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【摘要】近幾年來,部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等四項改革逐步在基層全面鋪開。政府采購作為財政四項改革之一,在加強財政支出管理,提高財政資金使用效益,維護國家和社會公共利益,保護政府采購當事人的合法權益,促進廉政建設等方面發揮著相當大的作用,但由于其運行環境并不完善,特別是在基層單位執行政府采購困難重重,如何應對。
【關鍵詞】政府采購基層單位難點透視
一、基層堤防單位執行政府采購難點
湖北省漢江河道管理局屬湖北省水利廳直管單位,下轄十二個堤防、涵閘管理分局,五個局直單位,所轄單位分布在江漢平原七個縣市,擔負著漢江中下游752KM堤防的常年維護、管養及防汛任務。2008年,我局列入部門預算的政府采購項目經費571萬元,利用自有資金列入政府采購商品180萬元。項目經費571萬元包括堤防維護經費533萬元,正常防汛經費38萬元,按湖北省2008年政府采購目錄規定,堤防維護費和正常防汛費支出必須納入政府采購范疇,截止10月底,通過政府采購程序項目經費實際到位291萬元,未到達280萬元,包括1.4萬元正常防汛經費。堤防維護經費和正常防汛經費是我局完成年度堤防歲修養護、涵閘整修任務不可缺少的經費,資金到位的早晚對當年的安全渡汛影響極大,然而2008年汛期已過仍有近半的資金沒到位,由于資金不到位,有的分局仍沒能完成當年的堤防歲修計劃。此外利用自有資金采購商品實際申報112萬元,其中已下達政府采購計劃函70萬元,正在申請辦理政府采購確認函。因得不到及時批復,為了保持單位的正常運轉以及工作的順利開展,有的單位不得已對堤防管養所需的除草機、堤林翻耕機等急需物品未待批準自行采購。當前,政府采購工作已成為我局正常運轉的最大障礙,造成我局政府采購進展緩慢、執行困難的原因是多方面的。
1、政府采購手續繁瑣,操作難度大
2007年湖北省根據《政府采購法》制訂了《湖北省政府采購工作規范》(以下簡稱《規范》),分采購程序、采購行為、采購文本三部分規范共22章,12.5萬字。其中采購程序就有預算管理、計劃管理、公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購、質疑和投訴、合同簽訂、履約驗收等程序,每一程序又有若干環節,具有較強的規范性,但是對基層單位(特別對省直、廳直在武漢市外單位)可操作性不大。依照《規范》我局各二級單位所需政府采購物品首先經漢江局匯總,再上報水利廳,然后由水利廳匯總上報財政廳,小到傳真機、碎紙機,大到工程項目,一概必須此程序,而現行《規范》明確規定,絕大部分協議供應商在武漢市區,我局所轄卻分布在江漢平原的七個縣市,包括詢價、協議等必須跑很遠的路,有的二級單位分散在偏僻的鄉鎮,這樣層層上報,層層下達,加之政府采購本身的繁瑣程序,大大增加了工作強度和運行成本,有的單位為幾百元的急需物品,也得跑出幾百元的申購費用。此外,按照《規范》,有的基層單位在加油、打印、會議費等支出根本無法實施政府采購。
2、政府采購行為滯后,造成隱患多
按照現行的財政改革要求,政府采購是部門預算的重要組成部分,必須將各單位采購活動納入部門預算,而部門預算的編制本身就有“二上二下”的漫長過程,一般在次年的三月人大會通過后才得以實施,在部門預算沒有批復之前為保持工作的連續性,各級財政部門為各預算單位預撥經費,但政府采購卻只有在人大批準部門預算后方可執行。部門預算的批復在基層單位一般也就拖到四月份以后了,這意味著每年的前五個月無法購回所急需的辦公用品、設備等。我局2008年堤防歲修任務按原計劃撥付體制,應在前一個年度的冬季即預付開工,2008年汛前即已完工,然而今年汛期已過,卻有近半數的資金沒有到位,造成應維修涵閘無錢維修,很多堤壩無錢養護,這無疑加大了我局所轄的堤閘的隱患,對堤閘安全渡汛產生極為不利的影響。此外,有的管理段危房改造、維修項目因當年采購工作推遲而推遲,有的管養點用房甚至在房屋倒塌后仍沒有等到房屋整修的批復。
3、政府采購剛性有余,缺乏靈活性
按湖北省政府采購目錄,項目經費必須進行政府采購,而作為我局正常的堤防維護費和防汛經費即被納入政府采購的范圍,可是堤防維護費實際用于全局堤防日常維護,其開支主要有諸如堤面整修、堤身除草等項目,防汛費也是用于日常防汛檢查等支出,況且全長752公里的大堤分布在江漢平原的七個縣市,項目支出涉及到上百個點,無法集中實施政府采購。而政府采購的這一硬性規定,正是造成我局2008年項目經費無法及時到位的主要原因。《政府采購法》及其《規范》雖然對所須按政府采購的商品、工程、服務等進行了規范,但沒有對臨時性、突發性的采購行為作具體規范。《政府采購法》第三十條提到了“采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的”貨物或者服務,可采用競爭性談判方式采購。《規范》第三章也只提到“不屬于年度政府采購預算的項目,采購人需要調整政府預算的,按照政府采購預算調整有關規定執行。”但這只是使采購工作回到了重新申報的起點,無法起到指導作用。我局今年5月在水管爆裂的情況下,采取緊急措施,將本已納入2009年部門預算的水管項目提前開工,在申報政府采購時,水管改造已經完成,這暴露出了部門預算和政府采購缺乏靈活性。
4、采購單位對政府采購認識不足,重視不夠
《政府采購法》雖然頒布實施多年,但在基層才剛剛起步,有的基層單位對政府采購的認識十分膚淺,重視不夠,主要表現有幾點。一是認為自有資金不需辦理政府采購手續,隨意購買,自行其事仍很普遍。2008年各二級單位利用自有資金自行采購的設備、辦公用品等41.99萬元,沒納入采購計劃的項目工程70萬元。二是對政府采購與集體采購的概念沒有分清,以為只要是集體行為的采購就是政府采購。三是對政府采購工作人員配備不強,不能及時按《規范》程序辦理政府采購申報手續,造成已申報的政府采購材料多次被打回,有的詢價單不是真正由供應商參與填表,而是由采購單位一人完成,有的中標單位與發票開列單位不一,甚至銀行賬號也填錯,沒有采購小組簽名等等。四是政府采購計劃編制粗糙,沒有進行細致的市場調查。在編制年度政府采購計劃時,一定要對本單位所需商品進行初步的市場詢價,做到心中有數,如有的單位,需要10萬元的小車,在編制部門預算時,沒有認真作市場調查,結果在政府采購計劃下達后,再進行詢價才發現市場沒有所同價位的小車,致使當年的采購行為大打折扣。五是政府采購工作后續管理混亂,《政府采購法》第四十二條明確規定,政府采購資料保管期為十五年。可是有的基層單位在當年申報完成后,就無法查找申報資料的蹤跡。
5、現行政府采購工作與有關法規相抵觸
依照《規范》,列入《政府采購目錄》范疇的商品、工程項目必須進行政府采購,這就包含了納入預算之內利用自有資金采購的《目錄》中規定的商品及工程項目。自有資金采購程序是:采購計劃申報,政府采購主管部門下達計劃函,基層單位再組織詢價、簽訂采購合同等,將此資料上報采購主管部門批準采購確認函。按規定的程序,確認函下過后,基層單位即可實施采購行為,在詢價、簽訂合同的申報材料中,規定必須附上采購發票,然而真正的采購業務并沒發生,按《中華人民共和國發票管理辦法實施細則》第三十三條規定填開發票的單位和個人必須在發生經營業務確認營業收入時開具發票,未發生經營業務一律不準開具發票。在實際工作中,許多基層單位為開發票的確犯難,特別是在現今發票管理越來越嚴的條件下。
二、對政府采購工作的建議
1、完善并創新《政府采購實施規范》
《政府采購法》雖已頒布實施幾年,但要達到其最終目標,必須經歷從實踐中來到實踐中去的不斷完善和創新的過程,只有經得起實踐檢驗并不斷創新的《政府采購實施規范》,才能真正發揮《政府采購法》應有的作用。省級預算管理部門應在《政府采購法》的框架內深入調查,制訂符合本省實際切實可行的《政府采購實施規范》。
2、省政府采購管理部門適當放權
政府采購管理部門應在“管而有序,放而有度”的原則上,適當下放當前政府采購目錄下的貨物、工程項目、服務等政府采購權。一是將用于堤防維修項目經費、防汛經費與重點工程項目經費分別對待,對納入部門預算的堤防維護費和防汛費可視同人員經費一樣,按工程進度撥付,或由上級主管部門直接審核即可。二是對利用自有資金采購的手續進一步簡化,探索并擴大分散采購的辦法,如將自有資金采購審批權改為屬地審批原則,這樣既節省了采購繁瑣的手續和時間,提高了政府采購效率,也節約了采購成本。事實上,《政府采購法》第七條明確了政府采購實行集中采購和分散采購相結合。這為分散采購行為提供了強有力的法律依據。
(一)經濟法與行政法區分的誤區
為什么經濟法與行政法不能清楚的區分開?這里面的癥結在哪里,作者認為主要有以下幾點:
1.傳統與現實的交叉論證。傳統法理認為法律部門的劃分標準應有獨立的調整對象,并以此為標準建構一個國家的法律體系。隨著社會的發展,市場經濟的建設,經濟立法日益增多,經濟立法理念逐漸得到發展,私法中的平等、自治觀念受到人們的青睞并被公法所吸收(當然也出現了私法公法化的現象)。學者們為論證這些現象的重要性、劃時代性,千方百計要給它們在傳統的法律體系中謀求一席之地。為此,學者們千方百計地論證經濟法的獨立地位,殊不知這已是不同語境下的法律現象。首先是經濟法與民法進行論戰,但隨著《民法通則》的出臺,經濟法學者們不戰而退,縮小自己調整對象的范圍,把它定位于經濟管理關系,這樣又引發了經濟法和行政法的論爭。為了給自己的論證增加法理支持,人們開始對法律調整的對象進行改造,如有學者提出“按社會活動的領域和法律調整的宗旨來劃分法律部門”。那么我們要問:如果提出一種新的標準論證經濟法的獨立性,我們可以說經濟法是獨立的法律部門,但這種獨立的法律部門與行政法的獨立是兩種性質的獨立,在此基礎上論證經濟法與行政法的區分是沒有意義的。
2.對現代行政法了解的缺乏。很多經濟法學者在論證經濟法與行政法的區分時,明顯地表現是對行政法了解的缺乏,當然這也有行政法學者的原因。經濟法學者對行政法理論的了解還是停留在傳統的理論上,隨著經濟的發展,行政法自身也在不斷地進行調整和變化,其中最為明顯的一點就是行政法理論的發展。隨著行政法理論的發展,行政法的調整手段也在發生著變化,已從傳統的以命令、強制為主轉變為間接調整方法的運用。由于我國現代行政法研究較晚,因此行政法學者大多只注重對總論部分的研究和論證,表現在我國現有的行政法教科書中幾乎只涉及到總論部分的闡述,對分論部分的研究極為薄弱,部門行政法學與一般行政法學相比極不發達。的確,部門行政法的研究比較弱,但這與狹義的經濟法的本質屬性無關。
(二)經濟法與行政法的關系1.狹義的經濟法應屬于經濟行政法。我們看到,現在所說的狹義的經濟法在法律性質上即是經濟行政法。經濟行政法所調整的社會關系是國家行政機關在經濟管理活動中所發生的各種社會關系(即經濟行政管理關系),這種管理關系大多是無償、不等價的經濟關系,并且通過特殊的意識活動如行政命令、指示、調控、計劃、指揮及監督等方式形成,經濟行政管理關系日益注重對被管理者權利的考慮和把握,這反映了行政關系是由兩方面構成的:一是經濟行政機關對相對人經濟活動的管理;二是相對人對經濟行政機關行政權行使的監督,經濟行政法從法律屬性上應是部門行政法,即為行政法的亞部門。但我們不得不承認經濟行政法的研究相對落后,以至有的學者稱:我們可以把經濟法劃歸于行政法范疇,但是行政法學者對這些經濟行政法的理解僅僅是形式化的、限于手段層面的,因為從客觀上說,行政法學者與經濟法學者相比,在對經濟及經濟學的了解方面應該相對欠缺,故而影響其對國家調控經濟活動形成深刻認識,自然也影響經濟立法、執法等活動的效能。筆者并不想否認經濟法學者的貢獻,也不想否認經濟法的作用,我們想說的是經濟法學者不必要把經濟法的研究領域限制在狹義的范圍內,它應有更為廣闊的研究領域。
2.廣義的經濟法應是對整個經濟關系進行綜合調整的法律。我們認為:經濟法規范不可以由任何一個部門法所囊括,而是散見在各個法律部門的規范中,形成了經濟法規范的法域,這才是經濟法的本來面目。經濟法原本沒有必要與民法、行政法進行區別,經濟法應該是一個廣義的概念,它應該從國民經濟整體、系統的高度研究我國的經濟現象,以期待為市場經濟體制的完善進行理論的指導。而這種廣義的經濟法就是我們所說的經濟法學的研究范疇,它包括經濟憲法、經濟民法、經濟刑法、經濟行政法等,認識到這一點對研究經濟法學具有重要的意義。
二、經濟法和行政法區分的評析
經濟法與行政法的區分,主要從以下幾方面進行:
(一)調整對象方面
行政法調整的對象是行政關系和監督行政關系。以行政法調整對象的范圍為標準,行政法一般分為一般行政法和特殊行政法。一般行政法是對一般行政關系加以調整的法律規范總稱,如行政基本原則、行政組織法、行政程序法。現在的行政法教科書主要論述的是一般行政法的內容,把它作為行政法學總論的部分;特別行政法是對特別的行政關系加以調整,如經濟行政法、軍事行政法、教育行政法、公安行政法等,一般把它作為行政法學分論部分。由此而看,行政管理涉及社會生活的各方面,包括政治、經濟、文化、軍事、衛生、外交等。所以說行政法不調整經濟關系是不正確的。并且,隨著我國經濟體制改革的不斷深入,發生在經濟領域的行政管理關系會日益增多,這是一個不容否定的事實。當前,我國正在進行經濟體制改革,我們需要解決的是使用什么樣的行政手段進行經濟管理,經濟行政管理的“度”應是怎樣,我們不能由一種“對經濟全抓全管的政府”的這一極端走向“對經濟完全不管的政府”的另一極端,從而把調整行政管理關系作為主要調整對象,把確認和規范行政權作為主要調整功能的行政法排除在經濟管理之外是不可想象的。
對于有的學者認為行政法調整的是與經濟關系沒有直接聯系的組織經濟關系,也就是行政法所調整的對象不直接具有經濟內容,并以此把經濟法和行政法分開的說法,是值得商榷的。我們需要問的是:什么是“直接的經濟內容”,什么又是“間接的經濟內容”?直接和間接本身就是對一事物或一種社會關系而言的,如果說經濟法調整具有直接的經濟內容的社會關系,而行政法調整具有間接的經濟內容的社會關系,至少說明一點,這些學者看到了行政法也調整具有經濟內容的社會關系。
直接和間接的區別是什么呢?這里所講的“直接”或“間接”主要是從法律調整的手段而言的。隨著現代國家行政法功能的擴展,“秩序國家”向“給付國家”轉型,傳統秩序國家觀念下的命令行政已不適合現代行政法功能的變革趨勢,行政法一貫奉行的單方意志性在現代行政法理論和實踐上都已發生動搖。
(二)調整手段方面
用傳統的觀點看待行政法的調整手段,基本上都將行政手段看作是命令與服從式的,強制性的和單方意志性的。而現實中,民主思想的激蕩,福利國家的出現,使得現代行政法的功能大大突破了傳統的保護國家安全和獨立,維護社會公共秩序以及確保財政收入的消極行政作用,而向積極整備環境、經濟、地域空間等秩序行政方面,以及社會保障、公共義務的供給,資金補助行政等給付行政的方面擴展。行政調整手段由以前的行政主體與相對人之間不平等的地位已向平等協商的方向延伸。在行政法理論與實踐中出現了行政指導、行政合同、行政事實行為等現象。這些非直接權力性的行政手段的出現是現代行政法中合作、協商、民主精神發展的結果,也是現代市場經濟發展過程中對市場經濟調節失靈和政府干預雙重缺陷的一種補救方法,它是傳統意義上行政職權行為無法替代的。這些行政行為引起的法律關系將成為現代行政法調整的主要社會關系內容。同時,這些調整手段也是國家調整各種經濟管理關系時無法回避的手段。如果沒有認識到這一現象,而簡單的認為行政法制調整手段是命令與服從,是直接的行政命令方式,從而把行政法與經濟法簡單的區分開來,這是很幼稚的。
此外,我們還需要考慮一個問題:具備獨特的調整方法是否應是劃分獨立法律部門的一個標準?從法律層面上來講,調整方法只有民事、行政、刑事三種,當代的法律實踐還未催生出其他的調整方法。因此用調整方法來劃分法律部門是不科學的,即便是以此為標準,也不能把經濟法和行政法完全區分開來。
(三)主體方面
對于經濟法主體是否包括立法機關和司法機關的問題,目前學界尚未達成共識。有的學者認為:人為地賦予國家不同于行政管理者的經濟管理者的身份缺乏法律依據,毫無實際意義,且更易造成權力膨脹和權力運作的矛盾。法理學認為:我國法律關系的主體主要包括自然人、集體主體、國家和其他的社會構成。其中,國家機關,包括國家的權力機關、行政機關、審判機關和監察機關等,它們在其職權范圍內活動,能構成為憲法關系、行政法關系、訴訟法關系等多種法律關系的主體……由此可見,認為經濟法的主體包括權力機關、司法機關和行政機關,而行政法的主體只有行政機關是缺少法理學支撐的判斷。同時,我們還需要搞清楚一個問題:行政主體和行政法律關系主體是不同的。行政法律關系主體由行政主體和相對方構成,因此行政主體是行政法律關系主體的一部分。在區分行政法和經濟法主體時,必須在同一層面上進行討論,即對經濟法主體和行政法主體進行區分,而不是經濟法主體與行政主體的區分。如果只進行經濟法主體和行政主體的區分,勢必將縮小行政法主體的范圍。
(四)本質屬性方面
從現代意義行政法的起源來看,它產生于資產階級國家權能劃分之后行政職權獨立的基礎之上。資產階級革命勝利后掌握國家政權的資產階級迫切要求擺脫封建專制勢力的束縛,他們提出“民主”與“法治”的口號,以建立資產階級的民主政治,用法律來控制政府的權力。資本主義行政法便是在這樣的歷史背景下產生的。因為它在當時的目的就是為了控制政府權力的濫用,以充分保護公民權利。資本主義行政法的基礎理論被歸結為“控權論”。
與“控權論”對應的另一種理論是“管理論”。“管理論”產生于社會主義國家,它是在無產階級政權徹底粉碎資本主義國家政治、經濟體制的背景下形成的。因為社會主義國家建立后,國家迫切要解決的問題是鞏固革命成果,恢復國民經濟,建立和維持社會秩序的問題,強調和加強政府的集中管理是理所當然的。在這個時期,人們顯然不會和不可能過多地考慮控制和制約行政權的問題,相反,人們主要關注的是如何運用行政權去進行管理,去高效地實現鞏固政權和建設國家的目標。由此來看,單純的認為行政法即控權之法是不科學的。我們必須用辨證的方法歷史地來看行政法的作用。
隨著各國經濟的發展,“控權論”和“管理論”都不能適應社會政治、經濟、文化等各方面的發展需要。在資本主義國家,當自由資本主義進入壟斷階段,資本主義自身的缺陷暴露無遺,其盲目性、滯后性的經濟問題的出現又引致一系列的社會危害,如高失業率、環境污染等,管得最少的政府已不能符合時代的需要,政府這只“看得見的手”不得不積極干預社會經濟生活以解決日益尖銳的各種社會矛盾,于是是政府的行政權得以擴張。與此同時,由政府主持的經濟立法現象也日益增多,這種立法更加注重社會的整體效益和整體利益。社會主義國家政權鞏固后,各方面發展步入正軌,特別是經濟的復蘇要求政府改變以往全方位管制的作風,要
在行政法范圍內加強對行政權力的限制。比如我國改革開放后,經濟由計劃向市場轉型,政治上也加強完善社會主義民義制度。在行政法上體現為一系列控制政府行政權力的法律規范的增加,例如《行政訴訟法》、《國家賠償法》的制定與實施。由此可見“控權論”和“管理論”相互滲透,借鑒對方的合理成分,以使自己的理論得以完善和發展。于是,一種新的行政法理論基礎應運而生并得以實踐,這就是“平衡論”。“平衡論”認為:行政權與公民權既要受到控制,又要受到保障;公民權既要受到保護,又要受到約束;行政權與公民權之間也應相互制約,又要相互平衡。“平衡論”彌補了“控權論”與“管理論”的缺陷,又吸收了兩者的長處。該理論貫徹于行政法的全過程,是行政立法、執法、審判的指針,也是評價行政法的根本標準。目前,“平衡論”為大多行政法學者所贊成,并且在客觀上被各國法律實踐所證實。
三、結束語
明確經濟法地位的確立不一定非要求證它是一個獨立的法律部門對于經濟法的研究具有極其重要的意義。法律部門的劃分是對現行法律規范的概括,是屬于理論范疇的主觀意識,法律的創制和實用從來都是對現實中利益的沖突而為之。因此,法律部門的劃分不應成為各家的“圈地運動”,況且隨著社會的發展,經濟現象日益復雜。我們需要對經濟現象進行總體、綜合的考慮,由此可見,經濟法學的任務是極為重要的。
在當今的學術界,對于經濟法學科的獨立性問題,已經形成了共識,但是這種學科獨立性的確立工作還遠未完成,這寄希望于經濟法的基本理論方面取得突破性的進展。在這種學科的建設時,我們一定不要囿于傳統的部門法的理論構架,而應按照經濟法自身的特點來進行理論的建設,否則對經濟法的理論研究就如同走沼澤地,越陷越深。此外,對經濟法學的研究應綜合運用法學、經濟學、社會學以及哲學等各學科的研究方法,關注時代的要求,回答時代的課題,為市場經濟建設立章建制,促進經濟法立法的修改、完善,從而推動經濟法的實施,以完成經濟法學的學科使命。
論文關鍵詞:經濟法行政法行政經濟法
論文摘要:經濟法的基本理論問題一直困擾著人們。分清經濟法與行政法的不同之處,對于明確經濟法的地位,促進經濟法與行政法的有效實施,完成經濟法學的學科使命,具有非常重要的意義。
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關鍵詞：高職院校行政管理體制問題根源創新
高職院校行政管理是指高職院校憑借其結構和制度，通過組織、計劃和實施等行動，積極發揮管理功能，引導全體師生員工，充分利用學校所有的資源，有效完成學校以教學為主中心的各項任務，實現其預定目標的組織活動。高職行政管理的基本目標是通過提高管理效率和質量，實現高職院校的目標。高職院校行政管理體制是高職院校行政管理運行的保證，因此，合理的行政管理體制是高職院校發展的關鍵。
1.當前高職院校行政管理體制的主要問題。
我國高職院校普遍存在辦學方向不明確，辦學定位不清晰，辦學特色不突出，教學改革不深入等問題，這些問題直接反映出高職行政管理體制上所存在的缺陷。
1.1行政效率低下。
現有的絕大多數高職院校是由中等專業學校改建而來的，機構臃腫、管理理念落后和制度建設不健全是常見的弊病，在日常管理工作中拖拖拉拉、辦事程序復雜、管理職能交叉。這種局面的直接結果就是導致管理決策不科學，管理組織執行力欠缺，行政效率低下。
1.2行政權力泛化。
行政權利泛化是我國高校行政管理中一直存在的問題，而高職院校尤為突出。行政權力的泛化導致學術權力縮減，進而形成了學術權利日漸服務于行政權力的局面。“官本位”而不是教學、科研本位的觀念普遍存在，具體表現在一線教師的業務訴求無法得到滿足，或者是學術專家的合理意見無法有效地被采納。行政權力泛化成為影響我國高職院校發展的重大障礙。
1.3行政管理專業化程度不高。
教育行政管理專業化是世界范圍內教育管理體制改革的重要趨勢，主要體現在組織機構機構專業化和行政管理人員專業化兩個方面，其中關鍵是后者。行政人員的專業化欠缺突出表現為行政人員通常是管理和教學雙肩挑、教師和行政人員之間轉換頻繁和行政人員進入門檻低。我國高校行政管理人員通常有兩個極端，或者轉為專職教師，或者充滿“官本位”
的思維，缺乏服務意識。
1.4行政組織結構不合理。
我國高職院校組織結構大都沿用傳統的金字塔式的科層治理結構，其特點是由高層到底層層層節制，呈金字塔狀分布，權力集中向塔尖的高層，學校通過行政命令，利用行政組織實施管理職能。這種組織結構的弊端是容易滋生權力崇拜，結構呆板，阻礙組織成員的創新能力。我國高職院校除了上述問題外，長期學術權力附屬于行政權力的現狀與現行的行政組織結構是密不可分的。
2.高職院校行政管理體制存在問題的根源分析。
2.1定位不明確。
我國高職院校通常沿用中專的管理模式或借用普通高校的行政管理體制，辦學定位不準，辦學理念模糊，具體體現在專業設置、課程開設、師資配備、基礎教學設備建設、學生管理、校園文化建設等或者沒有達到高等職業教育水平，或者不能滿足當前高職院校教學與實習的需要。
2.2行政管理體制落后。
我國教育體制中教育行政主管部門與所屬高職院校之間是領導與服從關系，具有明顯的科層制管理特征。學校活動大都遵循國家或主管部門的指令，形成了按行政機構規則辦事的運行機制，這種局面自然地延伸到學校內部管理之中，從而形成高職院校行政人員官僚化，形成體制創新的障礙。
2.3行政人員績效考核方式陳舊。
合理的考核方式可以充分調動行政人員的積極性，發揮組織的創新功能。目前大部分高職院校采用的是傳統的績效考核標準，該標準用于政府機關公務員考核，按照“德、能、勤、紀”進行考核。顯然，該評價體系存在指標粗放，沒有體現高職院工作的特點等問題。
3.高職院校行政管理體制創新。
3.1高職院校行政管理體制創新的基本理念。
3.1.1服務型行政管理理念。
“服務行政”一詞最早由德國行政法學家厄斯特·福斯多夫于1938年提出，國內可以追溯到20世紀90年代初臺灣學者陳新民對“服務行政”概念進行的介紹。此后，大陸的一些學者意識到建立服務行政的必要性，作了一些列研究，大致總結如下：（1）在市場經濟中，最好的政府應是以行政權力為人民權利服務的政府；（2）要不斷創新行政體制，增強其適應性，使之適應人民群眾、社會組織和企業單位不斷增多的對政府行政服務功能的需要；（3）要使公共行政由國家權力的載體過渡為為公眾提供服務的實體；（4）人類社會行政模式經歷了從“統治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的演進過程，建構“服務行政模式”是人類行政發展的必然趨勢。改革開放以來，我國高校內部管理體制改革主要圍繞高校自下放、高校后勤社會化改革、人事與分配制度改革、黨委領導下的校長負責制的健全與完善、建設現代大學制度等主題而展開。其中，加強高校行政部門的服務職能是一個具有共性的問題。
3.1.2“扁平化”組織結構。
20世紀70年代以來，新公共管理運動風起云涌，很多學者認為官僚體制模式不能解決后工業化時代政府面臨的效率和責任兩大核心問題，于是提出了組織結構“扁平化”。組織結構“扁平化”要求打破現行的部門界限，繞過中間管理層次，直接面向服務對象和組織目標。組織結構“扁平化”的現實意義是：
減少中間層次，管理中心下移，節省管理成本，促進信息有效溝通，等等。我國高職院校普遍存在層級多、等級森嚴的問題，這不僅增加了學校的運營成本，而且束縛了學校行政組織的創新能力。實施“扁平化”組織結構，可以有效解決傳統組織結構帶來的諸多弊病。
3.1.3知識管理理論。
管理學大師彼得·德魯克于20世紀80年代提出了知識管理理論。知識管理不僅包括對知識進行管理，而且包括對與知識有關的各種資源和無形資產的管理，涉及知識組織、服務、資產、產權、人員的全方位和全過程的管理，包括知識開發、分類、加工、共享等環節。知識管理是一種全新的管理思想，它繼承了人本思想的精髓，又通過知識經濟形態進行了創新。知識管理重視知識的共享和創新、重視人才和管理知識、重視組織文化建設、重視領導方式的轉型。我國高職院校知識管理的理論和實踐更為滯后，國外的高校已經開展得很好，它們主要強調促進知識交流與共享的技術手段在學校中的應用，以及如何將學習型組織理論應用于學校，把學校建設成學習型組織。
3.2高職院校行政管理體制創新的措施。
3.2.1轉變管理理念，增強服務意識。
新形勢下高職院校行政管理要按照服務型管理理念的要求，杜絕“官本位”思想，摒棄教育管理官僚化的作風，樹立管理就是服務的意識，主動服務教學，服務師生；營造和諧的學習環境，學生管理中實現管理育人、服務育人的目的。要總結管理經驗，從實際出發，探究高職院校運行規律，完善高職院校行政管理工作。
3.2.2正確處理學術權力和行政權力之間的關系。
高職院校必須努力形成學術權力決策、行政權力服務的學術管理模式。在學校管理工作中，高校行政部門要擺正自己的位置，樹立“管理就是服務”的理念，為學術活動的有效開展提供各種服務。通過完善辦學制度，改變目前高職院校評價制度過于功利、用人制度價值錯位的現狀，凈化校園學術環境，保證學術質量，促進學術活動為科研服務、為教學服務、為生產服務。現實的做法就是通過切實推行專家或教授治校等措施來推進進政管理體制改革。
3.2.3改革現行的行政人員績效考核體系。
高職院校行政人員人事管理是改革行政管理體制的保障，績效考核體系是行政人員人事管理的基本標準，因此，合理的績效考核指標是高職院校行政人員人事管理的關鍵。改革現行的行政人員績效考核體系首先是要進行考核方式的改變，根據崗位的不同要求，設置細致的考核標準，合理體現考核結果的差異，結合有區別的激勵措施，充分調動高校行政人員的積極性。
3.2.4運用信息化手段推進管理創新。
隨著高中畢業生規模的減少和社會對高等教育要求的提高，高職院校的生存和發展面臨著日益激烈的競爭，高職院校取得競爭優勢的有效的方式是學校管理創新，即先進的信息技術與企業管理創新的有機結合。信息化的實施使管理工作方式和思維方式上都有所改變，為學校帶來了直接經濟效益的同時，也直接構成了高職院校的競爭力。
3.2.5加強質量管理意識，提升辦學水平。
高職院校應當借鑒和學習現代質量管理的先進理念，增強教職員工的質量意識，在“質量工程”推進過程中逐漸提煉并形成有各自高校特色的核心價值觀，建立適宜的質量文化。
當務之急是構建以學習為中心的高等教育，實現從以教學為中心向以學習為中心的轉變，將教育的重心放在學生的學習，以及學生的需求上，以最大限度地開發學生的潛能。對于有人提出引入ISO9000質量管理體系進行學校管理，我認為是一個具有創新性的建議。
4.結語。
我國大規模開展高職教育發展時間僅十余年。從高職院校產生來看，有的是中專合并升格而來，有的是普通高校開辦的高職學院，以及民辦新設改制院校。我國高職院校發展的時間短、來源復雜和規模龐大決定了其行政組織結構的復雜性。本文只是對我國高職院校行政管理體制作了一般的探討，具體到每一所高職院校，在上述研究的基礎上，須作具體的研究。
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論文摘要: 經濟法與行政法是獨立的兩法律部門已經是一個公認的事實.本文從經濟法與行政法產生背景和本質差異的角度來比較兩部門法中國家主體的不同，認為在經濟法中國家主體是積極主動、創造性的;而在行政法中，國家主體地位是被動的、消極的，并從社會法之角度指出行政法與經濟法在邊緣上的融合是不可避免的。
經濟法的概念提出已經有200多年的歷史了。但經濟法作為獨立的部門法與行政法有著千絲萬縷的聯系，其中一些觀點至今仍有紛爭。具有代表性的理論是“經濟行政論”，這一理論認為“凡是基于國家公權力作用所形成的社會關系本質上皆屬行政關系”，所以經濟法是“作為行政法的一個分支學科來研究[1]”。該理論的形成基礎就是我們要探討的問題。但兩部門法中國家權力介入的角度是不同的，通過分析經濟法、行政法產生背景和本質差異，可以比較出國家主體在兩部門法中的不同地位及發揮作用的截然不同。
一、國家、國家主體
國家究竟是什么?從古希臘的柏拉圖在其著作《法律篇》中對國家的描述到古典自然法學派的“社會契約論”，法學家們一直在試圖尋找清晰的答案。但直到19世紀馬克思才在他的著作中揭示出國家的真實本質，他指出:“國家是社會在一定發展階段的產物;國家是表示:這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益相互沖突的階級，不至在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上架于社會之上的力量，這種力量應當緩和突出，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內;這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家[2]。”
可見，國家首先是社會發展的產物，其次，國家是為緩和沖突而產生的。國家主體指當國家在行使上述概念中所體現的職能時，在法律上所承擔的義務和享受的權利，即職權和職責。國家作為法律關系的主體也是具有法律性和社會性兩大特性的。主體的法律性指法律關系的主體是由法律規范所規定的，行為若不在法律規定的范圍內，不得任意加入到法律關系中，成為法律關系的主體。主體的社會性是指雖然法律主體是由法律規范所規定的，但是法律規范確定什么人和社會組織能夠成為法律關系主體不是任意的，法律規范不是確定法律主體資格的最終根源。立法者不能任意規定法律主體的范圍，而要由一定社會的經濟發展狀況，即物質生活條件決定[3]。國家作為法律關系的主體不僅僅是由法律規范規定的，其最終決定原因是經濟發展狀況。所以雖然國家的職能是與生俱來的，但是在不同的社會發展階段，不同的法律部門內，國家主體的地位是與具體的法律部門產生的社會背景和其所體現的本質有著密切的關系。
在經濟法與行政法中雖然均有國家作為實質主體出現即國家授權其代表機構行使國家職能。但由于兩部門法的產生的社會背景和其所體現的本質不同，國家主體在兩部門法中的地位是顯著不同的。
二、從產生的社會背景比較
經濟法的概念1755年即提出，當時國家和經濟之間關系的論斷，以亞當斯密的思想為代表，即“每一個人，在他不違反正義的法律時，都應任其完全自由，在自己的方法下追求他的利益，而以其勤勞及資本，加入對任何人或其他階級的競爭。監督私人產業，指導私人產業的義務，君主們應當完全解除[4]。”這種國家完全不干預經濟狀態，一直持續到19世紀下半葉自由競爭向壟斷資本主義過渡階段。這一階段生產力發展迅猛，社會經濟生活發生了巨大變化。一方面是經濟個體對經濟整體與經濟環境的依賴性增強了，社會日益成為一個有機的整體，沒有任何一種經濟行為可以避免外部性，也沒有任何一個個體可以不受其他經濟個體及經濟大環境的影響[5]。另一方面，經濟個體在整個市場大環境中是盲目的，他們不能也沒有能力預見到其個體行為對整個社會經濟環境的影響，個體逐利行為的總和已經成為對社會整體經濟秩序的破壞。此時市場的自發調節機制在社會大生產的面前已經無能為力了。于是在19世紀末20世紀初，國家放棄了自由資本主義時期的“守夜人”角色主動干預社會經濟運行，可以說國家對經濟的介入是適應經濟發展的需求，對歷史發展規律的回應。
下面讓我們分析行政法的產生背景。行政法最早的歷史淵源可以追溯到1799年，法國共和八年拿破侖一世時期。當時由于普通法院對代表資產階級利益的行政改革心懷不滿，存在著對立。所以拿破侖一世設立獨立的行政審判制度，此制度日后逐漸發展成為今天的法國行政法院[6]。而獨立的行政法部門的出現是在19世紀末20世紀初，是隨著“行政國”的產生而產生的。關于行政國，韋德談到“現代國家不再限制于防御、公共命令、刑事法律以及其他總的事務，而是提供細致的社會服務和承擔很多人們日常商業事務的管理。國家控制了主要命脈，也給自己增加了各種新義務，和這些新義務相關聯的必然產生新的權力[7]。”可見社會經濟生活發生的重大變化，使各種社會矛盾和問題也涌現出來。為了解決這些層出不窮的矛盾和問題，國家增設了大量的行政機構和行政人員，以便對國家社會經濟生活所必需的秩序進行確立和保障。但另一方面，由于行政權力的擴張，其被濫用的危險增加了，人民的自由和權利可能受到侵害的威脅增大了，這是由權力的本性決定的。所以，基于行政權力擴張的本性，以及當時的實際情形。社會必須創立一種機制，在擴大行政權的同時，加強對行政權的控制和制約，使之正當行使而不致被濫用，這種控制和制約的重要環節就是行政法。
從以上兩法的產生，我們可以看出是經濟的發展使國家職能的觸角延伸了。但畢竟經濟法與行政法的產生的具體歷史背景、原因是不同的。因為經濟法是應個體經濟與社會化大生產的矛盾所引發的市場調節機制的失靈而產生的。而行政法無論其萌芽和獨立部門法產生，其原因都是出于對經濟發展所導致的行政權之擴張的認識和防范，出于對行政權之限制、控制而產生的。所以必然地兩法之中，國家主體是不同的。首先在經濟法中，國家主體的出現，國家權力對經濟的介入是應經濟的需求，是積極主動的。國家主體的出現創造了各經濟要素良好互動所需的自然秩序。而在行政法中，國家主體地位是被動的、消極的。雖然在經濟生活中行政權力的擴張是為了維護經濟的秩序，但實際上由于人們對權力本質的認識，在行政法中，為了防止行政權力對個體權利的侵害，防止其對已產生的自然秩序造成破壞，行政權力是被控制的。所以國家主體雖均在兩法中出現，但它們的地位是完全不同的。
三、從法的本質比較
法的本質有兩方面的含義，一方面指法律是階級統治的工具;另一方面指一法律部門區別于其它法律部門的內在規定性。經濟法與行政法是在不同歷史條件下產生的，故兩法律部門所優先保護的利益以及追求的均衡秩序的狀態是不同的，所以它們的本質也是不同的。從經濟法的產生可以看出，經濟法的最初目的是為防止市場失靈，應國家干預經濟的現實需求而產生的。但人們越來越意識到“假如市場的確是造成浪費、無效率和不公正的根源，那么我們拿什么來擔保國家行動的結果確實符合它進行干涉的目的呢[8]?”事實證明，政府失靈是同樣存在的。隨著經濟與科技的發展，不可避免地國家對經濟生活的干預加深了，而經濟生活對國家干預的依賴也強了。這些無疑暴露出了國家干預的局限，首先是政府獲取信息和傳遞信息機制的局限;其次是政府面對如此紛繁龐雜的市場是判斷能力的局限。這些局限性使政府發生決策失誤，并且作為具有特殊地位的資源中心，其許多決策行為受到不同利益集團的影響，產生了“尋租”現象。因此經濟法的本質被重新定位為協調“市場之手”與“國家之手”的法律。經濟法被界定為“市場機制的缺陷和有時失靈為政府干預留下了作用空間，其存在和發生作用的價值需要經濟法加以確認，而政府干預的缺陷和有時失靈也不容忽視，也需要經濟法予以糾正、限制及至禁止[9]。”
關于行政法的本質的探討，從18世紀提出的“控權論”到20世紀初的“管理論”再到20世紀90年代中后期占主導地位的“平衡論”，是一個隨著經濟的發展而不斷變遷的歷史過程，在“控權論”里行政法的本質被界定為:“其最初的目的就是要保證政府權力在法律范圍內行使，防止政府濫用權力，以保護公民[10]。”這種理論由于和資本主義的早期經濟發展相適應，而在行政法理論領域占統治地位，達兩個世紀之久。直到20世紀初在社會主義計劃經濟體制下，理論界才興起了強調行政權力優越性忽視個人權力的“管理論”。但隨著社會進步，忽視個人權力的論述沒有了社會基礎，“管理論”也很快就衰落了，取而代之的是“平衡論”，它強調行政法的本質是應盡可能“在總體上平衡行政主體與相對方的權利義務關系，兼顧公共利益和社會利益”以建立和維護民主與效率有機統一和協調發展的法的秩序[11]。 轉貼于
由上述經濟法與行政法的本質理論的變遷，可見人們對兩部門法的本質的認識在隨著經濟的發展而發生著變化，但無可否認在經濟法中，國家主體與市場主體此時成為平衡杠上的兩個端點，平衡支點便是經濟法，是經濟法一方面利用國家力量為市場調節機制創造最好的自由競爭秩序環境;另一方面又防止國家之手的失靈，使國家調節市場有度與量的限制。主要表現為:政府對經濟的介入旨在提供良好秩序，以保證各經濟要素能自由地在市場機制中各司其職、各盡其能、各得其所，其調節手段必須限于間接的、普遍的、宏觀整體的方式而不是直接的干預市場個體的活動，以最大限度地保證市場個體的獨立自由的地位。
而行政法作為關于國家行政權的法，其獨特性是顯而易見得。與其他國家權力相比，行政權是最現實，最常行使的權力。行政權可以直接地、具體地介入影響具體個體的生活，并且行政管理的效率要求使行政權本質上是自由裁量權。可見行政權作為以國家為后盾，以自由裁量權以本質，直接影響社會個體的權力，其一旦不受約束或僅僅是約束有一些疏忽，危害是巨大的。所以無論行政法理論如何變遷，有效的但必須是節制的行政權是構建整個行政法體系的邏輯起點。雖然平衡論是尋求行政機關權力與相對人權利的平衡但實質上由于雙方地位的懸殊，其平衡狀態也必然以限制行政機關權力為前提。故行政法中國家主體的地位始終是消極的、被動的。
四、結束語
上面的論述，只是試圖從國家主體之角度來區分經濟法與行政法，以界定經濟法是獨立于行政法的獨立的法律，并以此來回應“經濟行政論”。同時也要看到兩部門法的天然聯系，例如:二者在經濟生活牽涉面上的重合，調整方式上的相互配合等。另外20世紀以來，強調社會本位的社會法悄然興起，并日益顯出其強大的生命力。其理論基礎即:社會本位超越個人本位、國家本位。社會法成為跨于公法、私法領域之上的立體框架。在這種背景下，經濟法的社會法特征日益彰顯，強調社會整體經濟利益的實現，并要求以社會自治為調整手段和強化社會責任。而由于社會行政的日益崛起，公共管理社會化使政府的管理范圍收縮，行政法將一部分職能逐步交給非政府社會化組織承擔，政府不再是公共管理的唯一主體[12]。可見，經濟法與行政法在法律社會化的潮流中，二者在邊緣地帶的融合是不可避免的了。
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伴隨著經濟、技術的發展，各組織間的競爭日趨激烈，在充滿競爭的動態環境中，挑戰與機遇并存，正如Choppin所說：“無論是技術的發展，還是組織形式的變化，21世紀上半葉的真正挑戰將是對動態變化的成功管理。”“許多第三世界國家依靠大量的、未受過良好教育的人來促進經濟的發展，必將導致生活標準的相對降低，任何組織試圖利用未受教育的勞動力，采用降低工資的經濟方式參與競爭，都注定是要失敗的。”各國政府為在激烈的競爭中生存，并不斷追求卓越，保持競爭優勢，首先要營造主動學習的氛圍；其次，要把教育過程作為個人與組織終身學習的過程，對外部變化的調整及適應只有通過不斷地學習來實現。全球化進程的推進與中國入世過渡期的逐漸減少使得我國政府建立學習型組織成為當前的迫切要求。全球化進程的推進使得建立學習型組織勢在必行
20世紀90年代以后，全球化進程明顯加快，已成為當代世界經濟最突出的特征，傳統的行政觀念已無法適應“市場化”時代的變化，政府在行政觀念上要作出適應新的“時代”調整，即由傳統的行政向學習性管理觀念進行轉變。政府在面對“全球性”市場時所應作出的調整，應是用管理中的學習理念來改造傳統的行政理念。重要的是依據政府活動環境的變化不斷調整政府的行為，提高政府的運行效率。簡言之，就是政府官員要實現從“官僚理念”向“學習理念”、“經營理念”、“責任理念”的轉變，即改變原來那種只強調政策的執行而忽視大量資源投入后所產生的實際結果的狀況。如今，在世界各國政府對市場經濟產生認同的情況下，對建立學習型政府的必要性也形成了一種廣泛共識。“全球性市場”時代要求對官僚體制的政府在結構上作出重大改革，以適應社會的動態發展變化。社會生活節奏的緩慢是官僚體制得以生存和發展的基本條件之一。在這種條件下官僚政府利用其層次系統的權威和功能使大規模的復雜任務得以有效完成。但進入80年代后期以后，全球信息、知識以無與倫比的速度擴展開來，社會生活的需求也日益多樣化，而傳統的官僚政府體制嚴格的層次架構使之無法對社會的動態變化作出靈活的快速反應。官僚政府體制的滯呆性主要體現在兩個方面：一是決策的時宜性差。這是因為官僚體制的政府在對大量信息進行處理的流程經常出現阻塞，從而使決策層不能作出及時決策，影響了對各種社會問題的及時處理。二是官僚體制的政府在提供社會服務方面不能實現資源的優化配置。由于資源使用的決策權與資源使用的執行權呈現分離狀況，因此就出現了有資源配置決策權的卻不了解社會需求的動態變化，而決策的執行者雖了解社會的動態需求變化卻又沒有資源配置的決策權。出于解決上述兩方面的問題，增強政府對社會需求變化的敏感度，對官僚體制政府進行改革、建立學習型政府的必要性顯得日益突出。中國加入WTO后要求建立學習型政府組織
中國入世，首先是政府入世，是公務員的觀念、素質和能力要入世。入世對我國最大的挑戰，是對政府職能、行政體制和管理方式的挑戰。我國入世后，中央政府和地方政府將主要承擔三大職責：第一，我國政府必須保證WTO規則在全國范圍內的統一實施。第二，我國政府必須保證管理經濟行為的公開、透明。第三，我國政府必須保證公民、法人和其他組織對其實施的管理經濟的行為有向法院提起司法審查的權利。為了保證我國政府入世后能全面履行上述三大職責和相關承諾，我們必須轉變政府職能和觀念，改革行政體制和方法，推進依法行政，建設法治政府，建立學習型政府。首先，要建立有限權力政府，從而在權力的源頭上最大限度地控制行政權的惟我獨尊，切斷行政權的無處不在，限制行政權的無所不管，轉化行政權的無所不能。其次，要建立遵循正當程序政府，具體表現為必須遵循以下三個原則：平等原則、公開原則和公正原則。再次，要建立責任政府。責任是法律的生命，政府責任是法律責任的主導方面。沒有政府責任，行政權的運行就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正推進。我國入世以后在發展市場經濟的過程中，必須實現公民從義務本位向權利本位、政府從權力本位向責任本位的深刻轉變，保證政府始終對人民負責，對人民制定的法律負責，建立社會主義的新型責任政府。最后，要真正認識到建立學習型政府是實現以上目標的根本途徑。建立學習型政府組織的基本要素
在學習組織中，組織學習的內容不僅包括而且遠遠超過學校教育的內容，在建立學習組織的過程中，應注重如下基本要素。
1、結構化的培訓過程：結構化的學習在發展初期是非常重要的，應該同工作緊密結合起來，培訓應該與改進小組的工作要求相一致，在這里，教育和文化的作用是非常重要的，它將有利于組織對動態變化做出快速響應。
2、結構化的信息過程：事實上，用結構化的方式傳授知識和技能，必須在掌握外部變化信息和內部變化信息的基礎之上進行，這也是開發組織策略所必需的。3、過程管理：只有把學到的知識應用于實踐之中，才能體現出知識的價值，過程管理的實踐遠遠超過任何培訓，引入具有交叉功能的過程管理的內容是十分必要的，如若不具有關于過程的全面知識，改進組織是不可能的。
4、改進小組：團隊是連續改進和連續學習的核心，由此引起的比、學、趕、幫、超的學習熱情將是組織實現最終目標的關鍵，因此，改進小組是教育過程中的基本要素。在結構化的連續學習過程中，改進小組不再是非正式組織，而是必要的管理工具，有效的改進總離不開改進小組的貢獻和支持。
關鍵詞：公益訴訟；檢察機關；制度構建
法國最先創建檢察機關代表國家參加公益訴訟，法國的檢察理論認為，檢察機關的職責就是維護公益；在美國，總檢察長是美國政府、各州政府的首席法律官員，是聯邦政府和州政府機構及立法機關的法律顧問和公共利益的代表；在日本，檢察官代表國家維護秩序及善良風俗，他們不僅可以對個人所犯公罪提起國家公訴，而且可以參加到民事訴訟當中。
一、檢察機關提起公益訴訟的內涵。
檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人起訴的情況下，以法律監督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢察機關提起公益訴訟活動的開展，不僅有利于維護國家利益、社會公共利益和弱勢群體的利益，而且有利于維護市場經濟秩序，彌補市場缺陷，監督行政失職行為。
二、檢察機關提起公益訴訟的范圍。
（一）侵犯國有財產案件。侵害國有財產主要有：在國有土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源出讓、開發過程中，國家或社會公共利益受到損害的；在公共工程招標、發包過程中，國家或社會公共利益受到損害的；在企業改革改制過程中，造成國有資產流失的；在國有資產拍賣、變賣過程中，造成國有資產流失的。
（二）公害案件。公害案件主要是通常所說的直接造成不特定多數人的人身、財產損害的環境污染事件，近年來，環境污染事件明顯增多，然而由于我國現行法律確立的權利主體偏離了社會的現實需要，針對環境污染提起的訴訟卻寥寥無幾。
（三）涉及公民重大利益并損害公序良俗的民事案件。我國由于長期實行計劃經濟，形成了不少行業壟斷部門，如醫藥、電信、供電、鐵路等。經濟轉型后，由于利益驅動，這些壟斷行業常借助于其自身實力，人為地分割市場，任意操縱商品價格，破壞市場競爭秩序，甚至是制定一些“霸王條款”，恣意侵害廣大消費者的合法權益。
（四）其他涉及國家利益、公共利益的重大民事案件。如行政不作為案件，在一些地方，行政機關為本地的經濟發展、財政收入，對企業忽視環境保護，使得環境污染和破壞問題日益惡化的問題置之不理。
三、檢察機關提起公益訴訟的方式。
（一）直接以原告的身份提起公益訴訟的方式。這一訴訟方式多適用于侵害不特定的公共利益的案件，在我國，對于此類案件，人民法院受理后，確認屬實的，應當按照《合同法》的規定，宣告合同無效，使該行為的后果恢復到合同訂立之前的狀態。改革開放以來我國首起檢察機關以原告的身份提起公益訴訟的1997年5月河南省方城縣人民檢察院對方城縣工商管理論文" target="_blank">行政管理局和湯衛東提起民事訴訟案件就是這種方式。
（二）支持公益訴訟方式。在目前法律尚無明確規定，法院對檢察機關提起公益訴訟持慎重態度的情況下，檢察機關以支持者的身份參與訴訟，不失為切實有效的可行之舉。在2010年12月，昆明市中級法院審理的以昆明市環保局為原告，昆明市檢察院作為支持起訴人的環境污染案件采取了這樣的做法。檢察機關與本案件沒有直接的利害關系，不能作為本案的原告，僅作為支持機關參與進來。
四、檢察機關提起公益訴訟的程序（一）公益訴訟案件的受理。民事公訴案件的訴訟程序應同其它訴訟一樣，檢察機關認為國家利益或社會公共利益受到了侵害，可以自行立案；法院在審理案件時如發現侵害國家利益或社會公益現象，可以通知檢察機關予以立案調查；其它機關、個人發現相關線索時有權向檢察機關控告。
（二）立案。在立案階段有二個問題要注意：一是立案標準。
對于立案標準，目前各地檢察機關根據當地經濟發展的水平和狀況采用不盡相同的標準。但應考慮一些基本的原則：比如符合法律規定的可訴案件，適合進行公益訴訟案件，有重大影響的案件等。二是立案程序。檢察部門在對案件進行初查之后，決定立案的，應制做《立案決定書》啟動訴訟程序。
（三）調查取證。檢察機關可根據自己開展公益訴訟的方式，采用單獨調取證據或幫助受害人收集證據的方法進行，查清問題，調查證據就會層次清楚，脈絡清晰，從而有的放矢，把握調查取證的主動權。
（四）審查起訴。起訴階段是檢察機關開展公益訴訟的極為重要的階段，審查結束后應制作審查結論，對應提起訴訟的，可依職權向法院起訴。目前檢察機關在提起訴訟時主要依據的是我國《憲法》、《民法通則》及國家對防止環境污染等方面的法律法規，訴訟程序主要依據我國《民事訴訟法》的有關規定。
（五）出庭支持訴訟。在法院接受起訴，啟動訴訟程序后，檢察機關必須認真做好出庭準備工作，在庭審中要充分運用已掌握的證據，適時舉證；對對方當事人所舉的證據進行認真質證；并積極參加法庭辯論，做到有理有利有節，確保勝訴。判決生效后，還要密切關注執行情況。
（六）判決的效力。在一般民事訴訟中判決的效力只發生在當事人之間，那么在公益訴訟中就存在一個判決效力擴張的問題，即不僅對參加訴訟的被代表成員有約束力，而且對于那些未特別授權給代表人的集團成員也有約束力；不僅對未參加訴訟的主體具有約束力，而且可能對那些根本料想不到主體也具有約束力。
因此，對公益訴訟進行審判而作出的判決就能有效的反映當前社會大眾所普遍關注的利益，能確認符合當前經濟發展的社會價值。
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摘要新形勢下，中國各級政府都應當建設服務型政府。未來中國地方政府的活動將會越來越突出這一性質，使政府從“管”老百姓轉變為通過“管”好社會事務來為老百姓服好務。
關鍵詞政府職能轉換服務型政府
1服務型政府的概念及特征
所謂服務型政府，是相對于管理型、權力型、命令型政府而言，它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。
服務型政府有兩個重要特征：一是政府只提供市場、企業和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知，現代經濟學普遍把產品分為公共物品和私人物品。公共物品（除政策、法規外）往往是投資規模大、投資周期長，對于企業而言，投資于公共物品無利可圖；對個人而言，則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征，又使得人們容易產生搭便車的心理，即某人參與了公共物品的消費，卻不愿意支付或充分支付生產成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理（以及避免被搭便車的心理）導致了集體的不理性：大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍：政府只應該向公眾提供公共物品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產。私人物品完全可以由市場機制實現有效率的供給，政府沒有必要介入私人物品的生產。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品，但是政府決不可以壟斷公共物品的生產。即使事實上只有政府有能力提供的服務，也沒有理由因此而禁止私人企業去嘗試和尋求其他方法，也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法，使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務，進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業可以進入這些領域，這些公共服務行業是面向市場開放的。因此，公共物品的供給應該向私人開放，與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府，不僅不可以壟斷公共物品的供給，而且應當鼓勵公共服務市場化，因為在存在競爭的情況下，服務行政的弊端會降至最低程度，并能和市場經濟體制的基本要求相兼容。
2創建服務型政府的必要性
2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要
服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經濟體制和法治社會的要求，提供良好的市場經濟發展環境。經過20多年的改革開放，中國社會主義市場經濟體制初步建立，但是傳統計劃經濟的影響仍然較為嚴重，舊體制下最困難的問題被積淀下來，轉型時期的特殊問題也已凸現。政府直接管理經濟、地方保護主義、部門與行業壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在，這些既不符合WTO規則，也嚴重影響了整個市場經濟體系的規范發展。服務型政府，正是改變過去政府管理中不規范、不完善的地方，進一步轉變政府職能，將政府主要精力放在加強與改善宏觀經濟調控，規范市場、創造良好市場環境，提高公共服務水平和能力等方面；使政府管理符合市場經濟體制要求，推進我國社會主義市場經濟體制的完善。
2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的
我們黨的宗旨是為最大多數人謀利益，這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求，本質在堅持執政為民。黨的一切工作，都以實現最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發展先進生產力和先進文化，正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，實現和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府所做的一切，必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。
2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向
在席卷西方世界的政府再造之風中，特別是自20世紀90年代以來，西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年，英國政府進行了“政府信息服務”的實驗，1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃，提出新形態的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上：服務美國公眾的標準”，主張建立顧客至上的政府。同年12月，美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為，改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題，更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現對國民提供高品質服務的行政”，都體現了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來，我國也在創建服務型政府方面做出了不懈努力，先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。
3創建服務型政府的路徑選擇
3.1建設高素質的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵
建設服務型政府，首先要建設一支高素質的公務員隊伍。所謂高素質的公務員隊伍，不僅是指公務員具有較高的業務素質，更是指公務員具有較高的政治素質和強烈的服務意識。培養公務員的服務意識，必須強化公務員的職業道德、責任意識、敬業精神，提高公務員的業務能力、服務本領。具體而言，要著重強調以下三點：一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情，善于發現問題、了解問題，會做調查研究，能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物，并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求，為其提供高品質的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府，希望政府簡化辦事程序，提高辦事效率，尋找完成行政工作最迅捷、最經濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚，一視同仁。因而國家公務員在理念上，要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中，要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優特，也不因疏而冷漠，既不因位高而特殊，也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素，維護社會公正與正義。
3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措
根據行政審批制度改革的總體要求，在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求，符合法定權限和法定程序，依據的有關法律、法規、規章必須公開。沒有規范性文件依據，而依部門內文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經濟發展和社會全面進步，有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序，減少環節，方便群眾，強化服務，縮短時限，避免多頭、重復審批，提高效率，以較小的行政資源的投入，實現最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批，誰負責”的原則，有行政審批權，就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任，依照有關規定，給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監督制約，保證合法、合理、公正地行使行政審批權，維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議，要做出書面答復，并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利；審批機關要及時處理舉報、投訴，將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人。“合法、合理、效能、責任、監督”五項原則是相互補充的有機整體，在實際運用中，不能割裂，片面強調其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統一，即使是符合合法原則的審批事項，如果不符合合理原則，該項審批也應通過立法程序予以取消；雖然符合合理原則，但不符合合法原則，則應通過相應的立法程序，制定規范性的法律文件予以確定。
3.3建立行政服務中心是實現服務型政府目標的重要方式
行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳，面向服務對象統一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室，就在大廳內一次性解決問題，由跑多門變為進一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務，若不屬于本窗口服務內容，則負責指點或幫助聯系相關部門人員接待，不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則，實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規章一律公布于眾，對服務質量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監督。“一站式服務”、首問責任制與公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制，是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統行政管理體制的變革和揚棄，是政府管理理念的一次改革和創新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理，實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”，通過“陽光下作業、規范化管理”的形式，公開所有辦事過程，使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化，提高權力運行的透明度，為建立辦事高效、運轉協調、行為規范的服務型政府打下良好基礎。
3.4發展電子政務是實現服務型政府的重要手段。
電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發展電子政務屬于政治體制改革范疇，電子政務的實施過程，就是政府打破公共服務領域的壟斷，提高服務效率，更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源，可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開，無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作，必須按照法定的程序進行，接受人民的監督。再就是要求政務信息公開，凡是法律規定需要向公眾公布的政務信息都必須上網，向公眾公開。
3.5推進公共服務社會化是實現服務型政府目標的有效途徑。
公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能，大量地轉移給非政府組織和私人部門，即從公共服務和公共產品完全由政府部門或國有企業提供轉變為政府利用社會的力量由社會自治或半自治組織以及私營企業向公眾提供公共服務和產品，一些私營部門、獨立機構，社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者，為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理，實現公共管理和服務的社會化，以便在不增加政府規模和開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產品的提供隊伍中來，這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去，政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執行、市場經濟秩序的維護、基礎設施的建設，真正做到“掌舵，而不是劃槳”，為公眾提供更多，更優質的服務。這也是實現“小政府、大社會”的前提。
要實現公共服務社會化，政府必須廣泛采用授權或分權的方式，將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織，授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區或私營機構承擔一些公共服務事業和產品。隨著社會結構的變遷，社會多元利益格局的形成，市民社會的成長，大力培育、發展和規范社會中介組織，推進公共服務社會化，建立社會自我管理機制，將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一，亦是建設服務型政府的重要環節。
參考文獻
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在公共管理模式日趨復雜化的今天，公共管理的問題涉及了非常多的部門和管轄的區域，甚至是整個社會,這就需要公共管理的有效實施必須有政府機關的全力配合，加上私營組織和大眾的積極參與。對于人群的廣泛性,就要求了公共管理的能力需要更加強大，才可以凌駕于社會問題之上,也嚴格考驗了協作性公共管理的能力。
一、協作性公共管理的理論基礎
作為一種新型的公共管理的途徑,協作性公共管理的理論基礎主要是建立在以下三個方面之上：
第一個方面:交易成本理論。這個理論是建立在最基礎的資源交換的層面上的一種合法性的動態的選擇合作伙伴,任何組織都會追求非常低的交易成本，其中包括了信息的成本和檢測的成本等。交易理論是企業跨行部門協作定義的一種具備“相互依存利益”的組織關系。在現代的公共管理的過程中,主要的組織形態是以政府為主導、社會上的一些商業組織和民眾組織輔助的復雜和整體性的一個網絡結構。對于這樣的網絡結構中的主體之間的相互依存的性質在進行管理的時候顯得非常復雜但是也很重要，并且傳統的通過市場機制的協調已經無法滿足現在的發展狀況。一位美國專家是這樣認為的協作機制是一種完全不同于市場機制協調的制度,更不是科層管理的制度形式,而是為合作性組織關系提供選擇的治理機制。”我們依據這樣的角度可以分析，無論是從公共組織是為了交換資源的角度還是從尋求一種合法性的合作關系,最終的目的都是將交易的成本降到最低。如果說兩個組織之間已經確定了信任的關系，那么就會相應的減少很多的檢測成本。這種交易理論有三個硬性的確定指標:第一是組織必須尋找具備一定合作關系的伙伴，因為具有以往的合作經驗，可以很好的降低交易的成本，而且還增加了組織之間的信任情感。第二是組織必須尋找愿意共享夢想的伙伴,具有不同意愿的組織很難長久的維持合作的關系。第三是發現合作伙伴的相聯系的信息搜索的成本。不管怎么說,跨部門的協作性的潛在優勢在于組織的效率和性能都可以得到很好的提升，比如說針對外界的風險和不確定因素、整合部門的優勢和競爭優勢，都可以很好的提升雙方的實力。
第二個方面:資源依賴理論。這是協作性公共管理中非常成熟的一個理論知識。舉個例子就是說當組織A對組織B有益，但是組織B不具備一定的資源優勢和能力的時候，組織A和組織B就會建立一種合作的關系。因為世界上沒有任何一個政府具備非常充分的權威性和豐富的資源，也就無法提及立法的提出和實現。但是政策的制定以及執行卻可以依賴對方進行多數量民眾的協同工作。基于這樣的理論視角我們假設，任何單體的組織都不具備充分的資源，而是必須通過依附于一定的組織和群體才可以完成。根據這樣的理論假設，我們知道組織之間存在一種資源的依賴性。
因為組織之間存在一定的資源的依賴性,所以說交換關系就發生變化。交換關系可以通過降低資源的供給來穩定每個組織之間的關系,而且可以成為長久性的合作伙伴。總體來說就是，資源依賴理論是實現共同利益和資源依賴的協作性公共管理發展的必須具備的天體條件。
第三個方面:網絡治理理論。很多研究學者和專家都把這個理論當作策劃和研究協作性公共管管理問題的基礎。在現在的學術界對于公共管理的認識也只是停留在對組織和私人的利益增長，受到他們工作環境和工作性質的影響、網絡治理過程的影響等因素對于公共管理的工作人員的更好的界定他們的工作性質和工作范圍都有一定的作用力。從某種意義上來說，現代的公共管理制度更多的是一種協作性質的網絡管理模式。美國專家佛里斯曼就這樣說過，一個高度集中的協作機構，在組織中間實現資源的細分、管轄權的重疊和共享使得多種的公共政策領域隨著時間的推移變得更加明顯。資源的相互依賴性和網絡的優勢已經成為協作和參與的最主要的動力。因為協作關系被認為是最為特殊的網絡關系，并且網絡中的每個組織都是相互依賴存在的,因為協作都為協作能力提出了非常好的發展機會。
二、協作性公共管理的實踐模式
跨部門性質的協作性公共管理。英國“協同政府”的變革是探索和發展跨部門協作性公共管理的一個非常典型的實例。在1999年的時候，布萊爾政府就頒布了<現代化政府改革白皮書>,在白皮書中非常明確為英國政府提供了一個協同管理的現代政府發展的框架。這里所說的協同政府就是政策和項目的組織安排具有非常強的一致性,這樣的一致性能可以促進每個機構之間的相互合作。英國這種協同政府的改革具體的政策包括一站式的服務、公私合營等跨部門的協同合作的方式，通過收集公共服務的各種信息和民意的調查取證,實現一種整合性質的服務，更好的滿足每個方面提出的要求。英國除了協同合作的關系之外，還非常注重地方關系的治理,為了很好的改善歷史遺留下來的地方區域管理的問題,英國專門在2001年的時候首次提出“地方戰略伙伴關系”的長久計劃，并且將這種戰略伙伴關系定性為國家的政策之一。地方戰咯伙伴關系主要的作用在于可以很好的消除行政管轄的一種界限，主要在地方的公共部門、社區部門和志愿者部門等公共部門有效的聯合在一起,促進協同治理的和諧環境。
三、取其精華，完善自身
雖然說協作性公共管理的模式在西方一些發達國家的應用事件已經有數十年的歷史,但是這個模式現在已經成為我國政府研究的管理模式。但是，當前國內對此問題的理論回應已經被實踐需要遠遠落在后面。在黨的十七大的報告中明確指出必須強化機構的整合力度,健全部門之間的協調配合的工作力度。”作為我國行政管理方面的一項重要改革舉措，這也從客觀事實的角度反映了中央對此改革的重視態度。健全我國每個政府部門之間的相互配合工作的力度,有效地實現各個部門之間的協調運轉,由此提升政府的行政效率。在我國傳統的政府機構的變革過程中,中央一般都是通過加強每個部門的職能界限和整合力度來強化部門之間職能出現沖突的情況，對于每個部門之間的配合工作重視的程度遠遠不夠。但是從英國等一些西方發達國家的應用實例和經驗來看,部門大小都有一定的邊界，只要分工合理，各個部門之間的協調工作性質就會出現好轉。
強化區域之間的協調公共管理的工作一直是中央推動地方發展的一項重要的舉措。在“十一五”規劃別強調了“健全區域協調公共管理的四大原則”。在真正的實踐當中，我國的區域協作公共管理模式也在不斷的發展。比如說長江三角洲和珠江三角洲等地區的發展，然后再到西部大開發和促進中原榍起的國家政策等，地方區域化的協調經濟發展模式一直在隨著時代的發展不斷的前進,也明確地體現出我國國民經濟在協調公共管理模式中的重要作用。也是間接性的表明了中國未來的區域發展模式更加關注的是省市之間的協調公共管理工作的聯合和發展,從中國原來的“行政區經濟”模式逐漸轉變為“省際區經濟”模式。在學習和實踐協作性公共管理模式的時候,作為后起之秀,我們必須向西方一些發達國家吸取成功的經驗，然后結合國內的國情，創立一套適合國內發展的協作性公共管理的制度。在不斷的摸索中前行，按照黨十七大報告的要旨和“十一五”的規劃要求,必須加速完成我國的協作性公共管理模式的建設。
關鍵詞：公司法；公司社會責任；利益相關者；法律保障。
一、公司社會責任的起源和涵義。
公司社會責任思想最早出現在20世紀初期的美國，1916年芝加哥大學的克拉克（J.Maurice Clark）在《政治經濟學論文" target="_blank">經濟學刊》上發表的《改變中的經濟責任的基礎》一文中寫到“：迄今為止，大家并沒有認識到社會責任中有很大一部分是企業的社會責任。”這是可查實的、最早提出企業社會責任概念的文獻。然而，克拉克雖然最早提出了企業社會責任的概念，但是他并沒有給出公司社會責任相應的概念或定義。直至近四十年后，鮑恩（Howard R.Bowen）才首次明確了公司社會責任的概念。鮑恩1953年的劃時代著作《商人的社會責任》被公認為標志著現代公司社會責任概念構建的開始，其將“商人的社會責任”定義為“商人具有按照社會的目標和價值觀去確定政策、作出決策和采取行動的義務。”
公司的營利性和公司的社會責任并非是絕對對立的，兩者是相輔相成的。若只強調公司的營利性，則會導致公司為了營利而不擇手段，爾虞我詐，不惜以犧牲他人利益為代價，這將導致整體社會經濟秩序的混亂和不安，最終也不利于公司的良性發展；若只強調公司的社會責任，則會令公司背上嚴重的負擔，挫傷公司生產經營的積極性，最終導致社會經濟發展的停滯不前，同時也損害了職工、消費者等與公司相關的主體的利益。因此，應當用公司“利潤最優化”取代“利潤最大化”，即公司在為股東追求利潤的同時，適當地兼顧公共利益，在滿足股東對利潤的需求時，又承擔一定的社會責任，達到公司的營利性和公司的社會責任兩者之間的良性相互作用。
在我國，公司的社會責任通常是指，公司不能僅僅以最大限度地為股東們營利或賺錢作為自己的唯一存在目的，而應當最大限度地增進股東利益之外的其他所有社會利益，這些社會利益包括債權人利益、雇員（職工）利益、消費者利益、中小競爭者、當地社區利益、環境利益等內容。
二、有關公司社會責任立法的現狀。
我國2005年修訂的《公司法》第一次以法條的形式規定了公司的社會責任“：公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任。”《公司法》采取了“應為”
模式的法律規范，強調公司“必須”承擔社會責任，這顯然與授權性、鼓勵性法律規范迥然不同。從約束規范上看，既有法律，又有道德；從約束主體上看，既有政府，又有社會公眾；從加強社會主義精神文明建設的性質和內容來看，這顯然應當理解為公司的一項硬任務、一項嚴格法律意義上的義務。《公司法》的新規定，說明公司已經逐步成為市場中最重要的主體和不可忽視的經濟力量。公司的一舉一動，將影響眾多與公司利益相關的社會利益。因此《公司法》對公司的社會責任加以規定，是符合我國當前經濟發展現狀和世界潮流的。然而，或由于立法水平的限制，或出于對減輕公司負擔、促進公司發展的考慮，《公司法》中對公司社會責任的規定也存在著不可忽視的缺陷和漏洞。
首先，《公司法》對公司社會責任的規定過于狹窄，不夠全面。《公司法》及一些相關法規對公司職工的利益保護作了較為詳盡的規定，然而它對于公司的其他利益相關者如債權人、消費者、當地居民等，公司應當如何盡社會責任以及所應當承擔的社會責任的限度卻沒有作出相關的規定。以當地居民為例，公司對其所在地居民的責任主要體現在環境保護上，但是在當前的公司法中對這方面的規定卻是空白的。而在相關的環境保護法規中，也僅僅是對公司的排污標準和處罰標準作了相關的規定。在現實生活中，往往在發生了重大污染事件，致使當地居民的生命財產遭受重大損失后相關部門才對肇事公司進行查處整頓。
因此如何在事前對公司進行法律規制，防患于未然，這就顯得極為重要。
其次，《公司法》沒有明確規定公司社會責任的性質，即公司應當承擔社會責任究竟是基于法律義務的要求還是道德義務的要求。我國《公司法》強調公司具有承擔社會責任的義務，卻沒有說明義務的內容，這又給人產生一種公司的社會責任僅僅是一種道德責任的感覺。這樣的一種模糊性的規定客觀上帶來了實施的不便，因此有必要分清公司必須承擔的法律責任和其應盡的道德義務的關系。因此，明確公司的社會責任的性質，有利于公司社會責任的落實，杜絕公司以道德責任無強制執行力為由而逃避社會責任。
再次，《公司法》規定的公司社會責任可訴性不明確。
《公司法》盡管規定了公司必須承擔社會責任，但是卻沒有對公司如果不承擔社會責任時應承擔何種后果、公司的利益相關者能否以及如何要求公司承擔社會責任以保護自己的利益等問題作出明確的規定。因此，如果不對公司社會責任的可訴性問題作出規定的話，公司的社會責任制度將僅僅成為一種擺設，而無法落實到社會經濟生活中。
三、公司社會責任的實現與完善。
1.完善與公司社會責任相關的法律法規，加大執法和司法的力度。
對于公司社會責任的概念和性質，應當在公司法中作出明確的說明，并且明確例舉公司社會責任的具體內容，并通過《勞動法》、《消費者效益保護法》、《產品責任法》等相關法律法規，形成有關公司社會責任的內容體系。另一方面，勞動者和消費者等利益相關者的弱者地位決定了要切實保護勞動者權利和消費者權益就必須輔之以行政行為，加強管理論文" target="_blank">行政管理和監督。因此在執法和司法上，應當加大監管力度，防止公司濫用經濟力量，損害其他利益相關者的合法利益。同時，加大對損害社會利益行為的處罰力度，將成為維持和貫徹公司社會責任的最后一道屏障和最有效的防線。
2.改善公司的內部治理結構，進一步完善勞動者、消費者與其他非股東利益代表在公司機構中的參與制度。 轉貼于
我國2002年7月1日開始實施的《上市公司治理準則》，第一次以專章的形式規定了利益相關者，并明確提出上市公司在保持公司持續發展、實現股東利益最大化的同時，應關注所在社區的福利、環境保護、公益事業等問題，重視公司的社會責任。然而，仔細研讀后卻不難發現，該項規定僅具有指導作用，對于公司卻并無真正的約束。其原因在于在當前的公司治理結構下，公司中的權力機構———股東會，決策機構———董事會往往都由股東或者代表股東利益的人組成，因此在公司的運作和決策中，都是以實現股東的利益最大化為核心和出發點的。促進公司履行社會責任，維護其他利益相關者的利益，應當從公司的內部著手，通過健全法律法規，完善企業的內部治理結構，使更多的利益相關方參與到公司的治理中來，使公司的經營真正能夠體現社會整體的利益，維護市場經濟的良性運行和健康發展。
3.建立披露信息機制和公司履行社會責任的激勵機制。
在我國當前的信息披露機制下，公司信息披露的范圍僅限于公司的財務和業務等信息。但是，隨著公司的壯大和發展，公司的一舉一動已經影響到越來越多的利益相關者的利益，因此有必要擴大公司信息披露的范圍，如公司的債務情況、企業內員工權益的保護狀況、商品質量及消費者投訴狀況、環境污染狀況、社區關系狀況等也應當納入公司信息披露的范圍。企業以追逐利益最大化為行動綱領是無可厚非的，這是企業創新的重要激勵因素，也是經濟和社會發展的根本驅動力。因此，加強公司利益與公司社會責任的一致性，是促使公司履行社會責任的根本途徑和方向。建立公司履行社會責任的激勵機制，能夠使公司的社會責任與營利性目標有效地結合在一起，成為企業發展的持久動力。
4.借鑒國際經驗，引導公司參與社會責任標準認證。
公司社會責任的推展離不開相關社會責任標準的認證活動。一般而言，這類認證是在政府的指導和監督下，由非政府組織出面建立獨立的第三方認證和審核機構，從社會、經濟、環境和可持續發展等各個方面，對企業履行社會責任的情況給予客地的評估和審核，并定期公布評估結果，使之成為權威的參考依據。社會責任標準認證客觀上形成了一種約束機制，可以促使企業更好地履行社會責任，因此政府應當引導企業參與社會責任標準的認證。以SA8000為例，SA8000是1997年8月由美國非政府組織———社會責任國際（SAI）制定的社會責任標準，是全球第一個針對企業的社會責任認定標準，其宗旨是規范企業道德行為。它把企業的非經營性、非技術性要求如人本管理、商業道德和精神文明等指標化，使關心人、理解人、尊重人、保護人有了可衡量的具體量化標準。
5.加強對公司社會責任的訴權保護機制。
目前我國新《公司法》對公司社會責任的規定，尚屬于一種倡導性的規范，缺乏訴權的保護。例如《公司法》第五條規定了公司必須承擔社會責任，那么如果公司不履行社會責任，該承擔怎樣的法律責任，法官該如何作出判決，這些都存在一些法律適用的難題。因此，在以后《公司法》的司法解釋及其他配套法律法規中，應該完善有關公司違反社會責任時應承擔何種法律后果的規定，賦予利益受損的利益相關者以訴權，保證他們的權益能夠得到及時的救濟，這在另一方面也可以督促公司積極地履行社會責任。
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