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【關鍵詞】 鄉鎮財政困境 成因分析 分稅制 統收統支
一、引言
分稅制財政體制改革，對緩解我國當時中央政府的財政困境、理順中央與地方政府間財政關系、增強國家宏觀調控能力、提高中央財政收入占財政總收入中的比重貢獻卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財政收入的同時，分稅制的實施也產生了一系列的問題，日益嚴峻的鄉鎮財政困境即是其中之一。鄉鎮政府是中國五級政府中最基層的一級，服務的對象是中國最廣大的農民。鄉鎮財政的運轉直接決定了整個國家基層公共職能的實現。然而，目前我國大部分鄉鎮財政運行效果不佳，很多鄉鎮財政甚至陷入困境。
時至今日，論述分稅制財政體制的國內文獻甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級政府財力困境的方法；三是探討規范和管理預算外收入及非預算收入問題。遺憾的是，國內文獻對于中國最基層且最接近廣大民眾的鄉鎮政府的財政困境問題關注較少，而探討解決鄉鎮政府財政困境的研究更是鮮有涉獵。
縣級政府財權和財力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級政府的縱向轉移支付可以部分彌補這一缺口，而且通過現行的三級財政扁平化財政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對于我國最基層的鄉鎮政府，其與縣級政府的財權、財力相比，縣強鄉弱則更為明顯。
在此基礎上，本文認為，分稅制體制下鄉鎮政府的財權、財力與事權的嚴重不對稱，使其已難以成為一級財政。因而可以考慮取締其獨立的財政功能，將其作為縣級政府的派出機構，在縣級以上政府繼續實行分稅制的大環境下，縣級政府對轄區采取統收統支的管理體制，從而為鄉鎮政府解困。
循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國鄉鎮財政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉鎮財政職能實施體制改革的必然性；第四部分是本文的對策建議部分，提出了當前實施統收統支管理體制的對策建議。
二、鄉鎮財政困境成因分析
分稅制設計的是中央財政與省級財政之間的分配格局，但是這種格局對省級以下財政，尤其是對縣鄉兩級財政也會產生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉收入的部分企業稅收按分稅制規定劃為中央收入；其次，按照中國目前的財政體制設計，上一級政府有權決定它與下一級政府采取的財政劃分方法，所以各級財政遵循“本級優先”原則，中央政府的做法被地方各級政府紛紛效仿，上級財政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級財政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現行分稅制對各級財政的支出責任并未明確劃分，導致支出責任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉基層政府的收入能力與日益增長的支出責任表現出極大的不適應。
1、財力與事權不相匹配
分稅制改革后縣鄉財政的財權大大縮小，事權不斷下移，成為縣鄉財政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。
實施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級政府同樣在想方設法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財權和事權對稱的原則要求各級政府均有自己大宗穩定的、與事權相適應的財源，而鄉鎮財政卻沒有自己大宗穩定的稅源。上級財政在財力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉政府，造成縣鄉稅收增長乏力。
與此同時，我國地方政府還要負責諸如義務教育、基本醫療、社會保障等本該屬于中央政府提供的服務，而這些公共服務的提供責任又不是均勻地分配給各級地方政府的。由于上級政府擁有分配公共服務的主導權，往往把本應承擔的責任推給下級政府，下級政府不堪重負。從而使現行財政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉鎮財政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對于鄉鎮政府而言，財權和財力的喪失、事權的加重，收支的矛盾愈發加劇。
2、轉移支付制度不夠完善
如果一個國家要強調地區之間的財力均衡和社會公平，那么就必須要有一個強大的中央對地方的轉移支付制度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉鎮基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉移支付和稅收返還等方式來彌補。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉政府對轉移支付的依賴度達35%，部分山區農業鄉鎮依賴度甚至更高。因此，轉移支付成為基層政府的主要收入來源之一。
但是，目前我國的財政體系中，四種主要的政府間轉移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設計是為了鼓勵地區興辦企業、發展經濟的積極性，與建設財力和事權相匹配的體制相背離；一般目的轉移支付的測算基礎不夠科學，實現不了財力與事權的匹配；過渡期轉移支付的規模很小，起不到太大的調節作用；專項撥款名目太多，很多專項撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉移支付資金數額的決定也沒有一定的標準。
解決“基層政府可利用財政資源的巨大區域性差異以及貧困地區日益嚴重的財政收入短缺”這一農村公共財政的最大問題，最為科學可行的制度――省以下轉移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉移支付的不科學、不完善是造成縣鄉財政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。
3、農業稅費改革，大幅減少鄉鎮稅源
對于以農業為主的中西部地區而言，在分稅制改革之后、農業稅改革之前，農業稅和農業的提留統籌以及其他的集資收費成為政府財政收入的重點。縣與鄉鎮政府對農業稅費實施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農業稅，鄉鎮政府則主要依靠提留統籌和其他的集資收費。這導致了在20世紀90年代中期鄉鎮企業倒閉、轉制之后，農民負擔突然變成了嚴重的社會問題。對于大部分中西部地區的縣鄉政府而言，農業稅、提留統籌以及面向農民的集資收費遠遠超過了其他稅收，成為其財政收入的主體。這成為2002年全國農村稅費改革的直接背景（周飛舟，2006）。
2002年，農村稅費制度改革取消了村級“三提五統”，2004年取消了除煙葉外的其他農業特產稅，2005年全面取消農業稅。這些都是山區農業縣鄉鎮的“看家”稅費，這些稅費的取消導致鄉鎮財政銳減。稅源銳減、財政減收直接挑戰分稅制在農業鄉鎮的運行基礎。
4、舉債負擔沉重
由于財政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉移支付又存在時滯和配套資金的問題，因此鄉鎮政府將舉債作為財政開支的主要來源。
在鄉鎮二、三產業落后的情況下，縣鄉財政收入的主要來源是農民收入。近年來，原料成本上漲，傳統種植業盈利水平低下，農民收入增長緩慢，間接制約了縣鄉財政收入的增長。此外，個別鄉鎮領導利用借款搞投資，形成重復建設，投資后沒有形成經濟效益，承擔的債務無法償還，也加劇了鄉鎮財政的債務包袱。
在稅源短缺、轉移支付制度不健全的情況下，大規模的債務嚴重制約了鄉鎮政府發揮其為轄區提供地方性公共物品的功能。并且基層財政的債務危機，如果處置不當，任其發展，也會影響上級財政的安全和基層社會的穩定。
三、鄉鎮財政管理體制改革
1、分稅制實施愈發艱難
一是鄉鎮分稅制已有名無實。尤其是山區農業縣鄉鎮，稅費主要來自于農業稅和“三提五統”，煙葉稅也只在少數鄉鎮征收。由于二、三產業發展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉鎮財政已然失去了分稅和開支的基礎。
二是稅收征管與財政體制脫節。稅源減少，導致鄉鎮財政工作重心發生轉變，鄉鎮開展稅收征管和財源建設的積極性與責任感也就日漸減弱。為節約征收成本，稅務機構對一鄉一所的機構作了調整，一個基層稅務所要管轄幾個鄉鎮的稅收。并且，鄉鎮稅務機構只對上級稅務部門負責，鄉鎮政府及其財政部門對稅收部門的協調能力日漸減弱，已無法形成協調機制和工作合力。
三是財政管理措施乏力。在分稅的范疇內不管制定怎樣的財政管理體制，其管理措施產生的作用都不會大，反而會因財政管理不到位，引發一些財政管理、財政支出、財政考核等方面的問題，制約當地經濟社會發展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉鎮財政日益嚴峻的現狀。
2、取消鄉鎮政府的獨立財政職能
財政聯邦制理論認為，從經濟效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動機）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個客觀事實，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務偏好信息（以及成本信息）方面，由于更貼近當地居民而具有天然的優勢（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉鎮政府，在收集和處理民眾對公共物品的偏好信息以及提供農村公共物品和服務方面具有最佳優勢。
然而，就我國的實際情況而言，鄉鎮一級財政，名義上是基層財政，但一直缺少相應的財力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制后，基層財政上劃中央很多，鄉鎮政府保運轉、保工資更加困難。近年來，隨著農業稅取消，鄉鎮政府職能和財政供養人員上劃，稅務、金融、工商等機構己經按經濟區域而非行政區域設置，維持原有鄉鎮財政體制的配套環境己經發生重大變化。財政系統如仍堅持按鄉、鎮行政區劃建立鄉財政機構，已經喪失了基本的配套環境。并且，占鄉級支出大半的鄉鎮教師工資由縣級統一發放后，鄉鎮財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，鄉鎮財政的內容就更虛了，在省地方財政級次中，鄉鎮已稱不上一級財政。作為一級財政的作用和必要性，已經不復存在。
3、統收統支的管理體制
統收統支的財政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導地位，并且中央政府統一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標準也同樣由中央政府統一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關支出全部由中央財政另行撥付。
無論是從稅源的分布情況、預算管理級次、金庫的建立，還是從鄉鎮政府機構的設置來分析，鄉鎮政府的財政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉鎮一級財政，簡化財政級次，由縣級財政對鄉鎮財政實施統收統支的財政管理體制。
四、對策建議
處理好縣鄉兩級政府之間的財政關系，關鍵就是要科學界定縣、鄉兩級事權和財權。就當前的鄉鎮財政實際情況而言，可以考慮在縣級以上政府繼續推行分稅制改革的大環境下，對鄉鎮一級財政實施統收統支的管理體制，以解決日益嚴峻的鄉鎮財政困境。
1、鄉鎮收入納入縣級收入
不再對鄉鎮下達稅收任務，國稅、地稅及財政所在鄉鎮征收的稅收、非稅收入不再區分鄉鎮，全部納入縣級收入。同時，取消對鄉鎮稅收工作的考核，鄉鎮的財政收入數量不再作為評估鄉鎮政績的依據和標準。
2、縣級財政承擔鄉鎮支出
鄉鎮收入收歸縣級之后，鄉鎮所有支出也相應由縣級財政按照部門預算的原則統一核定后給予財力轉移支付補助。基層干部可以將時間和精力用在發展地方經濟和社會事業上。
3、鼓勵稅源建設
鄉鎮稅收任務取消后，其對稅源建設、稅收征管的積極性肯定會減弱。要立足當地實際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉鎮轄區內的個人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業稅等稅收委托給鄉鎮代為征收，并將征收額度的補助返還鄉鎮，用于補充業務支出和基礎設施建設。
4、防范新增債務
規范鄉鎮支出，防范鄉鎮新增債務。例如，對待鄉鎮赤字方面可以采取以獎代補及共同消化的辦法，幫助鄉鎮消化財政赤字。對縣級以上安排的鄉鎮項目建設配套經費由縣級全額承擔，避免鄉鎮發生新的債務。
5、抓好過渡期管理
實施財政管理體制改革是在縣級以上財政部門繼續實施分稅制前提下進行的，因而鄉鎮財政管理體制更替需要過渡性的政策和時間。過渡期間，要堅持利益分配格局、預算管理權限、資金管理和財務審批權限不變，確保鄉鎮的財政支出不影響鄉鎮經濟社會的發展。
【參考文獻】
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關鍵詞：財政稅收；體制創新；體制改革
一、財政稅收體制創新改革的必要性
經濟社會協調發展離不開財政稅收體制改革。財政稅收屬于我國政府的重要財政來源，對于國家以及社會的發展、進步具有積極支持作用。財政稅收屬于國家職能之一，改革創新財政稅收體制不但可以優化社會各種資源的配置，合理調節收人分配，使我國市場經濟體制得到進一步的健全及完善，而且可以推動產業經濟的有效轉型升級和經濟社會協調的持續發展。另外，財政稅收體制的健全程度對于其自身職能能否良好發揮功效有著重大影響。面對當前國際經濟高速發展的大環境，我國財政稅收體制必須要進行積極創新與改革。但是，目前我國的財政稅收體制創新與改革仍舊存在一定問題，因而有必要對其創新和改革的策略作出分析與研究。
二、財政稅收體制創新改革的作用
（一）推動稅收結構性調整的作用
稅改作為重要的宏觀調控工具，可以推動稅收結構性調整。結構性減稅雖然在短時間內會造成稅收減收，卻也能減輕企業負擔、促進經濟增長，更會增寬應納稅稅基，財政收入屆時將會得到反哺。但同時也會在消除重復征稅、促進社會化分工協作、激發市場活力等方面發揮重要作用，因而必須堅定不移地推進其改革進程。
（二）有利于政府實施宏觀調控政策
財政稅收制度對于政府的決策與政策的實施具有直接影響，與社會收入的再分配亦存在密切關聯。新形勢下對財政稅收體制進行創新和改革，將能夠對當前的支付方式進行改變。我國傳統的國庫支出方式比較分散，可以通過財政稅收制度的創新與改革將其集中。由此將能夠提升財務收支的透明度，促使政府提高財務活動效率，優化自身的財政考核。
（三）有利于完善預算制度
我國社會與經濟的發展均需要通過預算予以支撐，因而需要制定相應的預算制度。改善現階段的預算管理體制，進一步提高預算體制合理性。為了保證經濟建設當中的收支平衡，促使我國社會經濟水平穩步提升，必須要加強財政稅收體制的創新與改革，使其能夠予以我國政治、經濟、文化建設穩定的、充足的資金支持，繼而在完善預算制度的情況下，提升我國政府的宏觀經濟調控能力。
三、財政稅收體制創新改革存在的問題
（一）財政稅收體制不完善
財政稅收體制的不完善性，對財政稅收改革創新的有效運行造成很大的影響，同時給財政稅收工作的順利進行帶來了一定制約作用，主要表現為：第一，財政稅收體系不健全。我國的財政稅收當中包含了多樣化的稅種，但是并不是每一個稅種均有技術與科技的支持和創新，并且缺少能夠穩定調解社會收入分配，保證社會穩定發展的稅種[1]。該種情況使得我國的財政收入并不能夠良好發揮其資金支撐作用，反而會出現損失，影響政府的財政預算與支出。第二，分稅制度未進行徹底改革。分稅制屬于財政稅收制度創新與改革當中的重要內容，但是其在創新與改革當中并不徹底，出現了財政收入過度流向中央政府、地方政府經濟自受限等情況，嚴重制約了地方經濟的發展。第三，對于財政收人劃分方面，也存在一定的漏洞，沒有考慮部分重要資本創造所獲得的收人，導致財政收人具體分配結構缺乏合理性，大多數都在頂層，逐漸往下就會越來越少。第四，忽略了現階段財政稅收體制提到的集中稅收中部分稅種所產生的作用，沒有對部分稅種進行有效設計，如所得稅等。這些稅種一般和資源的分配以及調節、社會的發展以及進步存在緊密的聯系，如不加重視，就會對國家財政收入造成影響，同時影響國家對當前社會發展所給予的實際財政支撐度。
（二）財政稅收轉移支付制度不規范
我國的財政稅收基本上依靠分稅制進行實施，可以說，分稅制的實施對于地方經濟的之間的差異平衡具有重要積極影響。但是，納稅個人以及單位根據分稅制基本上會進行轉移支付，此時，便會出現比較嚴重的貪污、浪費、效率低下等問題，導致我國的財政稅收體制缺少規范性。產生該種情況的主要原因在于，地方政府在運行當中，會出現不同程度的賬目不清、財務漏損等問題，使得轉移支付存在不合理性，影響了財政稅收制度中分稅制平衡地方經濟差異功能的實現。
（三）財政管理體制不健全
在財政稅收管理當中，預算管理應該是其重要的組成部分，雖然在我國的財政稅收創新與改革當中已經取得了一定成果，但是預算管理體制卻仍舊存在一定缺陷。由于我國的財政預算管理體制覆蓋的范圍比較小，地方政府進行財政預算管理體制改革便出現了不同程度的滯后[2]。加之財政稅收體制創新與改革當中，并沒有設置比較嚴格的監督與審批機制，通常情況下預算審核以及審批僅僅是一種形式化的過程，沒有發揮實質作用，導致相關預算管理機制不能獲得人們的信賴。財政預算管理更加不透明，難以體現科學、合理、公正的特點，因而并不利于我國財政稅收體制的創新與改革。
四、財政稅收體制創新改革策略
（一）完善財政稅收體制
對于財政稅收體制進行完善，首先必須要根據我國財政稅收的基本情況以及社會經濟的發展形式，通過先進的科技與技術手段，創新能夠有效調解社會收入分配并保證社會穩定發展的稅種。對該類稅種進行完善與實施，使其能夠對財政稅收進一步的優化配置，對中央以及地方政府的經濟活動等予以積極的財政支撐。除此以外，我國更要重視徹底改革分稅制，健全分級、分權的財政結構體系，充分發揮各級政府的職能，合理分配中央以及政府的財政稅收，保證各個地方的經濟建設均穩步發展。
（二）規范財政稅收轉移支付
規范財政稅收轉移支付屬于支付體系的創新與改革工作。針對該方面工作，必須要將重點放置于完善轉移支付體系，建立轉移支付過程監督體系兩個方面。首先，完善轉移支付體系方面，必須要對各個地方經濟的實際水平，以及與其他地方經濟水平之間的差異作出充分的了解和分析，在此基礎上對地方經濟均衡發展狀態進行評估[3]。其次，在財政稅收轉移支付的監督管理方面。我國各級政府均應該建設并且成立專門的職權監督管理部門，對納稅的個人或者單位的轉移支付，以及政府的財務稅收明顯等均要作出嚴格的檢查，以便及時發現問題并解決問題。
（三）健全財政管理體制
我國財政稅收體制的創新與改革，需要對財政管理體制進行健全，在此方面必須要重視相關法律、法規的建設與完善。通過有效的、完善的法律和法規，對財政稅收進行一體化、合理性的監督與管理。此外，中央應該授予地方政府一定的財政權力，促使地方政府具有一定經濟自，便于地方財政稅收體制的創新與改革，更加有利于地方經濟的建設與發展。但是，對于地方政府的財政工作開展情況，必須要加強監督與管理，以避免出現嚴重的貪污、腐敗現象。
（四）正確處理經濟與財政關系
現階段，我國各級地方政府為了提高政績，在市場經濟競爭領域均進行了不同程度的介入，例如對轄區內部分企業的發展予以財政補貼，或者通過投資進行干預等。諸如此類的行為在一定程度上不僅對企業自主發展狀態產生了影響，更加大了政府的財政資金支出，使財政稅收的公共財政管理目標發生扭曲。面對該種情況，我國各級地方政府必須要能夠正確處理經濟與財務的關系，可以予以管轄區域內企業發展一定政策優惠，但是必須介入有度，保證企業發展具有自。與此同時，政府應該重點為企業營造有序、公平的競爭環境，促使經濟與財政之間能夠良好互動，由此促使財政稅收能夠可持續發展。
綜上所述，當今社會經濟快速發展，國家建設步伐不斷加快，我國中央以及各地方的經濟活動與社會建設更需要具有完備的財政稅收體制予以支持。財稅體制改革創新的影響力是多方面的，往往牽一發而動全身，它推動經濟轉型、促進節能環保、激發社會創造活力，應有序全面推進，并與貨幣政策等協調發力，防止改革措施間缺乏有效的銜接與支撐。此時，必須要重視對財政稅收體制進行創新與改革，以便使其能夠適應當前的社會與經濟發展狀態。財政稅收體制的創新與改革是一項漫長且艱巨的工作，在進行財政稅收體制創新與改革的過程中，必須要重視完善財政稅收體制，規范財政稅收轉移支付和健全財政管理體制等方面內容，由此方能夠不斷提高我國財政稅收體制對各項經濟活動的支持力度，保證我國各級政府的經濟發展均衡，國家社會經濟良好發展。也才能順利完成財稅體制改革的任務、早日建立起現代財政制度，也才能適應和引領經濟新常態。
參考文獻：
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一、轉移支付方式的比較
我們所說的轉移支付方式，是按轉移支付的資金在轉移者與接受者之間的支付方向劃分的。各個國家根據其財政資源分布狀況及實現財力均衡目標的要求，確定不同的轉移支付方式，從目前看，各國采用的轉移支付方式主要有：
（一）縱向轉移支付。
縱向轉移支付，也稱“父子資助式”，是上下級政府之間的轉移，即單一的自上而下的縱向財政平衡。這種方式是中央政府在既定的財政體制下，把地方財政收入的一部分集中起來，再根據各地方財政收支平衡狀況和財力均衡目標的需要，把集中起來的部分財政收入數量不等地再分配給各地方，以彌補地方財政收支差額，緩解地區財力差距，達到均衡地方財力的目的。目前，世界上多數國家的轉移支付均采用這種方式，當前我國也是采用這種方式實施轉移支付的。在我國傳統的財政體制中，沒有轉移支付的形式，但并不否定我國財政資金的實際運行中有轉移支付的活動。比如，在統收統支體制下中央政府對地方政府大量的專項撥款，在“劃分收支、分級包干”體制下，支出基數大于收入基數的地區，中央政府每年按照兩個基數的差額給予地方政府的補助，即“體制補助”都屬于中央政府的轉移支付，而且都是采用縱向轉移支付的方式。
這種方式的特點是：①由于采用自上而下的補助方式，中央政府掌握較大的主動權，對轉移支付的范圍、規模、項目、用途較有彈性，中央政府可以根據自身的財政狀況及宏觀調控目標進行調整。這有利于貫徹中央政府的意圖，實施宏觀調控，也有利于對轉移支付的控制；②由于是中央政府直接出資補助，地方政府只是按既定的財政體制完成收入上交任務，因而富裕地區的負擔感不直接、不明顯，這就有利于轉移支付資金的正常運轉和轉移支付的順利實現；③完全依靠中央政府完成數額巨大的轉移支付，加重了中央政府的財力負擔。同時，由于中央政府集中財力過大，不僅組織收入工作難度較大，而且難以避免人為因素的非正常影響，轉移支付的透明度較低，效率不高。
（二）橫向轉移支付。
橫向轉移支付，也稱“兄弟互助式”，是同級的各地方政府之間的橫向財政平衡。這種方式是在既定的財政體制下，同級的各地方政府之間的互相轉移，一般是財力富裕地區向財力不足地區的轉移，以達到地區間互相支援，縮小地區差距，均衡財力的目的。這種方式一般是縱向轉移支付的補充，單一采用這種方式的國家還沒有。
這種方式的特點是：①由于是不同地區之間的直接轉移，具有明顯的社會補助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社會環境和經濟條件，否則難以實施；②由于是不同地區之間的直接轉移，資金來源于財力富裕地區，這就大大減輕了中央政府的財政壓力。而且轉移支付的透明度高，轉移支付的數量、來源、去向，誰轉出、誰受益都非常清楚明了，并且轉移支付資金運轉減少了中間環節，資金到位快，受益地區可以根據本地需要靈活安排使用，轉移支付的效率也高；③這種方式的技術要求比較高，操作手段比較復雜，地區均等化程度不易把握。而且富裕地區和貧困地區的財力平衡關系協調有一定難度。
（三）縱橫交叉轉移支付。
縱橫交叉轉移支付，也稱“混合式”，即以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，縱橫交叉，相互配合。這種轉移支付方式，要求政府間的轉移支付，要通過完善的法律形式，建立科學、規范、穩定的財政管理體制。對于不同地區間財政能力的差額，要按照財力均等化原則，首先由中央政府通過特定手段進行縱向的轉移支付，然后由中央政府組織各地區政府間進行直接的橫向轉移支付。其中，縱向的轉移支出由中央政府直接安排，轉移支付資金的使用側重于貫徹國家經濟政策，實現中央政府的宏觀調控目標。橫向的轉移支付由不同地區政府直接進行。由財力富裕地區向財力貧困地區轉移。轉移支付資金的使用主要用于彌補經濟落后地區的財政開支不足，縮小地區財政差距，實現財力均等化。
縱橫交叉的轉移支付方式，除了綜合以上兩種單向轉移支付方式的優點外，其最大的特點是能夠發揮中央政府與地方政府、財力轉出地區和財力轉入地區兩個方面的積極性與主動性。中央政府的縱向轉移支付，既體現了中央政府的意圖與權威，又調動了地方政府積極配合、合理調度、有效使用轉移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉移支付，既減輕了中央政府的財政壓力，又使財力轉出地區與財力轉入地區直接見面，形成了直接的受授關系。更能發揮轉出地區和轉入地區各自的優勢，使轉移支付的效果更明顯。
但這種轉移支付方式的技術要求高，操作比較復雜，需要具有詳實準確的統計分析資料、科學規范的管理體制和嚴密高效的運作系統，而且要求有良好的社會、經濟環境做保障。
二、我國轉移支付方式的選擇
在我國過去的財政管理體制中，一直沒有建立轉移支付制度，中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關系，都是靠中央對地方的“補助”平衡的。1994年實施分稅制的財政管理體制后，雖然建立了轉移支付制度，卻是通過中央對地方的“稅收返還”實現的，既不規范，也不科學。但中央對地方的“補助”和中央對地方的“稅收返還”，實質上都是中央政府對地方政府的縱向轉移支付。因此，這種縱向的轉移支付方式，在我國已經有了一段歷史過程，也易于為各方所接受，就理所當然地被延續下來。但是，我們應當看到，我國國情的復雜性、地區間財力分配的差異性及單純依靠中央補助的局限性，已明顯不適應規范的分級分稅制財政管理體制的需要，也大大地降低了轉移支付制度的公平與效率。所以，在建設科學規范的轉移支付制度時，我們應當重新選擇適合我國國情的轉移支付方式。在這方面，可以學習和借鑒德國的成功經驗，即實行縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔，縱橫交叉的轉移支付方式。這是因為：
1.中央政府財力緊張，具有橫向轉移支付的要求。改革開放以來，由于財政體制的原因，使中央政府財力處于非常困難的境地，已連續多年出現高額財政赤字，不得不靠發行國債維持，造成中央財政債務負擔沉重，國債依存度已超過50％。相對而言，地方政府財政狀況要好于中央，一些地方財政還有結余。在這種情況下，如果繼續單純依靠中央政府的縱向轉移平衡地方財政差額，不僅將加劇中央政府的財力緊張狀況，而且也是難以做到的。因此，需要通過地方政府間的橫向轉移支付作為補充，既可均衡地方財力，又可減輕中央政府的壓力。
2.地區財力差距大，具有橫向轉移支付的能力。我國地域遼闊，人口眾多，各地自然條件差距很大。由于受歷史和現實的條件制約，地區經濟發展很不平衡，財政收支水平不同，地區財力極不均衡且差額較大。據資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務收入）近600元， 而低于全國人均水平的省份有二十多個，人均財政收入最高的上海市為1976.6元，人均財政收入最低的貴州省僅為139.1元，上海為貴州的14.2倍。從財力自給能力系數看，上海為578％，北京為366％，而為33％，貴州為40％。這表明我國地區間的財力差距大，涉及范圍廣，具備地區間橫向轉移支付的條件，富裕地區有可能也有能力向貧困地區轉移財力。
3.社會經濟制度和文化傳統，具有橫向轉移支付的可能。我國是以生產資料公有制為主體的社會主義國家，全國實行統一的國民經濟和社會發展計劃，各地區的根本利益是一致的。中華民族是一個統一和睦的大家庭，具有扶貧濟困的優良傳統。我國過去雖沒有直接的橫向轉移支付方式，但各地區之間人力及物力方面的交流、抗害救災時的支援、經濟發達地區對經濟不發達地區的對口扶持等形式，雖不明確、不固定、不規范，但實質上也是不同地區間的橫向轉移支付，而且取得了良好的經濟和社會效益。這表明，有統一的社會經濟制度和優良的文化傳統做保障，在我國實行地區間的橫向轉移支付是完全有可能的。因此，我們可以而且有條件選擇縱向轉移為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉的轉移支付方式。
三、縱橫交叉轉移支付的實施
政府間轉移支付制度，作為國家財政管理體制的重要組成部分，必然要受到生產力發展水平和市場經濟體制的制約。同時作為一項技術要求很高的操作手段，它又要受到技術條件等客觀環境的限制。我國正處于社會主義初級階段，生產力發展水平還不高，社會主義市場經濟體制才剛剛建立，正處于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌時期，分級分稅制財政管理體制也是剛剛起步，尚未規范及穩定。因此，科學規范的轉移支付制度的建立及轉移支付方式的選擇確定，都不可能是一蹴而就，而應是階段漸進式的，其建立與發展，應與我國社會生產力發展水平相適應，與我國社會主義市場經濟體制的建立速度相合拍，與我國分級分稅制財政管理體制的逐步完善相配合。為此，我國政府間轉移支付制度的建立和轉移支付方式的選擇，可以采取分步實施戰略。
第一步：在“九五”時期（2000年前），在計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌時期，繼續實行現行過渡性的轉移支付辦法，但要逐年縮減稅收返還的規模，逐年加大轉移支付的數量，并從技術上為建立規范化的轉移支付制度做好準備。
關鍵詞：新財政體制；區域財政；思考
我們通常所說的財政體制主要是指制定中央與地方財權和財力如何劃分的一系列管理制度。我國財政體制經歷了兩次重大的變遷：簡言之，以1994年推行的分稅制作為分水嶺，建國初期至1994年間的財政體制以財政包干為主要脈絡；1994年全面推行了以“分稅制”為主要標志的新財政體制。該體制實施后，對區域財政的影響意義可謂是重大而深遠。
一、新財政體制區域財政的現狀
1994年，我國借鑒國外發達國家成功經驗，在全國范圍內推行“分稅制財政管理體制”改革，旨在進一步增加中央財政收入，加大宏觀財政政策調控力度。
分稅制的新財政體制有其客觀必然性和重要性，在推行的近20年時間里，中央財政的宏觀調控能力得到了前所未有的充分發揮，增強了應對突發事件的資金保障能力，體現了集中力量辦大事的優越性；但是，中央政府加強了財政集權，地方政府失去了主動權，必然影響了地方政府對地方經濟的調控能力，限制了地方經濟發展的自由度，間接縮小了內需，使地方宏觀經濟能力降低。為此，中央與地方的利益分配關系自然提上了議事日程。
市場經濟是一種商品經濟，政府能辦多少事，在較大程度上取決于財政能籌集到多少資金。如果，地方政府得到的財政收入不足以適應區域經濟發展的剛性需求，都把眼睛盯著中央財政投資，又不能得到中央財政補貼，上不了新項目，地方財政分成減少，無法調動地方政府各方積極性。因此，這既是中央財政的隱憂，也是地方財政的隱憂。在有些地區，由于實施分稅制的財政體制，其直接影響或疊加效應，同一地區的分級財政無可避免地出現了“財政困惑”。
二、區域財政的影響與原因分析
1.對區域財政的影響（以柯城區為例，下同）
1994年，分稅制財政體制改革實施以來，由于不同地區間財政狀況差別較大，財政收支矛盾在部分地區仍然十分突出，對區域財政的影響也日益凸現出來。歸納起來，集中呈現以下突出問題：
（1）體制不順，中央和地方職能劃分并沒有真正做到明晰合理，區域財權、事權之間以及政府間轉移支付分配也存在某些不公平。
（2）由于財源不足，一些區域財政陷入資金短缺的窘境，個別地方政府只能勉強保證工資發放，發展地方經濟更是無從談起。
（3）剛性需求快速增長，漸漸超出了區域財政的承受能力。
（4）財政入不敷出，壓力迫使地方政府不得不大規模舉債，預算內資金缺口大，預算外收入膨脹，非稅收入快速增長。
以浙江省衢州市柯城區為例，在新財政體制下，該區財政收入結構日益發生著變化，隨著改革與發展的加快，區域范圍與規模的擴大（區政府現有6個街道、2鎮7鄉），區財政也隨之出現了規模偏小，財政入不敷出；剛性需求快速增長，微觀調控能力減弱；財力增長的有限性與支出需求的擴張性矛盾尤為突出等一系列新的矛盾和壓力。
2.區域財政現狀的原因分析
（1）分稅制下財政分配制度未厘清。在現行分稅制的“雙軌”體制運行下，一方面來自柯城區固定收入的稅種及稅收并未完全列入區財政體制的收入范圍，即未按屬地原則分配財政收入，政府間轉移支付分配體制尚未完善等；另一方面由于該市開發區和高新園區范圍內所有的企事業單位和個體工商戶所繳納的稅、費及巨化集團公司和巨化片區基司開發建設項目所產生的稅、費均列入市級固定收入，歸入市級財政盤子；再加上財源結構的變化，使該區財政收入增長潛力進一步縮小，可用財政資金年增長比例跟不上經濟社會的增長速度，造成財政缺乏調控能力，難以適應經濟社會事業發展內在需要。
（2）財權與事權不匹配，權利和義務失衡。在現行財政體制下，區財政收入主要是市區共享收入的分成收入，數量較少，區財政缺乏相應的財政來源支撐，這樣勢必就造成“收入盤子”和“支出盤子”的矛盾。同時，隨著改革深入和城市化進程的加快，城區地域不斷擴大，尤其是2002年行政區劃調整后，柯城區轄區范圍明顯擴大，人口規模以及承擔的事權明顯增加，區政府不得不加大財力、物力、人力等投入，以提供更多更好的公共服務，從而又加重了區財政的負擔，其結果造成了財權與事權不相匹配，事權與財權因缺乏相應的財力保證而失衡。
（3）收入增速緩慢與支出剛性增長的矛盾。柯城區工業基礎較薄弱，財源結構單一，經濟總量相對較少，經濟缺乏新的增長點，財政增收難度加大，加之中央一系列宏觀調控政策及國內主要原材料價格上漲等，使在今后較長時間內造成企業生產成本增加，導致經濟效益下滑，從而使增值稅、營業稅和所得稅等主體稅收增幅減緩，進一步制約著區財政收入的增長。鑒于歷史原因，財政支出結構不盡合理，衢州市對該區每輪體制的重新確定，支出基數均按上輪體制為依據，以收定支，使財政收支矛盾更加突出，“總盤子”難以平衡。
（4）預算外收入管理與政府調控難度增強。由于受傳統觀念的影響，加上預算外資金本身具有分散性、專項性等特點，部門自收自支、多收多支的利益分配格局實質上未徹底打破，造成資金管理分散，甚至游離于財政監督之外，財政管理處于被動狀態。一方面預算外收入膨脹，非稅收入快速增長；另一方面一些部門認為財政管得太嚴、管得太死，故以種種理由拒絕接受監督管理。此外，區工商、土管等職能部門的收費管理權限基本集中于城區范圍，這又使區財權和財政收入相對縮小，財政壓力顯增。
（5）經費支出龐大和財政監管滯后矛盾突出。由財政供養的行政經費支出是一項重大的消費性支出，尤其是在改革開放以后，經費支出規模持續上升，對地方財政形成了巨大的壓力。從成因上分析，經濟增長、政府機構龐大和人員冗余、行政經費使用效率低和行政管理成本監督機制不健全都是造成上述現象的重要原因。財政支出結構不合理，財政監管滯后矛盾日益突出，固然由于現行有關財務制度修訂不及時、不規范，導致監督職能缺失；另一個不容忽視的因素還有行政經費中支出標準不統一，一些單位內部自定的超標準、超范圍的補助項目可謂是五花八門，名目繁多，令監督應接不暇，財政支出控制難度加大。
三、改善柯城區財政現狀的若干建議
1.明確和合理劃分政府層級財政關系，建立高效務實的政府行政架構。一是根據市區各級整盤棋的要求，參照其他市轄區財政體制，建議重新核定柯城區財政收入支出基數；二是隨著市區工業和城市化進程的加快，社區服務領域不斷擴大，建議增加區教育、計生、衛生、城鄉低保、醫保等財政補助，加大財政轉移支付力度；三是進一步完善鄉、鎮、街財政管理體制，轉換職能，調動各方積極性，挖掘增收潛力；四是建立省與區財政工作聯系機構，完善地方財政管理。減少行政層次多，控制管理成本，疏通聯系和溝通渠道，從體制內得到省財政直接支持。
2.在厘清事權基礎上，力求財權與事權的清晰和統一，實現權利和義務對等。改善區財政的窘境，平衡財政支出，建議上級財政部門避免只談事權而回避財權，事權管理要按“受益原則”確定，在實踐中加以真正履行，切實解決只強調義務而忽視權利的問題，以解決政府縱向和橫向的財政收支不平衡，增強區級政府的公共服務功能。當前，改革試點方向應是擴大縣區級政府事權、財權，以加快地方城市化發展速度。
3.貫徹“屬地管轄”原則，調整區財政的稅收來源和分享比例，實現財政正本清源。按照“屬地管轄”原則：
（1）建議現行分別列入市、區的固定收入按稅種收入采用“共享”制，即按比較科學的因素法，測算出市與區的共享比例，一定數年不變。
（2）建議市政府徹底打破按企業隸屬關系和納稅人性質確定收入歸屬的老辦法，將區域內企業（含個私企業）及城鄉居民所繳納的營業稅、契稅等所有稅種均按“屬地管轄”原則列入市、區財政收入共享范圍。。
（3）建議分別提高現行耕地占用稅、耕地開墾費、水利建設基金及城市教育費附加等列入政府收入的收費基金的分享比例。
4.涵養稅源，加快發展地方經濟，為財政增收提供堅實保障。首先要鞏固區屬現有重點企業，培植稅源大戶，壯大主體財源；其次，通過加大科技投入，引進人才，技術轉讓等優惠政策，促使效益好、產品科技含量高的企業上規模、上檔次，以增加經濟效益，以科技助推稅收增收；三是要以多種經營為突破口，因地制宜狠抓農業結構調整，發展招商農業和訂單農業，做好特色農業文章，穩農保財源，；四是引進一批經濟效益好，發展潛力大的龍頭企業和旅游主導產業，努力開拓新興財源，推進區域經濟的協調發展，為區財政增收廣開財路，為財政增收推波助瀾。
5.努力建立和健全科學的、規范的財政預算管理體制，強化規費征繳。進一步將收費和基金納入預算管理之中，不斷深化預算管理改革，推動預算管理科學化與規范化，逐步建立預算管理準則與支出標準體系；另一方面要在建立規范化政府非稅收入機制的同時，激勵有關部門單位向上爭取專項資金，把按規定征繳的預算外規費收支納入預算管理，增加和彌補財政預算缺口，提高政府的宏觀調控能力。
6.強化支出管理，著力削減行政機關經費過多過濫造成的財政壓力。財政部門應當按照科學化、精細化的要求，減少政府層級架構，清理財政支出供給范圍，加強機構編制和財政供養人員的管理，堅決遏制各種形式的鋪張浪費，杜絕一切不合理的財政支出，盡快建立科學合理的財政資金使用績效評價體系，以提高財政資金使用的規范性、安全性和實效性。
參考文獻：
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財政局預算處副處長徐熙和畢業于統計專業、從事財政管理工作多年、現在預算處工作的劉星，根據自己的體會做了如下介紹。
徐熙認為，此次財政管理體制改革的重要內容就是：財權事權下移，區縣相應財權事權擴大；收入由原來的分級管理變成分稅管理，徹底分稅。以上兩項工作與統計部門有直接的聯系。他說，無論是財權事權下移還是實行徹底分稅制，其實質就是要打破所屬觀念，強化區域整體發展。與此相適應，財政指標已經先行一步，稅收統計上也做了相應調整，客觀上要求統計部門的核算要配套，即推行區域統計。
推行區縣在地統計，這項工作作為2000年全市統計工作的一項重大舉措增在加緊準備。從統計管理范圍看，統計部門將由原來的條條管理走向客觀要求的區域化管理。但是，這次財政管理體制改革對統計的要求還不僅僅在于實現區縣在地統計。
為加快科技城的開發建設步伐，理順市、區財政與科技城的財政分配關系，根據市委、市政府《關于推進清華長三角研究院建設有關問題的通知》及《關于科技城發展建設中有關事項的抄告單》關于“延長科技城財政封閉運行五年，時間自2010年1月1日至2013年12月31日”的精神，結合現行市對區財政管理體制的規定，經區政府研究，并報經市財政同意，決定對科技城實行“財政封閉運行、自求平衡”的管理辦法，現將有關事項通知如下：
一、收支范圍的確定
（一）收入范圍
按科技城規劃范圍確定，具體以市政府《關于科技城控制性詳細規劃的批復》為準，即：中環南路以南、中南路（新07省道）以北、三環東路以東、經三路以西，總面積約3.65平方千米，及科技城引入的注冊在科創中心內的科研單位和企業。按分稅制財政管理體制劃分為：
1.上劃中央財政收入：消費稅、增值稅75%、企業所得稅和個人所得稅兩項收入的60%部分。
2.科技城財政收入：增值稅25%、企業所得稅40%、個人所得稅40%、營業稅、房產稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、資源稅、印花稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、車船使用和牌照稅、遺產和贈與稅、其他收入。
（二）支出范圍
科技城的財政支出主要用于改善科技城的投資環境，重點是科技城的基礎設施建設、管委會人員的經常性支出，國內外大院名校的引進支出及相關投入，以及相應的社會公益事業支出。
二、各項基數的確定
1.固定收入基數，按2003年科技城范圍內收入實績計算確定。
2.稅收返還基數，按2003年科技城范圍內實際上劃的“增值稅和消費稅”確定。
3.支出（留用）基數，按2004年管委會人員的經常性支出定額確定。
4.上繳基數，按固定收入基數加稅收返還基數減去支出（留用）基數后確定。
5.為確保區級一般預算農業、教育、科技三項法定支出增長水平，對實行封閉運作的科技城，按區平均支出比例安排相應支出預算，由區政府提出指導性安排意見后統籌使用。
三、增收分成辦法
科技城固定收入超基數部分，實行比例分成，其中：上繳省20%，科技城留80%。上劃中央的稅收返還收入在2003年基礎上逐年遞增，遞增率按市對區確定的1：0.24執行。
四、其它專項政策
1.科技城規劃范圍內征收的教育費附加，除按規定上繳市區財政外，按鄉鎮行政區域進行分配。
2.對科技城范圍內的國有土地有償使用收入,即:扣除土地出讓成本后的出讓金凈收益、城鎮配套設施費等政府專項資金，除規定該上繳的部分外，全額返回科技城，專項用于區內基礎設施等支出。
3.科技城項目建設過程中，有關地方性規費除上繳省級收入外，全額返還給科技城（不包括政府專項資金）。其中對科技城范圍內征收的中小學校代建費按照區政府確定的事權范圍進行分配，專項用于學校的建造。
4.涉及市級部門（單位）、市特定企業遷入科技城其收入仍屬市財政收入，具體按市財政局《關于完善市區級分稅制財政管理體制的補充通知》執行；對遷入的其他企業則按超基數部分參與收入分成。
摘要：稅收在我國財政整體收入中有著重要位置，為充分實現資源優化，要不斷進行財政稅收體制改革。本文將結合加強企業單位財政稅收體制改革的重要意義，對現階段企業單位財政稅收體制中存在的問題進行分析，并積極探索出有效改革對策，以實現財政稅收高效管理，推進我國經濟進步，提高人們生活綜合水平。
關鍵詞 ：企業單位；財政稅收；體制改革；創新探索
新形勢下財政稅收體制不斷發展變化，傳統稅收體制在經濟快速發展的現代社會已經無法滿足社會基本需求，因此要加強改革創新。財政稅收體制改革對提升人們生活質量水平，加強人們生活保障都有著重要作用。為實現高效財政體制改革，要制定符合現階段經濟發展的現狀的稅收制度，為國家經濟發展和人們生活水平提升打好基礎。
一、財政稅收體制改革的重要意義
加強企業單位財政稅收體制改革，對促進社會資源優化配置，促進社會經濟體制完善，有效調節收入分配收入有著至關重要的影響。同時，有效的財政稅收體制創新能夠推動社會產業經濟轉型，促進社會經濟協調發展。財政稅收體制改革背景下，主要采取政府采購管理制度，使社會支出結構進一步優化，實現政府行為轉變，即管理型轉為服務型。對現階段企業單位預算管理體制進行改革，實現預算體制創新和優化。同時，稅制改革對實現以增值稅為主的流轉稅體系的建立有著至關重要的影響，促進新型稅制轉變。
二、現階段財企業單位政稅收體制存在的問題
1.財政稅收體制局限性
在我國當前的財政稅收體制中并沒有將非稅收入納入到政府收入體系的管理范圍內,在沒有加入到我國財政稅收體制中的重要稅種,往往具有極其重要的調解社會分配功能,所得稅以及增值稅的設計方面存在不合理性, 對于技術創新的進一步發展不能夠起到促進作用。此外,我國并沒有將當前的國有資本的經營收入納入到我國財政的收入范圍內,致使當前各級政府的財政收入呈倒“金字塔”式,過于向上集中,財力分配嚴重失衡。中央與地方在分稅機制劃分中存在一定的不合理性,個別稅種界限不夠清晰,分稅制改革并不徹底,并不能夠建立出一套合理的分稅管理體制。
2.地方政府財力不均衡性
地方政府關于財政稅收問題主要體現出的問題為財力的不均衡性。地方各級政府之間的職能劃分缺乏靈活性，對復雜財政問題無法進行高效處理，直接將低了政府財政管理效率，同時使政府職能與其財務情況存在不均衡問題。這種財務管理結構不合理，以及財務轉移處理不合理，計劃經濟向市場經濟轉變的痕跡性并沒有完全轉化, 專項轉移支付與一般性轉移支付在規模上存在兩個極端性,且各級政府間資金分配、轉移支付以及財務管理方面存在不透明、不規范,主觀隨意性很大等特點,致使財政效率低下,政府公信力度下降,負面作用大。
3.財政預算體制不完善
現階段我國企業單位主要面臨財政預算問題為預算體制涉及范圍較小，且資金流轉與挪用問題嚴重。在財政預算階段性管理中缺乏周期預算，直接影響我國財政預算的功能效用，這對進一步規劃我國財政發展有著一定影響，不利于財政宏觀手段干預。另外對財政預算體制缺乏有效的監督管理，令預算審批缺乏實際效用，并使財政預算體制失去自身公信力。
三、加強企業單位財政稅收體制改革與創新分析
1.加強管理者綜合能力培養
為有效提升地方政府管理者以及企業單位領導者的重視力度，首先要提高管理者的綜合能力。針對地方財政稅收體制改革，要對企業單位相關管理者進行定期培訓，并在培訓學習的同時不斷應用于實踐，以鞏固學習內容，有效提升管理度財政稅收的管理能力。培養管理者的綜合能力，還包括管理者的溝通協調能力，提升自身稅收意識，通過自覺性約束自身稅收行為，實現良好的財政稅制改革環境的創建。
2.制定全面稅收體制
要調整直接稅與間接稅比例，實現以間接稅為主的稅制改革。為達到這一目的要增加直接稅比例，并改革個人所得稅的繳納情況，促進稅收優惠政策的實行，進而形成相對全面、完善的稅收體制。對現階段的稅收管理體制進行合理調整，減少人為影響，以增強其體制的法律權威性，實現傳統稅制體系管理突破與創新。
3.創新預算管理體制
針對預算管理體制的創新，要從預算范圍管理出發，擴大其范圍，并在各級政府成立預算管理獨立部門，在企業內部成立預算委員會辦公室等。要不斷加強預算體制的監督，保證預算管理與我國經濟發展戰略相一致。在擴大預算范圍的同時完善復式預算模式。復式預算體系的建立，是指對資本性預算以及常規性預算等進行統一管理。要將政府相關財政活動盡可能納入預算管理中，并加大財政活動監管力度。
4.實現分權財政體制建立
中央對地方要合理進行分權，促進地方財政自主權進一步擴大。針對分權財政體制要通過管理人員進行科學分配，并緩慢有序實現稅收征管一體化。在分權體制下要將稅種屬性作為中央和地方劃分依據，實現合理比例的中央與地方政府財政管理，與此同時能夠降低地方政府在財政方面的壓力。對各基層政府進行財政體制創新，對各級政府實現分層財政體制管理。要對各級政府財政收入加強監管，保證收入來源的可靠性，對政府收入機制進行嚴格的法律規范，促進公共服務平等，同時擴大資金轉移支付的規模性。
5.加強經濟發展與財政管理協調性
在現階段的經濟體制影響下，各級政府對市場競爭干預過多，對相關企業財政補貼及資金支持過度，直接降低了財政資金的應用效率，對社會的經濟發展有著制約性影響，對實現公共財政目標也有著一定的扭曲性影響。針對現階段的財政制度管理要在公共財政原則下進行，對基礎設施的建設力度要不斷加大，完善公共領域建設，以達到為市場經濟競爭提供一個有序、公平的環境。要在經濟發展和財政管理之間探索出一個有效方案，加強兩者互動，促進經濟結構完善和優化，促進我國經濟質量的提升，最終促進經濟與財政兩者協調發展。
綜上所述，現階段加強企業單位財政稅制改革和創新，要結合我國實際發展情況，總結經驗的同時借鑒國外經驗，進一步深化體制改革的同時，促進我國經濟穩定發展。為完善稅制改革，要加大對公共財政體系建設，完善財政制度，規范各級政府行為，以促進財政稅收體制改革進一步科學化和規范化。
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關鍵詞：財政體制 財權 事權 改革
財政體制也即政府財政管理體制，是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府之間財政分配關系的一項基本制度，其核心是明確各級政府間職權劃分和財力分配。自1978年以來，我國財政體制先后于1980年、1985年和1994年進行了重大調整，大致可以概括為政府財力從分權到集權的過程。現行體制是沿用了1994年的分稅制改革：在劃定中央政府和地方政府事權的基礎上，按照稅收分享的方式劃分中央政府收入和地方政府收入，并采取轉移支付平衡地方政府間財力差距的財政管理體制。由此可以看出，財政體制主要包括事權、財權與政府間轉移支付三個基本要素。十八屆三中全會提出“深化財稅體制改革”，說明當前的財稅體制還不夠完善。本文就當前我國政府間財權和事權劃分存在的問題進行討論并提出相應的政策建議。
一、當前我國政府間財權和事權劃分存在的問題
財稅體制改革是近年來的熱門話題，因此已有的研究也很多。馬萬里、李紅霞等就該問題已有較全面的回答。
（一）事權與財權的分離
事權是政府職能的體現，也可以理解為“政府應該干什么”。在市場經濟條件下，政府有三大職能：資源配置、收入分配及經濟穩定職能。政府的資源配置職能主要體現在提供公共產品和服務，而公共產品根據它受益范圍可分為全國性公共產品及地方性公共產品。公共產品的受益范圍決定了由哪一級政府提供，財政支出可以很好地反映事權的劃分。
財權是財政收入獲取權，就是“政府可以干什么”。財權是財政利益在各級政府間分配的體現，主要表現為稅權。為了實現“成本一收益”對稱，符合效率標準，即財稅體制的安排應實現“財權與事權匹配”。而我國的事實是：中央政府集中了大量的財政收入，在財權越來越集中的同時，具體事權卻在下移。地方擁有一半的財政收入卻負擔著80%以上的財政支出，中央與地方財權事權嚴重分離。
圖1顯示了地方財政收入占全國財政收入的比重整體下降而地方財政支出占全國財政支出的比重逐漸上升的趨勢（中央財政剛好相反）。我們重點關注分稅制改革前后。分稅制改革扭轉了地方財政收入比重上升的勢頭。1993年地方財政收入占比高達78%，1994年即下降為44%，近年來維持在50%左右；而地方財政支出的比重2013年已經達到85%。收入與支出的缺口不斷擴大，在一定程度上說明了我國政府間財權與事權分離嚴重。
（二）財權事權失衡，引發連鎖反應
（1）催生土地財政
由于財權高度集中在中央，為解決收支平衡問題，地方政府不得不賣地求生，造成了嚴重的土地財政依賴癥。根據數據顯示，目前土地財政收入呈現上升趨勢，其在地方財政收入中占的比重也在波動中增長，已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。這進一步推動了房價的飛漲；此外，由于地方政府官員的晉升與GDP考核掛鉤，促使他們一味追求經濟增長。通過賣地大搞無謂的投資建設，使得土地財政愈演愈烈。
（2）引發地方債臺高筑
財權與事權不一致引發的另一后果就是地方債務的積累。審計署副審計長董大勝預計2013年中國地方債務最多達18萬億元。債務規模過大，來不及歸還，地方政府只能陷入借新債還舊債的惡性循環當中。一旦地方政府無力償還就會出現債務危機。但由于我國《預算法》規定不允許地方政府發債，這種債務最終會落到中央政府身上，最終還是要納稅人買單。
（三）轉移支付制度不夠規范
轉移支付是對政府間事權、財權劃分不對等的一種糾偏和矯正。目前我國轉移支付制度中存在的問題有：難以確定轉移支付規模，總體力度不足。主要體現在基層政府財政困難。這與我國轉移支付長期實行的“基數法”計算是分不開的；財政轉移支付內部結構不合理。如稅收返還比重較高，專項轉移支付所占比重過大，一般性轉移支付比例過小；財政轉移支付分配結構不合理。從縱向看，市級政府人均財政轉移支付數高，而縣級比重少；從橫向看，東部地區轉移支付比重大，財政困難的西部地區比重小；財政轉移支付缺乏監督機制。我國現行的財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，并沒有專門的或者相關的法律。不僅如此，轉移支付資金的執行缺乏監督及績效評價機制。
（四）缺乏相關的法律保障
我國并沒有在法律層面上對財權和事權進行明確劃分，也沒有針對土地財政、地方債務、轉移支付制度等進行立法，這使得中央和地方政府在缺乏規范政府間財政關系的強制性法律約束下往往采用行政手段。
二、財稅體制改革政策建議
針對以上問題，十八屆三中全會提出：必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。《決定》提供了改革的方向和思路，具體的措施將會在今后逐步實施。本文就“明確事權、建立事權和支出責任相適應的制度”，再結合以上的問題，提出建議：
（一）從“頂層設計”開始
首先應該打破現有行政管理層級框架，改革我國政府間財政層級，在全國范圍內推廣“省管縣”財政體制。我國憲法中雖然規定實行五級政府，但針對目前省以下財政體制的問題，我們可以先通過讓市級和縣級政府在財政層面成為平等而獨立的層級，形成財力分配框架。而鄉級財政由縣管。這樣可以簡化財權與事權在政府間的劃分，減少中央撥款在中間層級的流轉，提高資金的使用效率。
（二）正確處理政府與市場的關系
這意味著政府要改變傳統的什么都管的做法，將更多事情交由市場自發完成。政府的作用將局限于提供一個合理的競爭環境，彌補市場失靈，縮小收入差距及保持宏觀經濟的穩定。只有明確了政府的角色才能將各項具體的角色扮演分配到各級政府，合理劃分中央與地方的事權。
（三）明確劃分中央和地方的財權事權，使兩權相統一
一方面，合理劃分事權。對涉及國防、外交等全國性公共產品應由中央政府安排財政支出。在地方政府中，省級財政保證做好中央與縣域體制的有效銜接；縣級財政的事權范圍則包括縣內社會治理等具體支出。另一方面，劃分財權。中央與地方政府都應擁有只屬于自己的主體稅種。同時可考慮適當提高共享稅中地方的分享比例，見表1。
（四）完善財政轉移支付制度
推廣并完善因素法的計算方法。以人均標準財力為依據，而非按財政供養人口計算。凡是人均財力水平低于標準財力的省份，中央對其給予財政補貼。建立一種上下級財政體制之間的信息反饋和互動機制，使轉移支付的額度符合地方需求。而政府間轉移支付的結構調整方向是縮小經常性專項補助所占比例，騰出空間留給更具規范性的一般性補助；減少市級政府財政轉移支付而增加縣級比重；增加對人均支出水平低、發展后勁不足的欠發達地區的轉移支付力度；最后，還要加強對轉移支付資金的去向及用途的監管，包括公眾的監督及人大、審計部門的監管，使轉移支付資金使用更透明、有效。
（五）以立法的形式予以保障
在我國行政化程度極明顯的情況下，中央與地方政府之間存在很大一個問題就是“上有政策，下有對策”。一項理想的政策往往在具體的執行當中不能達到預期效果，這很大程度上可以歸因于沒有法律保障。因此，上述所提到了事權財權的劃分及轉移支付制度的完善都應在法律層面正式立法。可以以基本法的形式規定中央與地方政府間的事權劃分。
三、結束語
我國的財稅體制改革提出已久，但遲遲沒有實質進展。十八屆三中全會把財稅體制改革提到了治理國家的高度，無疑是進了一大步。接下來就是考慮實施具體的改革措施。在這一過程中，肯定會遇到各種阻力，如在推行“省管縣”過程中，市級政府的權利大大縮小，影響該級政府的利益；說是要政府放權給市場，但政府多大程度上會真正放權還有待考證；還有稅種劃分的變動，也會觸及各級政府間的利益；完善轉移支付制度時，下級政府總是希望撥款越多越好，而上下級政府之間存在信息不對稱。在這些改革過程中，利益集團的存在使相關政策措施的實施困難重重。但改革勢在必行，這就需要各級政府及公眾的共同努力。
參考文獻：
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我國財政體制經過30年的改革，基本建立了適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政體制框架。一個穩固、平衡、強大的國家財政正在科學發展觀指導下，邁向深化、完善的改革攻堅階段。
一、財政改革的歷史進程
30年的財政改革是建設財政到公共財政的轉變與發展的過程。
（一）改革中央與地方之間的分配關系
從中央與地方的預算管理體制而言，實際上是從“分灶吃飯”到“分級包干”再到“分稅制”的演進過程。1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政體制即通常所說的“分灶吃飯”的財政體制；1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制，即分稅“分級包干”的財政體制；1988年實行多種形式（如收入遞增包干辦法、總額分成辦法、總額分成加增長分成辦法、上解額遞增包干辦法、定額補助辦法）的財政“大包干”體制；1994年實行以分稅制為主體內容的“分支出、分收入、分設稅務機構、實行稅收返還”的“三分一返”的財政管理體制。2000年開始推行部門預算改革，2001年進一步深化“收支兩條線”改革和國庫管理制度的配套改革，2003年全面實施政府采購制度。
2003年以來，財政改革取得新突破。一是全面推行農村稅費改革取得顯著成效。其中全面取消農業稅，讓征收了2600多年的農業稅退出歷史舞臺。二是建立了公共財政框架，其中包括政府收支分類改革，部門預算改革，國庫集中收付制度改革，“收支兩條線”改革和政府采購制度改革等不斷向縱深拓展。三是大力推進基本公共服務均等化。如從2005年起，中央財政積極創新緩解縣鄉財政困難的機制，實施“三獎一補”的激勵約束政策；不斷完善轉移支付制度，使中央對地方轉移支付占地方本級支出的比重由2003年的28.1%提高到2007年的36.7%；推動省以下財政管理方式創新，全國已有24個省（市、區）推行了“省直管縣”改革，全國已有28個省（市、區）推行了“鄉財縣管”改革。
（二）改革國家與企業之間的分配關系
從國家與企業利潤分配體制而言，1978年11月試行企業基金制度起步，到1981年普遍實行利潤留成制度，再于1983年1月和1984年10月分兩步實行利改稅，再到1987年―1993年普遍推行企業承包經營責任制。從而經過約15年的時間，把國有企業引入市場。
與分稅制財政體制相適應，對國有企業利潤分配制度繼續進行改革。主要是根據建立現代企業制度的基本要求，結合稅制改革和實施《企業財務通則》、《企業會計準則》，合理調整和規范國家與企業的利潤分配關系。從1994年1月1日起，國有企業統一按國家規定的33%稅率繳納所得稅，取消各種包稅的做法。考慮到部分企業利潤上交水平較低的現狀，作為過渡辦法，增設27%和18%兩檔照顧稅率。企業固定資產貸款的利息列入成本，本金一律用企業留用資金歸還。取消對國有企業征收的能源交通重點建設基金和預算調節基金。逐步建立國有資產投資收益按股分紅、按資分利。對1993年以前注冊的多數國有全資老企業實行稅后利潤不上交的辦法，同時，微利企業繳納的所得稅也不退庫。從而經過約10年時間實施債轉股、技改貼息、和政策性關閉破產的“三大殺手锏”，著力解決國有企業走向市場以后暴露出來的社會負擔重、兩大包袱多、企業冗員嚴重等制約改革和發展的問題。
黨的十六大和十六屆三中全會提出深化國有資產管理體制改革的重大任務和一系列重大原則。中央財政在支持企業改革與發展方面也取得新進展，如大力支持國有企業改組改制，積極推動電力、電信、鐵路、民航、郵政等行業改革，推動東北地區廠辦大集體改革試點工作。從而經過約5年的改革，促進企業改制和國有產權轉讓走上規范運作的軌道。
在改革國有企業的進程中，1993年中央提出對各類企業一視同仁。對集體企業實行股份制改制，到2001年底，90%以上的新建企業和70%以上的老企業成為股份制企業。1998年以來，中央財政先后設立了中小企業發展專項基金、國際市場開拓資金和科技型中小企業創新基金等，用于扶持中小企業發展，并加強對中小企業發展環境建設方面的資金支持。到2002年底，全國中小企業已超過1100萬家，提供的工業總產值和實現利稅分別占全國總數的60%和40%。
（三）改革稅收管理制度
從稅制改革而言，1979年提出對稅制加以改革，并提出增加稅種，對企業實行所得稅等輪廓設想；1980到1981年，先后頒布了《中外合資經營企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》，以及這三個稅法的實施細則，還明確了對涉外企業征收工商統一稅、城市房地產稅、車船使用牌照稅，初步形成了較為完整的涉外稅制；1983年開始實行利改稅，國務院批轉了財政部《關于國營企業利改稅試行辦法》，并于1984年9月了《國營企業所得稅條例（草案）》，于1985年4月了《集體企業所得稅暫行條例》，于1986年1月了《中華人民共和國城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例》，1987年財政部又提出進一步理順國家與企業分配關系的構想，使所得稅制得到進一步完善。在流轉稅制的改革上，1984年9月，國務院了產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅等四個條例（草案），同時還了資源稅條例，此后，分別在1985年2月和1986年9月，實施了城市維護建設稅、房產稅、車輛使用稅條例。此外，還改革了農業稅，開征了一些體現特殊調節作用的稅種，如燃油特別稅、個人收入調節稅等。
與分稅制財政體制相適應，對稅收管理體制進行同步改革。主要是建立以增值稅為主體的流轉稅體系，統一企業所得稅制。從1994年1月1日起，在現有稅務機構基礎上，分設中央稅務機構和地方稅務機構。這次分設機構是分稅制改革的一個重要特點。
最近五年，稅制改革又取得新進展。一是建立并不斷完善中央與地方出口退稅共同負擔機制，二是基本統一了內外資企業稅收制度，三是穩步推進增值稅轉型改革試點工作，四是調整了個人所得稅政策和消費稅政策。
（四）改革基本建設投資體制
從基本建設投資體制而言，國家從1979年開始進行建設撥款改為貸款的試點；從1981年起，國家對實行獨立核算且有還款能力的企業實行“撥改貸”，即國家預算內基本建設投資由無償撥款改為有償的貸款；從1983年開始試行投資包干責任制，并于1984年9月在全國推行；從1988年起實行基本建設基金制；1994年適應金融體制改革的需要，財政部收回了原委托建設銀行代行的財政職能，負責行使和加強國家預算內基本建設管理職責。同時在原專業投資公司的基礎上成立了國家開發銀行，實行國家政策性投融資；1996年國家決定將“撥改貸”和經營性基金本息余額轉為國家資本金，并按照現代企業制度的要求建立健全經營性投資項目的風險約束機制，對經營性項目實行項目法人責任制和項目資本金制度，國家財政對經營性項目的投資應以國家資本金的形式進行。
為了適應經濟體制改革的需要，財政還鼎力支持了工資、價格、金融、外資等各方面的改革。就財政與金融的關系而言，財政在解決銀行歷史遺留問題，消化銀行不良資產問題，注資化解金融風險問題，在稅收上下調營業稅問題，實行慎重原則給予金融企業財務支持問題等，進行了一系列的改革工作。
二、財政改革的經驗探索
（一）財政改革必須以正確的思想理論作指導
我國財政改革之所以能夠在30年內實現整體推進和重點突破，其根本原因是中國特色社會主義理論體系的指導。它是、思想在中國大地上最新發展的成果。它所提出的關于社會主義本質的理論；關于社會主義初級階段的理論；關于中國現代化及其“三步走”戰略的理論；關于改革是動力、發展是硬道理、穩定壓倒一切的理論；關于社會主義也可以搞市場經濟的理論；關于“三個有利于”標準的理論；關于堅持兩手抓、兩手都要硬的理論；關于對外開放的理論；關于“三個代表”的重要思想；關于科學發展觀，構建和諧社會的思想理論等，是指導包括財政在內的改革與發展的強大思想武器，是興國安邦、治國理財的行動指南。總之，是我們取得偉大成就的理論支撐和思想保證。在此基礎上，財政改革成就的取得，還得益于我們不失時機地以科學的理財思想指導改革，使改革做到穩中求進，緊中求活，逐步實現中央和地方財政的振興。政府理財思想的轉變實質上是政府理財向市場化、社會化、秩序化、均等化、規范化的轉變，是財政創新機制、適應發展方式和市場經濟要求的轉變。這樣，從中央到地方的財政改革，始終立足自身優勢，重組資產存量，加大技改力度，培植支柱產業，調整財源、財力結構，從而使財政改革得到了實質性發展。
（二）財政改革必須遵循發展是硬道理和又好又快發展的要求
社會主義的根本任務是發展生產力。改革的目的是發展，指導改革、衡量改革的標準也是發展。因此，必須按照“發展是硬道理”、是“第一要務”、特別是科學發展觀關于又好又快發展的實質要求，推進財政改革。為此，必須從我國實際出發、吸收西方市場經濟國家實行公共財政理論的精髓，重新調整政府與市場、政府與企業、政府與社會、中央與地方的關系，其中主要是重新界定財政職能范圍，只承擔基礎設施、基礎產業的投入，退出一般競爭性項目的投資領域；集中財力用于調整經濟結構、加大科教興國的投入；努力實現政企、政資分離，達到企業法人化、責任有限化、經營自主化；財政在保證國家機器正常運轉的合理需要外，盡可能提高政府用于社會保障、改善民生等公共支出的比重。回顧和總結30年財政改革的經驗，一個重要的思路就是立足發展、促進發展、加快發展，實現又好又快發展，形成合乎中國實際的財政發展模式。建立新的財政發展模式，則必須把有利于推進經濟、政治、文化和社會建設的協調性放在首位；把發展生產力，消除“瓶頸”制約產業結構優化升級置于重中之重；把促進財力的總量與結構均衡、各類分配關系的協調作為己任。據此建立一種具有穩定與發展統一、總量與結構均衡、激勵與約束兼容、直接調控與間接調控配合、開放度廣、服務性強、權威性高等特點的新財政發展模式是可行的，也是今后財政改革的方向。只有開源與節流并重、公平與效率兼容、財權統分適度，財政發展模式才能有效地發揮其在財政運行中的最大效應。
（三）財政改革必須堅持統籌兼顧原則和集散適度的要求
社會生產力的發展和解放，必須與生產關系相適應；生產關系不相適應的部分必須加以調整。作為調整生產關系不適應部分的改革，必須通過利益關系的變革和利益格局的調整而得以實現。對此，財政負有歷史重任，既要盡力而為支持整個改革開放和現代化事業，又要改革自己發展自己，以建立穩固、平衡、強大的財政。
為此，財政必須嚴格遵循統籌兼顧的基本要求，圍繞財權的適度集中，財力的適度分散，使之形成中央財權相對集中，中央和地方財力與其事權相匹配的財政體制。財權之所以必須適度集中，這是由中國的“特色”、“國情”所決定的。即中國市場經濟的“社會主義特色”和社會主義的“初級階段”的國情所決定的。同時，這種“特色”和“國情”也凸顯著現代社會經濟中宏觀調控的地位和作用。財力之所以必須適度分散，這不僅是為了調動地方的積極性，而且是為了使地方財力與其事權相匹配。如分稅制財政體制的設計，其指導思想：一是正確處理中央和地方的分配關系，既要適當提高中央財力，以增強中央政府的宏觀調控能力；又要考慮地方的利益，以調動地方發展經濟壯大財力的積極性；二是合理調節地區之間的財力分配，既要有利于經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付，支持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造等；三是堅持統一政策與分級管理相結合的原則。如劃分稅種既考慮中央與地方的收入分配，又考慮稅收對經濟發展和社會分配的調節作用，還要考慮稅收管理的特點與需要。但需要強調的是，這種財權的適度集中與財力的適度分散，必須依據世情與國情的變化而定，發展的戰略重點與協調需要而定，宏觀調控的重點和目標需求而定。總之，統籌兼顧是貫徹科學發展觀的根本方法，兼顧的要求和關鍵都在適度上。回顧三十年推進財政體制改革的全過程，就是如何統籌兼顧中央與地方、國家與企業、國家與個人的利益分配關系的全過程，就是處理全局與局部、長遠和眼前的利益關系的全過程。其結論是：分散或集中過度，或使中央失去主導地位，失去宏觀調控的能力；或使地方失去積極性，失去辦事的能力。而唯有適度，才能兼顧各種利益，中央有決策調控能力，地方有適應辦事財力。
（四）財政改革必須正確處理改革發展大局與財政承受能力之間的關系
財政改革必須有利于發展生產力、發展經濟、發展財政。一句話，要促進財政蛋糕不斷做大。這既是由財政與經濟的關系所決定的，也是由財力與國家實力相互關系所決定的。財政改革30年來，財政為支持國企改革、支持投資改革、支持科技教育衛生等改革、支持“三農”和民營經濟發展而進行了一系列改革。由此因改革與建設投入的資金同取得增加財政收入的改革效應勢必發生時間差，加之為熨平經濟周期波動而實施宏觀調控，財政往往要發生短期的擴大支出等，如實施積極財政政策，勢必擴大財政赤字，增加財政平衡的難度。為此，財政改革始終堅持正確處理改革發展大局與財政承受能力之間的關系。譬如，（1）在堅持財政收支平衡方針的同時，實行緊中有活的政策，從保障全局性的需要出發，允許在中央預算中安排一定的赤字，并努力控制赤字數額。（2）如應對亞洲金融危機，確保我國經濟安全持續健康發展，而實施的積極財政政策，從源頭確保財政發展的基礎，并從發展的趨勢上控制赤字的規模。（3）改進赤字彌補方式，改向銀行透支為借款，以后又改為發行用于彌補赤字的債券。（4）把保持財政平衡與深化改革結合起來，促進企業轉換經營機制，提高效益，從而增加財政收入。（5）實行復式預算，使赤字的形成與彌補赤字的資金來源清晰化，有助于動員各方面努力增收節支。（6）適當調整分配政策，開辟新財源。
財政改革既要正確處理改革發展需求與財政承受能力的關系，又要通過不斷推進財政改革盡可能地支持各方面的改革與發展。比如：一是通過改革，為企業經營創造一個良好的外部環境，并引導企業轉換經營機制，提高經濟效益，從而夯實經濟發展與財政改革的根基。二是通過改革，強化征收管理，堵塞收入漏洞，努力增加財政收入。三是通過改革，調整和優化財政支出結構，壓縮行政經費等開支，保證國家重點建設支出，支持農業生產支出、教育科學支出等事關國家發展大局和發展重點的開支。四是通過改革，拓寬理財領域，適當舉借內外債，合理調度社會資金的流向，使之運用到國家重點建設項目和急需發展的產業上來，緩解國家預算緊張的狀況。五是通過改革，支持科教文衛事業發展，特別在促進科技創新體系、社會保障體系中發揮了重大作用。
（五）財政改革必須堅持整體設計、逐步推進與外部配套相結合的原則
改革是沒有既定模式、沒有平坦大道、沒有現成答案的。因此，必須審時度勢、權衡利弊、漸行推進。為此，既要有整體設計方案，又要有逐步階段推進，同時還要與外部改革相配套。以分稅制財政體制改革為例，分稅制改革既要借鑒國外經驗，又要從我國實際出發。在明確改革目標的基礎上，辦法力求規范化。但必須抓住重點，分步實施，逐步完善。國家針對收入流失比較嚴重的狀況，通過劃分稅種和分別征管堵塞漏洞，保證財政收入的合理增長；優先把主要稅種劃分好，其他收入的劃分逐步規范；作為過渡辦法，現行的補助、上解和有些結算事項繼續按原體制運轉；中央財政收入占全部財政收入的比例要逐步提高，對地方利益格局的調整也宜逐步進行。總之，通過漸進式改革先把分稅制基本框架建立起來，然后在實行中逐步完善。
改革是一項復雜的系統工程。各項改革是相互聯系的，單項突進往往難以奏效，必須綜合配套進行。從以往改革情況看，由于財政體制改革在整個經濟體制改革中處于重要地位，它與其他各項改革配套進行尤為重要。可以說國家財力在一定程度上制約著其他方面改革的步伐，超越國家財力可能而進行的改革也是難以成功的。各項體制改革的進行要求財政體制與之相配套，這些改革的效益最終要反映到財政上來。因此，財政體制改革既不能超前，也不能滯后，應在積極推進自身改革的同時，主動地搞好與其他各項體制改革的配套，形成合力，以提高改革的綜合效應。