時間：2023-03-15 14:56:26
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財政稅收屬于國家經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵性來源之一，其中有一部分地用于收入再分配以及宏觀經(jīng)濟(jì)分配的。借助分配職能不僅可以強(qiáng)化各區(qū)域資源配置，而且還能夠平衡目前的社會經(jīng)濟(jì)狀況，進(jìn)一步緩和收入分配不均衡問題，與此同時借助現(xiàn)有的稅收管理制度，也可以在優(yōu)化分配格局上做到社會公平，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)化的收入分配結(jié)構(gòu)，通過多方面稅種的運用，也就是房產(chǎn)稅、增值稅以及個人所得稅等稅種強(qiáng)化地方政府以及中央政府間的相互聯(lián)系，就不同地區(qū)實際發(fā)展情況，實施針對性的稅收分配，將公共權(quán)力作為載體，從根本上實現(xiàn)社會公平以及社會進(jìn)步。
2.財政稅收分配存在的問題
2.1 稅收分配很難適應(yīng)社會發(fā)展需求
現(xiàn)階段，稅收分配職能在實際應(yīng)用過程中已經(jīng)很難再滿足相應(yīng)的發(fā)展需求了，而且稅制結(jié)構(gòu)層面也難以針對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行搞個，即便存在稅法制度保障，然而大部分稅收分配職能也僅僅是流于表面，不能夠把實際工作落實到實處。此外，稅種結(jié)構(gòu)也難以滿足現(xiàn)代化的稅收分配要求，所存在的稅種往往相對較少，從而導(dǎo)致稅負(fù)征收范圍不斷縮小，使稅基以及基本稅率也常常出現(xiàn)變化，影響其穩(wěn)定性。
2.2 財政稅收分配格局不合理
稅收分配職能應(yīng)用現(xiàn)狀難以滿足當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展要求，在稅制結(jié)構(gòu)上也不能夠針對社會經(jīng)濟(jì)的實際狀況給予相應(yīng)的改革，即使有稅法的制度支持，但是很多的財政稅收分配職能最終都流于表面，未能將工作落在實處。稅種的組成結(jié)構(gòu)也不能滿足目前財政稅收分配的基本要求，稅種往往較少，以致于稅負(fù)征收范圍的縮小，稅基與基本稅率也不是十分穩(wěn)定。
3.強(qiáng)化財政稅收分配職能的科學(xué)應(yīng)用
3.1 完善財政稅制結(jié)構(gòu)
大力完善稅制結(jié)構(gòu)可以從發(fā)展布局與結(jié)構(gòu)體系層面實現(xiàn)財政稅收分配的合理化應(yīng)用。實質(zhì)上，國家稅收是將流轉(zhuǎn)稅作為主體的，所以我們能夠得出，收入調(diào)節(jié)性稅收不夠完善。因此，我們要從制度結(jié)構(gòu)改善入手，實施科學(xué)化的調(diào)節(jié)措施。現(xiàn)階段，根據(jù)分類實施稅種劃分的時候，稅種其實也不少，包括根據(jù)征稅對象劃分、根據(jù)使用權(quán)限劃分、根據(jù)價格劃分以及根據(jù)計稅標(biāo)準(zhǔn)劃分等。然而，根據(jù)相關(guān)研究結(jié)果顯示，我國稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以很好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求了，所以，相關(guān)人員應(yīng)重視稅種的豐富，對稅收來源進(jìn)行不斷拓寬，從根本上實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。
3.2 加強(qiáng)對偷稅漏稅行為的懲罰管理
實質(zhì)上，所有稅收行為都不能夠離開監(jiān)管體系而獨立存在，在現(xiàn)有的稅收監(jiān)督管理體系中偷稅漏稅行為懲罰管理是非常重要的內(nèi)容。根據(jù)《稅收征收管理法》的規(guī)定：“對納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上、五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”因此，從這個角度出發(fā)，我國已經(jīng)針對偷稅漏稅給予了高度重視，并進(jìn)行了相關(guān)的罰款處理以及刑事責(zé)任追究處理等，然而，在偷稅漏稅監(jiān)管工作依然是財政稅收管理的重要工作內(nèi)容之一。具體來說，第一，相關(guān)工作人員需借助對相關(guān)納稅人身份方面的相關(guān)數(shù)據(jù)資料進(jìn)行收集整理，及時掌握納稅人的相關(guān)行為動態(tài)。第二，我們需借助與銀行或者是社保公安局等部門建立科學(xué)化的溝通交流機(jī)制等，促進(jìn)懲罰管理的有序開展。當(dāng)出現(xiàn)問題的時候，我們就可以在第一時間內(nèi)與其保持聯(lián)系，構(gòu)建合理化的偷稅漏稅監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，能夠?qū)ν刀惵┒愋袨閷嵤┤嬲莆眨M管資料數(shù)據(jù)庫建立必須要有大量資金支持，然而在時效性與有效性上卻相對較高，可以保證納稅人的行為是合法的，從根本上規(guī)范納稅人行為。
3.3 合理制定有梯度的所得稅制度
所得稅制度的改革與制定能夠從稅收根源上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平衡與發(fā)展，所以合理制定有梯度的所得稅制度很重要。“梯度”指的是不同級別有不同的待遇和措施，換句話說就是高收入人群需要繳納更多的稅，而低收入者則給予相應(yīng)的免稅、少交稅的政策，以此來促進(jìn)社會稅制度的完善，平衡社會收入經(jīng)濟(jì)差距，并以制度的方式促進(jìn)政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。
不僅如此，政府更應(yīng)該細(xì)化所有稅制度中的具體行為，將所得稅制度中含糊不清的條款予以斟酌改進(jìn)，針對社會經(jīng)濟(jì)的實際發(fā)展?fàn)顩r，合理制定有梯度的所得稅制度。比如說不同的納稅收入定義不同，來源不同，就應(yīng)該針對不同的情況進(jìn)行分別納稅，無論是正常的工資收入還是偶然所得的收入都應(yīng)該進(jìn)行分類納稅，個別情況還可以給予免稅。
綜上所述，所得稅制度應(yīng)該與國民收入的實際情況相適應(yīng)，從稅收對象的不同到收入方式的不同進(jìn)行了相應(yīng)分析，起征點的設(shè)置也應(yīng)該及時進(jìn)行調(diào)整，從而縮小經(jīng)濟(jì)差異，實現(xiàn)對于社會收入的進(jìn)一步調(diào)節(jié)。
3.4 增強(qiáng)收入調(diào)節(jié)作用
現(xiàn)階段，現(xiàn)有財政稅收分配職能在實際運用期間，比較常見的一個現(xiàn)象就在于收入調(diào)節(jié)作用相對薄弱，從而使其難以充分滿足收入調(diào)節(jié)需求。因此，在此基礎(chǔ)上，我們必須要對財政稅收要求進(jìn)行進(jìn)一步明確，不斷增強(qiáng)收入調(diào)節(jié)作用，然后實現(xiàn)宏觀稅負(fù)科學(xué)化以及合理化，結(jié)合相關(guān)部門的實際規(guī)定加強(qiáng)稅收，不管是管理費用還是相應(yīng)的維修費用，都應(yīng)該按照一定的比例進(jìn)行征收，日益優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)稅收收入分配調(diào)節(jié)作用。
3.5 加大財政稅收分配職能的宣傳力度
稅收分配職能宣傳工作的作用主要體現(xiàn)于以下兩個方面：一方面是促進(jìn)納稅人思想轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)思想轉(zhuǎn)變的合理化，進(jìn)一步促進(jìn)納稅行為的合理合法。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化廣大人民群眾在財政稅收分配上的理解，積極鼓勵人們或者是企業(yè)單位給予納稅工作高度支持，可以積極主動地參與納稅工作。在實際宣傳工作當(dāng)中，需要傳播的最重要的意識有兩種，第一種是政府監(jiān)管意識增強(qiáng)，第二種是公民納稅意識增強(qiáng)。公民必須要積極配合政府工作，防止出現(xiàn)偷稅漏稅行為，從根本上實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化調(diào)整。此外，政府部門相關(guān)工作人員也必須要有科學(xué)化的監(jiān)管意識，了解政府實際征稅范圍與權(quán)限，促進(jìn)監(jiān)管行為不但進(jìn)步發(fā)展，實現(xiàn)監(jiān)管工作的真正落實。
3.6 地方政府與中央政府要加強(qiáng)合作，明確稅收及收入分配格局
地方政府與中央政府間存在著收入分配格局不合理的狀況，地方政府的稅收不能用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，所以中央政府與地方政府需要提前明確財政分配的基本結(jié)構(gòu)及稅收分配，完善稅制的應(yīng)用，無論是縱向稅收分配、橫向稅收分配還是財政轉(zhuǎn)移支付，都需要地方政府之間與中央政府加強(qiáng)合作，以此促進(jìn)財政稅收中分配職能的加強(qiáng)。
3.7 增強(qiáng)相應(yīng)的收入調(diào)節(jié)作用
目前在現(xiàn)行的財政稅收分配職能的應(yīng)用過程中，較為常見的現(xiàn)象是收入調(diào)節(jié)的作用往往較為薄弱，不能夠滿足目前的收入調(diào)節(jié)需求。在此基礎(chǔ)之上需要明確目前財政稅收的基本要求，增強(qiáng)相應(yīng)的收入調(diào)節(jié)作用，將宏觀稅負(fù)進(jìn)行合理化，對相關(guān)部門按照規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的稅收，無論是管理費用還是維修費用等，以促進(jìn)收入分配調(diào)節(jié)功能較強(qiáng)的稅收收入的比例，優(yōu)化目前稅收結(jié)構(gòu)以及促進(jìn)相應(yīng)的收入調(diào)節(jié)作用。
【摘要】農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生屬于公共產(chǎn)品,正處在一個市場失靈的領(lǐng)域,正是公共財政發(fā)揮作用的范圍。文章在論述公共財政支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上,分析了我國目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面財政支持存在的問題,并提出相應(yīng)的政策建議。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生;公共財政;政策建議
農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系的建設(shè),是我國全民醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分,也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村不可或缺的內(nèi)容。發(fā)改委在《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(征求意見稿)》中提出,要堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì),堅持預(yù)防為主、以農(nóng)村為重點、中西醫(yī)并重的方針,實行政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開,強(qiáng)化政府責(zé)任和投入,完善國民健康政策,健全制度體系,加強(qiáng)監(jiān)督管理,創(chuàng)新體制機(jī)制,鼓勵社會參與,建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度,不斷提高全民健康水平,促進(jìn)社會和諧。由此可見,建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度,提高全民健康水平,目標(biāo)是讓人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有較典型的公共產(chǎn)品特征,正是一個存在市場失靈的領(lǐng)域,此時,僅依靠市場機(jī)制難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置以及最大限度地增加社會福利。政府對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障負(fù)有不可推卸的責(zé)任,公共財政作為支持政府行使其職能的主要手段,需充分發(fā)揮其資源配置功能。反思當(dāng)前公共財政對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的支持中存在的問題,探討公共財政如何在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域更公平、更有效率地發(fā)揮其作用十分必要。
一、公共財政支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障的理論基礎(chǔ)
市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,常常存在公共產(chǎn)品、外部性和信息失靈等市場失靈的情況。公共財政的基本出發(fā)點是“市場失靈”的現(xiàn)實,其理論核心是“公共產(chǎn)品”理論,其關(guān)鍵是正確處理政府與市場的關(guān)系,正確界定財政的職能范圍和活動空間。從公共財政來看,政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是以市場失靈為存在前提和范圍的,即市場能夠有效配置資源的范圍和領(lǐng)域,政府不必介入,而市場機(jī)制不能正常發(fā)揮作用的范圍和領(lǐng)域,才是政府公共財政的活動范圍。
公共財政的存在是為了彌補市場失靈,如果把政府為彌補市場失靈而采取的干預(yù)、調(diào)控和其他所有的政策和制度安排等無形產(chǎn)品都看作是政府部門提供、生產(chǎn)的“公共產(chǎn)品”,那么“市場失靈”和“公共產(chǎn)品”理論實質(zhì)上是從不同角度來說明同一問題的。衛(wèi)生領(lǐng)域正是存在市場缺陷,是市場失靈的領(lǐng)域。主要表現(xiàn)在衛(wèi)生服務(wù)中的信息不對稱、疾病風(fēng)險的不確定性、保險市場的缺陷以及衛(wèi)生服務(wù)的外部性。許多衛(wèi)生服務(wù)屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品,不可能由市場提供,是公共財政支出的范圍。同時,對衛(wèi)生領(lǐng)域的投入能提高效率和促進(jìn)社會公平,不致于讓部分人因為貧窮而不能享受基本的健康權(quán),是公共財政實現(xiàn)資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的要求。
二、公共財政支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障存在的主要問題
伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和財政體制的變遷,1980年后我國的衛(wèi)生體制也由計劃經(jīng)濟(jì)醫(yī)療衛(wèi)生體制逐漸向市場經(jīng)濟(jì)醫(yī)療衛(wèi)生體制過渡。20世紀(jì)80年代以來,在市場化改革的浪潮下,政府將醫(yī)療衛(wèi)生等眾多具有社會公共服務(wù)性質(zhì)的行業(yè)推向了市場,在多種因素的共同作用下,出現(xiàn)了一系列的問題和矛盾,而最為重要的因素是政府公共財政的衛(wèi)生籌資系統(tǒng)存在的問題,在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面問題尤為突出。
(一)財政支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障的規(guī)模分析
衛(wèi)生總費用是一定時期內(nèi)全社會用于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面支出的總和,反映了一個國家醫(yī)療衛(wèi)生的總體水平,由政府預(yù)算衛(wèi)生支出、社會衛(wèi)生支出和個人衛(wèi)生支出構(gòu)成。這三者間構(gòu)成比例的不斷變化反映了各方在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面責(zé)任分?jǐn)偟淖兓６l(wèi)生總費用占GDP的比重則是衡量一國衛(wèi)生投入的總體水平,標(biāo)志著一個國家整體對衛(wèi)生領(lǐng)域投入的高低。表1反映了1980年以后我國衛(wèi)生總費用的構(gòu)成變化。從表1中可以看出,體制轉(zhuǎn)型以來,我國衛(wèi)生總費用支出數(shù)量急劇增長,衛(wèi)生總費用占GDP的比重也逐年上升,由1980年的143.23億元,增長到2006年9843.3億元,衛(wèi)生總費用占GDP的比重由1980年的3.15%上升到2007年的4.52%。但是,衛(wèi)生總費用占GDP的比重不低于5%是世界衛(wèi)生組織的基本要求,而發(fā)達(dá)國家如英國為8%、德國為11%、美國則超過了15%。因此,與發(fā)達(dá)國家相比,我國衛(wèi)生投入在總量上嚴(yán)重不足。而且,從衛(wèi)生總費用的構(gòu)成看,不難發(fā)現(xiàn),政府的衛(wèi)生預(yù)算支出比重由1980年的36.2%下降到2000年的最低點15.5%,再到2007年的20.3%;個人的衛(wèi)生支出在1980年僅是21.2%,而到2001年卻高達(dá)60%,之后逐步下降到2007年的45.2%。可見,體制轉(zhuǎn)型以來,衛(wèi)生總費用雖在快速增長,但政府和社會的衛(wèi)生支出比例基本是逐年下降,個人的衛(wèi)生支出比例不斷增長,表明政府和社會的衛(wèi)生支出責(zé)任在減少,而個人的衛(wèi)生責(zé)任卻越來越大。這無論從理論上還是各國的實踐來看,都是很不合理的。一般隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高,對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求會不斷增長,政府的衛(wèi)生支出也應(yīng)不斷提高。
分析20世紀(jì)90年代以來我國農(nóng)村衛(wèi)生費用構(gòu)成時,發(fā)現(xiàn)問題更為嚴(yán)重。由圖1可以看出,我國農(nóng)村衛(wèi)生總費用中政府投入的比例在逐年下降,由1991年的12.54%下降到2002年的6.23%,而個人衛(wèi)生支出比重由1991年的80.73%上升到2002年的89.11%,12年間上漲了8.38個百分點,年均上漲0.7個百分點;而同期農(nóng)村衛(wèi)生費用占衛(wèi)生總費用支出的比重一直低于40%。可見,占我國總?cè)藬?shù)70%以上的農(nóng)村人口享受到的公共財政衛(wèi)生支出是少之又少,絕大部分醫(yī)療衛(wèi)生費用要自己承擔(dān),加之農(nóng)村收入低、醫(yī)療價格不斷上漲,農(nóng)民看不起病,因病致貧、因病返貧現(xiàn)象的大量出現(xiàn)是不可避免的。
(二)財政支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障的結(jié)構(gòu)問題
1.政府間醫(yī)療衛(wèi)生支出不均衡。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)包括的種類很多,如農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療保健服務(wù)等,依據(jù)產(chǎn)品的競爭性、排他性和外部性,農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)基本屬于純公共物品或準(zhǔn)公共物品。為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供財政支持是財政的責(zé)任。通常,外部性越強(qiáng)的公共產(chǎn)品應(yīng)由高端政府負(fù)責(zé)投入,地區(qū)內(nèi)、外部性弱的公共產(chǎn)品由低端政府負(fù)責(zé)投入。我國政府間衛(wèi)生投入責(zé)任劃分,縱向上,中央政府和地方政府間醫(yī)療衛(wèi)生支出十分不均衡;橫向上,各省級政府之間衛(wèi)生投入差異性明顯。以2006年數(shù)據(jù)為例,國家財政衛(wèi)生總支出為1320.23億元,其中地方財政支出1296億元,占國家衛(wèi)生總支出的98.16%,中央財政支出24.23①億元,僅占不到2%,這與體制轉(zhuǎn)型以來,我國政府在衛(wèi)生領(lǐng)域形成的分級管理、分級投入,本級財政只負(fù)責(zé)本級衛(wèi)生機(jī)構(gòu),農(nóng)村地區(qū)形成了以縣為主的衛(wèi)生財政投入體制等衛(wèi)生政策相關(guān)。這種中央財政和地方財政在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入上的差異,加之分稅制下我國縣級財政收入的缺乏,造成我國農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生投入的嚴(yán)重不足。而且在這種以地方政府負(fù)責(zé)籌資的醫(yī)療衛(wèi)生政策下,由于各省市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入能力上的差異,進(jìn)而導(dǎo)致各省市在衛(wèi)生領(lǐng)域財政投入水平的差異明顯。橫向上,在現(xiàn)行衛(wèi)生投入責(zé)任主要在于地方政府的政策下,因各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力的差異,導(dǎo)致各省市人均衛(wèi)生投入水平存在較大差異。我國各省之間人均衛(wèi)生經(jīng)費差異比較大,以2007年為例,人均衛(wèi)生經(jīng)費財政投入,北京為728.43元,而湖南僅有93.15元,是北京的八分之一,這種巨大的差異在其他年份同樣存在,且差異更大。可見,以地方政府負(fù)責(zé)衛(wèi)生籌資的政策加劇了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力省市之間在衛(wèi)生服務(wù)上的不公平性。2.城鄉(xiāng)間衛(wèi)生支出不均衡。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下,政府衛(wèi)生投入結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)間呈現(xiàn)非均衡性,加劇了城鄉(xiāng)間衛(wèi)生服務(wù)的不公平性,主要體現(xiàn)在衛(wèi)生總費用城鄉(xiāng)分配不均衡以及政府衛(wèi)生事業(yè)費分配的城鄉(xiāng)不公平。以2004年為例,58.2%的農(nóng)村人口衛(wèi)生支出只占衛(wèi)生總費用的34.9%,而41.8%的城鎮(zhèn)人口衛(wèi)生支出卻占衛(wèi)生總費用的65.1%。農(nóng)村人均衛(wèi)生經(jīng)費只有301.6元,而城市衛(wèi)生經(jīng)費為1261.9元②,是農(nóng)村人均費用的4倍多,如果考慮收入水平的話,農(nóng)村人口的醫(yī)療衛(wèi)生費用負(fù)擔(dān)相對城市人口將更大。雖然隨著城市化的進(jìn)展,越來越多的農(nóng)村人口流向城市,占據(jù)了城市的部分衛(wèi)生資源,但短期內(nèi)城鄉(xiāng)間衛(wèi)生總費用構(gòu)成的非均衡性難以扭轉(zhuǎn)。這種支出結(jié)構(gòu)的不合理,加劇了衛(wèi)生服務(wù)獲得的不公平性。財政用于衛(wèi)生的投入,更加側(cè)重于城市,城鄉(xiāng)間衛(wèi)生資源分配很不公平。
(三)財政支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障的效率分析
我國財政對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入總量本來就偏少,而且這些有限的財政資源投入農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域并未產(chǎn)生較優(yōu)的效率,主要體現(xiàn)在:政府農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入資金缺乏科學(xué)的運作機(jī)制。財政對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入資金運用效果缺乏科學(xué)的考核、監(jiān)測指標(biāo)體系,缺乏資金運用效果的信息機(jī)制和改善資金運用的決策機(jī)制,造成農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生財政支出資金的不足與浪費并存,農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展重硬件建設(shè)、輕軟件建設(shè);重房屋設(shè)備的更新、輕人才的培養(yǎng)和管理;重一次性投入、輕經(jīng)常性維護(hù),使農(nóng)村稀缺的衛(wèi)生資源不能發(fā)揮最大的健康效益,政府有限的資金用于養(yǎng)人,而不能用于改善服務(wù)。在中西部大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,由于技術(shù)、服務(wù)和管理上已經(jīng)越來越不適應(yīng)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)需求的變化,不適應(yīng)農(nóng)村醫(yī)療市場的激烈競爭,服務(wù)質(zhì)量下降,服務(wù)能力萎縮,大部分面臨著生存危機(jī),已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村衛(wèi)生發(fā)展和農(nóng)民健康目標(biāo)的實現(xiàn)。
三、公共財政支持農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障的政策建議
(一)增加對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生費用的公共財政支持
要實現(xiàn)“人人享有初級衛(wèi)生保健”的發(fā)展目標(biāo),要求醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的目標(biāo)應(yīng)走向全民健康保障,目前只面向部分人的醫(yī)療保障體制不僅違背了公平性原則,而且成本很高。加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的低收入人群的公共醫(yī)療衛(wèi)生投資不僅是出于公平的考慮,也是最具有效率的。因此,加大財政農(nóng)村公療衛(wèi)生支出的比例,增加公共醫(yī)療衛(wèi)生支出規(guī)模是十分必要的。
根據(jù)公共財政原則,基本公共衛(wèi)生支出應(yīng)主要由本級財政和上級財政共同負(fù)擔(dān),但由中央政府決策支出將使得社會福利水平更高。因為中央政府考慮了每個決策對全國的影響而不僅僅是某個地區(qū)的影響,把所有的外部性都內(nèi)部化了,再加上地方政府稅收權(quán)力和財政收入的限制,難以支付公共衛(wèi)生系統(tǒng)的建設(shè),所以中央政府能夠提供最優(yōu)的公共衛(wèi)生支出。除此而外,對于地方政府而言,農(nóng)村衛(wèi)生投入應(yīng)納入政府的總體預(yù)算,以防止地方在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生投入上的隨意變化和壓縮,保證基本醫(yī)療和保防工作的正常經(jīng)費。
(二)建立農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的專項轉(zhuǎn)移支付制度
農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生公共投入不足的一個因素就是地方財政的困難,而地方財政尤其縣鄉(xiāng)財政的困難在很大程度上是由于分稅制,尤其是省以下分稅制改革不徹底造成的。因此,要在分稅制的框架下,明確各級政府的事權(quán)、財權(quán)、財力,使三者達(dá)到一個合理的配置,尤其要盡快把省以下的財政體制推進(jìn)真正的分稅制的軌道。但在各地方分稅制體制的設(shè)計中,在合理配置財權(quán)之后,必須再配之以合理、有力的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度,以確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同的地區(qū)的財力與其事權(quán)大體相一致。這是因為在我國,基層政府擔(dān)負(fù)著直接向70%的居民提供大部分公共服務(wù)的任務(wù),但由于基層政府的財政困難,尤其是貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)財政缺口十分巨大,根本不能保證向本地居民提供最基本的公共服務(wù)。在這種情況下,只依靠縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生事業(yè),是不現(xiàn)實的。因此,為了實現(xiàn)各地農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平均等化,要加強(qiáng)中央政府向農(nóng)村基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度,尤其是要建立對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的專項轉(zhuǎn)移制度,通過加大農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生專項資金,控制一般性轉(zhuǎn)移支付的總量,以提高資金的使用效率,防止基層政府對醫(yī)療衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付資金的濫用和壓縮。但是,由于中央專項撥款一般要求地方配套資金,這樣恰恰給發(fā)達(dá)地區(qū)提供了便利,而對貧困地區(qū)來說,專項撥款越多,反而給地方財政帶來了更大的壓力。對此,中央財政可以根據(jù)政策目標(biāo)和某些特殊的因素,給予一些地區(qū)以非對稱性專項撥款,比如對于民族地區(qū)、困難地區(qū)和中、西部地區(qū)的農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè),每年可從中央財政中拿出一定比例的資金,通過非對稱性專項撥款的形式予以扶持,使那里的農(nóng)村居民盡早享受到一般標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和達(dá)到最基本的生存需求。
(三)轉(zhuǎn)變公共財政對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的補貼方式
長期以來,政府對農(nóng)村的衛(wèi)生投入主要集中在服務(wù)供給方(醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)),衛(wèi)生服務(wù)的需求方(農(nóng)民)補貼很少。這種補貼機(jī)制是適應(yīng)傳統(tǒng)時期農(nóng)村普遍缺醫(yī)的現(xiàn)實情況而建立起來的。而目前,大部分農(nóng)村地區(qū)缺醫(yī)少藥問題已經(jīng)解決,主要的困擾是沒錢看病,因病致貧、因病返貧問題,政府原有的補貼模式也就失去了意義。因此,除對少數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏的偏遠(yuǎn)地區(qū),政府加大對醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金支持外,其他地區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)盡量交給市場來調(diào)節(jié),通過市場競爭提高服務(wù)質(zhì)量、降低價格。政府轉(zhuǎn)而補貼服務(wù)需求方,支持醫(yī)療衛(wèi)生保障體系建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)民購買醫(yī)療和抵抗疾病風(fēng)險的能力。
(四)改進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)公共財政投入方式,提高產(chǎn)出效率
關(guān)鍵詞 ：政府債務(wù)；債務(wù)形式；債務(wù)管理；債務(wù)風(fēng)險
一、目前地方政府債務(wù)的主要存在形式分析
結(jié)合地方政府的債務(wù)存在實際，目前地方政府的債務(wù)主要存在于以下幾種形式：債券形式、信用擔(dān)保形式和信用手段形式。這幾種債務(wù)形式，構(gòu)成了地方政府的整體債務(wù)。目前來看，地方政府的債務(wù)主要有地方政府從銀行獲得的貸款資金、地方政府利用債權(quán)形式從銀行獲得的間接資金支持，以及地方政府自有的融資體系所獲得的資金。在這些債務(wù)形式中，地方政府的融資體系成為了重要的債務(wù)形式。由于地方政府的融資體系能夠吸納地方銀行以及企業(yè)的大量資金，因此地方政府融資體系的存在是地方債務(wù)問題的核心所在。
近幾年來，各地為加快推進(jìn)地方城市基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)、交通設(shè)施、保障性安居工程、重大水利等重點項目投資建設(shè)，通過舉借政府性債務(wù)籌集建設(shè)資金，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。但是，舉借地方政府性債務(wù)的同時，也帶來了地方財政風(fēng)險。因此如何加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，有效防范地方財政風(fēng)險，已成為當(dāng)前政府及相關(guān)部門需要研究的一個重要課題。
二、目前我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險研究
1.地方政府的債務(wù)規(guī)模存在較大風(fēng)險
從目前已經(jīng)掌握的數(shù)據(jù)來看，地方政府的債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計較困難。由于許多地方政府的融資機(jī)構(gòu)相對分散，并且在手續(xù)上存在多種形式，給核查和統(tǒng)計帶來了明顯的困難。正是因為統(tǒng)計存在困難，所以地方政府的實際債務(wù)規(guī)模通常要比已經(jīng)掌握的要大。
2.地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)存在較大風(fēng)險
（1）長期以來地方政府在融資渠道建設(shè)中缺乏有效的手段，導(dǎo)致了地方政府外借的債務(wù)通常缺乏合法的手續(xù)及有效的管控措施，導(dǎo)致了對外借款的規(guī)模難以得到有效控制。由此給金融機(jī)構(gòu)帶來的風(fēng)險是比較大的。（2）當(dāng)前我國地方政府的債務(wù)除了顯性債務(wù)之外，還包括了一定量的隱性債務(wù)。其中隱性債務(wù)主要表現(xiàn)在社保資金差額、農(nóng)村合作基金的虧損、糧食采購中的債務(wù)積累，以及地方政府提供擔(dān)保過程中存在的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這些隱性債務(wù)平時受到的關(guān)注不多，但是一旦遇到突發(fā)事件，隱性債務(wù)容易引發(fā)地方金融系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)，因此地方政府的隱性債務(wù)問題必須得到解決。
3.地方政府債務(wù)風(fēng)險的外在表現(xiàn)
按照債務(wù)約定，地方政府的債務(wù)到期之后應(yīng)該立刻進(jìn)行清償。但是考慮到地方政府的財政收入和債務(wù)到期的清償壓力，有些債務(wù)到期后地方政府尚不具備能力實現(xiàn)債務(wù)清償，這就給地方政府的債務(wù)償還能力打了折扣，進(jìn)而引發(fā)地方政府的債務(wù)危機(jī)，如果該危機(jī)得不到有效處理，地方政府將會承擔(dān)債務(wù)違約責(zé)任，不但不利于維護(hù)良好的政府形象，同時也會給日后的政府債權(quán)發(fā)放和融資帶來較大影響。因此，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的外在表現(xiàn)，我們要有正確認(rèn)識，只有加深對地方政府債務(wù)風(fēng)險外在表現(xiàn)的研究，才能保證地方政府債務(wù)問題得到有效解決。
三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險形成的具體原因分析
1.我國經(jīng)濟(jì)體制對地方債務(wù)造成的影響
由于我國制定了具體的地方經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，地方政府要想完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，就要選擇短頻快的項目，由此也導(dǎo)致了地方政府熱衷于高投資和高回報的項目。在這些項目中，由于控制不力，很容易造成地方政府的資金出現(xiàn)較大壓力，并形成一定的債務(wù)風(fēng)險，所以，地方債務(wù)風(fēng)險的形成，與經(jīng)濟(jì)體制有著必然的聯(lián)系。
2.現(xiàn)有財政體制的影響
目前地方政府的財政制度主要采取了分稅制的財政體制，這一體制的優(yōu)勢是有些屬于中央政府承擔(dān)范疇內(nèi)的支出，最后分配到了地方。而有些收入項目則從地方政府轉(zhuǎn)移到了中央政府，使得地方政府在財政收入方面減少，而在財政支出方面較多，客觀上造成了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)及債務(wù)風(fēng)險。此外，現(xiàn)有財政體制的弊端，使得地方政府有理由向上級政府爭取政策，并有理由擴(kuò)大地方債務(wù)，以滿足地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。從這一點來看，現(xiàn)有財政體制的影響是導(dǎo)致地方政府債務(wù)存在風(fēng)險的主要原因，對地方債務(wù)的形成，以及地方債務(wù)風(fēng)險的加劇起到了助推作用。由此可以看出，現(xiàn)有財政體制是導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險的主要原因，對地方債務(wù)的形成和風(fēng)險的累積往往造成了不良影響。所以，在分析地方政府債務(wù)及債務(wù)風(fēng)險問題時，應(yīng)正確分析現(xiàn)有財政體制造成的影響，保證現(xiàn)有財政體制滿足實際需要。
3.債務(wù)管理分析
目前我國除了對各種轉(zhuǎn)貸性的債務(wù)資金實施了較為統(tǒng)一的管理以外，地方政府其他大量的債務(wù)融資分散于眾多的職能部門及其所屬的企事業(yè)單位，其中多數(shù)具有地方政府提供的擔(dān)保，是地方政府的或有債務(wù)。但是這些債務(wù)卻長期游離于地方人大的監(jiān)督管理之外，致使債務(wù)融資總量難以把握。這種做法的直接后果就是增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性，不利于對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行控制和防范。
四、解決我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的具體措施與建議
1.對地方政府的職能進(jìn)行重新定位
考慮到目前地方政府職能存在多元化和復(fù)雜化的特點，為了保證地方政府的債務(wù)風(fēng)險得到有效降低，做到縮減地方政府債務(wù)規(guī)模，我們應(yīng)立足地方政府管理實際，做到對經(jīng)濟(jì)性權(quán)利進(jìn)行分解，使地方政府的職能實現(xiàn)全面轉(zhuǎn)變，既保證地方政府的職能能夠得到全面發(fā)揮，同時也保證地方政府的職能能夠更加專一和富有成效，為推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足地方經(jīng)濟(jì)需要，縮減地方債務(wù)規(guī)模提供有力支持。
2.對現(xiàn)有的財政體制進(jìn)行積極優(yōu)化
考慮到現(xiàn)有財政體制對地方政府債務(wù)及債務(wù)風(fēng)險造成的影響，在今后的財政制度改革中，應(yīng)將優(yōu)化現(xiàn)有財政體制作為重點內(nèi)容，通過改革現(xiàn)有的財政體制，對政府間的責(zé)任和權(quán)利進(jìn)行重新定位和明確，保證地方政府的管理權(quán)和所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)能夠相匹配，達(dá)到有效改善地方政府債務(wù)情況的目的。為此，在處理地方政府債務(wù)以及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險過程中，我們應(yīng)將財政體制改革與優(yōu)化作為重要措施，實現(xiàn)對化解地方政府矛盾，改變地方政府融資環(huán)境的目的。
3.積極改善收入和支出管理
在地方政府債務(wù)問題解決過程中，我們不但要重視構(gòu)建新的地方政府財政體系，也要考慮到地方政府職能的重新定位與轉(zhuǎn)變，保證地方政府的收入和支出能夠得到優(yōu)化和保障。為此，我們應(yīng)積極改善收入和支出管理，保證地方債務(wù)規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險得到有效降低。
參考文獻(xiàn)：
[1]孫哲.地方政府性債務(wù)風(fēng)險研究.財政部財政科學(xué)研究所財政學(xué)碩士論文，2013.6.
[2]王晨嫣. 我國地方政府債務(wù)風(fēng)險審計評價研究.浙江工商大學(xué)會計學(xué)碩士論文，2012.12.
關(guān)鍵詞：增值稅分享制度；財政公平；區(qū)域稅收協(xié)調(diào)
中圖分類號：F812.42文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2008)04-0151-05
1.引言
增值稅制度的改革是1994年全面稅制改革的一項重要內(nèi)容。通過這次改革，克服了以往全值型流轉(zhuǎn)稅的缺陷，代之以增值額為征稅對象的增值稅，較好地貫徹了稅收中性原則，客觀上促進(jìn)了專業(yè)化分工協(xié)作的發(fā)展，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。但是，與分稅制改革著重理順中央地方財政關(guān)系、著眼于提高中央"兩個比重"（財政收入占GDP的比重以及中央財政收入占總財政收入的比重）目標(biāo)相一致，增值稅分享體制沿襲了承認(rèn)地方（尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)）既得利益，重點考慮調(diào)動地方政府積極性的分享路徑①，卻忽視了地方政府間②的稅收利益分配關(guān)系問題，現(xiàn)行分成與返還的分享體制客觀上起著擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的作用，此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展中新特點、新形式的出現(xiàn)和現(xiàn)行區(qū)域稅收協(xié)調(diào)機(jī)制的空白，不同區(qū)域間的增值稅稅收利益沖突明顯化頻繁化。
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個重要特點是企業(yè)的集團(tuán)化管理趨勢和總部經(jīng)濟(jì)的興起。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展、市場化程度的加深，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)形式發(fā)生了質(zhì)的變化，大量企業(yè)從戰(zhàn)略角度出發(fā)，選擇了企業(yè)總部和生產(chǎn)制造在空間地理上的分離。總部企業(yè)往往掌握公司的管理控制權(quán)，是公司的戰(zhàn)略決策、資源配置、資本經(jīng)營、業(yè)績管理和公共關(guān)系中心。公司總部在特定區(qū)域上的聚集形成了我們通常所說的總部經(jīng)濟(jì)。通過集團(tuán)化管理，企業(yè)實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、資源獲得最優(yōu)配置、企業(yè)整體利潤最大化和成本包括稅收成本最小化。為了避免政府征稅行為干擾企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營決策，各國稅法往往本著稅收中性的原則，對跨區(qū)經(jīng)營企業(yè)提供稅收征收管理上的便利，很多國家實行總機(jī)構(gòu)匯總與合并納稅的稅收管理制度，而這必然蘊涵著不同地區(qū)財政稅收利益關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。在匯總（合并）納稅制度下，分支機(jī)構(gòu)應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅和流轉(zhuǎn)稅有可能被轉(zhuǎn)移到公司總部所在地政府，造成稅收收入上繳與公共產(chǎn)品成本分擔(dān)在地區(qū)間的不對稱分布。
2.現(xiàn)行稅制下企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營與總部經(jīng)濟(jì)中的增值稅區(qū)域分配格局
當(dāng)前由總部經(jīng)濟(jì)和匯總納稅所引起的稅收區(qū)域分配沖突主要表現(xiàn)在企業(yè)所得稅領(lǐng)域。新的企業(yè)所得稅法實施以來，不同區(qū)域間的所得稅稅收收入分配沖突更加頻繁和普遍化，迫切需要解決③。可以想象，企業(yè)所得稅區(qū)域沖突只是稅收區(qū)域分配沖突普遍化的一個開始，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)和企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營趨勢的加深，增值稅等流轉(zhuǎn)稅沖突問題也會逐漸引起各區(qū)域政府的重視。由于在總部經(jīng)濟(jì)的角逐中，東部地區(qū)的大中城市往往居于優(yōu)勢地位，按照匯總與合并納稅的管理制度趨勢，如果不采取有效的稅收協(xié)調(diào)措施，未來的增值稅稅收收入分配格局將很不利于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。
跨地區(qū)經(jīng)營所引起的增值稅稅收收入的不恰當(dāng)轉(zhuǎn)移主要表現(xiàn)在兩方面，一方面，從長遠(yuǎn)趨勢看，總分公司匯總納稅、母子公司、集團(tuán)公司合并納稅正日益成為共同的稅收管理規(guī)則，如果不能合理解決區(qū)域間稅收分割問題，就意味著獲得了當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品的分支機(jī)構(gòu)本應(yīng)向當(dāng)?shù)卣U納的稅收被轉(zhuǎn)移到總機(jī)構(gòu)所在地政府；另一方面，即使不存在匯總（合并）納稅，總公司也能通過轉(zhuǎn)移定價的方式，使分支機(jī)構(gòu)的銷售行為很少發(fā)生增值額，使增值額歸集到總機(jī)構(gòu)所在地，這事實上也是稅收收入的不恰當(dāng)轉(zhuǎn)移。關(guān)于納稅地點，我國增值稅稅法規(guī)定："固定業(yè)戶應(yīng)向所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報納稅。納稅人總分支機(jī)構(gòu)不在同一縣（市）的，應(yīng)分別向其所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅；經(jīng)國家稅務(wù)總局或其授權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，分支機(jī)構(gòu)的應(yīng)納稅款可以由總機(jī)構(gòu)匯總在總機(jī)構(gòu)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報納稅。"目前我國稅法中具體涉及到的增值稅稅收收入地區(qū)間劃分的規(guī)定主要體現(xiàn)在三方面④:一是跨地區(qū)經(jīng)營的直營連鎖企業(yè)，二是有關(guān)跨省區(qū)的發(fā)電、供電企業(yè)的規(guī)定，三是有關(guān)油氣田企業(yè)的規(guī)定。對于跨地區(qū)經(jīng)營的直營連鎖企業(yè)，如果符合一定條件，可以由總店向所在稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一申報繳納增值稅，由財政部門來調(diào)整總機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)所在地的財政利益，即總機(jī)構(gòu)所在地政府單獨行使征稅權(quán)；對跨地區(qū)經(jīng)營的電力產(chǎn)品企業(yè)，實行分支機(jī)構(gòu)預(yù)繳和總機(jī)構(gòu)統(tǒng)一清算的方法；對跨地區(qū)經(jīng)營的油氣田企業(yè)，采用總機(jī)構(gòu)集中計算應(yīng)納稅額按一定比例分配給分支機(jī)構(gòu)并由分支機(jī)構(gòu)向所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)申報納稅的方法。不同的方法和規(guī)則對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收利益影響也會有所不同，總體而言，在增值稅稅收區(qū)域分配當(dāng)中欠發(fā)達(dá)地區(qū)處于被動地位，隨著企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營日益普遍、規(guī)模日益巨大以及匯總（合并）納稅的稅務(wù)管理制度的推廣，如何合理維護(hù)自身的財政稅收利益成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中所必須面臨的一個重要問題。
3.跨省、市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配辦法的適用性及其局限
從現(xiàn)有的研究成果來看，一些學(xué)者認(rèn)為跨省市總分機(jī)構(gòu)企業(yè)所得稅分配辦法若能有效解決地方政府間的企業(yè)所得稅分配糾紛，這將對于增值稅等流轉(zhuǎn)稅的地區(qū)稅收分配問題的解決具有重要參照意義。當(dāng)前，通過稅款分配的辦法對跨省區(qū)的總分機(jī)構(gòu)所得稅實施管理，是一項新生事物，可能面臨很多新的情況，存在不確定因素。如果現(xiàn)行方案能比較有效地解決跨區(qū)經(jīng)營企業(yè)的稅收收入地區(qū)歸屬問題，那么這對未來可能普遍出現(xiàn)的由企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅所引起的增值稅、營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅的地區(qū)稅收收入分配問題的解決產(chǎn)生示范作用，事實上現(xiàn)行稅法中所涉及到的增值稅地區(qū)分配條款，在一定程度上參考了新的辦法出臺之前的企業(yè)所得稅分配的一些做法。由于增值稅和企業(yè)所得稅都是中央地方共享稅，而稅收區(qū)域沖突產(chǎn)生的原因又在于企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營的普遍性、總分機(jī)構(gòu)匯總（合并）納稅的趨勢性與當(dāng)前分稅制財政管理體制和稅法對地方政府間稅收分配缺乏規(guī)范化處理，因而，二者確實有相似點，采用類似于企業(yè)所得稅的處理辦法來處理流轉(zhuǎn)稅的跨地區(qū)分配問題可能具有一定的操作意義⑤。
從兩個“辦法”的具體規(guī)定來看，跨省區(qū)的總分機(jī)構(gòu)所得稅稅收分配管理具有如下幾個特點：
第一，稅收分配辦法體現(xiàn)了中央財政主導(dǎo)下的地方政府間稅收分配處理特征。我國歷史上長期屬于中央集權(quán)制國家，地方政府主要和中央政府打交道，多個地方政府之間的糾紛主要通過中央政府的協(xié)調(diào)來解決，這形成了我國主要由中央政府來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系的傳統(tǒng)。1994年的分稅制財政管理體制改革主要關(guān)注中央和地方政府之間的財政稅收關(guān)系，對地方政府間財政稅收分配關(guān)系缺乏重視。由于政治體制、歷史和文化傳統(tǒng)等原因，我國目前并不具備像美國這樣的管理權(quán)限分散的聯(lián)邦制國家建立州間稅收協(xié)調(diào)組織的方式來處理州際間稅收分配問題的條件，因此，地區(qū)間稅收糾紛問題也應(yīng)主要通過中央政府主導(dǎo)下建立科學(xué)合理的地區(qū)間稅收分配方案來處理。
第二，稅收分配的相關(guān)參與方政府的征稅和管理權(quán)利得以考慮，分配公式具有一定合理性和規(guī)范性。"辦法"規(guī)定，企業(yè)總機(jī)構(gòu)統(tǒng)一計算包括企業(yè)所屬各個不具有法人資格的營業(yè)機(jī)構(gòu)、場所在內(nèi)的全部應(yīng)納稅所得額、應(yīng)納稅額，實行就地預(yù)繳方式，總機(jī)構(gòu)所在地、分支機(jī)構(gòu)所在地的稅務(wù)機(jī)關(guān)均行使征稅權(quán)。對于分支機(jī)構(gòu)所在地政府的稅收分配，按照為三因素（分支機(jī)構(gòu)的經(jīng)營收入、職工工資和資產(chǎn)總額）分別賦予權(quán)重（依次為0.35、0.35和0.30）的方式來分?jǐn)偢鞣种C(jī)構(gòu)所在地應(yīng)預(yù)繳的所得稅稅款，。
第三，中央政府的稅收收入利益得以保障，稅收分配辦法向總機(jī)構(gòu)所在地政府的稅收利益傾斜，繼續(xù)維護(hù)了既得利益，相對而言，分支機(jī)構(gòu)地政府在稅收收入分配格局中總體上仍然比較被動，處于劣勢。根據(jù)"辦法"，對于總預(yù)繳的應(yīng)納所得稅稅款的地方分享部分，總機(jī)構(gòu)所在地政府享有25％的稅收收入；總應(yīng)納稅額地方分享部分的50％按照為三因素分別賦予權(quán)重的方式在各分支機(jī)構(gòu)所在地政府之間分?jǐn)偅倷C(jī)構(gòu)所在地設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的相應(yīng)參與分配；總應(yīng)納稅額中地方分享部分的剩余25％，由財政部按照2004年至2006年各省市三年實際分享企業(yè)所得稅占地方分享總額的比例定期向各省市分配。
參照類似企業(yè)所得稅的處理方式，對增值稅由于企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅所可能產(chǎn)生的地區(qū)稅收利益糾紛，具有一定的參考意義。例如，如果增值稅采用總機(jī)構(gòu)匯總納稅方式，可以由總機(jī)構(gòu)統(tǒng)一計算應(yīng)納增值稅額，再按照關(guān)鍵因素，科學(xué)確定權(quán)重，分配給各分支機(jī)構(gòu)，由分支機(jī)構(gòu)就地申報繳納的方法來分配稅款。假定生產(chǎn)地課稅原則合理，那么按各分支機(jī)構(gòu)對稅收的貢獻(xiàn)來劃分區(qū)域間的增值稅是可行的合適的。但這種辦法不能根本解決增值稅的跨地區(qū)稅收轉(zhuǎn)移問題。從根本上來說，增值稅與企業(yè)所得稅稅種本身的特點，決定了二者的稅收地區(qū)轉(zhuǎn)移問題具有不同的性質(zhì)。企業(yè)往往獲得了所在地政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，通過這種方式分支機(jī)構(gòu)所在地政府為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營提供了便利，因此，應(yīng)該以企業(yè)所得稅的形式繳納給當(dāng)?shù)卣靡詮浹a公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供成本，具有合理性和必要性。從這個意義上來講，匯總或者合并納稅并不能消除總機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)對當(dāng)?shù)卣?fù)有的所得稅納稅義務(wù)。
但增值稅是間接稅，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，具有易轉(zhuǎn)嫁的特征。納稅人和負(fù)稅人是相分離的，納稅地和負(fù)稅地相脫離，稅負(fù)最終主要由消費者來承擔(dān)。如果A地的居民以購買B地產(chǎn)品的方式承擔(dān)了B地大部分稅負(fù)，又沒有其他機(jī)制糾正，則A地的公共產(chǎn)品成本補償存在缺口，B地的部分公共產(chǎn)品供給卻由A地居民負(fù)擔(dān)，其結(jié)果必將導(dǎo)致A地公共產(chǎn)品提供不足和A地居民的福利損失問題，兩地公共產(chǎn)品提供水平的差異作用于資本、土地、勞動力等經(jīng)濟(jì)要素，將導(dǎo)致兩地經(jīng)濟(jì)差距的拉大、公共產(chǎn)品提供差距的拉大和居民福利差距的拉大。按照我國增值稅暫行條例，我國對產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通的每個環(huán)節(jié)的增值額都要征稅，但零售環(huán)節(jié)只是產(chǎn)品生產(chǎn)流通諸多環(huán)節(jié)中的一個，零售環(huán)節(jié)稅負(fù)在總稅負(fù)中所占比重很小，因此增值稅是一種生產(chǎn)地課稅的稅種。由于最終消費品的消費者大部分集中于人口占絕大多數(shù)的中西部地區(qū)，而加工制造業(yè)和商貿(mào)企業(yè)主要分布于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，因此，中西部地區(qū)作為消費者的居民在購買產(chǎn)品時，除了零售環(huán)節(jié)部分繳納的稅收成為當(dāng)?shù)卣亩愂帐杖虢M成部分，承擔(dān)的其他環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)均流入東部發(fā)達(dá)省份政府手中。真正的負(fù)稅人沒有享受到相應(yīng)的公共產(chǎn)品利益，這就形成集中納稅和分散負(fù)擔(dān)的非對稱性⑥，增值稅制度成為財富流動的逆向調(diào)節(jié)機(jī)制。楊純?nèi)A等（2007）發(fā)現(xiàn)，2003年，東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)的增值稅稅收收入占全國的比重分別為73.5%、14.6%、11.9%，而最終消費總額占全國的比重分別為53.6%、27.1%、19.3%。我們可以看到，東部地區(qū)所占的最終消費額為53.6%，卻獲取了73.5%的增值稅收入。
此外，市場價格體制不完善使增值稅的稅收分配格局更不利于欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。中西部地區(qū)是我國原煤、原油、天然氣等礦產(chǎn)、能源資源主要來源地，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，為了推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，國家對自然資源實行集中的計劃配置的價格體系，中西部地區(qū)以極其低廉的價格為全國提供礦產(chǎn)、能源和其他原材料，為我國的工業(yè)化進(jìn)程和東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)以來，絕大部分產(chǎn)品的價格由市場來決定，但某些初級資源產(chǎn)品例如原煤、原油、天然氣等還未能實現(xiàn)完全的市場定價，它們的定價仍然過低，在加工以后的形成產(chǎn)成品環(huán)節(jié)和最終銷售價格卻由市場來決定。東部地區(qū)往往是資源的主要使用地和產(chǎn)成品的生產(chǎn)地。從初級產(chǎn)品環(huán)節(jié)到市場環(huán)節(jié)，其價格變化可能高出幾倍甚至十幾倍⑦。在此過程中，應(yīng)在中西部地區(qū)實現(xiàn)的收入、利潤以及附帶的增值稅收入轉(zhuǎn)移到以東部地區(qū)為主的資源使用地手中，中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢未能完全轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和稅收優(yōu)勢。具體有以下三個方面：第一，稅收收入由資源提供地轉(zhuǎn)移到資源使用地，這部分稅收資源本應(yīng)用于當(dāng)?shù)氐墓伯a(chǎn)品的提供；第二，通過稅收返還機(jī)制，資源使用地和資源提供地的政府的稅收收入分配差距進(jìn)一步拉大；第三，資源開發(fā)給當(dāng)?shù)貛淼沫h(huán)境成本難以用稅收資源加以補償。
顯然，增值稅的跨區(qū)域稅收的不恰當(dāng)轉(zhuǎn)移問題與匯總納稅企業(yè)所得稅的稅收收入地區(qū)分配問題有相似的地方，也有很多差異。因此，我國的增值稅區(qū)域分配制度必須考慮稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁等問題，而不能簡單地在承認(rèn)產(chǎn)地原則合理的情況下，按照貢獻(xiàn)大小對相關(guān)總分支機(jī)構(gòu)所在地稅收進(jìn)行分配，增值稅的處理方法也不能參照維護(hù)既得利益和發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市利益的基本原則來進(jìn)行。增值稅區(qū)域分配問題的合理解決，有利于提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供公共產(chǎn)品的能力，緩解地區(qū)間財政收入水平的不平衡，消除地方政府基于最大化增值稅份額目的保護(hù)主義行為，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的形成。
4.政策構(gòu)想
4.1 實行消費地課稅辦法
理想的方法是按消費地課稅原則對增值額征稅，但現(xiàn)實生活中很難做到完全的消費地課稅，"最終消費地"往往演變成"最終消費的購買地"。實際的制度設(shè)計中，往往需要結(jié)合本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家的規(guī)模、國家體制和經(jīng)濟(jì)體制、歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實文化等因素⑧，實現(xiàn)制度的重新安排。
4.2 增值稅由共享稅變?yōu)橹醒攵?/p>
理論上講，增值稅作為一種多環(huán)節(jié)課征、無法確定其歸宿的稅種，應(yīng)劃歸中央稅來管理。將增值稅劃為中央稅，并與其他中央稅收入一起，進(jìn)入到整個的中央與地方政府之間的財力分配系統(tǒng)，可以跨過增值稅的地區(qū)初始收入分配環(huán)節(jié)，區(qū)域間增值稅收入分配不合理的前提不復(fù)存在，直接進(jìn)入財政分配。財政分配階段不再單獨考慮增值稅的地區(qū)間分配，而是將增值稅收入納入整個財力分配機(jī)制，由中央財政統(tǒng)一分配來協(xié)調(diào)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。假定其他稅種分享制度不變，意味著財權(quán)向中央的進(jìn)一步集中，此時財力分配機(jī)制的設(shè)計非常重要，如果設(shè)計得不規(guī)范不合理，將助長“跑步（部）前（錢）進(jìn)”勢頭，這不僅無助于解決增值稅的橫向分配問題，反而導(dǎo)致財政分配格局的無序，加劇地方財力的不均衡，產(chǎn)生很大的效率損失。一個次優(yōu)選擇是，將增值稅納入中央稅管理，但仍需要就增值稅收入的一定比例對各地區(qū)進(jìn)行分配，即建立基于增值稅收入本身的地區(qū)間分配制度。此分配制度的設(shè)計應(yīng)著眼于解決區(qū)域間增值稅稅負(fù)轉(zhuǎn)移等問題，改變目前的稅收返還制度所具有的進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)財政差距的內(nèi)在特征。增值稅的地區(qū)間收入分配制度應(yīng)將各地最終消費額、自然資源、外部性等因素考慮在內(nèi)，遵循財政公平原則，使負(fù)稅人所付出的稅收與所獲得的公共產(chǎn)品的利益相當(dāng)。增值稅分配中完全不考慮產(chǎn)地政府的稅收利益，也會帶來一定的消極影響，如增加改革的難度和不利于調(diào)動地方政府培植稅源的積極性，因此在具體的稅收分配制度設(shè)計中可能還要保留承認(rèn)既得利益和增量調(diào)整的辦法，那么，建立于增值稅基礎(chǔ)上的稅收分配制度成功與否關(guān)鍵在于財政公平原則與既得利益維護(hù)之間的平衡，但毫無疑問，由于當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡已經(jīng)日益制約著我國經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，我們應(yīng)當(dāng)將財政公平原則置于非常重要的地位來考慮。
4.3 增值稅繼續(xù)作為中央地方共享稅來管理，但須改變分享機(jī)制
將增值稅作為中央稅來管理，在增值稅地方政府間稅收分配制度中考慮不同因素、并對不同因素賦予不同權(quán)重的標(biāo)準(zhǔn)化的分配體系是一種可行的方法，這是一種自上而下的財力分配機(jī)制，這種機(jī)制將對各地方政府的橫向稅收分配置于財政分配流程當(dāng)中。另外一種可供選擇的模式是仍然保留增值稅作為中央地方共享稅的管理方式，取消現(xiàn)行的稅收返還制度，并且對地方分享部分分成兩部分兩階段式進(jìn)行分配。第一階段不考慮納稅人和負(fù)稅人的異地分布可能性，仍按產(chǎn)地原則分配增值稅，這個階段的分配并不影響地方政府（主要是發(fā)達(dá)地區(qū)政府）的培植稅源的積極性，對跨省區(qū)經(jīng)營的需要匯總納稅的企業(yè)增值稅可以借鑒企業(yè)所得稅利用關(guān)鍵因素確定分配比例的做法在區(qū)域間合理分配；但在第二階段應(yīng)采用橫向的稅收調(diào)節(jié)方法，這個階段充分考慮稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問題，主要依據(jù)各地最終消費額或者居民人口以及資源外部性等因素來對這部分稅收在各地方政府之間進(jìn)行分配，并且地方分享部分的較大比重應(yīng)用于第二階段的分配。這種分配模式思路源于德國所采取的以增值稅為基礎(chǔ)的財政平衡制度。德國將增值稅列為聯(lián)邦與州共享稅，它不是簡單地按比例在各州之間平均分配，而是作為德國稅收收入分配體系中唯一能調(diào)整聯(lián)邦與州之間以及州與地方之間收入關(guān)系的稅種。如1995~1997年三個財政年度，聯(lián)邦與州的增值稅分享比例為聯(lián)邦得50.5%，其余49.5%又分為兩個部分在各州之間進(jìn)行分配，其中的75％按州的居民人口進(jìn)行再分配，即用這部分增值稅除以各州居民總?cè)藬?shù)，得出全國統(tǒng)一的人均增值稅收入的份額，然后用某州的居民人數(shù)乘以人均增值稅分配份額，即得出某州按居民人數(shù)分配得到的增值稅份額。其基本依據(jù)是與消費支出有關(guān)的稅收最終是由消費者支付的，人口多，總消費就多，實際繳納的增值稅就多，按照最終消費地原則，這部分增值稅應(yīng)該按人口分配。另外的25％進(jìn)行一種平衡性非對稱分配，作為富裕州對貧困州的橫向轉(zhuǎn)移支付，只有貧困州才有資格參加分配，分配目標(biāo)是使這些貧困州的財政能力達(dá)到全國平均水平的92％⑨。因此，德國的增值稅分配制度擔(dān)負(fù)了雙重功能，既突出了消費地原則的分配理念，同時又為增值稅賦予了"劫富濟(jì)貧"的功能，不僅可以達(dá)到使區(qū)域間稅收貢獻(xiàn)與稅收實際所得基本對稱的目的，而且財政利益在后期分配中進(jìn)一步對貧困地區(qū)傾斜，致力于地區(qū)間財政能力差異的縮小。完全以消費地原則為基礎(chǔ)的增值稅橫向分享辦法也可以較好地緩解由于納稅人和負(fù)稅人分離所造成的財富逆向轉(zhuǎn)移問題，但我們作為發(fā)展中國家的社會經(jīng)濟(jì)背景等方面與德國仍存在很多差異。在增值稅的初始收入分配環(huán)節(jié)，我們尚不能實現(xiàn)各地稅收收入與當(dāng)?shù)囟愂肇?fù)擔(dān)的基本對稱，更遑論利用增值稅“劫富濟(jì)貧”縮小地區(qū)間財政差距的目標(biāo)，當(dāng)前的稅收分配格局的現(xiàn)實矛盾決定了我們應(yīng)首先致力于解決地方政府間增值稅稅收分配的公平性問題。此外，正如前文所述，既得利益的存在會對實行分享制度的變革構(gòu)成障礙，而且，我國客觀上存在著調(diào)動地方政府包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的稅源培植積極性的需要。從減少改革阻力的角度來考慮，我們在貫徹財政公平原則的同時，又不得不考慮既得利益問題和調(diào)動地方政府積極性問題。因此，采用對地方分享部分實行兩部分兩階段式處理是次優(yōu)選擇。需要強(qiáng)調(diào)的一點是，無論是將增值稅分配蘊于財政分配流程的中央稅做法，還是對地方分享部分的兩步驟分配法，在這個分配過程中所體現(xiàn)的公平原則，是在矯正了稅負(fù)的不公正轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)上的公平，仍以各地對稅收的貢獻(xiàn)大小為依據(jù)。我們上面所談到的兩種分配模式并不旨在徹底解決政府之間提供公共服務(wù)的差距，而是為了較好地解決區(qū)域之間所獲得的稅收收入與所承擔(dān)的稅負(fù)不相符問題，以解決區(qū)域間公共服務(wù)差距為目的的財政分配功能應(yīng)在中央稅部分中予以體現(xiàn)。
將增值稅作為中央稅來管理，并對其中一定比例的收入進(jìn)行地區(qū)間的分配；以及仍以增值稅作為共享稅來管理，并對地方分享部分實行兩部分兩階段式分配方法各有利弊。在第一種模式下，企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅所可能導(dǎo)致的欠發(fā)達(dá)增值稅稅收分配弱勢地位問題無需考慮，但需要解決如何合理設(shè)計地區(qū)間增值稅稅收分配制度以充分糾正稅收與稅負(fù)的地區(qū)不均衡分布問題，為了順利推進(jìn)改革，既得利益恐怕還要適當(dāng)保留。在第二種模式下，需要解決兩個問題，第一，企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅引起的增值稅地區(qū)分配矛盾；第二，橫向稅收調(diào)節(jié)的制度設(shè)計。這種模式實質(zhì)上是當(dāng)前稅收分享制度的邊際調(diào)整。兩種模式都必須考慮如何在使改革順利推進(jìn)的前提下，最大程度地貫徹財政公平原則。
注 釋：
①現(xiàn)行增值稅收入的分享機(jī)制實質(zhì)為分成與返還相結(jié)合的機(jī)制，中央與地方共享增值稅收入，中央獲得75％的增值稅收入，各省獲得25％的增值稅收入；為調(diào)動地方政府增加財政收入的積極性，對增量稅收收入實行返還制度，以1993 年地方上解收入為基數(shù), 以后每年按地方增值稅和消費稅總額每增加1%, 稅收返還就增加0.3%。
② 地方政府是一個容易引人困惑的字眼，就本文中，除非特別指出，均指省級人民政府，而區(qū)域除非特別指明，均指省級人民政府管轄區(qū)域。
③新的企業(yè)所得稅法第七章第五十一條明確規(guī)定，居民企業(yè)在中國境內(nèi)設(shè)立不具有法人資格的營業(yè)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)匯總計算并繳納企業(yè)所得稅。事實上，在國務(wù)院決定于2002年對企業(yè)所得稅實行中央與地方共享后，在《財政部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行關(guān)于所得稅收入分享改革后有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》（財預(yù)明電〔2001〕3號）中已涉及到跨省市經(jīng)營企業(yè)所得稅的管理規(guī)定，后財政部制定了跨地區(qū)經(jīng)營集中繳庫企業(yè)所得地稅地區(qū)間分配暫行辦法(財預(yù)［2002］5號)，2003年經(jīng)修改后出臺《財政部 中國人民銀行 國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈跨地區(qū)經(jīng)營集中繳庫企業(yè)所得稅地區(qū)間分配辦法〉的通知》（財預(yù)［2003］452號），表明國家在跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)匯總（合并）納稅帶來的地方政府間稅收問題上的不斷嘗試。
④見：稅收與稅源問題研究課題組編．區(qū)域稅收轉(zhuǎn)移調(diào)查［M］．中國稅務(wù)出版社，2007：68－69。
⑤據(jù)《財政部國家稅務(wù)總局中國人民銀行關(guān)于印發(fā)的通知》（財預(yù)［2008］10號）和《國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)的通知》(國稅發(fā)〔2008〕28號）（以下簡稱兩個“辦法”），對跨省(自治區(qū)、直轄市和計劃單列市)設(shè)立不具法人資格營業(yè)機(jī)構(gòu)的企業(yè)實行所得稅“統(tǒng)一計算、分級管理、就地預(yù)繳、匯總清算、財政調(diào)庫”的辦法，形成了調(diào)整區(qū)域間企業(yè)所得稅分配的初步框架，但對母子公司組織形式是否允許實行匯總納稅目前仍未有規(guī)定。
⑥楊斌．返還間接稅:形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制的必要步驟［J］．稅務(wù)研究，2005，（6）：7－10。
⑦靳萬軍．關(guān)于區(qū)域稅收與稅源背離問題的初步思考［J］．稅務(wù)研究，2007（1）：30。
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目前,各級政府間的稅收競爭正如火如荼地展開,但是學(xué)界及實務(wù)界對稅收競爭褒貶不一,其根本原因在于對于政府間稅收競爭的理論基礎(chǔ)等問題存在認(rèn)識上的誤差,忽視了我國業(yè)已存在的政府間稅收競爭的實踐基礎(chǔ)。為了正確處理各級政府間的稅收競爭關(guān)系,展開有效的政府間稅收競爭活動,本文試圖闡釋政府間稅收競爭的理論及實踐基礎(chǔ),以澄清有關(guān)問題。
一、政府間稅收競爭的理論基礎(chǔ)
(一)稅收競爭的內(nèi)涵及外延通常說來,稅收競爭是指政府間為增強(qiáng)本級政府(及其所屬部門)的經(jīng)濟(jì)實力,提高轄區(qū)(或部門)福利,以稅收為手段進(jìn)行的各種爭奪經(jīng)濟(jì)資源及稅收資源的活動。稅收競爭是政府間競爭的重要內(nèi)容,是制度競爭或體制競爭的重要組成部分。一般說來,國內(nèi)政府間稅收競爭包含三個層次的內(nèi)容,即上下級本論文由政府間的競爭、同級別政府之間的競爭以及一級政府內(nèi)部各部門的競爭,它主要通過稅收立法、司法及行政性征管活動來實現(xiàn)。
(二)公共選擇的非市場決策理論公共選擇理論作為非市場決策(政府決策)的經(jīng)濟(jì)研究,成功地將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)成功地引入了政治學(xué)領(lǐng)域,認(rèn)為各層次政府的行為同樣是符合“經(jīng)濟(jì)人”模式的。盡管政府與其他市場主體相比在行為活動上具有一定的特殊性(比如政府是對全體社會成員具有普遍性的組織,它擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力①),但是政府同樣要受到“用腳投票”(VotingbyFeet)的約束。在這個“準(zhǔn)”市場機(jī)制的作用下,各級政府同樣必須具有競爭意識,需要努力改進(jìn)政府工作的效率,從主觀到客觀真正造就一個更能謀求社會利益最大化的政府。稅收競爭作為政府間競爭的主要工具,在保持和創(chuàng)造各層次政府的競爭力上具有無可比擬的優(yōu)勢,受到各級政府的青睞。
(三)財政聯(lián)邦主義的財政分權(quán)理論財政聯(lián)邦主義(FiscalFederalism)是20世紀(jì)50、60年代以來形成的財政分權(quán)理論(FiscalDecentralization),它主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度去尋求為有效地行使財政職能所需的財政支出和收入在從中央到地方的各級政府之間的最優(yōu)分工。它指出,在一般情況下,中央政府必須單獨行使財政的收入分配與宏觀本論文由調(diào)控職能,但就財政的資源配置職能來說,一個多級政府的財政體制卻是合理的。
②在“經(jīng)濟(jì)人”理論的框架下,中央政府與地方政府都是謀求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)主體,具有相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益,各方為尋求自身利益而展開的競爭能夠?qū)崿F(xiàn)共同的利益,即從“自利”向“利他”轉(zhuǎn)化。多級財政體制及相對獨立利益的形成是各層次政府展開稅收競爭的前提。多級財政體制及獨立利益的形成要求各級政府為了實現(xiàn)其目標(biāo),獲得更高的政治支持率,需要占有更多的政治資源。通常來說,政治資源的獲得必須依靠一定的經(jīng)濟(jì)資本論文由源,這就是所謂“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”。由此,各層次的政府為爭奪經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源的稅收競爭便逐漸展開。
(四)演進(jìn)主義的制度競爭理論建構(gòu)主義學(xué)派認(rèn)為,在新古典主義的框架下可以由“經(jīng)濟(jì)人”通過成本利益分析選擇出有效的國家政治經(jīng)濟(jì)制度。而演進(jìn)主義理論認(rèn)為,個人理性在理解它自身的能力方面有一種邏輯上的局限,這是因為它永遠(yuǎn)無法離開它自身而檢視它自身的運作。因此在演進(jìn)主義者看來,社會活動的規(guī)則(包括政治經(jīng)濟(jì)運行體制)應(yīng)當(dāng)由社會活動中的博奕尤其是重復(fù)博弈來產(chǎn)生。簡單一點說,就是社會活動主體間的競爭產(chǎn)生活動規(guī)則。競爭不僅是在特定秩序下的活動,競爭活動本身是市場秩序的維護(hù)者;在平等市場環(huán)境下的競爭能夠本論文由保證生命力旺盛的制度勝出,使之成為社會活動者共同遵守的規(guī)則。政府間競爭,在很大程度上表現(xiàn)為制度競爭或體制競爭,它突出了內(nèi)在規(guī)則和外在規(guī)則體系對于各轄區(qū)的成本水平以及轄區(qū)競爭力的重要性。
正是這種競爭成為轉(zhuǎn)型期政府運行體制有效性的裁判。政府間稅收競爭作為政府間競爭的重要內(nèi)容,它的意義絕不僅僅在于為各層次政府獲得一定的經(jīng)濟(jì)資源及稅收資源,而在于它是高效率制度的發(fā)現(xiàn)者和維護(hù)者。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,強(qiáng)制性制度變遷存在一個“諾斯悖論”,而政府間的稅收競爭則構(gòu)成“誘致性”變遷或中間擴(kuò)散型制度變遷的重要內(nèi)容;也就是說中央自上而下的改革不可能真正實現(xiàn)其目標(biāo),而稅收競爭作為制度的發(fā)現(xiàn)者和維護(hù)者反而更容易實現(xiàn)轉(zhuǎn)型期的制度選擇,從而構(gòu)成財政分權(quán)制度完善的外在條件。①
二、政府間稅收競爭的實踐基礎(chǔ)改革開放以后,我國政治經(jīng)濟(jì)制度急需實現(xiàn)轉(zhuǎn)型,財政制度不斷實現(xiàn)分權(quán)化,伴隨財政分權(quán)的深化地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭也不斷加劇。其中,加快政治經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型使有效的政府間競爭(包括政府間稅收競爭)成為現(xiàn)實需要,80年代以來的財政分權(quán)實踐則為稅收競爭提供了適格的競爭主體,而地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭的加劇則使稅收競爭的作用更加凸現(xiàn)。
(一)政治經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型集中計劃經(jīng)濟(jì)實踐的失敗使中國及東歐國家走上了實現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌的道路,而經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌在中國則先行一步。怎樣擺脫集中計劃經(jīng)濟(jì)運行模式的束縛,建構(gòu)符合市場經(jīng)濟(jì)運行的制度模式,是我國及其他轉(zhuǎn)軌國家的重要任務(wù)。在這場轉(zhuǎn)軌競爭中,誰能選擇優(yōu)質(zhì)高效的制度,誰能以較小的代價實現(xiàn)轉(zhuǎn)軌,誰能及早實現(xiàn)制度的轉(zhuǎn)軌就能成為優(yōu)勝者。國際間的競爭是如此,國內(nèi)各地方政府間的競爭也遵循同樣的規(guī)則。在國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中,一般都是中央采取自上而下的強(qiáng)制性制度變遷,通過推行一系列政治經(jīng)濟(jì)改革,引進(jìn)大量優(yōu)質(zhì)高效制度以實現(xiàn)制度轉(zhuǎn)軌。我國的改革開放大致上就是這種模式。
自上而下的強(qiáng)制性變遷無法回避“諾斯悖論”,不可能完全實現(xiàn)其改革的目的。為了實現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌,中央政府提出發(fā)揮地方政府的積極性,開始推動地方政府的自主性改革探索,以尋求改革的有效路徑。地方政府的自主性改革探索,強(qiáng)化了地方政府的自身利益機(jī)制,逐漸形成了自下而上改革的“第一行動集團(tuán)”。地方政府為了維護(hù)業(yè)已形成的自身利益,及在新一輪競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位,政府間競爭由此而展開。這種政府間競爭圍繞資本、技術(shù)及優(yōu)質(zhì)勞動力而進(jìn)行,目的在于獲取足夠多的生產(chǎn)要素,謀求競爭制高點。而在政府間競爭中,本論文由稅收競爭是其重要內(nèi)容,它一方面通過稅收競爭獲取足夠的經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源,另一方面利用經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù),以謀求更豐富的經(jīng)濟(jì)和稅收資源。
(二)財政分權(quán)改革實踐自兩步“利改稅”初步建立我國的工商稅收體系后,以稅種來劃分中央地方收入的財政體制正式拉開了我國財政制度的分權(quán)型改革,我國集中性的財政體制開始向分散的、分層的財政體制過渡。1994年分稅制改革及對它的完善和補充,如轉(zhuǎn)移支付制度改革等,在不同程度上強(qiáng)化了地方政府對地區(qū)性事務(wù)的自主管理,財政分權(quán)改革進(jìn)一步深化。伴隨著分權(quán)財政體制的構(gòu)建與“地方所有權(quán)”的確立,地方政府的資源配置權(quán)限不斷擴(kuò)大,特殊的地方經(jīng)濟(jì)利益逐漸形成。地方特殊經(jīng)濟(jì)利益的形成,使各地在經(jīng)濟(jì)競爭中擁有了相對獨立的競爭主體資格,從而為政府間稅收競爭的展開提供了有效的競爭者。
(三)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭加劇改革開放以后,各地區(qū)間首先在吸引外資方面展開了激烈的競爭,各地紛紛出臺優(yōu)惠措施、提供優(yōu)惠條本論文由件以吸納外國資本。由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市及沿海開發(fā)區(qū)等在稅收政策上擁有比較大的優(yōu)惠,且區(qū)位優(yōu)勢明顯,因此吸納了我國吸納外資的絕大部分。如,2000年東部地區(qū)實際利用外商直接投資及其它投資3,702,825萬美元,占東中西地區(qū)合計數(shù)4,204,386萬美元的88107%。②同時,各地為爭奪原材料等資源的競爭也逐漸升級。
在某些領(lǐng)域中,控制了原材料渠道,就能夠保證在經(jīng)濟(jì)競爭中保持較大的優(yōu)勢。而欠規(guī)范的市場秩序又為原材料提供了條件,因而在80年代爆發(fā)了諸如“生豬大戰(zhàn)”、”羊毛大戰(zhàn)”、“蠶繭大戰(zhàn)”等。另外,地區(qū)間區(qū)域分工的競爭也逐漸展開,各地為了在經(jīng)濟(jì)競爭占據(jù)有利地位,紛紛向“高新”科技行業(yè)靠攏,區(qū)域間經(jīng)濟(jì)目標(biāo)同構(gòu)化嚴(yán)重。國家計委的測算表明,我國中部和東部地區(qū)的工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)為9315%,西部和中部地區(qū)的工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)為9719%。
③經(jīng)濟(jì)競爭的加劇要求地本論文由方政府尋求有效的競爭手段,在以優(yōu)惠政策獲取資源的時代里,稅收優(yōu)惠政策無疑受到極大的追捧。因此,稅收競爭在地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競爭中優(yōu)勢明顯。要說明的是,稅收競爭是在相關(guān)政府政策的輔助下發(fā)揮作用的。
三、影響我國政府間稅收競爭有效展開的外部因素
(一)地方保護(hù)主義的興起隨著地方經(jīng)濟(jì)競爭的加劇,地方保護(hù)主義日漸興起,特別是經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)紛紛采用多種保護(hù)措施分割市場。法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家龐賽的研究成果說明了中國國內(nèi)市場的分割程度。龐賽發(fā)現(xiàn),1997年中國國內(nèi)省際間貿(mào)易商品平均關(guān)稅為46%,比10年前提高了整整11個百分點。46%的平均關(guān)稅相當(dāng)于美國和加拿大之間的貿(mào)易關(guān)稅,并且超過了同期歐盟成員之間的關(guān)稅。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿倫楊也有與之類似的發(fā)現(xiàn),在改革開放期間,中國國內(nèi)各省之間勞動力的生產(chǎn)率和價格的差距拉大,而按工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)計算的GDP卻呈收斂性,這正好與作為統(tǒng)一市場應(yīng)該出現(xiàn)的情況相反。
④由此可見,隨著財本論文由政分權(quán)運動的展開,各地不可避免的為著自身利益加強(qiáng)了對本地經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源的保護(hù),由此導(dǎo)致了改革開放以來國內(nèi)市場的進(jìn)一步分割。地方保護(hù)主義是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭的產(chǎn)物,或者說地方保護(hù)主義是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)競爭的一種表現(xiàn),它的興起使政府間稅收競爭更加混亂。地方政府間的稅收競爭本來是要發(fā)現(xiàn)和使用更有效的制度,但是地方保護(hù)主義的出現(xiàn)卻使之反而成為統(tǒng)一市場制度秩序運行的障礙。
(二)弱穩(wěn)定的政府間關(guān)系建國以后,我國相繼頒布了憲法及一系列法律準(zhǔn)則,保證了我國政府間關(guān)系的相對穩(wěn)定性。但是,由于受制于歷史傳統(tǒng)及現(xiàn)實客觀因素,我國各層次政府間關(guān)系的穩(wěn)定性還不夠,從而影響到政府間
稅收競爭的有效性。第一,由于深受悠久的中央集權(quán)制傳統(tǒng)影響,我國建國后形成了單一制的政府體制,中央政府或高層次政府在國家的政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演了較為重要的角色。第二,我國缺乏地方自治傳統(tǒng),地方政府或基層政府往往依賴于中央政府或高層次政府。
第三,我國現(xiàn)有政府官員的考核與任免機(jī)制主要受制于中央政府或高層次政府。
①而在我國的現(xiàn)實政治生活中,中央政府往往無法得到有效的約束,時常對地方政府事務(wù)進(jìn)行干預(yù),難以保證各層次政府間關(guān)系本論文由的穩(wěn)定性。在弱穩(wěn)定的政府間關(guān)系下,全國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受中央政府的影響過大,常常危及地方政府積極性。首先它將影響縱向的政府間關(guān)系。由于中央政府難以得到憲法及有關(guān)法律準(zhǔn)則的約束,導(dǎo)致其活動范圍過于寬泛,常常超出其有效活動邊界,造成越位。中央政府難以受到約束的超強(qiáng)活動能力及超寬活動范圍,使中央政府同時扮演著“運動員”與“裁判員”的角色,破壞了中央與地方政府的平等競爭關(guān)系。其次,它將影響橫向的政府間競爭關(guān)系。中央政府或高層次政府對各地的發(fā)展畸輕畸重,往往會損及地方政府的平等競爭權(quán),弱化部分地方政府的經(jīng)濟(jì)競爭能力。由于我國現(xiàn)有體制下缺乏穩(wěn)定的政府間關(guān)系和競爭性政府主體,導(dǎo)致我國政府間稅收競爭還處于弱勢有效性階段,還不能有效實現(xiàn)轉(zhuǎn)軌期政府間稅收競爭的主要目標(biāo),即實現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)制度的順利轉(zhuǎn)軌。
由于缺乏穩(wěn)定的競爭規(guī)則,政府間稅收競爭無法通過“看不見的手”來實現(xiàn)整個社會的利益,即沒有從個人利益(局部利益)向社會利益的轉(zhuǎn)化。而過分強(qiáng)調(diào)財政分權(quán),地方政府對經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源的爭奪過于慘烈,各地被迫卷入了地方保護(hù)主義和分割市場的惡性競爭。這種惡性競爭正是目前大多數(shù)學(xué)者反對政府間稅收競爭的主要理由,因為它確實擾亂了地區(qū)間的正常經(jīng)濟(jì)往來,降低了資源配置的有效性。
四、結(jié)論
盡管政府間稅收競爭目前還存在一些問題,但是政府間稅收競爭在實現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌方面具有十分突出的作用,能夠發(fā)揮各層本論文由次政府在尋找高效制度方面的積極性。因此現(xiàn)階段的任務(wù)在于維護(hù)政府間稅收競爭的良好秩序,規(guī)范各方的行為,實現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)制度的有效轉(zhuǎn)型,而不是全盤否定政府間的稅收競爭活動。
(一)維護(hù)良好的財政分權(quán)秩序盡管我國財政分權(quán)改革缺乏穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)及理論基礎(chǔ),造成了財政分權(quán)過程中的某些無序化行為(特別是地方保護(hù)主義行為),但是財政分權(quán)及由此而起的稅收競爭卻構(gòu)成了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要推動力。維護(hù)有效的財政分權(quán)秩序,主要是建立地方財政的有限分權(quán)模式,保證地方政府的分權(quán)利益不受高層次政府的干預(yù),而這也是政府間稅收競爭有效展開的條件。要保證我國的強(qiáng)勢高層次政府不干預(yù)低層次政府的分權(quán)利益及稅收競爭利益,就必須建立穩(wěn)定的政府間關(guān)系,即構(gòu)建穩(wěn)定的政治法律制度以固化各層次政府間本論文由的事權(quán)及財權(quán)關(guān)系。
對此,可以考慮建立一種超穩(wěn)定的雙層約束機(jī)制,既約束中央政府(包括高層次政府)對地方政府的干預(yù),又約束地方政府的非規(guī)范性活動。
(二)打破地方保護(hù)主義與市場分割,建立統(tǒng)一的市場秩序有效的政府間稅收競爭必須防止地方保護(hù)主義的泛濫,而防止地方保護(hù)主義及市場分割的有效途徑莫過于建立統(tǒng)一的市場秩序。我國在打破地方保護(hù)主義的運動中,可以借鑒美國的雙層司法體制及其憲法中的商務(wù)條款。雙層司法體制中,中央司法機(jī)構(gòu)主要解決全國性的司法案件并對地方之間的案件糾紛有審判權(quán);地方司法機(jī)構(gòu)主要解決地方性司法糾紛。美國的商務(wù)條款則建立了中央政府對地區(qū)間貿(mào)易爭端的專屬解決權(quán),我國的現(xiàn)實地方政府屢屢干預(yù)地區(qū)間的貿(mào)易。因此在我國建立類似條款,對于打破地方保護(hù)和市場分割可能會更有效。
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[論文摘要] 我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給處于失衡狀態(tài)，和城市相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量短缺、質(zhì)量低下。文章認(rèn)為我國城市和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體不同是導(dǎo)致公共產(chǎn)品短缺的主要原因，并提出應(yīng)當(dāng)使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化
我國農(nóng)村公共產(chǎn)品在取消農(nóng)業(yè)稅后供給失衡問題更加突出，具體表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機(jī)制的不健全，如醫(yī)療衛(wèi)生條件差、教育落后、水電設(shè)施落后等。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的滯后及匱乏制約了農(nóng)村消費需求的提高，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制建設(shè)，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給矛盾，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有重要的意義。
農(nóng)村公共產(chǎn)品是指用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品，具有非競爭性、非排他性的特點。它又可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村純公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性，應(yīng)當(dāng)由政府免費提供的產(chǎn)品。如:農(nóng)村基層政府(縣鄉(xiāng)級)行政服務(wù)、農(nóng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品是指介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間， 在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，主要包括:在性質(zhì)上近乎純公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村義務(wù)教育、電力設(shè)施、小流域防洪澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、公共衛(wèi)生、社會保障等；一般準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村高中(職高)教育、水利設(shè)施、醫(yī)療、道路建設(shè)、文化館等;在性質(zhì)上近乎私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水等。
在我國現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給體制下，城市居民的公共產(chǎn)品供給主要有中央和城市政府提供，城市居民可以享受到低廉的基礎(chǔ)教育，發(fā)達(dá)的交通，優(yōu)越的市政設(shè)施；但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的狀況下，農(nóng)民還要為享用這些公共產(chǎn)品交納“三提五統(tǒng)”以及其他收費。同時農(nóng)村不同地區(qū)間公共產(chǎn)品供給不平衡。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財源豐裕的東部沿海地區(qū)，政府能夠提供較多的公共產(chǎn)品，而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少，政府財政收入不足，公共產(chǎn)品供給自然就短缺。可見，目前我國公共產(chǎn)品在城市和農(nóng)村以及農(nóng)村各地之間的供給是不均衡，主要原因在于公共產(chǎn)品供給主體不同所導(dǎo)致的。
一、目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體
目前，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)俯、村委會組織和農(nóng)村居民。
1.我國農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。按照1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)級政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。”其職責(zé)范圍幾乎涵蓋了農(nóng)村社會生活的各個方面。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度內(nèi)財政收入不可能籌集到足夠的公共資源。l994年分稅制改革后，不但沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度內(nèi)財政收入，反而因共享稅分配比例低，稅源有限，使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入陷入困境。再加上近年來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢的逐漸喪失，在農(nóng)村實行稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅后，以農(nóng)業(yè)為主要稅收來源的縣、鄉(xiāng)政府制度內(nèi)財政力量已大為衰減，縣鄉(xiāng)財政收支狀況更加失衡，尤其是削弱了縣鄉(xiāng)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力。很多鄉(xiāng)政府赤字財政。在這種情況下，根本無力進(jìn)行農(nóng)村交通、農(nóng)田水利等公共建設(shè)。由于沒有相應(yīng)的稅收支持提供公共產(chǎn)品，于是，通過財政體制度外籌集供給公共產(chǎn)品的資源便成為必然的選擇。同時也導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品的匱乏，以及公共服務(wù)的缺位而且。在農(nóng)村稅費改革后，針對農(nóng)村公益事業(yè)采取的“一事一議”制并未能解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。
2.村委會組織。村委會組織不是一級政權(quán)，現(xiàn)行政策規(guī)定村級組織可以對農(nóng)民收取三項“提留”：公積金，公益金和管理費。公積金用于農(nóng)田水利基本建設(shè)，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)、興辦集體企業(yè)等；公益金用于“五保戶”供養(yǎng)，特困戶補助以及其他集體福利事業(yè)支出：管理費則用于村級組織干部報酬和管理支出。從政策規(guī)定的用途來看，這三項“提留”屬于村級組織提供公共產(chǎn)品的成本分?jǐn)偂?轉(zhuǎn)貼于
3.農(nóng)村居民。我國對農(nóng)民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農(nóng)民既要繳稅又要收費。就稅收而言，主要問題在于稅制設(shè)置一直不盡合理，農(nóng)民稅負(fù)總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、計劃生育等方面的公共產(chǎn)品，本應(yīng)由政府制度來義務(wù)提供，卻變成了由政策性提供和由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。除此以外，鄉(xiāng)、村兩級組織還以活勞動的形式向農(nóng)民分?jǐn)偣伯a(chǎn)品的部分人力成本，即義務(wù)勞動積累工。按現(xiàn)行政策規(guī)定，每個農(nóng)村勞動力每年應(yīng)承擔(dān)5～10個義務(wù)工，10～20個勞動積累工，前者主要用在公路建筑、防汛搶險、修繕學(xué)校等，后者主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)。農(nóng)民既要承擔(dān)制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給成本，也要承擔(dān)制度外公共產(chǎn)品供給成本。已進(jìn)行的農(nóng)村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進(jìn)展和成果，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題有一定緩解，但改革任務(wù)遠(yuǎn)未完成。可見，無論是稅費改革前的“三提五統(tǒng)”，還是稅費改革后的“一事一議”，都是農(nóng)民對公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)。
可見農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不合理，本應(yīng)由中央和地方政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品，但在目前仍由農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)，通過向農(nóng)民攤派等方式來完成。這使收入較城市居民低的人卻承擔(dān)著比城市居民多的多的公共產(chǎn)品的供給成本。
二、創(chuàng)新我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體
正如薩謬爾森所言：“一種公共產(chǎn)品并不一定要由公共部門來提供，也可由私人部門來提供。”因此，應(yīng)構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體不僅包含政府，同時還要激勵私人、企業(yè)和各種組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)。
1.明確各級政府的財政職能，建立針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度。由于公共產(chǎn)品的非排他性產(chǎn)生了搭便車問題，使私人部門不愿提供公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品的非競爭性導(dǎo)致了私人部門的低效率，因此政府應(yīng)當(dāng)作為公共產(chǎn)品的主要供給主體。
(1)轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府公共產(chǎn)品供給意識和公共服務(wù)職能，不斷提高政府供給公共產(chǎn)品的能力。
(2)政府應(yīng)當(dāng)直接提供屬于本級職責(zé)范圍的農(nóng)村公共產(chǎn)品。應(yīng)當(dāng)重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)范圍，合理劃分各級政府的財政職能，凡受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則應(yīng)由相應(yīng)層次的地方政府提供，而具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供。如諸如義務(wù)教育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等全國性的農(nóng)村“純公共產(chǎn)品”供給，由中央和省級政府財政負(fù)擔(dān)，并建立直接針對這些公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付制度。加快建立和完善財政的轉(zhuǎn)移支付制度，加大國家財政對于不發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持的力度，以平衡各地區(qū)財力差異，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給均等化，以解決供給不足和地區(qū)間的不公平性問題。推進(jìn)農(nóng)村財政體制改革，規(guī)范農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道。同時還要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)平衡和平等。
2.鼓勵企業(yè)、各種組織和私人參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，建立多元化的供給主體結(jié)構(gòu)。公共產(chǎn)品需要有政府財政支持，但并不意味著所有的公共產(chǎn)品都由政府提供。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可采用以下方式：
(1)采取私人捐贈的形式。很多國家的公共設(shè)施就是利用私人捐贈而建立起來的，如美國個人慈善捐贈高達(dá)1750億美元，其中大部分用于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。現(xiàn)在我國部分農(nóng)村小學(xué)校舍采用捐贈的方式建立起來。同時，農(nóng)村的水利設(shè)施、文化館等公共產(chǎn)品等可以鼓勵私人或各種組織進(jìn)行捐贈。應(yīng)當(dāng)制定一些能夠鼓勵個人或者企業(yè)出資參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策，如：利用冠名權(quán)、建碑立傳等形式鼓勵個人或企業(yè)參與公共產(chǎn)品供給。
［關(guān)鍵詞］政府間關(guān)系；中央與地方關(guān)系；地方政府間關(guān)系
［中圖分類號］D625 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1005-6432（2011）5-0110-03
政府間關(guān)系(Intergovernmental Relations),即不同政府組織之間的關(guān)系,又稱府際關(guān)系。20世紀(jì)60年代,美國學(xué)者安德森首次提出“政府間關(guān)系”這一概念,不過他是從政府公職人員之間的人際關(guān)系和人的行為角度來看待政府間關(guān)系的。而隨著20世紀(jì)80年代以來全球性政府改革浪潮的興起,政府間關(guān)系的調(diào)整和變遷成為一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,政府間關(guān)系開始作為一個獨立的研究課題進(jìn)入學(xué)術(shù)界的研究范圍。
國外對政府間關(guān)系的研究自20世紀(jì)80年代后便循著一條內(nèi)容趨于系統(tǒng)化,方法趨于多元化,研究視野越來越開闊的路徑發(fā)展。而國內(nèi)對政府間關(guān)系的研究起步則相對較晚,事實上,對其的重視只能追溯到近十幾年。但近幾年來,對政府間關(guān)系的研究呈現(xiàn)出日漸繁華之貌,不同學(xué)科背景的學(xué)者從不同的角度對政府間關(guān)系進(jìn)行了富有成效的研究,相關(guān)的研究成果也日漸豐富。筆者認(rèn)為,對這些研究成果進(jìn)行一個全面的回顧和梳理,以總結(jié)國內(nèi)對政府間關(guān)系研究所取得的成果和存在的問題,能推動這一研究更上一個臺階。
1 相關(guān)概念的界定
在國內(nèi)學(xué)者對政府間關(guān)系的研究中存在兩種不同的表述：政府間關(guān)系和府際關(guān)系。林尚立使用的表述是“政府間關(guān)系”。他認(rèn)為政府間關(guān)系主要指“各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系,它包含縱向的中央政府與地方政府間的關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系”。同時他也認(rèn)為,政府間的橫向關(guān)系雖然主要指地方政府間的關(guān)系,但由于我國傳統(tǒng)的政府間關(guān)系模式是以條塊關(guān)系為基礎(chǔ)的,所以橫向關(guān)系有時也包括政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系。謝慶奎《中國政府的府際關(guān)系研究》一文中較早明確使用“府際關(guān)系”的概念,他認(rèn)為府際關(guān)系即“政府之間的關(guān)系,它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系”。與林尚立不同,謝慶奎認(rèn)為政府部門是“府際關(guān)系”十分重要的主體,因而將部門之間的關(guān)系直接納入了研究的范圍。廈門大學(xué)陳振明教授認(rèn)為,政府間關(guān)系是指中央政府與各級地方政府之間的縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。它既包括中央政府與地方政府的關(guān)系、各級地方政府間關(guān)系,也包括同級地方政府間關(guān)系以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府間關(guān)系。在他看來,“政府部門是構(gòu)成各級政府的機(jī)構(gòu),是次于‘政府’的行政主體,當(dāng)然不應(yīng)該是‘政府間關(guān)系’的應(yīng)有之義”。臺灣學(xué)者江大樹認(rèn)為府際關(guān)系是一個國家內(nèi)部不同政府間的相互運作關(guān)系。狹義來說主要指各層級政府間之垂直互動關(guān)系。例如，中央政府與直轄市政府、縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的府際關(guān)系；廣義而言更涵蓋同級政府間的水平互動關(guān)系、特定政府機(jī)關(guān)內(nèi)各部門間之協(xié)調(diào)管理以及政府機(jī)關(guān)與民間社會的公共關(guān)系等。
雖然在國內(nèi)對政府間關(guān)系的研究中存在這兩種不同的概念表述,且研究過程中對其內(nèi)涵的界定各有側(cè)重,但總體而言,以下這一對政府間關(guān)系的內(nèi)涵界定是可以得到公認(rèn)的,即政府間關(guān)系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關(guān)系,也包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府之間的關(guān)系。
2 研究發(fā)展的兩個階段及其主要成果
2.1 1998年以前,國內(nèi)關(guān)于政府間關(guān)系的研究主要為對中央與地方二元關(guān)系研究
這一階段的研究中,政府間關(guān)系尚未被作為一個正式的、有其特定含義界定和理論體系的獨立課題提出來,對其的研究散落在國家結(jié)構(gòu)形式、中央與地方權(quán)力流動以及中央與地方財政關(guān)系研究等方面。
其中對中央與地方關(guān)系現(xiàn)狀及其沿革進(jìn)行研究的有：楊春堂等《論我國中央與地方關(guān)系的改革》(1989)中對中央與地方關(guān)系改革的情況進(jìn)行了總結(jié)。辛向陽的《大國諸侯――中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》(1996)一書從歷史的角度分析和解讀中央與地方關(guān)系。鄭永年，吳國光：《論中央――地方關(guān)系：中國制度轉(zhuǎn)型的一個軸心問題》(1994)文中從制度轉(zhuǎn)型的層面分析了中央與地方關(guān)系。楊小云 《論我國中央與地方關(guān)系的改革》(1997)一文總結(jié)了我國經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷的三個發(fā)展階段以及與之對應(yīng)的我國中央與地方的關(guān)系的三個階段。
對中央與地方權(quán)限劃分進(jìn)行分析的有：薄貴利，金相文在《市場經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方權(quán)限調(diào)整的基本趨勢》(1997)一文以市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為背景,分析了中央與地方管理權(quán)限劃分的基本趨勢。潘小娟在《中央與地方關(guān)系的若干思考》(1997)一文提出要正確合理地劃分中央政府與地方政府的權(quán)限,堅持合理集權(quán)與適度分權(quán)的有機(jī)結(jié)合,完善中央對地方的監(jiān)督機(jī)制和中央與地方的互利合作機(jī)制,加強(qiáng)法制化建設(shè)。
1994年中國推行分稅制改革前后,學(xué)界出現(xiàn)了大量從財政關(guān)系角度研究中央與地方關(guān)系的論著：吳俊培在《論中央與地方的財政關(guān)系》(1994)一文中分析了中央政府與地方政府之間的博弈關(guān)系,并從現(xiàn)代公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心范疇入手,界定了市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能,進(jìn)而對政府的配置、穩(wěn)定、分配等基本職能在各級政府間的合理劃分作出了規(guī)范性分析。孫開的著作《政府間財政關(guān)系研究》(1994)中從對公共產(chǎn)品層次性的分析入手,把公共產(chǎn)品區(qū)分為全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品,分析了中央政府與地方政府各自的行為目標(biāo),在此基礎(chǔ)上,研究了政府間的稅收分割以及政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度等問題。寇鐵軍所著的《中央與地方財政關(guān)系研究》(1996)中考察了中國中央政府與地方政府關(guān)系的歷史沿革,分析了政府間事權(quán)與財權(quán)劃分的基本依據(jù),提出了中國財政體制改革的目標(biāo)模式。
在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期,中央政府是高度集權(quán)的,地方政府之間處于相對阻隔的狀態(tài),橫向聯(lián)系比較少,所以國內(nèi)對政府間關(guān)系的研究局限于中央與地方關(guān)系的研究,而隨著市場化的推進(jìn),對中央地方權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的討論也越來越多,這其中包括事權(quán)與財權(quán)。總的來說,這一階段的研究對中央地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整有著推動作用,也為政府間關(guān)系理論建構(gòu)提供了研究基礎(chǔ)。
2.2 20世紀(jì)末,政府間關(guān)系開始作為獨立課題進(jìn)入行政學(xué)的視野,對其的研究呈現(xiàn)出多元化的面貌。隨著政府間關(guān)系實踐的發(fā)展,對政府間關(guān)系的研究呈現(xiàn)出理論構(gòu)建系統(tǒng)化、研究角度多學(xué)科化、分析工具創(chuàng)新化的趨勢
第一,出現(xiàn)了對政府間關(guān)系理論體系的研究,政府間關(guān)系的概念的提出始于林尚立(1998)所著的《國內(nèi)政府間關(guān)系》,該書是國內(nèi)最早對政府間關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)、全面研究的一本專著。他不僅構(gòu)建了政府間關(guān)系的一般理論基礎(chǔ),考察了主要西方國家政府間關(guān)系的演變過程與發(fā)展的總體特征,而且對中國政府間關(guān)系的歷史選擇、傳統(tǒng)模式、改革實踐與總體發(fā)展進(jìn)行了詳盡、系統(tǒng)的分析,為國內(nèi)政府間關(guān)系的進(jìn)一步研究奠定了良好的基礎(chǔ)。謝慶奎(2000)提出政府間關(guān)系的內(nèi)涵首先應(yīng)該是利益關(guān)系,然后才是權(quán)力關(guān)系、財政關(guān)系、公共行政關(guān)系。前者決定后三者,后三者是前者的表現(xiàn)。四者并列,以利益關(guān)系為先,才是政府之間關(guān)系的真正內(nèi)涵。張志紅的《當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系研究》(2005)一書則運用政府間縱向關(guān)系這一新穎的分析框架,圍繞著中央與地方關(guān)系,從政府職責(zé)與政府層級結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)相結(jié)合的視角進(jìn)行較為系統(tǒng)的分析。楊宏山的《府際關(guān)系論》(2005)是近年這一領(lǐng)域又一較為系統(tǒng)、全面的研究成果,該書詳細(xì)分析了府際關(guān)系的基本模式,探討了中國府際關(guān)系的制度創(chuàng)新,總結(jié)了全球視野中的府際關(guān)系演進(jìn)和變遷規(guī)律。
第二,政府間縱向關(guān)系的研究中,中央與地方關(guān)系仍然是關(guān)注的重點,形成了政府間關(guān)系研究中成果最豐富、視角最廣泛的一部分。到目前為止,可以將這部分的研究粗略地劃分為：三種關(guān)系,即經(jīng)濟(jì)關(guān)系、行政關(guān)系與法律關(guān)系；三種視角，即靜態(tài)的視角,主要指對中央與地方形成的不同的關(guān)系模式的研究；動態(tài)的視角,主要指中央與地方關(guān)系權(quán)力劃分與流動以及國家結(jié)構(gòu)形式變化的研究；專門化的視角,主要指從財政、稅收方面研究中央與地方關(guān)系。其中對中央與地方所形成的關(guān)系模式的研究的代表人物有楊小云(2004),其從研究國家結(jié)構(gòu)形式入手,探討了單一制國家與聯(lián)邦制國家的聯(lián)系與區(qū)別。熊文釗的《大國地方:中國中央與地方關(guān)系研究》(北京大學(xué)出版社2005年),對中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)模式、中央與地方的權(quán)限劃分機(jī)制進(jìn)行了結(jié)構(gòu)分析；研究中央與地方權(quán)力集中與下放及其與國家結(jié)構(gòu)形式變化關(guān)系的代表作有：薄貴利的《集權(quán)分權(quán)與國家興衰》(經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年)以及相關(guān)論文,從現(xiàn)代化進(jìn)程探討了集權(quán)分權(quán)的國家戰(zhàn)略抉擇。艾曉金在《中央與地方關(guān)系的在思考――從國家權(quán)力看我國國家結(jié)構(gòu)形式》(2001)一文中也是從國家結(jié)構(gòu)形式來分析中央與地方關(guān)系的。對中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研究多從經(jīng)濟(jì)學(xué)、財政學(xué)等專門化的視角來進(jìn)行,魏星河在《處理中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵：財權(quán)與事權(quán)的合理劃分》認(rèn)為“中央與地方的關(guān)系不僅是我國財政體制改革所要解決的基本問題之一,也是我國行政體制設(shè)置與合理劃分行政權(quán)力的重要內(nèi)容。合理劃分中央與地方的事權(quán)與財權(quán)是處理中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵。”王紹光的《分權(quán)的底線》、胡書東的《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方關(guān)系:中國財政制度變遷研究》(上海人民出版社2001年)等,在理論界和決策層產(chǎn)生了較大的影響。
第三,地方政府間橫向關(guān)系逐漸成為研究熱點。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與中央權(quán)力的下放,地方政府之間的聯(lián)系越來越多,對地方政府間橫向關(guān)系的研究也越來越受到關(guān)注,主要有以下幾個領(lǐng)域：
一是地方政府競爭關(guān)系研究。代表性的有：李軍鵬的《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的政區(qū)競爭理論研究》一文主要介紹了西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政區(qū)(政府)競爭理論,包括其基本內(nèi)容、競爭機(jī)制設(shè)計的基本原則等。馮興元的《論轄區(qū)政府間的制度競爭》一文則具體分析了中國的行政區(qū)域政府間競爭現(xiàn)象。周業(yè)安等的《地方政府競爭模式研究》(2002)一文分析了當(dāng)前中國地方政府競爭的基本特點和幾種模式,提出了構(gòu)建地方政府良性競爭的政策建議。劉亞平博士的《當(dāng)代中國地方政府間政府》一書從退出選擇的視角對地方政府間競爭進(jìn)行分析,總結(jié)了中國地方政府競爭的三種形態(tài),區(qū)分出政治和市場兩個緯度的地方政府間競爭,等等。
二是地方政府合作關(guān)系研究。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深入,不少學(xué)者開始探討地方政府間的橫向合作問題。如張可云的《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系》(民主與建設(shè)出版社2001年),在對運用博弈論的分析方法,緊緊圍繞區(qū)域利益這一核心動力,由區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡,進(jìn)而到區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突與合作,構(gòu)建了一個新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系與政府合作理論框架。張緊跟的《當(dāng)代中國地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)》(2007)對當(dāng)代中國地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)進(jìn)行了規(guī)范分析,對如何有效協(xié)調(diào)市場化競爭中當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系及如何提高治理績效進(jìn)行了探討。此外,陳剩勇(2004)，王健(2004)等對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢下的政府合作機(jī)制進(jìn)行富有啟發(fā)的探討,等等。
三是區(qū)域公共管理問題研究。隨著市場經(jīng)濟(jì)條件下,公共問題“區(qū)域化”和“無界化”的發(fā)展態(tài)勢,區(qū)域公共管理越來越成為一個熱門的研究領(lǐng)域。陳瑞蓮的《論區(qū)域公共管理的緣起與發(fā)展》(2003)對區(qū)域公共管理和區(qū)域行政的內(nèi)涵和分析框架的研究,對區(qū)域公共管理研究的緣起動因、研究對象、理論體系、研究方法等進(jìn)行較為全面的闡述。金太軍的《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理――政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》(2007)從區(qū)域公共管理的角度進(jìn)行了政府治理的博弈分析。
非常值得一提的是,隨著政府間關(guān)系研究的發(fā)展,出現(xiàn)了對這一研究的反思類型的研究成果,這些對政府間關(guān)系研究的反思形成了思想的碰撞,對于這一領(lǐng)域研究的發(fā)展意義重大,代表作有：張緊跟的《當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系：研究與反思》,其在文中提出以往對政府間橫向關(guān)系的探討的兩種主要視角,即促進(jìn)地方政府間合作和規(guī)范地方政府間競爭,“這些研究文獻(xiàn)在理論論證上是自洽的,但卻模糊了當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系背后的邏輯。而且,因為其討論僅僅停留于地方政府間關(guān)系的治理制度層面,也無法真正理順當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系。因此,要理順當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系,必須立足于變革制度環(huán)境、健全治理機(jī)制和規(guī)范行為主體三個層面的綜合發(fā)展”。
嚴(yán)強(qiáng)在《公共行政的府際關(guān)系》(2008)一文中提出以往的研究基本的分析視角局限于公共權(quán)力的配置與運行,并未區(qū)分好政治視角下的府際關(guān)系與公共行政視角下的府際關(guān)系。認(rèn)為“只有把公共權(quán)力的配置與運用,區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成與發(fā)展中的政府間的競爭和合作,政府相互間行為的法律調(diào)整與公共物品和公共服務(wù)的供給聯(lián)系起來,將府際關(guān)系中的政治的、經(jīng)濟(jì)的、法律的元素聚焦到政府所立足的公共利益之上的責(zé)任、事權(quán)、財權(quán)的統(tǒng)一上,政府間關(guān)系的研究才能進(jìn)入政府間行政的范圍,人們才能觸摸到真正的公共行政的府際關(guān)系。”他認(rèn)為當(dāng)前公共行政的府際關(guān)系問題的焦點是圍繞現(xiàn)階段公共物品和公共服務(wù)的供給所出現(xiàn)的政府間的過度競爭,并在文中提出了調(diào)整途徑。
3 評 論
3.1 國內(nèi)政府間關(guān)系研究中存在部分研究主題過于薄弱的情況
國內(nèi)政府間關(guān)系研究中主要關(guān)注在縱向政府間關(guān)系的研究中,其中大部分文章都是對中央與地方關(guān)系的基本框架、特征與經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行研究的。以下幾個方面是筆者認(rèn)為國內(nèi)今后的政府間關(guān)系研究中有待加強(qiáng)關(guān)注的論域：
第一,本土化的政府間關(guān)系理論的建構(gòu)十分薄弱,對政府間關(guān)系的理論模型分析尤其欠缺。而缺乏理論的建構(gòu)的實證分析,筆者認(rèn)為,必然不能促進(jìn)這一研究課題的長遠(yuǎn)發(fā)展。
第二,研究中央與地方的關(guān)系時,不能將所有中央政府以下的省、市、縣、鄉(xiāng)各層級政府作為一個統(tǒng)一的、抽象的“地方政府”來對待,而事實上分稅制改革以后,省、市、縣、鄉(xiāng)各層級政府越來越成為一個相對獨立的利益主體,其具有各自不同的職能、治理工具、管理體制等。地方政府縱向間的關(guān)系既有中央與地方關(guān)系的一般特征,也有其自身的特點,其權(quán)力配置模式直接決定了政府的行政能力和治理績效。因此,有必要對地方層級政府間的縱向關(guān)系進(jìn)行深入的研究和剖析。
第三,由于經(jīng)濟(jì)體制改革一直是中國改革的重點,因此許多學(xué)者主要關(guān)注于對中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的研究,但同時也要特別注意中央與地方行政關(guān)系的研究。哪些事情和權(quán)利應(yīng)該中央來承擔(dān),哪些事情和權(quán)利應(yīng)該下放地方,這方面的研究國內(nèi)現(xiàn)在還比較少見。此外,對中央與地方的基本框架與特征,包括其歷史的沿革和變遷的研究較多,而對中央與地方的互動關(guān)系的較少,尤其是中央與地方法律關(guān)系的互動關(guān)系研究更是少之又少。目前,我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,更需要用法律規(guī)范府際關(guān)系。依法治國首先要求政府間的關(guān)系建立在法律規(guī)則之上,政府間的沖突也要采用法律手段解決。
第四，地方政府橫向關(guān)系的研究近年來逐漸增多,其中研究地方政府間競爭關(guān)系的占據(jù)主要部分,但其中關(guān)注地方政府間競爭秩序的又相對較少,筆者認(rèn)為對地方政府間橫向關(guān)系的研究中應(yīng)在針對國內(nèi)的特殊情況的基礎(chǔ)上充分借鑒國外的研究成果,如“府際治理”、“府際管理”的觀念,加強(qiáng)對政府間競爭合作關(guān)系的多元化的探討。
3.2 國內(nèi)政府間關(guān)系研究中實證研究的合法性缺失問題
大部分學(xué)者采取對政府行為進(jìn)行實證分析的方法,對中國權(quán)力下放改革前與后的情況對比、政府間關(guān)系的現(xiàn)狀等進(jìn)行了詳盡論述。可是這些實證分析的資料來源大部分來自二手資料而缺乏一線的調(diào)查,這樣的研究 “缺乏對真實世界的了解”,“在這樣一種研究氛圍下,沒有檢驗的理論假設(shè)就被當(dāng)成真理,理論構(gòu)建也只是概念之間的循環(huán)論證,即停留在概念分析的層面”,必然導(dǎo)致在國內(nèi)政府間關(guān)系研究中實證研究難以取得其合法性。
3.3 國內(nèi)政府間關(guān)系研究需進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)術(shù)的規(guī)范性
根據(jù)期刊網(wǎng)所收集的文獻(xiàn)情況來看,有部分學(xué)者在進(jìn)行政府間關(guān)系研究時不進(jìn)行文獻(xiàn)評估,不提出問題,沒有理論分析框架,筆者認(rèn)為,學(xué)術(shù)的規(guī)范性不僅是作為研究成果本身所具備的題中之意,也能在研究時加強(qiáng)學(xué)術(shù)的規(guī)范性的同時幫助研究者學(xué)習(xí)前人的研究成果,找準(zhǔn)研究的方向。“通過文獻(xiàn)評估,我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的理論在某些方面存在不足,然后,在這些方面進(jìn)行改進(jìn),從而就可以推動知識的發(fā)展”。
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現(xiàn)行消費稅中有十四種商品需要繳消費稅。首先對于酒類來說，其中的黃酒若作為料酒也要征收消費稅存在不妥，料酒與醬油、米醋等屬于同類必需品，以此類推，應(yīng)該與醬油、米醋一樣無需繳消費稅。提議分類別計征，有的需要征收有的不需要征收。消費稅應(yīng)該實現(xiàn)它對高收入者征稅，低收入者不征稅，降低貧富差距的功能，因此消費品中一些必須的生活用品是可以不用征稅的，這樣不僅可以降低低收入者人員的負(fù)擔(dān)，而且有利于貧富差距的縮小，真正實現(xiàn)全社會的公平。
在經(jīng)濟(jì)學(xué)上關(guān)于供需平衡的觀點，以及價格高了需求量就下降，價格低了需求量就增加。而在中國的實際市場上存在相反現(xiàn)象：就酒來說，對于當(dāng)市場上酒價格上漲時，對酒的需求量不但沒有減少反而還增加了。解釋這一現(xiàn)象要從中國自己的特殊情況來分析，中國有著深厚的禮儀文化，禮尚往來乃是繼承下來的傳統(tǒng)習(xí)俗，無論是親朋或是好友之間，這種禮儀在所難免。每逢佳日更是需要拜訪串門，自然要送佳節(jié)賀禮。在一般人看來，酒的價錢越貴，那么收藏價值或是當(dāng)作禮物就越具有價值，這時對于酒價越貴越有收藏價值的酒也許就會銷售一空，供不應(yīng)求。或是收藏者們買來收藏，當(dāng)作購買性投資，等幾年之后價格再上漲然后再轉(zhuǎn)讓賣掉賺取一筆差價，以及外包裝特別美觀的酒，已經(jīng)是當(dāng)作一種收藏藝術(shù)品的酒。因此，對于這樣的酒類――高消費的酒類可以提高稅率。
從白酒角度來看，問題很多，也比較嚴(yán)重。從事白酒生產(chǎn)的企業(yè)稅負(fù)均高于其他普通工業(yè)企業(yè)，加之企業(yè)有一定規(guī)模，每年納稅數(shù)額大，對當(dāng)?shù)刎斦a(chǎn)生重要的影響，企業(yè)有居功自傲的思想，認(rèn)為地方財政缺其不可，各級政府部門應(yīng)該給予大力支持。同時，白酒生產(chǎn)企業(yè)是不少區(qū)縣的支柱經(jīng)濟(jì)，而且短時間內(nèi)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以調(diào)整，因此當(dāng)?shù)卣畬Π拙破髽I(yè)也十分重視，對白酒生產(chǎn)企業(yè)采取各種“保護(hù)”措施。由于地方保護(hù)主義的盛行，使得稅務(wù)部門在執(zhí)法中遇到較大的阻力，使企業(yè)實際稅負(fù)無法到位，這也使白酒生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生大量欠稅。因此，有必要改白酒消費稅由中央稅到共享稅。
從香煙角度看，從2009年5月1日起，在卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)加征一道從價稅。據(jù)相關(guān)測試表明，一盒煙三分之二是稅，但由于消費稅是價內(nèi)稅，消費者并不清楚價格中包含了多少稅。因此，建議把消費稅改成價外稅，讓消費者清楚了解到價格所包含的稅。比如，一包煙如果是90元整，那么60元整是稅，30元整是價錢，這樣不僅增加了消費者的稅法意識，也限制了一些消費者的購物欲望。從稅法的角度一定程度上來限制人們吸煙，把消費稅價內(nèi)稅完善成價外稅的同時提高稅率，不僅讓消費者提高納稅意識，更讓消費者心理產(chǎn)生微妙的變化，在買煙時要交比較高額的稅來限制消費者買煙的需求。價外稅的表現(xiàn)形式是價稅分開，消費者知道自己要負(fù)擔(dān)多少稅收，沒有任何隱蔽性，這就突出了間接稅的性質(zhì)，透明度高，使消費者更加明確自己負(fù)擔(dān)的稅金和國家的香煙消費政策導(dǎo)向，從而有利于國家宏觀調(diào)控政策的實施，有利于我國價格機(jī)制的健康運轉(zhuǎn)，還能使消費者明確自己的納稅人身份，增強(qiáng)納稅人的納稅意識。
我國的卷煙消費稅雖然是中央稅，但仍與地方財政收入密切相關(guān)，尤其是在產(chǎn)煙大省。這就導(dǎo)致地方政府受煙稅收入利益的驅(qū)動，必然會加大對本地卷煙企業(yè)的行政干預(yù)和保護(hù)力度，甚至實行煙草市場的地方封鎖來發(fā)展地方品牌。地方政府的這些做法給外地?zé)煵葜破愤M(jìn)入本地市場設(shè)置了壁壘和障礙，嚴(yán)重影響了全國統(tǒng)一開放、規(guī)范有序的煙草大市場的形成。總之，在現(xiàn)行的分稅制財政體制下，卷煙消費稅的稅制設(shè)計及與之相關(guān)的財政分配方式，已嚴(yán)重制約和影響到我國煙草行業(yè)的健康發(fā)展。因此，應(yīng)該改煙草消費稅中央稅為共享稅。
從化妝品、貴重首飾及珠寶玉石聯(lián)想到上萬元的LV包、高檔皮帶、高檔家具、高檔服飾等，這些也是屬于高檔奢侈的消費品，卻沒有納入征稅范圍。是不是應(yīng)該對這類物品制定一個合理的標(biāo)準(zhǔn)，對于超過標(biāo)準(zhǔn)的高消費物品也應(yīng)該納入消費稅當(dāng)中，并制定相應(yīng)的稅率。而對于小汽車來說，品牌高檔的汽車征消費稅合理，但是對于奇瑞QQ、熊貓等價格低，消費者主要用來代步用的車子沒必要再征收消費稅，這從某個角度來說也是必需品。車子代替了自行車代替步行的作用，并不是奢華浪費的消費。汽車尾氣對環(huán)境污染嚴(yán)重，對不同排放量的汽車也應(yīng)該采取不同的消費稅稅率，對于小排量的車稅率低，對于大排量的車提高稅率。針對汽車消費稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)一次性課征，不利于充分發(fā)揮消費稅的特殊調(diào)節(jié)功能，可以考慮將納稅環(huán)節(jié)向后推移至銷售環(huán)節(jié)。對納稅環(huán)節(jié)的調(diào)整不但能擴(kuò)大稅基，增加財政收入，還可以使消費者切實享受到稅收政策調(diào)整帶來的變化，實現(xiàn)消費稅的調(diào)節(jié)職能，更有效地加強(qiáng)消費稅的征管與其導(dǎo)向功能的實現(xiàn)。與汽車有密切聯(lián)系的汽車輪胎，與國際上大部分國家在零售環(huán)節(jié)征稅不同，中國消費稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。汽車輪胎裝在汽車上，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)繳納稅可行，如果汽車輪胎裝在卡車上，卡車相當(dāng)于固體資產(chǎn)，此時會扭曲卡車的成本。因此，對于汽車輪胎是否都應(yīng)該在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅值得質(zhì)疑。
從構(gòu)建資源節(jié)約環(huán)境友好型社會角度來看消費稅的征收。隨著環(huán)境壓力越來越大，節(jié)能減排成為我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突破口和重要抓手。為合理引導(dǎo)消費、促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)，我國政府繼2006年4月1日對原有消費稅的稅目、稅率及相關(guān)政策進(jìn)行了最大規(guī)模的調(diào)整后，又規(guī)定從2009年1月1日起燃油費改稅，同時提高了汽油、柴油及其他成品油消費稅單位稅額。這些舉措極大地推動了我國稅收制度向促進(jìn)節(jié)能減排、與環(huán)境更友好的方向轉(zhuǎn)化。但是，相對于我國日益嚴(yán)峻的資源環(huán)境狀況，與消費稅歷史悠久的發(fā)達(dá)國家相比，改革后的消費稅在促建資源節(jié)約環(huán)境友好型社會方面的力度仍顯不足。另外，對于木制一次性筷子，在提高稅率的基礎(chǔ)上應(yīng)逐步達(dá)到禁止生產(chǎn)，因為在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收5%的稅率太低以至于可以忽略不計。此外，一次性木筷被廣泛使用造成森林大量破壞性砍伐，并對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。實木地板的征收也同樣存在此類問題，對其征收都體現(xiàn)了節(jié)能的意識。對資源的耗費及其對環(huán)境污染程度不同的產(chǎn)品和消費行為征收消費稅的稅率要有差別。消費稅本身最主要的特點在于通過對課稅物品的選擇以及不同物品的稅率高低和同類物品的稅率檔次的差別設(shè)計，以體現(xiàn)政府的不同經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)意圖。強(qiáng)化消費稅制度的環(huán)保功能，提高資源利用效率，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代社會的重要責(zé)任之一。消費稅作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，在環(huán)境保護(hù)方面有著重要的作用。建立完善而科學(xué)的環(huán)保稅則需要較高的技術(shù)支持，也需要高效率的征稅機(jī)構(gòu)，這些對于我國這樣的發(fā)展中國家來說成本實在太高，而擴(kuò)大消費稅的征稅范圍，發(fā)揮消費稅的環(huán)保功能，對于發(fā)展中國家而言既可實現(xiàn)稅收推動環(huán)境保護(hù)的功能，也較適合發(fā)展中國家的技術(shù)水平并不高的基本國情，因此進(jìn)一步發(fā)揮消費稅的環(huán)保功能對于我國有著既現(xiàn)實又有效地推動資源節(jié)約高效利用和環(huán)境保護(hù)的功用。
根據(jù)燃油稅的有關(guān)政策，繳納燃油稅與機(jī)動車的耗油量成正比，多用油者多納稅，少用油者少納稅。這將促使車主減少用車，多考慮節(jié)約用油，這也符合國家所倡導(dǎo)的制止能源浪費，構(gòu)建節(jié)約型社會。成品油和汽車是一對互補性商品。當(dāng)成品油的價格上升時，燃油稅也繳納得更多，高耗油汽車的需求就會下降，小排量、低能耗的經(jīng)濟(jì)型汽車自然成為首選。汽車生產(chǎn)商為迎合消費者的需求也會花大力氣開發(fā)節(jié)能汽車，將有利于汽車技術(shù)進(jìn)步，這樣形成的汽車產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也更適合我國這樣的發(fā)展中國家。政府應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，以節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境為重點，在對私家車鼓勵購買，限制使用的同時，加大對公共交通的投入。制定和完善城市交通總體規(guī)劃，加快交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)改造交通指揮和通訊系統(tǒng)，提高公共交通運營效率。在各主要城市形成包括普通道路、城市快速路、地鐵、輕軌在內(nèi)的公共交通系統(tǒng)，為居民出行提供方便。
綜上提出一些建議：
首先，應(yīng)該適度修改征收的范圍，對于一些已成為必需品或常用品的貨物無需再征收，而對于一些高檔品則需要加緊征收。有必要進(jìn)一步完善相關(guān)的配套補償機(jī)制，降低消費稅調(diào)整對某些行業(yè)的不利影響。比如，增加一些課稅后不會影響人民群眾生活水平的奢侈品，如高檔住房、高檔家具、高級包，以及符合節(jié)約性課征原則的其他資源供給缺乏的產(chǎn)品。課征消費稅可能會導(dǎo)致依附于高消費的服務(wù)業(yè)、加工制造業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的贏利能力下降，從而起不到平抑貧富差距的初始目的，甚至可能進(jìn)一步拉大貧富差距，如汽車消費稅改革應(yīng)該綜合起來考慮，要想達(dá)到節(jié)能和環(huán)保的目的，最直接的還是燃油稅的征收，這使節(jié)能和環(huán)保與消費者的支出直接掛鉤，能有效地改變汽車消費結(jié)構(gòu)。實際上，排量、油耗、環(huán)保三者并沒有直接的對應(yīng)關(guān)系，僅靠消費稅的調(diào)整，并不能達(dá)到節(jié)能和環(huán)保的目的。
其次，拓寬課稅環(huán)節(jié)，消費稅的征收環(huán)節(jié)不應(yīng)僅局限在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)，還應(yīng)推廣到批發(fā)、零售、商品交易環(huán)節(jié)以及消費行為發(fā)生環(huán)節(jié)，并采用多環(huán)節(jié)并用的方法，以此擴(kuò)大稅基，增加稅收。例如，對煙、酒等市場需求量大、價高利大、需要國家限制生產(chǎn)和消費的消費品，實行在生產(chǎn)、消費兩道環(huán)節(jié)征收消費稅的辦法，以防止企業(yè)利用利潤轉(zhuǎn)移避稅或地方利用利潤轉(zhuǎn)移挖走中央財政收入。
再次，消費稅實行價內(nèi)稅有一定的隱蔽性，容易掩蓋消費稅間接稅的性質(zhì)，使消費者在選購消費品時，不知道負(fù)擔(dān)了多少稅，起不到引導(dǎo)消費的作用。因此，建議逐漸將消費稅由價內(nèi)稅改為價外稅。在消費稅的征收環(huán)節(jié)不應(yīng)僅局限在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)，還應(yīng)推廣到批發(fā)環(huán)節(jié)、零售環(huán)節(jié)、 商品交易環(huán)節(jié)及消費行為發(fā)生環(huán)節(jié)，并可以采用多環(huán)節(jié)并用的方法，以此擴(kuò)大稅基，增加稅收，同時減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
第四，規(guī)范計稅價格核定方法。應(yīng)從調(diào)整應(yīng)稅消費品計稅價格的核定權(quán)限和辦法入手。建議比照增值稅的規(guī)定，對應(yīng)稅消費品計稅價格明顯偏低又無正當(dāng)理由的，無需上報國家稅務(wù)總局或直屬分局，應(yīng)由主管稅務(wù)機(jī)關(guān)核定。
最后，健全消費稅法體系。要進(jìn)一步完善我國消費稅立法原則，現(xiàn)行消費稅稅目、稅率的設(shè)計在一定程度上是為了平衡財政收入，還不能適應(yīng)消費需求結(jié)構(gòu)的變化，其調(diào)節(jié)消費的效率還不是很高。美國消費稅制的立法原則簡明規(guī)范，易于操作，有利于強(qiáng)化消費稅的調(diào)節(jié)職能，我們可以借鑒其受益原則、限制性課征原則、節(jié)約性課征原則和差別課稅原則，在此基礎(chǔ)上合理確定我國消費稅的課稅范圍，將消費稅的特定調(diào)節(jié)功能向縱深拓展。
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關(guān)鍵詞：縣域財政；公共服務(wù)能力；提升路徑
中圖分類號：F812．7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2008）05-0079-05
一、問題的提出
縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發(fā)揮了重要的作用，在宏觀上為相關(guān)體制的轉(zhuǎn)換、制度政策的順利實施以及實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控做出了重要貢獻(xiàn)。同時，在微觀上又通過對轄區(qū)內(nèi)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接影響絕大多數(shù)人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：
1．縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質(zhì)
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區(qū)的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導(dǎo)致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優(yōu)點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現(xiàn)點，面臨著財政壓力、財政風(fēng)險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調(diào)整：二是財政制度的調(diào)整。財政政策上的調(diào)整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內(nèi)對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調(diào)整屬于基礎(chǔ)性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。國內(nèi)外歷史經(jīng)驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進(jìn)公共財政和民主財政制度的建立，持續(xù)的財政壓力最終導(dǎo)致公共財政和民主財政制度的演進(jìn)。筆者認(rèn)為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優(yōu)先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調(diào)整方案是中國政府的理性選擇，進(jìn)而推動中國民主財政改革的進(jìn)程。
2．縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]
從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經(jīng)濟(jì)，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟(jì)運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的沖擊、長期持續(xù)的需求和供給的矛盾、分稅制引發(fā)的財政收支矛盾、轉(zhuǎn)移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農(nóng)”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關(guān)重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機(jī)制至關(guān)重要。
3．縣域財政關(guān)系到大多數(shù)人口的福祉
有研究表明，目前我國縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府共同承擔(dān)了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%―60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出[2]。縣域財政的重要性由此可見一斑。根據(jù)公共福利經(jīng)濟(jì)理論，社會總效用函數(shù)是社會成員個體福利效用之和，而公共產(chǎn)品理論表明，個人的效用函數(shù)為他所消費的私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的函數(shù)，即Fi=f(Xi，G)。其中，F(xiàn)i為社會成員i的效用函數(shù)；Xi為i所消費的所有私人產(chǎn)品；G為i所消費的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)），因其消費的非排他性特征，i所處社區(qū)中的公共產(chǎn)品數(shù)量是固定的；i=1，2，3……n。結(jié)合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮(zhèn)（2002年）。縣域國土面積占了全國的62%，人口總數(shù)占全國的70%。[3]由于縣域財政以絕對責(zé)任主體的角色承擔(dān)了全國70%人口的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（G）主要的供給責(zé)任，其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量便成為其轄區(qū)內(nèi)居民個人消費效用函數(shù)的重要變量。再結(jié)合我國的特殊國情，目前我國縣轄區(qū)多為農(nóng)業(yè)地區(qū)，所轄人口的絕大多數(shù)也是農(nóng)民。而當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已成為制約“三農(nóng)”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數(shù)，由此可得知下列影響關(guān)系：縣域財政GFi社會總福利函數(shù)。顯然，縣域財政通過影響絕大多數(shù)人口的效用水平而影響國民的總福利水平。
縣域財政地位的實現(xiàn)體現(xiàn)在其公共服務(wù)能力極大提高上，較高的財政公共服務(wù)能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務(wù)能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務(wù)能力界定后，指出影響縣域財政公共服務(wù)能力的指標(biāo)，進(jìn)而提出具體的提升路徑。
二、縣域財政公共服務(wù)能力及影響指標(biāo)分析
財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現(xiàn)，是政府財政能力的實踐環(huán)節(jié)。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達(dá)到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務(wù)能力。縣域財政公共服務(wù)能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認(rèn)知、理解、接受、整合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，通過運用、控制財政資源，能達(dá)到的對公共需要滿足及公共服務(wù)政策目標(biāo)實現(xiàn)的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權(quán)力、行為的綜合實踐。
影響縣域財政公共服務(wù)能力的因素可以從以下幾個指標(biāo)進(jìn)行分析：
1．縣域財政對公共政策的把握能力
公共政策實質(zhì)上是指以民眾對公共利益選擇為依據(jù)，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認(rèn)知、理解、接受的能力。對公共政策內(nèi)容及精神實質(zhì)的認(rèn)知、理解、接受是對公共政策執(zhí)行中準(zhǔn)確性的把握，對政策目標(biāo)的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執(zhí)行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區(qū)所出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關(guān)的資料信息、并提出新的政策設(shè)想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現(xiàn)公共服務(wù)預(yù)期效果的成功率就會越大。
2．縣域財政支出可用資金總量
縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規(guī)模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務(wù)能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務(wù)能力“量”的指標(biāo)。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了縣域內(nèi)綜合的經(jīng)濟(jì)實力，從而決定財源的多寡，進(jìn)而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內(nèi)可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產(chǎn)力水平的高低很大程度上取決于縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率的高低，能帶來高附加值的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)的的運用程度等等。二是財政體制的分權(quán)及完善程度。分權(quán)涉及到層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的自治權(quán)的劃分，層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的劃分，層級政府間支出責(zé)任、稅收權(quán)力、債券權(quán)力的劃分等等，分權(quán)程度及其完善程度決定著縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權(quán)的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數(shù)額。三是縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。均衡合理的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)布局能充分地保障縣域財政收入的穩(wěn)定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。
3．縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)
縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)決定著縣域財政運用財政資金質(zhì)量的高低，可用財政資金的支出結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，說明縣域財政公共服務(wù)能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質(zhì)”的指標(biāo)。決定縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結(jié)構(gòu)，來影響縣域財政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。縣域內(nèi)農(nóng)村人口和城市人口的比重，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉(zhuǎn)變程度。中國政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域，承擔(dān)起公共領(lǐng)域的事務(wù)，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域投入的比重會大一些，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發(fā)展政策重心。縣域財政支出會隨著每一階段國家社會經(jīng)濟(jì)政策的擺動而變化，國家政策發(fā)展重心會影響到縣域財政支出結(jié)構(gòu)比重。
4．縣域政府的公共服務(wù)程度
縣域財政的公共服務(wù)程度是衡量縣域政府財政服務(wù)優(yōu)劣的指標(biāo)，縣域政府公共服務(wù)程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學(xué)，代表其財政公共服務(wù)能力就越高，反之亦然。當(dāng)前，決定縣域政府的公共服務(wù)程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學(xué)，縣域政府的公共服務(wù)程度就越高。科學(xué)化的縣域政府職能內(nèi)涵包括：服務(wù)性的縣域政府，以民眾的需要和認(rèn)同為第一行政標(biāo)準(zhǔn)；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領(lǐng)域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進(jìn)行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴(yán)格地遵照法律進(jìn)行；負(fù)責(zé)任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規(guī)則負(fù)責(zé)，同時也要對自己的財政行為及產(chǎn)生的行為后果負(fù)責(zé)。二是縣域政府體制架構(gòu)。政府體制是指政府機(jī)關(guān)為推行其政務(wù)所建立的責(zé)權(quán)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運行體系、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務(wù)程度的制度基礎(chǔ)。有效的政府管理來自有效的政府體制架構(gòu)。[5]按照組織行為學(xué)的理論，組織就是一種能量轉(zhuǎn)化的載體。政府組織首先把物質(zhì)資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進(jìn)行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強(qiáng)度，也即將對縣域政府公共服務(wù)程度產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權(quán)責(zé)體系，并且依據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則努力構(gòu)建行政高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府結(jié)構(gòu)體系，這對縣域政府公共服務(wù)程度的提升是有實質(zhì)性意義的。三是縣域政府的創(chuàng)新能力。縣域政府的創(chuàng)新能力也影響著縣域公共服務(wù)程度。縣域政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)在三個方面：首先表現(xiàn)在知識的占有、知識的應(yīng)用和知識的創(chuàng)新上，核心是對人才的重視。其次表現(xiàn)在縣域地方政府的體制創(chuàng)新能力上，核心是政府規(guī)模、分工、功能的設(shè)計上。最后還體現(xiàn)在縣域政府其自身的制度創(chuàng)新能力上。縣域政府的制度創(chuàng)新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適合先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現(xiàn)出來的能力。
三、縣域財政公共服務(wù)能力的提升路徑
針對影響縣域財政公共服務(wù)能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務(wù)能力的幾點建議：
1．提升縣域財政的自給能力
縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進(jìn)行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認(rèn)為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認(rèn)為縣域財政的自給能力是缺乏的。縣域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數(shù)來衡量：
縣域財政自給能力系數(shù)=縣域財政的公共預(yù)算收入縣域財政的公共預(yù)算支出
通過這一簡單的公式，考慮到當(dāng)前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數(shù)會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現(xiàn)為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學(xué)者們反復(fù)論證的事權(quán)與財權(quán)的劃分問題，劃分的結(jié)果在縣域這里往往表現(xiàn)為分母大，而分子小，導(dǎo)致計算的結(jié)果小于1。二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都有關(guān)系，縣域綜合生產(chǎn)力水平不高，根本上導(dǎo)致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大縣域支柱產(chǎn)業(yè)，加大對農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，從而消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。同時，努力促進(jìn)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)科技的創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟(jì)增長方式由勞動密集型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高縣域經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量，并且促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。
筆者認(rèn)為，無論是重新進(jìn)行制度安排、還是提高縣域本身的財源結(jié)構(gòu)和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認(rèn)的是，中國當(dāng)前的財政制度模式及農(nóng)村城市二元經(jīng)濟(jì)模式、財政管理模式是一個時期內(nèi)國家不斷調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態(tài)，是一種制度結(jié)構(gòu)的供給完全適應(yīng)需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟(jì)交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態(tài)并不意味著，每個人對現(xiàn)有的規(guī)則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現(xiàn)存的制度制約確定和創(chuàng)立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達(dá)成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發(fā)生。而這種制度變遷我們不期望短時間內(nèi)發(fā)生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。
2．提升縣域財政對公共政策的把握能力
（1）提高縣域財政執(zhí)行人員公共政策的理論水平、知識結(jié)構(gòu)、社會實踐程度，從而加強(qiáng)財政執(zhí)行人員對公共政策在政治、經(jīng)濟(jì)效益及社會收益上的獲得有充分的認(rèn)知，進(jìn)而對公共政策的目標(biāo)及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執(zhí)行下去；（2）加強(qiáng)縣域財政執(zhí)行人員的財政職業(yè)素質(zhì)教育，規(guī)范其行為，做到在執(zhí)行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執(zhí)行所要達(dá)到的目標(biāo)，并在公共政策的執(zhí)行過程中不斷調(diào)整自己的執(zhí)行行為。比如在中央整頓亂收費政策執(zhí)行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執(zhí)行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責(zé)制度。嚴(yán)格縣域財政的考核制度，增強(qiáng)財政行政人員的公共政策執(zhí)行過程的責(zé)任意識，對執(zhí)行風(fēng)險進(jìn)行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎(chǔ)上，對出現(xiàn)重大錯誤人員要進(jìn)行問責(zé)；（4）制定法制化、規(guī)章化的公共政策的執(zhí)行程序。這樣才能使公共政策執(zhí)行時有依據(jù)作為參考，增強(qiáng)政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認(rèn)知、執(zhí)行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯(lián)系，主動把自己對公共政策的理解、執(zhí)行情況與上級政府及財政部門進(jìn)行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。
3．提升縣域政府的公共服務(wù)程度
（1）轉(zhuǎn)變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規(guī)律，正確處理政府與市場的關(guān)系，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，逐步擴(kuò)大政府公共物品的供給范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障服務(wù)、福利、公共安全網(wǎng)、公共信息、農(nóng)村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產(chǎn)投資型的縣域財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權(quán)劃分，形成合理的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各種行政權(quán)力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責(zé)任追究制度以及信息反饋機(jī)制。這些措施，一方面解決了行政權(quán)的重復(fù)交叉問題，另一方面也提高了行政權(quán)運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務(wù)的實現(xiàn)方式和手段。在縣域政府公共服務(wù)實現(xiàn)過程中，注重經(jīng)濟(jì)、行政、社會等各種實現(xiàn)方式的綜合運用，大力倡導(dǎo)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化等先進(jìn)的電子政務(wù)工具在公共服務(wù)中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務(wù)的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務(wù)的創(chuàng)新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務(wù)實現(xiàn)方式的創(chuàng)新、公共服務(wù)提供手段的創(chuàng)新，等等。如在公共服務(wù)實現(xiàn)方式上，對一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征不強(qiáng)、可以形成成本合理補償機(jī)制的公共服務(wù)可以適時引入市場機(jī)制或第三部門等民間機(jī)構(gòu)。
4．科學(xué)界定財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，實現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化
公共服務(wù)能力不僅是指對公共服務(wù)量的滿足，而且也表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度，由于縣管轄區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)村人口的存在，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)享受上表現(xiàn)出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展，這有賴于縣域財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的科學(xué)界定，從而使科學(xué)目標(biāo)指導(dǎo)行動，最終實現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化，提升縣域公共服務(wù)能力在“質(zhì)”上的飛躍。[7]
從縣域的實際情況出發(fā)，縣域財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)應(yīng)分四個層次：第一層次是保證縣鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的行政、公檢法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)等社會秩序保障機(jī)構(gòu)能夠順利運轉(zhuǎn)，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業(yè)人員的生存、貧困家庭的救濟(jì)，孤苦老人的贍養(yǎng)，縣鄉(xiāng)貧富差距過大，優(yōu)先解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題。第三個層次是努力實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各政府間公共服務(wù)能力的均等化，區(qū)域的公共服務(wù)水準(zhǔn)得以切實保障，居民都享有同等的就業(yè)、求學(xué)、交通等方面機(jī)會與服務(wù)，資源得到優(yōu)化配置，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。第四個層次是通過縣轄區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮本地區(qū)的各自比較優(yōu)勢和縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化內(nèi)在共同點，彼此扶持，構(gòu)建出全國互聯(lián)性縣域政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系，共同實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
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