，國家法律對此并無詳細的規定，僅在《中華人民共和國土地承包法》第26條規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地?！钡艘幎ㄒ仓皇轻槍Τ邪母睾筒莸?，并非針對宅基地。不過各地根據實際情況出臺了不少有關規范宅基地的規章或條例。北京市政府1989年《39號令》規定：“由農業戶口轉為非農業戶。以后另有住房的，其原有宅基地由集體經濟組織收回。宅基地上的房屋和其附著物應由原房屋所有人自行拆除，也可經鄉政府批準，按照規定的價格出售給符合申請建房用地條件的村民”。湖北十堰市《市政府辦公室關于加強農村宅基地管理工作的通知》（十政辦發〔2005〕62號）指出，“農村村民戶口遷出本集體經濟組織到其他集體經濟組織”（要退出宅基地）?！逗蕽墒修r村宅基地管理辦法》（政府令〔2005〕第13號）指出，“因遷移、病故等原因銷戶而停止使用的宅基地”（需退出）?！秾幉ㄊ修r村宅基地管理辦法》（2001年寧波市人民政府令第93號）指出，“因實施舊村改造涉及的非本村經濟合作社社員且長期不在本村居住人員原在本村的宅基地”（需退出）。
（三）農民的宅基地只能無償退出或在集體內部流轉
農民的房屋是在集體經濟組織的宅基地上建造的房子，房子是農民的私有財產，宅基地的所有權歸農村集體所有。當農民進城后想將房子流轉出去，目前，國家現行法律強調的是“房地一體”的原則。在農村，房屋買賣會引起土地權屬的變化，法律禁止集體土地使用權自由轉讓，農民的宅基地只能無償退出或在集體內部流轉?！吨腥A人民共和國土地管理法》第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，《中華人民共和國物權法》規定，“農村宅基地只能在村集體內部流轉，而不能轉讓給集體經濟組織以外的居民、單位”①?！秶鴦赵恨k公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建筑和購買的住宅發放宅基地使用證和房產證”。同樣，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》再次強調，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住房。”因此，我國目前禁止農村宅基地使用權的單獨流轉，但不限制在集體經濟組織成員間流轉。只能在集體內部流轉，不能上市交易，農民便不能獲得進城所需要的資本。
（四）農村宅基地不能進行抵押
隨著市場經濟的不斷推進，在城鄉統籌背景下，城鄉各種要素流動加速，農民對宅基地不僅限于居住的要求，也有通過抵押等方式實現資金融通進而獲取利益最大化的訴求，宅基地資本功能日益凸顯。目前，根據有關法律，農民的宅基地不能進行抵押。《中華人民共和國物權法》第184條規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”?！稉７ā返?7條規定，“耕地、宅基地、自留地等為不得抵押的財產”。但是農民的房屋作為私產，理論上可以擔保，且法律在禁止宅基地抵押的同時，對地上房屋的抵押未明確。根據“房地一體”的原則，房子也不能進行抵押。宅基地和房子是農民最大的財產，不能抵押也就不能獲得各種貸款，這對很多農民來說無異于割斷資金融通的渠道，成為制約農村經濟發展的瓶頸。
（五）農村宅基地隱易不同程度存在
當前，雖然法律上對農村宅基地流轉禁止，但實際上隨著城鄉人口流動加大，大量人口進城打工，產生了大量住房需求，由于農房價格低廉，在城鄉結合部，尤其是在許多經濟發達地區、市場交易較活躍的大城市周邊的城鄉結合部或城中村，農房買賣、出租、抵押相對較為頻繁，宅基地使用權變相流轉與灰色交易大量存在。并且在當前農村房屋升值、集體房屋拆遷獲得大數額拆遷補償的現實情況下，農村房屋買賣糾紛不斷出現，引發了不少法律糾紛。
（六）部分退出宅基地的進城落戶農民，處于就業、社保不完善下的尷尬境地
宅基地作為一種自然資源，具有無償取得、無期限擁有和居住、生存、福利保障等功能。進城落戶的農民退出宅基地后，失去了擁有宅基地所帶來的一系列保障功能，如生活福利保障功能、資產增值功能、融資功能（抵押貸款）、財富積累等功能。同時，卻又無法享受與城市居民同等的社會保障待遇，使得進城落戶的農民既不同一般在農村務農的農民，也不同于城市“原住民”，處于進退失據、左右尷尬的境地。
（七）進城落戶農民被剝奪了分享農村集體建設用地收益的權利
2004年，國務院28號文提出了“城鄉建設用地增減掛鉤指標置換”方案，規定地方政府新增建設用地不得超過農村退出宅基地的面積，如果農村不能退出宅基地，城鎮就不能新增建設用地，城市發展就會受到制約。一定程度上通過村莊整理、宅基地換房等將節省出來的農村建設用地轉為國有建設用地，用于工業建設和城市發展，是有積極意義的。但是整理節約出來的農村集體建設用地產生了巨額收益，被政府和開發商獲取。農民僅能就集體土地上的房屋獲得補償，其享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。目前法律和政策上對于農民是否對農村整理出來的建設用地享有收益權，還未有明確的說法。根據《物權法》，農民只對宅基地享有占有、使用的權益，并沒有收益的權利。2010年6月26日國土資源部的《關于進一步做好征地管理工作的通知》指出，“拆遷補償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。房屋拆遷按建筑重置成本補償，宅基地征收按當地規定的征地標準補償”，也只是提出了宅基地的征收要按當地規定的征地標準補償，并未涉及退出宅基地轉為集體建設用地農民的收益問題。
二、關于宅基地問題的思考
（一）當前宅基地的資本功能凸顯
隨市場經濟發展，農民的資產意識顯著提高，而征地、拆遷的補償也觸發了農民的權利意識，認識到宅基地及其上房屋是自己手中的“沉睡資產”，宅基地的資本功能日益凸顯，價值日益顯化。但由于農民住宅產權的不完整性，使農民僅有的財富不能作為資本來運作。結果是，由于限制流轉和抵押無法實現其資產信用功能，不能對擴大生產、更新住宅和規避風險提供支持。不僅影響了金融資本進入農村，也不能保證在交易中保持公平和保值增值。目前，城市住房已經成為城市居民最重要的財產，如果繼續維持農村宅基地的非商品化、非資本化和非市場化，農民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財產權利和可能獲得的財產性收入，對農民來講就不再是利益保護，而是一種財產利益的制度性損失了。
（二）強制要求進城落戶的農民退出農村的宅基地值得商榷
農民市民化是一個職業、居住方式、社會權利、法律規范、價值觀念、行為模式、社會角色等諸多方面轉變的過程，不應附加任何條件，也不應該把與放棄農村的宅基地聯系起來，把要求農民以放棄對宅基地的權利要求換取城市樓房的分享為代價獲取市民身份和各種福利有失公允。中國人口眾多，各地的情況千差萬別，如果不顧農民的意愿，一刀切，一味地強調進城落戶必須退出農村宅基地，如此則“農轉非”容易造成“被城市化”和“以國家名義對農民的一次廉價剝奪”。實際上，目前一些地方的“撤村并居”、“拆房占地”、“村莊整理”在一定程度上已經侵犯了農民的宅基地權益，產生了一系列社會問題。讓農民帶著宅基地或者是土地權利進城作市民，分享原有土地權利，這既是對農民宅基地權利的尊重，也為農民提供了安全可靠的“避風港”。
（三）不允許農民自由、自愿地處置宅基地，是對農民宅基地權利的侵犯
《物權法》將農民的宅基地使用權明確為用益物權，規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”。農民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產，表面看是保護農民利益，防止農民陷入“失房、失地”的絕境，但實質是對農民宅基地權益的侵犯。按現行法律規定，農村宅基地只能被國家征收，農民也只能得到很小一部分國家補償。那么，不允許農民自由、自愿地處置宅基地，土地資產的價值就無法顯現，是對農民宅基地權益的侵犯。
（四）農民的宅基地轉讓給集體經濟組織之外的人，并未動搖土地的集體所有性質
集體經濟組織外的農民或城鎮居民購買了農戶的房子，單純采用將宅基地收歸集體或要求將宅基地上的房屋及附屬物拆除清理等手段，不但不利于和諧社會的構建，而且也不符合物權法的立法精神。允許農村宅基地隨房屋轉移實際上不會侵害農村集體經濟組織的土地所有權，也不會影響土地利用總體規劃。因為買受人在取得了房屋所有權的同時也成為了宅基地使用權的享有者，其法律意義僅在于特定位置特定面積的農村宅基地使用權享受主體發生了變動。在權利屬性上，沒有動搖農村土地的集體所有性質。同時由于宅基地使用權的不可移動性，決定了權利主體的變更不會也不可能影響土地利用總體規劃。如果禁止宅基地使用權隨房一起轉移，把宅基地的使用權和房屋的所有權分離，實際上損害了權利人對房屋所有權的完全行使。
（五）宅基地不能入市，不利于資源的有效配置和合理利用
如果宅基地不能入市，那么，將造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用。一邊是農房的大量閑置和宅基地的低效利用，一邊是城鎮居民對低廉住房的大量需求，由于沒有合法的流轉市場，導致資源配置效率低下，形成“城里的房子買不起,鄉下的房子賣不掉”的困境。不能物盡其用，不僅是土地資源的浪費，也不符合市場經濟發展的要求。農村“空心村”的存在和大量宅基地的空閑，無不與限制農村宅基地流轉制度有關。根據相關資料統計，近年來，東部發達地區有5―10%的農民在城市里購房，約有1500萬戶左右宅基地處于閑置、空巢狀態②。另一方面，則是農村宅基地私下流轉活躍，農民出租、轉讓宅基地或住房，收益基本上歸農民個人所有，使本來屬于農村集體所有的宅基地收益在私下交易中流入買賣雙方，造成了集體土地資產收益的流失。由于宅基地房屋不能市場化交易，就只能進行簡單的成本估值估價。這樣，在有農民宅基地參與的大量交易活動中――無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農民宅基地及房屋的真實交易價值就肯定會被低估。
同樣，在現行規則之下，城鎮居民所享有的商品房所有權及建設用地使用權可以自由流轉，但農民所享有的房屋及宅基地使用權卻限制流轉，使得農民房屋及宅基地使用權無法成為真正的財產，體現了城鄉二元房地體制差別，使城鄉不平等現象更加突出。
（六）進城農民社會保障的獲得并非必須以宅基地的退出為前提
為進城的農民提供社會保障等公共服務，是任何一個政府應盡的責任，把社會保障、養老、醫療等種種福利的獲得以農民放棄農村宅基地為前提，是對政府自身的不負責任，是對農民宅基地權益的剝奪。
三、政策建議
（一）對要求進城落戶農民放棄宅基地的政策做修正
一則可以最大限度保護農民的利益，二則也是促進城鎮化健康發展的需要。
（二）宅基地無論如何處置，都堅持依法、自愿、有償的原則
無論宅基地如何處置，都要在農民自愿、在保護和尊重農民宅基地用益物權的基礎上，讓進城落戶的農民決定是否放棄宅基地及其上的住房，并設計一套規范的管理制度，不得強行收回或變更宅基地使用權。
（三）建立農民房屋財產和宅基地使用權登記制度
根據《物權法》登記生效原則，土地登記是物權變動的要件，是保護產權人合法權益的法律手段，也是維護和規范土地市場秩序的基礎條件?？梢越梃b城市房地產登記管理辦法，建立農村房屋財產登記制度和登記體系，賦予農民具有法律效力的房屋產權證書，不登記不生效。同時，也需要加強宅基地登記確權發證工作，使宅基地使用權人的權利得到明確，這樣可以使宅基地在流轉、抵押、退出等處分中基礎堅實，有效避免各種紛爭。
（四）建立宅基地使用權流轉制度
在現階段，宅基地使用權的流轉應連同其上的房屋一同流轉，禁止宅基地使用權的單獨流轉；宅基地使用權的流轉不得改變土地用途，僅限于居住使用，否則受相應用途管制措施的約束；宅基地使用權的流轉不改變宅基地所有權的主體和性質；在農村社會保障體系完善時，可以考慮放開宅基地使用權的流通市場。同時，應規定非本集體成員（城鎮居民或其他農民）成為宅基地使用權人后的權利和義務?？梢砸幎?，宅基地使用權人不得擅自改建和擴建繼承和流轉過來的房屋，買賣房屋只能賣給村集體和符合申請宅基地建房條件的本集體經濟組織成員。當因為公共利益、村莊建設和舊村改造需要占用時，國家和村集體僅對房屋進行補償，對新的“使用權人”使用的宅基地不予補償，當繼承的房屋滅失時，宅基地由村集體收回。
（五）建立宅基地有償退出機制
對于一些愿意退出宅基地但又有后顧之憂的農戶來說，可以由國家與地方政府提供補貼，相應獲得宅基地使用權。農戶退出宅基地使用權，獲得補貼，或獲得進入城鎮購買經濟適用房、公租房、保障性住房的優惠，以及獲得城鎮醫療、社保等的優惠等。國家與地方政府獲得宅基地使用權，并不改變宅基地的農民集體所有權。同時，還應專項設立農村宅基地整治項目，建立宅基地儲備平臺，對閑置宅基地進行整治、復墾、置換等活動，將目前的宅基地換房等地方性活動納入統一、有序、有政策可依的規范渠道。
（六）建立規范的農村房屋抵押制度
首先，農村房屋獲得產權證，從形式上就把農村村民對房屋的所有權固定下來。其次，要規定農村房屋抵押的范圍和條件。農村房屋抵押的范圍應包括房屋所有權的抵押和宅基地使用權的抵押。再次，要制定具體的法律法規，包括抵押的程序、具體的登記、管理措施及相關的管理部門、抵押權實現的方式等。抵押權實現的方式可以包括原房屋所有人以租賃的方式繼續租住房屋、折價、拍賣和變賣等。
（七）建立合理的宅基地增值收益分配機制
由于現行的宅基地使用權制度是無償、無限期使用，宅基地使用權流轉收益大都歸宅基地使用人所有，但宅基地屬于集體建設用地，集體作為土地的所有者，應當享有一部分土地收益。因此，基于農村宅基地使用權流轉所得收益，應當在國家、集體、個人之間分配收益。但具體比例，應考慮各個地區實際情況，根據公平、效率原則，在廣泛參與下制定。
（八）保障農民對宅基地整理節約出的建設用地享有一定收益權
要允許進城落戶的農民有權繼續享受集體財產權益。要建立農民對宅基地整理節約出來的建設用地享有一定收益的分享機制。對一些自愿放棄宅基地權利的農民，要探索建立宅基地用益物權的財產化實現機制和交易機制。對于那些在城市化進程中被動退出宅基地的農民，在補償地上房屋損失的同時，要連帶補償宅基地的損失。對于村莊整理節約出來的建設用地，有關法律和政策應明確農民享有對節約出來的建設用地的收益權。
（九）完善退出宅基地農民的社會保障、就業機制
社會保障直接關系到進城農民的切身利益，是影響進城農民對城市歸屬感的重要因素。對于全部退出宅基地、承包地、林地的農民，要加大對這些“弱勢群體”的扶持力度，全部納入城鎮社會保障體系，保障退出農民的社會保障的穩定性和可持續性，解除進城落戶農民的后顧之憂，使他們安心落戶。同時，將此類農民納入城鎮就業體系，且優先保障，并發展符合實際的產業，搭建農民進城就業平臺，更好地促進農民進城穩定就業并安家落戶，使他們有房住、有就業、有社保。
①宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住宅轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。（162條）
[關鍵詞]宅基地；登記；發證；問題；對策
農村宅基地使用權是屬于集體經濟成員的農村居民鎖擁有的無償取得與無償使用的權益，主要是指農村居民在依法通過正規途徑獲得的集體經濟組織所有的宅基地上進行房屋及相關設施的建造，對該宅基地進行合法使用、占有及有限制處分，它是農村居民基本的福利保障。
1. 宅基地登記發證過程中存在的問題
1.1 一戶多宅問題。由于舊時期對于農村土地的管理并不規范，存在很多未經審批已占用的土地，當前，農村宅基地管理中存在著一戶多宅的現象，許多宅基地的面積超出審批規范，加大了宅基地登記發證的難度。這主要是由于近些年來，農村建設的大力開展與推進，為了改善農民的居住環境，許多農民住進了新房，卻未將其舊房拆除，導致一戶多宅的現象越來越多。
1.2違法用地處理難度大。目前，農村宅基地登記發證由于許多農民出現違法用地，而無法正常推進發證工作。這主要是由于許多農村居民非法占用宅基地，包括未經審批便私自占用宅基地，或以違法的手段騙取宅基地的審批資格，甚至是出現非法轉讓宅基地，包括對宅基地進行交易，私自改變宅基地的用途。而違法用地不僅加大了宅基地發證工作的管理難度，而且導致發證工作無法順利開展。
1.3宅基地登記發證工作技術手段落后。根據筆者的調查與了解，當前多處農村宅基地登記部門存在工作技術落后的現象，極大的阻礙了登記發證工作的正常推進。雖然有部分城區使用了專用登記、發證管理軟件，但其軟件的版本級別不高，導致登記部門無法實現登記、發證工作全系統聯網、共享，僅僅能對本城區的登記、發證工作信息進行網絡查詢及簡要的微機管理。由于缺乏有效、統一的登記、發證工作軟件及技術，嚴重降低了國土部門對于宅基地管理工作的管理統一性與規范性。
1.4經費問題?，F今，由于農民對于宅基地登記、發證工作所收取的費用持不滿情緒，認為費用與國家政策相違背，影響了宅基地登記、發證工作的開展，嚴重降低了登記發證的工作效率。這主要是由于當地政府財政預算并未納入宅基地登記發證工作費用，致使國土部門缺乏相應資金開展宅基地工作的調查與登記發證工作。
2.改善宅基地登記發證工作的對策與建議
2.1 完善宅基地登記發證工作流程
2.1.1 健全宅基地審批制度
在宅基地審批中，嚴格執行“一戶一宅”制度，審批前，對村組的舊宅基地、空閑地進行摸底登記，建立地籍圖件，并進行標注，在審批中，對照圖件先使用村內這些舊宅基地和空閑地，審批后，通過簽訂合同、發放集體土地使用證等措施，約束村民占新不騰舊，及時交出舊宅基地。
2.1.2 制定切實可行的工作方案
首先，統籌安排好工作的原則、組織、內容、進度、要求等，國土資源部應當加快制定農村宅基地登記發證技術規程、驗收辦法，迅速下發供各地遵照執行。
其次，通過完善、規范宅基地審制度，嚴格按照管理、便民利民的原則，理順土地、城建、戶籍管理部門的規定文件，明晰辦理宅基地申請的前提條件和各環節辦理時限要求，簡化審批手續，加強對宅基地登記發證工作的監督檢查，切實維護農民依法取得宅基地的正當權益，確保宅基地登記發證工作順利實施。
最后，出臺宅基地登記發證的配套文件，進一步完善農村宅基地流轉制度，制定農村宅基地流轉的規范性辦法。經過統籌布局，合理規劃、從嚴控制建設用地等方面，將宅基地登記發證工作與土地利用總體規劃、城市規劃相結合，有計劃、有步驟地引導村民住宅向小城鎮、中心村集中，切實推進農村建設工作，改善農民的生活環境及生活水平。
2.2 解決一戶多宅問題
對于一戶村民的兩處宅基地，面積經過合并沒有超出當地省級以上政府規定的面積標準的，可以受理其第二宗宅基地申請。對于因建新不拆舊和因村民購買住宅而造成的“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在村民拆除其舊宅之前和國家未出臺規范宅基地流轉法律或政策之前，土地登記機構不得受理；對于因繼承造成“一戶多宅”的，土地登記機構可以受理。
2.3 加大土地產權法律法規宣傳力度
為了提高農村居民的土地產權保護法律意識，國土部門必須加大力度對其進行土地產權法律法規知識的宣傳與教育，尤其應當向普通群眾進行法律知識宣傳，確保其具備基本的土地產權意識。
首先，政府應當創新宣傳的方式，結合電視、新聞、報紙、廣播、多媒體網絡等方式，進行土地產權普法知識宣講。其次，政府可以適當進行反面教材教育，挑選針對性強的事例教育農民依法遵守土地產權管理法，切實做好本分，推進宅基地登記發證工作。最后，若相鄰土地權利人長期不在家沒人簽字或無故不簽字蓋章，采取一定的方式公告?？梢詮堎N公告為主，而在新聞媒體上刊載公告只能作為張貼公告的補充，交通方便公告期限統一規定為30天，公告期滿后進行宅基地登記。
2.4 統一工作軟件和技術規程
國土部門應當加大力度推進登記發證工作軟件及技術的研發，盡早使用統一的工作軟件與技術作為登記發證工作的輔助手段，從根本上解決登記、發證工作開展困難的問題。對于登記發證工作所使用的技術與軟件，應當使用現代化、統一化、規范化的軟件，以先進的技術操作開展登記發證工作，確保登記發證工作的效率及質量。
此外，通過加強監查執法網絡的建設，注重執法檢查制度的建設與落實，對宅基地的登記發證工作進行密切關注，做好巡查工作，避免登記發證工作出現違章、違規、違法現象。
2.5 解決登記發證部門的經費問題
為了緩解農民抵觸征收登記發證工作費用的情緒，推進登記發證工作的順利開展，地方政府應當將登記發證工作歸入其財政預算之中，切實將地方土地相關收益撥款到國土管理部門，以便其作為登記發證過程中所需的測量及調查等工作的費用，減輕農民的經濟負擔，解決其經費問題。
另外，我國各地政府應當加大力度支持國土管理工作，以補助登記發證工作支出的形式，結合批量登記發證工作的手段，降低工作人員的工作量及勞動強度，保證登記發證工作的正常開展。
3. 結束語
綜上所述，只有完善宅基地登記發證工作流程，健全其管理辦法及規章，改善登記發證工作的技術及軟件，加大力度進行宅基地法律知識宣傳，提高農村居民的財產法律保護意識，才能真正從根本上將農村宅基地登記發證過程中存在的問題一一解決，全面、高效、快速的做好宅基地的登記、發證工作，加強農村宅基地的管理與控制。
參考文獻
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[3]龐莉.農村基地登記發證工作中遇到的遺留問題及解決對策[J].科技致富向導，2009，（07）：38.
農村宅基地使用權無期限性之檢討
關于宅基地的無期限使用問題，學者們普遍認為:宅基地的無期限性是為了保護農民的基本生存問題，如果規定了期限，將不利于農民的生存，不利于保障農村的社會穩定，且宅基地具有社會福利的性質，也不應當設定期限［4］。我們認為，宅基地無期限的規定，對于農民切身利益的保護并無實益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權緊緊與農村集體組織成員的身份聯系在一起，必然會導致農民對已經取得的宅基地使用權無法充分使用使其產生應有的經濟利益，更無法將權利通過融資方式支持自己的生產和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權按照現有的框架自己居住，不能通過有效利用產生經濟利益。其次，農村宅基地使用權無期限與城市居民住房中的土地使用權有期限性相沖突，不利于城鄉土地制度的統籌安排。同樣使用國家土地，城鎮居民建設用地使用權卻設置了期限的限制，如果說對農村宅基地規定了期限，會引起農村社會的不穩定，就城市居民而言，城市居民建設用地70年的期限，城市居民在購房時都知道這個大限，但并未引起恐慌或社會穩定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。因此，本著同地同權原則，建議土地法在修改時應與城鎮一樣，將農村宅基地的使用期限規定為70年，到期可以自動續期，至于是否有償，由所有權人自己決定。最后，從物權法理論來看，土地用益物權的設置是對土地所有權的限制，用益物權人不可能享有所有權人對物的所有權能，只能享有所有權權能中的占有、使用、收益、處分四項權能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權基礎上產生的用益物權，其取得用益的時間期限亦不能超越所有權人，所有權是無期限物權，因此，用益物權一定是有期限物權，這是物權法的理論使然。而農村宅基地使用權是在農村集體土地所有權的基礎上取得的用益物權，其使用權期限理所應當不能超越集體所有權，否則就變成了所有權了。事實上，我國物權法所規定的一系列用益物權，如農村土地承包經營權、地役權、建設用地使用權等都是有期限限制的。
農村宅基地使用權具有身份性、是成員權之檢討
以宅基地使用權是物權法中的用益物權為邏輯起點，我們知道，用益物權的取得是所有權人與用益物權人通過協議的方式約定而得。事實上，非農村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權。如回鄉落戶人員，即回鄉落戶的離休、退休、退職的干部職工、復員軍人、回鄉定居的華僑、港澳臺胞和外籍華人以及本村引進的專業技術人員等需要建房而無宅基地的人員?，F已有地方性法規作了規定，如《寧波市農村宅基地管理辦法》第14條第1款規定:“經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應當持有原所在單位或戶籍所在地鄉(鎮)人民政府出具的無住房證明材料辦理有關手續，其宅基地面積標準適用落戶地的標準”?！秾幉ㄊ雄粗輩^農村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項規定:經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農村經濟合作社條例(修訂草案)》第22條規定:除根據該規定為農村集體經濟組織成員的以外，其他人員須經社員(代表)大會2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格?！段餀喾ā返?9條規定:農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。農民集體可以根據集體的利益，集體決定土地權利的設定。事實上，宅基地的所有權人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權?，F今，國家大力支持農村發展，實施農村社會保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉一體化進程，農民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴格限制農村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動，因而不能滿足現實需要。
關鍵詞：宅基地使用權；流轉；對策
本文系河北省社科聯項目“河北省農村宅基地使用權流轉問題調查研究”（項目編號：201303187）的階段性成果
中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A
收錄日期：2013年9月30日
宅基地是農村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關的附屬設施而占用的土地，宅基地作為農民的一項社會福利和基本生活保障，是國家無償分配給農民用以建造住房的土地，具有集體所有、使用主體特定（本集體組織的農民）、福利性（無償使用）和使用數量的規定性（一戶一宅）四種屬性。宅基地使用權是一種福利性分配給其成員用于建造住宅的物權。宅基地使用權是我國特有的一項用益物權。宅基地使用權流轉是指農村居民依申請取得宅基地使用權并在其上建造住房及附屬設施后，將在宅基地上建造的房屋及附屬設施的所有權流轉給第三人從而導致宅基地使用權人也隨之發生變動的行為。隨著當前閑置宅基地、空心村、一戶多宅現象的出現，以及追逐經濟利益的本性，宅基地流轉普遍存在。由于國家法律對宅基地流轉持限制近似禁止的態度，這使得宅基地使用權的交易只能游走于正式制度之外，由此催生了宅基地流轉的隱形市場，宅基地流轉處于暗箱操作狀態，多為私下交易。由于缺少監管，往往留下許多矛盾和后遺癥。出現糾紛時，由于不受法律的約束，往往激發社會矛盾。并且交易的產權不明確，從而導致交易市場混亂。
一、宅基地流轉存在的問題
當前，農村宅基地使用權流轉的法律和政策較少，并且原則性較強、內容籠統，缺乏可操作性。并且當前法律對于宅基地流轉所持的限制態度，也引發了許多深層次矛盾。閑置宅基地的大量存在，以及由此產生的新批宅基地的擴張式發展，導致土地利用率低下，造成土地資源極大浪費。不利于農村村莊的整體規劃。由于宅基地難以實現財產功能，削弱了農民的融資能力，阻礙了農民向城市發展，使城鎮化進程受阻。
二、宅基地合法流轉可行性分析
隨著改革開放和市場經濟的不斷深入，農民的收入和生活水平不斷提高，收入來源也越來越廣泛，農民生存已不再完全依賴于土地，農民的居住場所也不再局限于在無償取得的宅基地上建造的房屋，農村住房及宅基地的財產功能已經遠遠超過其社會保障功能。因此，改革現行的農村住房及宅基地流轉制度，放寬農村住房及宅基地流轉的限制，對于提高農民收入、保護耕地、加快城鄉一體化具有十分重要的意義。隨著國家對宅基地流轉政策的逐漸放開，各地在宅基地使用權流轉問題上進行了有益地探索，踴躍出一些形式各異的宅基地使用權進入市場交易而達到流轉目的的改革試點，為今后合理科學構建我國宅基地使用權進入市場交易流轉制度積累了寶貴的經驗。
三、宅基地使用權流轉的對策
1、制定和完善宅基地使用權流轉的法律制度。宅基地使用權流轉的有序進行離不開完善的法律制度。我國缺乏統一、規范、系統的宅基地使用權流轉法律法規?，F有法律對于宅基地使用權的規定過于籠統，在相關制度建設上也不夠全面。建議修改、完善現有宅基地先關的法律制度，并制定配套的政策措施，避免法律制度存在空白點、模糊點；最好是制定宅基地使用權流轉的專門法律，從而在宅基地使用權的權屬、宅基地使用權的入市流轉、流轉管理、法律責任等方面進行詳細的規定。真正使宅基地使用權的流轉“有法可依”。
2、規范宅基地取得制度，嚴格執行宅基地取得時的“一戶一宅”政策。“一戶一宅”是指村民一戶只能申請一處符合省、自治區、直轄市規定面積標準的宅基地。閑置宅基地、空心村、一戶多宅等現象的出現往往與宅基地無償取得相關聯。產權的無償取得制度造成宅基地面積的無序擴張，也最終導致產權的不明晰。農村宅基地無償使用會助長村民取得宅基地使用權的多占心理。此外，在政策上放開農村宅基地的流轉，將會給農民帶來一定的經濟利益。但是，在實施過程中勢必會助長利益驅動而產生多占宅基地的不良現象。應強化對宅基地審批手續的審查與管理，防止少數干部利用職權多占宅基地，少數村民利用各種借口多占宅基地。在允許宅基地上市流轉之前，各地管理部門還必須加強對用于流轉的宅基地進行嚴格審核與把關。對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記，更不允許上市轉讓。
3、盤活土地資源，提高土地利用率。我國用地供求缺口逐年加大，通過改造“空心村”盤活土地，實施農村宅基地整理可以提高集約用地水平，緩解占補平衡的壓力。實施農村農村宅基地整理既要保護農民利益不受損害，又必須嚴格按規范程序操作。實施過程必須公開透明，讓村民享受充分的知情權和監督權，從而保證農村宅基地整理工作順利推進。建立“政府主導、村民主動”的宅基地退出機制，政府要逐步引導村民居住適度集中、因地制宜地推進“空心村”治理和舊村改造。通過退宅還耕獎勵制度、進城農民自愿退還宅基地的回購、置換等制度，來鼓勵、引導村民主動退還閑置、廢棄的宅基地。與此同時，嚴格限制新增建設用地數量，農民新建住宅應優先利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內有空閑宅基地未利用的，不得批準新增建設用地。為了提高宅基地資源的利用效率，保障宅基地資源的可持續利用。國家還可借鑒城市國有土地使用管理制度，建立農村宅基地強制收回制度。宅基地使用權人必須在規定期限內按用途開發使用其宅基地，如果不按規定使用，或閑置宅基地超過一定期限，宅基地使用權人需向村集體經濟組織繳納一定數額的宅基地閑置費，如果該宅基地繼續閑置，達到一定期限，村集體經濟組織有權收回該宅基地。
4、建立有償和無償相結合的宅基地使用權原始取得制度。宅基地無償取得僅限于本集體經濟組織成員對于宅基地的初始取得，而對于出賣住宅后希望再次取得宅基地的農民以及其他集體經濟組織成員或城鎮居民取得宅基地則必須付出一定的對價。本集體成員首次取得不超過面積標準的宅基地，出于保障其基本居住的需要，是國家給予農民的一種福利，無須支付使用費。本集體成員超占、多占宅基地，須支付懲罰性的使用費，非本集體成員取得宅基地無論是創設取得還是移轉取得均須支付使用費。本集體成員轉讓宅基地使用權的，須征得本集體同意，并將其轉讓收益中屬于宅基地收益部分的相當比例收歸本集體，同時對轉讓價格作出限制性規定，比如轉讓價格不應低于同地區建設用地使用權的土地出讓金標準。所有使用費均屬本集體依其土地所有權所取得的收益，應由本集體所有，無須上交國庫，由本集體依法使用。
5、完善宅基地使用權登記制度。一戶多宅、違規占用土地、面積超標等現象加劇了土地權屬的混亂和產權糾紛，給土地管理造成了巨大障礙，增加了土地管理的難度。應盡快建立農村宅基地使用權的登記制度。在宅基地使用權取得時就實行登記制度，對于宅基地使用權流轉，要貫徹登記原則。開展對宅基地的清查和集體土地所有權的確權，對尚未登記的符合規定面積標準的宅基地應盡快給予確權登記發證，對手續齊全、符合法律規定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。同時，制定農村宅基地流轉管理辦法，以加強流轉過程中的登記管理，使宅基地依法有序流轉。對于宅基地使用權來說，其權屬登記制度除了確認權利、維護交易安全及發揮其他私法功能以外，其所記載的信息還為土地利用規劃和土地用途管制等公法行為提供了相應的依據。
土地登記是實現土地產權保障的基本方式和最有效手段，通過對宅基地的登記，可以有效防止非法占地，避免浪費土地。為農村宅基地的有償使用和流轉打下良好基礎，保障交易安全與效率，便于國家對不動產交易的宏觀調控。
6、健全監管機制。在完善宅基地登記制度、通過登記進行監管的同時，還要加強行政監管。防止亂建亂占、干部違法審批和土地嚴重浪費現象，需要加大對宅基地使用的審查監督力度。應成立由國土資源、城鄉建設、規劃、社保等多部門組成的監督機構，對宅基地使用權的取得和流轉進行全方位的監管。對不按程序審批的土地管理人員和違規使用宅基地的行為，要明確處罰的措施，加大懲處力度，確保宅基地使用權的有效利用率。
7、農村居民點用地布局應當堅持規劃先行、科學合理原則。制定科學的村莊規劃并嚴格執行，整理農村目前布局散亂的宅基地，保證村莊布局有序性，從而達到優化資源配置。相關行政主管部門制定好先期規劃，在不減少當前耕地的總面積的前提下，因地制宜、按規劃、有步驟地推進農村居民點集約化發展。引導農民居住建房逐步向規劃的居民點有序地集中。加強村莊規劃以確保村莊道路、房屋科學布局，減少不合理布局造成的土地浪費。村莊規劃一經批準必須嚴格實施，任何單位和個人不得隨意調整和變更。對因撤并需新建或改擴建的小城鎮和中心村，要加大用地計劃、資金的支持。對近期規劃撤并的村莊，不再批準新建、改建和擴建住宅，應向規劃的居民點集中。
主要參考文獻：
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論文關鍵詞 宅基地使用權 抵押 抵押登記 農村金融服務體系
在農村社會管理創新的金融改革的大背景下,2012年7月25日,中國人民銀行、國家發改委等八部委聯合印發《廣東省建設珠三角金融改革創新綜合實驗區總體方案》,該方案決定在廣東省梅州市進行農村金融改革創新綜合實驗?！斗桨浮诽岢鲆嘤晟频霓r村金融要素市場,推進農村宅基地和土地承包經營權抵押貸款試點工作。這是在農村進行金融改革的創新型試驗,也是對宅基地使用權抵押制度的一項建設性試點工作。本文就以宅基地使用權抵押問題為基點對農村金融改革創新提出一些適應性建議。
一、我國宅基地使用權抵押的基礎理論
(一)宅基地使用權抵押的界定我國《物權法》第152條規定,宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。因此,宅基地使用權是指農村居民及少數城鎮居民在集體所有的土地上建造住宅及附屬設施的用益物權。
宅基地是宅基地使用權的物質載體,要深刻了解宅基地使用權的內涵就必須清楚宅基地的所承載的功能。從社會發展方面看,宅基地承載著社會發展和保障的功能。作為一個傳統的農業大國,農村宅基地具有居住的最基本的社會保障功能。因此,對純農業經營的農民來說,對其土地權益的保護則能更大程度的提高土地的社會保障能力。當然,宅基地的社會保障功能不僅表現在實物保障,有時還表現為心理安慰保障。這種保障具有明顯的社會福利性質。從經濟發展方面看,宅基地具有財產和金融載體功能。農村的金融要素貧乏,土地作為農村具有金融要素功能的資源之一,具有很大的市場需求。《中華人民共和國土地管理法》第62條和《土地管理法實施條例》第6條的規定進一步表明,農村宅基地不能夠單獨流轉,但是可以根據房地一體原則而隨房流轉。
可見,現行的宅基地使用權是一種受限制的用益物權,基于其社會保障性功能的考量,現行制度忽視了其財產金融功能,未將其作為純粹的物權來安排。
(二)宅基地使用權抵押的理論基礎1.資源配置優化論這是宅基地使用權抵押的經濟學基礎。根據新制度經濟學的研究,可轉讓性是產權的一種本質屬性,它涉及所有權通過出售或捐贈等方式的變化。不可轉讓的產權本質上違背了資源最優配置的基本原則。從經濟學來看,土地的利用應該要理解為一個動態的過程。而土地的動態利用,事實上反映的就是要求土地產權要具有可轉讓性。宅基地使用權抵押在堅持宅基地使用權歸農戶所有的前提下,進行抵押流轉,使得農村的生產要素處于一個動態的利用狀態。
2.權利配置正義論這是宅基地使用權抵押的法學基礎。利益的正當性評價結果在法律上表現為權利。對于權力配置正義論,羅爾斯提出了著名的正義兩原則:第一,最大權利公平原則;第二,差異原則。筆者以為,權利配置正義的兩個原則,實際上是反映了現實權利配置中可能出現的兩個環節:一是權利設定環節;二是權利限制環節。在權利設定環節,必須遵循最大化權利公平原則;而對權利進行限制時,則應當考慮到現實中的一些問題遵循差異原則。《擔保法》規定宅基地使用權屬于禁止抵押的用益物權。如果賦予宅基地完整的用益物權,那么其從法律上就符合流轉的條件。
二、我國宅基地使用權抵押的立法現狀及現實問題
(一)立法現狀從現有法律、政策的規定來看,法律嚴格禁止宅基地使用權的直接抵押。此外,我國法律雖未禁止農村房屋的轉讓,但農村住宅的流轉卻有嚴格限制。2007年《物權法》第153條規定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。將宅基地使用權流轉的問題引致到《土地管理法》以及國務院的若干規定。同時《物權法》184條對禁止抵押財產的范圍做了同《擔保法》第37條基本相同的規定,將宅基地使用權明確排除在抵押財產之外。2012年7月25日,中國人民銀行、國家發改委等八部委聯合印發的《廣東省建設珠三角金融改革創新綜合實驗區總體方案》,提出發展以土地金融為核心的農村金融要素市場,把農村宅基地使用權和土地承包經營權的抵押貸款作為改革創新重要突破口。
(二)現實問題1.宅基地使用權抵押無法可依,閑置嚴重在國家城市化進程的背景下,統籌城鄉發展,農村集體組織成員對于城鄉各種要素的自由流動的要求越來越迫切,而目前我國法律關于宅基地制度設計,注重農民房屋的靜態保有,禁止將農村宅基地及其房屋進行抵押,忽視了農村房屋應有的財產屬性。這不僅大大減少了農民生產融資的渠道,也嚴重制約了金融機構在農村范圍內業務的擴大和發展。而農村居民經常因為農房繼承等事實行為而占有多處宅基地。法律禁止宅基地使用權流轉,宅基地及其房屋又沒有相應的回收機制,這些多余的宅基地及其房屋也只能被迫閑置起來。
2.宅基地使用權隱形交易屢禁不止,風險大在農村最重要、價值最高的財產莫過于房屋,在農民亟需資金的時候往往是將房屋進行抵押流轉,而根據“地隨房走”的理念,宅基地隱形抵押流轉很普遍。但在這些隱形交易中,由于缺乏法律規范,無法可依,雙方的利益都得不到法律的保障,因此產生很多法律糾紛。而農民知識能力專業水平低,農業保險業務尚未全面展開。一旦遇到較大的自然災害或市場因素改變,就會直接影響土地流轉或地上附著物的價值,這給農民及金融機構都帶來不可預知的風險。
三、完善我國宅基地使用權抵押制度的若干法律建議
(一)明確宅基地使用權抵押范圍通過修訂地方法規盡快破除宅基地使用權抵押法律障礙,將農民宅基地使用權益具體化、法制化,賦予農民更加充分、完整且有保障的宅基地使用權。允許土地承包經營權宅基地使用權用作抵押,完善宅基地使用權登記制度,以登記的方式公示,把這項權利真正落實到農戶、落實到地塊,提高其公信力,以奠定農地金融制度創新及農地金融業務開展的產權基礎。
(二)明確宅基地使用權抵押期限及登記部門1.限制宅基地使用權抵押期限因為宅基地使用權是一種特殊的用益物權,現行法律沒有限制宅基地使用權期限,故應在立法層面上進一步探討,建議立法規定實現抵押權時抵押權人對抵押物的占有和使用最長的期限。參照我國《物權法》第126條規定耕地的土地承包經營期限為三十年,這樣抵押人不會永遠失去宅基地。同時滿足債權人的合法權益,加寬了農民融資渠道。
2.設立宅基地使用權抵押的登記部門根據農民的實物財產和收益權,建立適合農村土地的抵押登記管理辦法。在福建溫州試點工作中就規定將試點區的縣農業局設立為宅基地使用權抵押的登記部門。鑒于農村宅基地使用權管理由縣農業局管理,那么可以借鑒福建溫州等地的做法,將縣農業局設立為抵押登記機關,既有利于宅基地管理,也有利于保障農戶利益。
(三)創新宅基地使用權抵押服務體系農村金融創新改革的的步伐不會太快,而應在穩健的前提下進行,并完善相關服務體系。
1.健全評估專業機構建立專業評估機制、設立專業評估機構,出臺評估管理、技術規范等有關法律和業務準則,為金融機構開展宅基地使用權抵押貸款提供完善的評估服務。土地管理部門或農業行政管理部門也可組建獨立的土地流轉評估和登記中心,自主經營,自負盈虧,培養專業資質評估人員,規范宅基地使用權價值的評估,出具真正具有法律效力的他項權利證書,為金融機構開展農村宅基地使用權抵押貸款創造有利條件。陜西楊凌、廣東梅州、福建的試驗區都將評估機構的報告作為確定抵押物價值的標準。