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[關鍵詞]城中村改造，征地拆遷，立法探索，立法缺陷，立法完善
[中圖分類號]D912．29 [文獻標識碼]A [文章編號]1004—4175（2012）06—0135—04
[作者簡介]白呈明（1962-），男，陜西安塞人，西安財經學院文法學院副院長，教授，主要研究方向為農村法制問題。
伴隨我國現代化建設和城市化進程的加快，針對農民土地的征地拆遷也在全國范圍大規模地展開。但由于征地拆遷法律制度的不健全，征地各方當事人的利益邊界缺乏權威界定，各種矛盾沖突紛至沓來，甚至形成激烈的對抗，引發局部的社會震蕩，嚴重危害社會穩定和發展。在這一背景下，城中村改造征地拆遷得以產生，許多地方政府和開發區竭力通過這一模式獲取城市建設用地，以克服傳統征地拆遷方式的缺陷和制約。
一、城中村改造中征地拆遷的立法探索
較之傳統的征地拆遷方式，即按照土地管理法等法律規定進行的征地拆遷，城中村改造中征地拆遷的立法呈現出一定特色：
（一）通過法律創制，初步建立起征地拆遷補償的地方性法規體系。征地拆遷工作受到許多政策法規的剛性約束，必須嚴格按照相關規定進行操作。然而，由于我國正處于全面轉型期，有關征地拆遷的政策法律在不斷制定和完善中。在國家層面，目前征地拆遷的政策法律主要有：《憲法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發[2004]238號）等。這些規范性文件分別對土地征收的范圍、程序以及征地補償項目和補償標準等問題做出了規定。2011年1月21日，國務院的《國有土地上房屋征收與補償條例》進一步對城市國有土地上的房屋征收補償涉及的一系列問題做出明確規定。然而，與城中村改造緊密相關的農村集體土地上房屋拆遷補償問題，一直缺乏國家層面的明確法律規定，實踐中長期處于一種無序狀態。
在此背景下，各大中城市相繼出臺規范城中村改造的地方性法規和政府規章，在一定程度上填補了法律空白，并且初步形成調整這一領域的地方性法規體系。比如，西安市為推進和規范城中村改造，近年來先后制定了《西安市城中村改造管理辦法》《西安市城市房屋拆遷估價暫行規定》《西安市城中村村民房屋建設管理辦法（試行）》等地方性法規。這些地方立法對拆遷補償管理體制、拆遷補償標準、房屋評估、產權面積認定做出明確的規定，使農村集體土地上的房屋拆遷補償有了一定法律依據，彌補了土地管理法等有關土地征收補償規定的不足，在一定程度上解決了征地拆遷補償的法律缺位問題。
（二）運用法律手段，化解了征地拆遷中的諸多難題。傳統征地拆遷方式常常引發一些困擾人們的老大難問題，諸如拆遷安置對象、拆遷補償標準、產權面積認定、房屋估價標準、違章建筑和非法買賣宅基地處置、糾紛解決機制等。而在城中村改造征地拆遷中，對這些問題的解決有了較為明確的規定，各地政府通過法律手段的運用，逐步化解了諸多難題。針對征地拆遷中暴露的突出問題，國家先后制定了大量法規和政策，提出許多剛性要求，強化指導和規范征地拆遷行為，以確保被征地農民權益和社會穩定。比如，嚴格限定征地范圍，提高征地補償標準，制定統一年產值和區片地價，實行先安置后拆遷，整治強征強拆等。而各地政府在具體實踐中則對相關國家政策法律不斷修正、豐富和完善，以彌補疏漏之處，使諸多難題的解決辦法更具操作性。比如，針對部分村民為獲取更多補償而進行的“搶栽搶種”、過度“密植苗木”、房屋加層搭建等問題，西安市通過地方立法做出明確規定，提出了具體的解決辦法，遏制了實踐中大量存在的村民非法獲利行為。
圍繞矛盾糾紛解決，各地政府在征地拆遷中逐步引入市場機制。這突出表現為，在政府監管和引導下，村民可以自主選擇開發商進行村莊改造，開發商在獲得一定開發用地的同時，負責拆遷安置的全部資金。這樣做的好處在于：首先，可以減少政府在征地拆遷中的直接投入；其次，開發商可以采取較為靈活的市場機制解決拆遷安置中的矛盾和沖突，減少政府與農民之間的直接沖突；再次，政府作為監管者，可以相對公平地保護農民和開發商兩方的合法權益。比如，為了預防和化解征地拆遷安置方面的糾紛，西安高新區自1991年成立以來，制定了“四方案一細則’’的征地拆遷政策，包括《村莊拆遷安置細則》《村莊上樓安置方案》《村莊拆遷統規自建方案》《貨幣安置辦法》等四種安置方案，采取多種安置方式相結合的模式，讓被征地農民自愿選擇拆遷安置方式。
二、城中村改造中征地拆遷存在的立法缺陷
城中村改造征地拆遷較之于傳統的征地拆遷方式，盡管具有一定優勢，但仍存在著立法缺陷。主要表現為：
（一）有的城中村改造的地方立法違反上位法。現有的規范城中村改造的國家法律，一般都將城中村界定為“在城市建成區范圍內失去或基本失去耕地，仍然實行村民自治和農村集體土地所有制的村莊”。只有符合這一條件，才可納入城中村改造的范圍。然而實踐中，有些地方立法往往以特別規定擴大城中村改造的范圍。如《西安市城中村改造管理辦法》第27條規定：“在市政建設、重大基礎設施建設以及其他開發建設中涉及到村莊整體拆遷的應當按照本辦法規定進行整體改造，避免出現新的城中村。”類似這樣的規定，在客觀上放大了城中村改造范圍的尺度。在這兩類村莊中，有的耕地幾無，有的耕地還較多，統一適用城中村改造規定實現土地國有化，直接與土地管理法等法律發生沖突。因而。實踐中就出現了有些地方人為“創造條件”，將耕地較多的村莊納入城中村改造范圍，這實質上是一種違反上位法的做法。
（二）城中村集體土地轉性于法無據。在城中村改造征地拆遷中，原屬集體所有的土地非以征收方式而直接轉為國有土地，一直受到社會各界的質疑。原因在于這一做法僅僅依據地方立法，并沒有國家層面法律的支持。與上述西安市的做法類似，早在2004年，深圳市為解決城市擴張的土地缺口問題，把寶安、龍崗兩區內的27萬農村人口一次性轉為城市居民，進而一舉將兩區956平方公里土地轉為國有。據稱：其所依據的是《土地管理法實施條例》第2條第5項“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”的規定。國土資源部經過調查，以此舉“不宜模仿”、“下不為例”而草草了結。然而，此后國務院法制辦公室、國土資源部對該法條做出的專項“解釋意見”表明，深圳“轉地”的法律依據并不成立。其實，城中村集體土地轉為國有土地的法律障礙，地方政府非常清楚。西安市城改辦一位官員曾坦言：“從目前各地城中村運作情況來看，土地政策仍是制約城中村改造順利推進的一個瓶頸問題。鄭州等城市依據土地法管理法規定，采取確權登記的辦法，轉為國有劃撥土地。目前，西安市依據土地管理法規定，也采取了類似辦法進行土地轉性。但這一做法各地都還沒有得到上級部門的正式認可。”實踐中，已改造過的城中村，土地轉性手續辦結者很少，這也意味著城中村改造征地拆遷存在一定法律風險。
（三）有關拆遷安置補償方式的規定比較原則和單一。征地拆遷補償安置標準是土地征收制度的核心問題之一，也是引發被征地農民強烈不滿的直接原因，補償安置法定標準過低一直為人們所詬病。雖然國家對征地拆遷安置補償做出了原則規定，但在實際操作中，各地缺乏一個分配到戶的具體實施細則，補償安置費用如何分配，分配由誰來監管并不明確。結果造成本應屬于農民的權利完全由享有土地所有權優勢的集體所替代，后者為了迎合權力主體的需要，往往以各種手段壓低甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費。因而，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民合法權益的法律規定難以執行。另外，城中村改造征地拆遷的安置補償方式，主要為產權調換和貨幣安置。這種比較單一的安置補償方式，不能很好地解決農戶的長期生計問題。如西安市在城中村改造中，“產權調換以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結合原住房產權建筑面積進行安置”。這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對于絕大多數長期依賴“房租經濟”的農戶來說，“改造”意味著可觀的房租收入將受影響。而貨幣安置潛在風險更大，從經濟發展條件和農民適應市場能力的狀況來看尤當慎用。實踐中，一些城中村改造方案規定，在農戶安置面積中包含人均10～20平方米的營業用房，交由改制后的股份公司統一經營。這一規定雖然是對改造后農戶長期生計的一種安排，但由于受地段、區位等諸多因素的影響，其預期目的未必能真正達到。我們對西安市回遷村民生活狀況的調查結果顯示，大部分回遷村（居）民認為，“改造”后收入減少了，而支出遠比以前要多，總體生活質量有所下降。
（四）社會管理復雜局面缺乏應有的法律規制。城中村改造的關鍵，是實現“四個轉變”，即村民轉居民、村莊轉社區、集體土地轉國有土地、集體經濟轉股份制經濟。然而，征地拆遷改造后往往產生大量新的社會問題，現實狀況遠比制度設計復雜得多。由于土地轉性于法無據，致使大量城改商品房銷售手續不全；村民轉居民后的就業、教育、養老、醫保等一系列社會經濟權利問題遠未落實，村民不愿轉居民的現象很普遍；集體經濟轉股份制經濟有名無實，其法律地位不明確、運行機制混亂，集體與村（居）民的財產權益難以得到有效保障；回遷安置社區非城非鄉，性質不明或名實不符，管理體制對接不起來，社會管理處于邊緣化狀態。比如，截至2010年6月底，西安高新區39個城中村中拆除21個，已回遷16個村，共4777戶；曲江新區23個城中村中拆除12個，已回遷3個村，共1403戶。地處西安高新開發區的茶村，于2000年被高新區征去耕地400多畝，但未予拆遷安置，村民對即將進行的“城改”抵觸情緒很大。該村戶均4分宅基地，房屋面積在800平方米以上，主要以房屋出租為業，年房租收入戶均10萬元左右。調研中農民講道：“開發商要利潤，開發區要土地，剩下我們農民怎么辦？”
三、城中村改造中征地拆遷的立法完善
為了解決城中村改造中征地拆遷面臨的突出問題，應對相應的立法缺陷，筆者提出如下完善對策：
（一）統一城中村改造征地拆遷的各層級立法。由于國家和省市有關征地拆遷立法工作嚴重滯后，致使征地拆遷工作要么存在法律盲區無法可依，要么規定原則籠統缺乏可操作性，要么規定不科學不合理而在實踐中難以實施。尤為嚴重的是，我國至今仍無統一的農村集體土地上房屋拆遷補償政策法規，實踐中各地主要依靠地方性政策和法規支撐，而缺乏國家層面的政策法規的指導和規范。如果放任地方政府（開發區）規避和消解國家法律政策，必然會對國家法的統一性和權威性造成破壞。比如，西安市現有的“五區一港兩基地”中，各開發區項目征地拆遷補償標準迥異。曲江新區一期拆遷安置費人均已達15萬多元，經濟開發區創造的“經開模式”更以“高補償高速度”而聞名。某村執行的未央區城中村改造拆遷補償安置方案，“被拆遷戶除可獲得房屋殘值、過渡費、拆遷獎勵等現金補償外，人均住宅安置面積65平方米市值20余萬元，人均經濟保障用房20平方米市值10萬余元。加上拆遷安置中的貨幣補償，按每戶3．5人計算，城中村改造后，戶均資產近150萬元”。目前，城中村改造正從省會城市向中小城市推進，亟待通過統一的法律加以規范調整。長久地擱置問題必然積累矛盾、加劇矛盾，如同當年的“小產權房”問題一樣。事實上，經過十多年的摸索和實踐，地方立法實踐已為國家制定統一的法律積累了豐富的資源。應當以此為契機，制定高位階的法律，對地方立法和政府等相關各方的行為加以規制。
（二）實行多元化征地拆遷安置方式。大量研究表明，農民出于支持國家建設的樸素情感和現實利益的考量，并不關注土地歸誰所有的問題，也不反對土地被征收，而特別關切征地拆遷補償安置是否到位的問題。現在的普遍做法是采取產權調換與貨幣安置方式，或者二者的簡單結合。從政府角度來看，這些安置方式最簡單、最便利、也最少麻煩。而農民因受種種條件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租為業。于是，補償安置后，新的“城中村”又產生了，農民只是由以前的“地主”變為現在的“房東”；原來城中村的農民被集中安置，地緣聯系依舊，而“族群隔離”形成了，農民還是難以融入城市。為了解決這些難題，在補償安置方式上，應當堅持。“住房是基礎，發展是根本；以生活用房和經營用房安置為基礎，實行多種補償安置方式合理組合”。應當以產權調換、貨幣安置為主，輔之以參股、就業、留地、項目等其他安置方式。我們在西安高新區調研發現，該開發區實際上設計有多種安置方案，有些方案真正體現了對農民長遠利益的保護和政府社會責任的擔當，但最終出于自身利益的考量和操作的簡便而棄之不用。征地拆遷安置絕非單純的經濟活動，而是關涉農民政治、經濟、社會等權益的系統工程。由于征地拆遷使農民永久性地喪失了其賴以生存發展的土地資源，征地拆遷安置妥當與否將直接關系到其今后的生存發展狀況。因而，征地拆遷安置應當以切實維護農民土地權益、保障農民長遠生計為中心統籌安排。
關鍵詞：農村集體房屋征收問題對策
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）33-0169-02
實行改革開放以來，經濟發展和城市建設令國人稱贊世界矚目，然而特別近十來年，伴隨著大規模的城市擴張，重點工程項目增多，區域性土地房屋征收工作不斷加大，農村集體土地上的房屋征收工作成為一道難于越躍的鴻溝，是天下第一難事。每一建設項目的第一環節土地房屋征收都要處理若干問題，很難一帆風順，久拖不決后自然引發糾紛上訪。個別“釘子戶”蠻橫無理要求難實現，出現了自傷自焚事件、與政府沖突事件、鬧訪事件等，以表達對問題處理的嚴重不滿。到底是啥原因會如此之堅難解決，執行的政策法規標準是鐵定的，然而當事人雙方無法達成協議。土地房屋征收主管部門不得不動用行政裁決，強制拆遷等手段解決。我們要依法行政、依法拆遷，合法合規處理問題。
1 農村房屋征收中存在的問題
農村房屋征收過程是一項復雜而又堅難的工作，是一項系統工程，除了政策法規宣傳、耐心思想溝通、熟練業務開展外，在與房屋所有人打交道的同時還要與家庭成員親朋好友溝通，只要有一人從中作梗，簽訂拆遷安置補償協議書就難進行下去了。但大部分被征收人是支持經濟建設，支持政府征收工作的，分析其存在問題體現在多個方面
1.1 補償標準的合理性難得到被征收人認可
國務院自從出臺《城市房屋拆遷管理條例》到2011年1月21日的《國有土地上房屋征收與補償條例》第590號未提及農村集體土地上房屋征收事宜，而農村集體土地上房屋拆遷與國有土地上房屋拆遷在法規政策層面上有本質區別的，我們區域性現在對農村房屋拆遷只有參照城市房屋拆遷工作程序作法和依據地方性政策法規標準執行，同樣實行產權調換和貨幣補償雙向選擇；但農村房屋征收貨幣補償是以每平方米以安置房評估價；而城市房屋拆遷實行的產權調換和貨幣補償與農村房屋拆遷安置是不一樣的，它對安置房距離、拆遷中心位置的標準房屋評估價等有要求。
農村房屋每平方米的補償價格與當地商品房屋市場價相距很大，這成為被征收人難以接受的重要原因之一，而且周邊市場房價一直在漲，被征收人的心理價位也在不斷上升，抵觸情緒越來越高，變征收難度越來越大。
1.2 安置房房源、質量及選址不令被征收人滿意
被征收人拿到貨幣補償安置確又買不起商品房，而安置房則成了被征收人產權調換選擇的主要安置方式，被征收人自然對安置房要求就高了，因為種種原因個別安置建設質量有瑕疵，導致被征收人對安置房質量有心理擔憂，畢竟從有天有地自建房至空中樓閣的安置房有不適應，再加上自留地遠離，生活環境不便利。安置房統建房源規格大小樓層高低數量有限，選擇余地不大，被征收人總有這樣那樣的想法給他們帶來心理抵觸。
1.3 被征收人提出的問題處理未能給予令人滿意的接受
在做征收工作的過程中商談是一個重要環節，了解對方、政策掌握、方法技巧、溝通水平、被征收人總是會提出許許多多的問題，換位思考可以理解，他們是在爭取利益最大化，更有甚者超出想象提出離普要求，達不成條件便避而不談，最后成為“釘子戶”。
1.4 執行政策規定標準的一致性存在疑問
依法依規和諧拆遷是我們工作的根本，宣傳執行政策規定、做群眾思想工作，傳達的相關信息一定要異口同聲，一把尺一桿稱對外前后左右要一樣。在土地房屋征收范圍內被征收人戶主與戶主之間相互通報補償信息，比照得失，相互攀比，怨氣連天，總是認為我們的工作組人員和征收實施單位人員有存在處理問題照顧不一樣。
1.5 鎮街村居基層干部的征收工作積極性不高漲
土地房屋征收工作是天大第一難事，試想被征收人祖祖輩輩賴以生存的地方，一下子要接受征收遷移這件事是何等的難，面對的眾多被征收人問題的關鍵是他們不愿接受我們已定的相關規定、安置方案及補償標準，這給鎮街村居基層干部做思想工作增添了很大壓力，工作做得好被征收人滿意受上級表揚，若做得不好被罵或指責，倍受委屈。
2 農村房屋征收工作的對策
我們知道土地房屋征收是政府行政行為，相關法規規定已明確縣級以上人民政府是責任主體，要依法征收、和諧拆遷是首要工作，由于它涉及面廣且政策性、時限性、群眾性、綜合性強、社會影響面大，它最終目的是被征收人爭取利益最大化，而征收人則是就合理合規安置補償下爭取的是時間成本，甲乙雙方的協商達到雙方共贏。但是征收工作總不是一帆風順的，在公平公正公開一致性的前提下，只有通過各種方法手段逐步達成協議。為保障依法征收、合理補償，有力推動項目建設，從個人角度提出以下對策。
2.1 農村房屋征收與城市房屋征收在政策層面上是有本 質區別的
農村房屋征收與城市房屋征收由于土地性質的不一樣，法律法規的明確規定也是不一樣，分為集體土地上的房屋征收和國有土地上的房屋征收，但是國家、省、市先后出臺的有關法規政策也只是針對國有土地上房屋征收，而農村房屋征收的相關政策文件也只是地方性的。
2.2 農村房屋征收的政策法規應適時調整
從1991年3月22日國務院公布《城市房屋拆遷管理條例》，經歷2001年6月13日的修改調整，再到2011年1月21日新規《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布實施。國務院沒有對農村集體土地作出相應政策措施，但是集體土地上的房屋征收均是地方政府以規范性文件對集體土地房屋拆遷作出明確規定。他們的諸多條款是在總結征地拆遷制度試點工作經驗、借鑒兄弟城市較好做法及廣泛征求社會各界意見的基礎上形成的。它的適用性隨著時間跨度當地社會進步、經濟發展、人類變化、城市建設等等特別是各種物價上漲、區域房價上漲的因素造成農民生活成本上升，相應土地房屋征收政策標準的調整滯后的同時征收工作帶來了新的壓力。
在原征收政策、補償標準多年不變的情況下開展工作難度是很大的。主動方政府應綜合研究適時調整政策標準，被動方農民百姓不因為綜合物價上漲等等原因而產生抵觸情緒，不配合。
2.3 農村房屋征收的工作機制應積極明確
征收工作一靠政策的扶持二靠人員的工作三靠對象的配合。政策是根本，但是工作機制是關鍵，政策在執行的過程中全是靠人的工作，人員工作能力水平的重要還要靠工作機制的約束，讓工作人員的主動性、積極性、溝通協調能力充分發揮，筆者認為建立健全一套較為完善的征收工作機制是對依法行政、和諧征收的一手段，明確對工作人員行為、獎懲等內容。
2.4 農村房屋征收的群眾工作應扎實到位
土地房屋征收是天下第一難事，此話不為虛。作為被征收對象有很多要求，他們觀望、期待有好的政策補償，他們的心理需求可以理解，可每一個項目的征地房屋拆遷都要面對許多農民百姓，能得到他們的支持和理解是我們的期望，但許多農民百姓的期望值往往超過我們的想象，當政策標準統一不變的前提下，這就要我們的征收單位責任人和工作人員找突破口，做耐心思想宣傳工作，打“感情牌”拉近干群關系，打破誰先簽約誰先吃虧的局面，讓他們要知道政策標準自始至終不變，若有調整，大家同樣享受，給他們吃“定心丸”。群眾工作是征收工作的主要內容，好的開局能起到以一帶十的作用，只有扎實到位的工作才能博得絕大多數人的理解和支持。
2.5 農村房屋征收的補償標準應一區域一策
房屋征收的補償標準的合理性是與被征收人商談簽定補償協議書的基礎，最后的補償費用認定和安置補償協議書的達成都取決于他們的滿意。目前我們的農村集體土地上房屋征收補償還沒有完全市場化，均是在政府制定下統一標準執行，安置補償方式是產權調換或貨幣化補償。產權房屋拆一補一不補差價，安置房超過產權面積部分按安置房評估價購買。由于安置房評估價遠低于周邊商品房市場價，大部分被征收人愿意多購買安置房，而貨幣化補償的安置方式少有人選擇。不難看出補償標準低是制約房屋征收工作的阻力，建議一區域一策根據周邊商品房價格政府適當調整補償標準，讓農民百姓在房屋征收過程中嘗到經濟發展建設帶來的甜果。
2.6 農村房屋征收的行政手段應保障有力
農村房屋征收工作也會遇到難點，單從政策法規宣傳、做群眾思想工作、有一套好的人馬與被征收對象身邊周旋的工作模式已不適應，出現“釘子戶”是常有的：有無故提出非理要求補償遠大于政策性標準補償的；有不符合政策安置條件而要求給予安置的；有產權認定面積小于被拆遷房屋建筑面積的；有父輩“遺產房”下一代繼承人利益分配不均的等等。這些問題造成直接的拆遷安置補償協議書無法簽訂，一拖再拖，有的一拖就數年，嚴重影響了重點項目工程建設。行政強制措施是必要的。只有通過行政手段的裁決、強制或通過司法程序，讓“釘子戶”退步配合。
3 結 語
總而言之，農村集體土地上房屋征收工作是艱難的，沒有統一模式可操作，靠得是政策扶持，靠得是大膽智慧，靠得是溝通協作，靠得是因地施策，不斷積極探索和總結征收工作過程中的經驗，對存在的問題大膽面對，用集體智慧破解難題，既維護國家、集體和個人利益不受損害，又讓被征收對象的權益得到保護，達到依法行政、和諧拆遷的目的。
關鍵詞：群體性糾紛執行案件解決對策
一、調查的基本情況
自2002年以來，北安市法院共受理涉及個案當事人5人以上的群體性糾紛案件19件，其中涉及城市房屋拆遷安置案件6件，執結2件；拖欠民工工資案件3件，執結2件；拖欠工程款案件6件，執結3件；金融機構抵押借款糾紛案件2件，執結1件；刑事附帶民事案件2件，部分執結。19件案件中，執結8件，執結率為42、1%，平均執結時間為9個月，最長執結時間為26個月，執行卷宗最厚達392頁，個案請示匯報在5次以上的有6件，因請示、匯報耗費法院財力在3000元以上的案件有3件。調查結論：當前涉及群體性執行案件的特點是難度大、干擾強、影響廣、耗財多、效果差。筆者重點研究執行中涉及城市房屋拆遷安置和拖欠工程款的案件問題及對策。
二、房屋拆遷和拖欠工程款所存在的問題
總的來看，由于中央11號文件的貫徹落實，國務院頒發的《城市房屋拆遷管理條例》及解決拖欠農民工的有關文件的要求，關于房屋拆遷和拖欠工程款的執行案件難度有一定程度的緩解。但問題并沒有得到徹底解決，有時表現得更為尖銳、復雜。
（一）法律法規不完善。在新的動遷法規實施之前，拆遷人（開發商）與被拆遷人為了各自利益在房屋補償款方面很難達成協議。由動遷辦作出行政裁決，申請法院強制拆遷，然后進行行政訴訟。在訴訟過程中法院側重程序審查，忽略對被動遷房屋價格高低的審查，而房屋拆遷管理條例側重有利于城市的開發建設，沒有充分考慮被拆遷戶的利益，特別城市中部分被拆遷弱勢群體。若房屋不被拆扒還能維持其基本生存，被拆扒補償的貨幣根本不能夠買得起新的住房，更談不上產權調換、結清差價款。另外依據條例，由拆遷人委托評估機構對被拆遷房屋進行估價，并沒有告知被拆遷人對價格不服申請復議的權利，勢必造成價格傾向性。由于當事人未達成協議，也不可能服從動遷辦的行政裁決，這時法院強行拆扒，導致當事人對法院不滿。一度出現開發商賺錢，老百姓無家可歸、法院落罵名的現象。2002年4月，北安市東北亞商廈在北安開發商品樓，被動遷人對動遷辦作出的裁決不服，法院依當事人的申請將4名被動遷人的房屋強行拆遷，案件雖經一、二審法院判決，但被動遷人仍對判決不服，對價格鑒定部門作出的價格不服，認為原房屋是由法院強遷所造成的。
（二）建設部門管理混亂，導致工程多次轉包。在執行拖欠工程款案件中，有一些案件不能及時執結的主要原因，工程多次轉包分包。一些有建筑資質的單位早已名存實亡，無力建設工程，而一些個人開發商以這些有資質單位的名義承包工程。承包后或轉包他人或到處賒欠原料。2003年王某以建筑公司名義開發商品樓，中途資金不足，又將余下工程轉包給哈市董某，董某賒欠原料時用一室樓房向多人進行抵押，約定到期不還款，債權人有權占有抵押房屋。董某將其余房屋賣掉后攜款外逃，民工工資更無法兌現。后來抵押權人訴到法院，才知道董某將房屋“一姑娘許幾家婆”，判決建筑公司和開發商共同承擔責任。結果無履行能力或下落不明。民工終日持判決到法院要錢。
（三）地方保護主義的干擾。由于法院機構設置、經費來源、人員編制等都屬于地方直管，在一些領導心目中形成了“地方法院”等于“地方的法院”的錯誤認識。加上為了地方經濟的發展，政府出面保護外來投資的利益，在執行涉及通過招商開發房地產的案件時，規定這是一條高壓線，不能輕舉妄動，人為地造成案件久拖不結。
（四）執行標的大，一次執結困難。就法院而言，在涉及群體性訴訟案件時，必須做好財產保全工作，北安市法院在執結5件拖欠民工工資和拖欠工程款的案件中，有3件是當事人申請保全的財產，有1件是執行第三人，只有一件因當事人未保全只部分執行。這些案件最小標的是7、09萬元，最大標的是22、6萬元。若在訴訟階段不能及時進行保全或申請先予執行，待判決后基本上無法一次性兌現判決內容。
（五）人多示眾，無理纏訪多，上級批示多。在執行群體性糾紛案件時，一些當事人特別是工人工程款、工資款案件的當事人，他們認為法院判完之后就必須執行，差一分錢也不行，不去積極舉證，天天在法院，要求拘留包工頭，要求法院拿錢。而那些房屋產權調換應向開發商結清房屋差價款的當事人，他們聯合起來強行入戶，拒不給付差價款。這些人以人多示眾、法不擇眾，他們精心選擇在全國性會議、重大活動期間到各級黨政機關上訪。認為此時能引起黨政機關高度重視，而黨政機關為了穩定，一方面向法院批示加大執行力度或暫緩執行，另一方面通知法院匯報，提出要求建議，導致法院左右為難。許多執行人員感嘆寧辦10件普通案件，也不辦1件群體性糾紛案件。一些群體性案件執行難度大、耗費法院大量人力、物力，結果仍不能達到他們滿意。2002年在執行黑河地區農機公司與謝曉霞等28名被告房屋糾紛一案，兩名執行員歷經兩年零2個月的工作，最后在農機公司放棄部分債權的前提下，方予結案。
三、解決執行房屋拆遷和拖欠工程款群體性糾紛案件的對策
從去年開展清理拖欠工程款和民工工資案件專項執行活動以來，筆者認為除用好用足法定強制措施之外，在執行環節應突出工作力度和協調溝通，建立健全處理機制。
（一）應不辭勞苦深入執行。法院執行涉及群體性糾紛案件難度大，涉及人員多，社會影響面大。因此對此類案件，執行局長必須選擇特定人員執行。執行人員不僅要熟知法律法規，能隨答當事人所提出問題，而且要有一定的耐性，能夠經得起群體人員的詢問，甚至忍受個別人員的奚落，一方面耐心做好當事人思想工作，另一方面要不辭勞苦、敢于執行，講究執行方法和策略。特別是一個案件中涉及多名被執行人的，執行人員必須做通幾名被執行人的思想工作，以督促他人自動履行。欲強制執行時，必須針對首要頑固的被執行人，否則他人會共同對抗，使執行工作一度陷入困境。
（二）做好財產保全、先予執行工作。對于一些拖欠工程款的群體性糾紛案件，法院受案后必須采取財產保全措施，能保全的必須予以保全，符合先予執行條件的案件，堅持先予執行。絕不能審執分離，在保全過程中，執行人員提前介入為案件進行強制執行做好基礎。
（三）各部門應相互協調，齊抓共管。建設部門對原來拖欠工程款，建設單位在沒有還清陳欠前，不許承包工程。開發單位在沒有還清陳欠前，不許進行再建工程，建設部門、電力部門、消防部門等職能部門對拖欠工程款的施工單位不予供電、驗收等，以督促其付清工程款及民工工資。
（四）完善法律法規，更好保護弱者。在修改涉及城市房屋拆遷的法律法規中，在規劃城市建設發展的同時，應充分保護困難群眾的基本生活保障，只要不是公益建房、國家征用土地等，人民法院不應介入強制拆遷過程。在房屋補償款作價評估時應規定當事人有更多的權利，新的動遷法規及城市房屋拆遷估價指導意見在這方面已有很好的體現。:
一、選準熱點，積極爭取，有計劃地開展建設立法工作。
有法可依，是依法行政的必要前提。隨著我國城市化進程的不斷加快和省會城市建設力度的不斷加大，城市建設各個方面的規范化管理需求越來越迫切，在國家大法尚不能全面覆蓋城市建設各個方面的情況下，根據我市城市建設的具體情況，制定我市城市建設管理的地方性法規和政府規章，添補城市建設管理的法律空白，是依法治市、依法治建的當務之急，也是建設系統法制工作機構的一項重大工作任務。因此，我局高度重視建設立法工作，加強對立法工作的組織和協調。在深入調查研究的基礎之上，選準事關我市經濟發展和廣大市民生活質量的熱點問題，或更有利于貫徹上位法在具體實踐中的適用性和可操作性，區分輕重緩急，制定了我局的五年立法計劃；與此同時，我們積極與市人大、市法制辦聯系，加強溝通，主動匯報在某個工作方面立法的重要性和急迫性，取得市人大、市法制辦的理解與支持，力爭每年都有1—2個課題列入全市的立法計劃。從2000年到現在，我局起草的《石家莊市粉煤灰綜合利用管理條例》地方性法規和《石家莊市城市房屋房屋拆遷管理實施辦法》、《石家莊市村鎮規劃建設管理辦法》、《石家莊市燃氣管理辦法》、《石家莊市城市建設檔案管理辦法》等5個政府規章先后出臺，為我市城市建設的規范化管理奠定了法制基礎。
二、周密安排，科學論證，努力提高立法質量。
立法是一項艱苦、復雜、細致的工作。每一個法規和政府規章都是在一定時期內，調整管理者與管理相對人和管理相對人之間的責、權、利的強制性文件，這就要求出臺的地方性法規和政府規章具有公正性、適度的超前性和可操作性。為此，在嚴格遵循《立法法》規定的立法原則前提下，我們首先嚴格目標考核，做到立法任務責任到單位、到處室、到人員。每一項草案專門成立起草小組，由主管局長任組長，政策法規處負責督辦協調。對納入立法計劃的課題在立法經費上予以重點傾斜，調整責任心強、公道正派、業務熟練、文字功底扎實的精干人員到起草小組。其次是認真搞好調查研究，積極吸取兄弟城市的成功經驗，廣泛聽取相關部門、行業專家、法律專家及管理相對人的意見。在2000年，組織起草市房屋拆遷管理實施細則中，由于采用貨幣安置取代以往實物安置的做法，在歷經兩年的起草過程中，先后到外地系統考察調研3次，召開不同類型、不同層次座談會10多次，召開由建設部、北京、天津、南京、重慶等城市以及省內有關拆遷、法律方面的專家論證會3次，并在《石家莊日報》上全文刊登草案征求意見，并在市內4個不同性質的拆遷項目中進行試點，認真聽取市人大、市政協及社會各界的意見，目的只有一個，就是既要保障絕大多數市民的切身利益，又要符合立法的科學性、實用性和可操作性。《石家莊市房屋拆遷管理實施細則》于2000年6月1日市政府正式頒布實施后，適應市場經濟，采用住宅住宅貨幣補償，房屋拆遷立法走到了全省前列，受到社會各界的廣泛認可，得到建設部及省、市的高度評價。2001年，國務院《城市房屋拆遷管理條例》出臺以后，我們立即著手對我市正在施行的房屋拆遷管理辦法進行了修改完善，并出臺了相關的配套文件，使城市房屋拆遷工作順利開展。在我市大規劃實施舊城改造的情況下，年平均拆遷騰地1500畝，沒有發生一起拆遷的行政復議案件，有力地促進了省會城市建設。第三，起草立法草案一定要有全局意識，不能只站在本部門的職能上考慮問題，更不能只從本單位的利益出發搞條塊分割。今年在起草《石家莊市建設工程施工現場揚塵污染防治辦法》草案時，開始我們只是從建設局的職能范圍內考慮，把管理范圍界定在建設工程和拆除工程范圍內。但施工揚塵不止是這些工地產生的，更多的是在道路整修、街邊綠地建設以及臨建拆遷等工程中產生的。在深入調研的基礎上，我們調整了思路，把凡能產生揚塵污染的建設工程全部納入了草案調整范圍，不僅對施工單位，而且對建設單位、執法監督單位都明確了權利、責任和義務，對舉報或投訴揚塵污染查證屬實的還設立了獎勵條款，不但增加了辦法的可操作性，還把過去分散管理的條條塊塊實行集中統一管理。在2004年12月30日的市長常務會上，一次性原則通過，即將頒布實施。第四，嚴格按照立法程序辦事。按照立法程序辦事是確保高質量立法的根本的措施。在實際操作中，我們始終積極主動地配合市人大法工委或市法制辦按程序進行調研、論證、修改，以使地方性法規或政府規章早日出臺，發揮其在社會活動管理中的法律效力。在《石家莊市粉煤灰綜合利用管理條例》的立法過程中，草案上報到市人大法工委后，按照立法程序，要再次聽取排灰企業、用灰企業、儲灰場地周邊群眾等多方的意見，要邀請相關的專家學者進行論證，要聽取市人大法工委委員和市人大常務委員會的審議，我們積極配合市人大法工委報送相關資料、組織專家論證會，不厭其煩地進行修改、補充、完善，從起草到人大常委會審議通過，先后修改15稿，花費8個月的時間。該項地方性法規出臺后，經過執法部門的努力工作，我市的粉煤灰使用量逐年增加，今年的使用量達125萬噸，儲灰量逐年減少，現在比立法前減少近三分之一，為我市的經濟發展和環境建設做出了積極貢獻。
三、機動靈活，拾漏補缺，科學制定規范性文件。
關鍵詞 城鎮化 房屋拆遷 風險誘因 風險預防
作者簡介：陳百慧、馮迪、王子模，中國海洋大學法政學院。
一、城鎮化進程中的主要風險類型
高速城鎮化在給社會帶來日新月異的變化的同時，也造成了社會風險的不斷提高。具體體現為一下幾種：
（一）惡性拆遷持續存在
城鎮化進程自本世紀以來進入了一個高速發展的時期，特別是基層社會紛紛加快了舊城改造的進程。通過對舊生活區域進行拆遷重建，使得城鎮功能得到升級，符合城鎮化進程的需要。但由于拆遷問題涉及眾多利益人，而且相關利益的協調難度大。特別是某些政府為追求發展速度，忽視了拆遷中存在的各種風險。
（二）社會底層規模擴大
由于高速城鎮化，人口流動也變大。特別是由于土地征收和拆遷，許多農民失去了耕地，不得不轉入到城鎮尋找新的就業機會。但由于其就業能力的限制，一般多從事于第一產業的工作，國企下崗失業工人、包括農民工在內的農民群體、難以就業的知識青年等被甩到社會結構之外，正在成為“沒有機會的群體” ，導致社會底層龐大，社會階層差距大。
（三）生態環境惡化
城鎮化進程的過快導致經濟發展和環境保護發生嚴重的錯位。地方政府為追求GDP的增長，引入高污染、高能耗的企業，忽略生態環境惡化造成的社會損失。這些產業結構應該進行淘汰的企業由城市轉移到城鎮，排污從城市轉移到城鎮，并且更加肆無忌憚，導致城鎮生態環境惡化加劇。
二、社會風險防控之首要對象――房屋拆遷風險
在建立應對社會風險的機制時應該重視如何建立一個應對拆遷風險的機制。由于城鎮化最直接的外部表現就是城鎮空間面擴大、農村景觀轉變為城鎮景觀。人口向城鎮移動也促使城鎮住房面積增大，公共基礎設施完善。城鎮化意味著城鎮人口規模的不斷擴大，即意味著城鎮空間規模的不斷擴大，這就必須要求通過拆遷等手段來實現城鎮空間的延伸。并且通過一系列的舊城拆遷，改變原來城鎮的功能結構布局，提高城鎮發展的檔次，完善城鎮的社會生活功能布局、生態環境、城鎮景觀等。
因而，如果在城鎮化的進程中不能很好地應對拆遷中存在的各類風險矛盾，那么城鎮化的進行就無從談起。有效解決拆遷中存在的問題并建立一個預防拆遷沖突風險的機制，正確處理好城鎮建設和人民群眾個體利益之間的關系，形成人民群眾真心實意支持城鎮拆遷、改造和建設工作的氛圍，促進城鎮化建設的持續、健康和穩定，有利于降低城鎮化進程中社會風險發生總體可能性，推動和諧社會的建立。因此，著重探討建立一個如何應對拆遷風險的長效運行機制，對于整個社會風險防控機制的建立具有重大的積極意義。
三、拆遷風險之表現及誘因
（一）具體誘因
解決拆遷中存在的風險，就要正視“拆遷難”的問題。房屋拆遷及其拆遷糾紛涉及多個利益主體，包括公共利益和個人利益，拆遷人利益和被拆遷人利益，土地所有人利益和土地使用人利益等等，涉及范圍極廣，因而調節好這些利益的難度也大。拆遷風險產生的原因具體有以下五點：
1.拆遷工作任務重且追求速度。當前，人口向城鎮、城市流動速度快，流入人口對住房需求加大，原城市、城鎮人口對于住房環境質量的要求提高，因此房產開發的面積不斷擴大。房產開發速度提高，相對應的進行拆遷工作的速度也進行提高，社會拆遷任務重。高速的拆遷，必然導致對部分拆遷利益相關人的忽視，基層拆遷人員需要在很短的時間內完成對拆遷補嘗的評估，對接、協商和最終的拆遷，使得整個拆遷過程很緊迫 。并且部分開發商為追求效益，造成暴力拆遷和強制拆遷的事件增多，引發集體的社會沖突。
2.拆遷補償的標準得不到統一。依據拆遷法規的要求，對于拆遷補償的評估應該以市場評估價格為依據。但是由于中國市場面積達，地區差異也明顯，各地區的經濟發展存在差異，房產評估的標準難以統一，即使在同一地區，由于環境、觀念、習慣的不同，對于補償標準的認定也存在差異，市場評估價格得不到統一。補償基準價與市場價格產生一定差異， 具體體現在以下幾個方面： 一是總體評估和個案評估存在差異;二是自行改變房屋用途導致補償困難;三是裝修的補償問題 。這些因素都導致了拆遷補償在地區間存在差異。
3.被拆遷人法律意識淡薄。在當今社會，雖然社會整體的道德素養和法律素養都得到顯著提高，但由于地區發展的不平衡，特別是在基層社會，仍大量存在著法律素養和道德素養缺失的被拆遷人。在拆遷工作中，常常會有一些無理取鬧的拆遷戶，無視法律關于補償的規定，在拆遷補償方面超越法律的政策進行漫天要價，或者是在進行拆遷評估前進行違章建筑，希望獲得更多的拆遷補償。或者是拆遷的決意不清晰，對拆遷補償甚至是否拆遷存在矛盾，導致今天同意、明天后悔的現象。
4.房產開發商違反拆遷政策。首先對于在拆遷補償方面超越法律的政策進行漫天要價的被拆遷人，房產開發商本著財大氣粗以及息事寧人的態度，對部分被拆遷人進行隨意承諾和超額補償，縱容了被拆遷人的不當要求。其次對于始終不愿意搬遷的被拆遷人，被開發商采取斷水、斷電、騷擾和阻礙通行的方式逼迫被拆遷人搬遷，甚至進行入戶暴力拆遷和強制拆遷。加劇了被拆遷人的不滿情緒，一旦不滿情緒積累到一定程度，就有可能爆發大面積的社會沖突，阻礙拆遷工作的進行。 5.政府依法執行力度不充足。由于配套的拆遷的法律法規不完善，且政府的監管力度不足，勢必導致政府對于拆遷的執行力度不足。政府不能由于個別被拆遷人不愿意搬遷，而忽視了更為重要的人民群眾的生命安全和公共利益。面對個別不愿意搬遷的拆遷戶，政府在進行了各種勸說和溝通后仍然不愿意搬遷的，應該予以依法的強制執行。政府要堅持依法強制執行，特別是涉及人民群眾人身利益的，更要堅決地執行。依法執行力度不充足不僅削弱了政府的權威，也勢必會影響整個拆遷工作的進程，對于地區整體的發展規劃進行了阻礙，并且導致地區發展不協調。
（二）具體表現
導致拆遷風險的原因具有多樣性，且具有并發性，例如，有與被拆遷人缺乏對拆遷補償相關法律法規的了解，坐地起價，漫天要價導致房產開發商為了可以維持效益，進行隨意承諾，但事后卻不履行，導致被拆遷人和開發商之間利益關系緊張，并且隨時可能爆發雙方沖突。由于政府在相關政策執行上沒有履行相應的職責，忽視對拆遷工作的監督管理，導致開發商違反相關拆遷政策，并且損害弱勢的被拆遷人的利益。再者，沒有一個公平合理的補嘗標準，致使補償標準差異巨大，使被拆遷人心理落差加大，對政府工作產生不滿情緒甚至會采取一定的措施進行反抗，拆遷工作的執行就更加難上加難。
而且由于相關法律法規的缺失，使得政府缺乏一個可以進行依法強制拆遷的依據，使得一些頑固的被拆遷人無正當理由不愿進行搬遷，造成拆遷工作擱置，阻礙了地區城鎮化的進展。政府、開發商和被拆遷人三方之間由于不合理的拆遷規劃、拆遷措施等，容易造成心理失衡。特別是在開發商和被拆遷人之間，開發商會利用自身優勢強制進行拆遷，而被拆遷人也會頑固的抵抗，造成群體性沖突事件。群體性沖突事件一旦發生到劇烈的程度，例如引發傷亡和嚴重的流血事件，政府進行調和的難度愈發加大，甚至由于調解不能爆發社會沖突。
因此，建立一個有效的機制，具有可以預見風險、識別風險、劃界風險和解決風險的功能，對于拆遷工作的進行具有重要性和必要性，對于城鎮化的進展來說也是必不可少的。
四、建立應對拆遷風險的完善機制
（一）媒體參與
在拆遷過程中，政府和公眾之間的關系改變涉及根本、非常困難，需要調整相應法律法規才能在本質上改變其關系，而媒體在其中的角色相對較靈活，只要調整應對策略，就能有效影響拆遷過程中的信息平衡，并有效化解其中的社會風險。這種影響力，借助于媒體自身得天獨厚的優勢，也是對現有拆遷制度中政府、公眾之間信息不對稱、渠道不平衡的有效補充。媒體應該講事實，向政府要信息，向公眾挖事實，還原拆遷本來面目;正向導，立足過去現在，展望未來發展，還原拆遷真正價值;化風險，合社會智慧，為政府提供決策依據，為公眾化解拆遷風險。
（二）完善拆遷評估機制
評估是拆遷工作的重要環節，拆遷補償的數額在很大程度上是由評估結果決定的，評估機構作出的評估結果是補償的最主要依據，如果評估的整個機制不完善，即使再好的法律法規也無濟于事。所以，在法律已經對房屋拆|評估有所規定的情況下，完善機制，使制度更加完善成為當務之急。
1.對評估機構進行規范。拆遷主管部門應做好服務工作，統一管理、建立信譽檔案，為拆遷雙方當事人提供優質服務;建立評估機構的篩選和淘汰機制，定期向社會公示那些資質高、信譽好、實力強的評估機構，供拆遷當事人選擇。評估機構應依法開展評估工作，不得轉讓、變相轉讓受托的評估業務。另外，公開進行評估機構的選定。評估機構作為中介組織，是社會服務性機構，不受地域限制，進行評估，可以選擇異地資質好、信譽高的評估機構參與，以排除利害關系的，減少對評估工作的影響。
2.保護當事人合法權益。評估結果事關拆遷雙方當事人經濟利益的實現，補償額是評估結果的具體體現，征收人或者被征收人對房屋價格評估結果持有異議的，可向原房屋價格評估機構申請復核評估。該評估機構應當對評估的結果負責，并向委托人詳細說明評估結果產生的事實、依據和做出評估的理由，如評估時所采用的時間點、計算方法、參考因素等。此外，各地區應成立房屋評估專家委員會，復核可以向被征收房屋所在地房屋價格評估專家委員會申請鑒定，進行復核的專家人選應從專家庫中以抽簽方式確定。最后，關于評估費用的承擔，由作出錯誤評估結果的評估機構承擔相應的評估費用。
（三）政府部門要有所作為
房屋拆遷工作要想I得拆遷民眾的理解和支持，相關部門就應保障被拆遷村民依法享有的知情權、參與權、監督批評權以及權益受損后的救濟權，堅持依法、公平、公正、公開、透明的原則，為被拆遷村民參與到拆遷過程之中創造機會和條件，將整個拆遷工作置于陽光之下，自覺接受村民和社會的監督，做到陽光拆遷、透明拆遷。實踐證明，政府相關部門認真及時地做好相關法律法規、政策的宣傳工作是非常有必要的，只要宣傳工作做到位，讓村民真真切切了解自己的權益，贏得被拆遷村民的理解和支持，就可以有效的化解矛盾，使拆遷工作順利進行下去。
一、農村房屋拆遷補償安置的現狀
目前，我國農村房屋拆遷在補償安置方面還存在諸多問題，如政策不完善、安置方式單一、占用耕地過多等，對我國的農村房屋拆遷造成了一定的阻礙，對我國的城市化進程也產生了重大的影響。
（一）安置政策不完善
目前，我國的城市房屋拆遷補償費用主要包括房屋的區位價和房屋的重置價。房屋的拆遷補償費用主要以房屋的建筑面積和房屋的市場評估價格來確定，但是目前我國農村房屋拆遷只按照房屋的重置價格進行補償，房屋的重置價格以農村房屋的實際情況來確定。這使得我國農村的房屋補償政策表現出一定的滯后性，不能體現出農村房屋的區位價格，特別是國有土地和公用土地的區位價格。
（二）安置方式單一
我國農村的房屋拆遷安置主要以自建房屋為主，這種方式不但可以滿足農村居民對傳統居住形式的需要，而且可以解決安置資金不足的問題，有助于緩解房屋拆遷中的矛盾。但是，由于這種安置方式過于單一，在拆遷過程中帶來了一些新的矛盾。在自建房屋用地方面，自建房屋需要占用較多土地，而且安置房屋建造地點靠近城區或居民集聚區。但城市化的快速發展使得城區周圍土地數量減少，不能滿足農村房屋拆遷補償安置的需要
（三）安置占用耕地多
目前，我國在房屋拆遷政策方面缺乏統一性，尚沒有一個完善的拆遷補償機制，在拆遷過程中存在較多的不規范現象。在農村房屋拆遷過程中，由于拆遷數量較多，很多拆遷項目和安置項目并沒有獲得相關部門的批準，因此在拆遷補償工作中使得大量耕地被占用。大量的耕地被占用不但不利于耕地資源的保護，也不利于土地的集約利用。大量耕地被占用對工業等其他用地造成了擠占，對土地資源的綜合利用和社會的發展造成了一定的影響。
（四）用地手續不健全
在房屋拆遷過程中，因為拆遷進程較為緊張，導致一些安置用地并沒有辦理相應的手續，造成一些農民的合法權益不能得到良好的保障。具體來看，我國農村房屋拆遷補償安置工作過程中存在的問題主要有：部分安置用地不符合國家相關規定，擠占了工業等其他用地；安置用地復耕之后大部分用于經濟建設項目，不能達到計劃的復耕復墾目的等
二、農村房屋拆遷補償安置的完善
（一）加快立法
要想做好農村房屋拆遷補償安置工作，首先需要健全相關法律法規。農村房屋拆遷補償安置相關部門應參照我國已出臺的《土地管理法》《物權法》等法律，借鑒其他地區關于農村房屋拆遷補償安置的法規，結合當地的實際情況出臺一系列專門性法律法規。地方政府應根據當地經濟和社會發展的實際情況，詳細地研究和分析當地農村房屋拆遷補償安置過程中出現的實際問題，制定和出臺一系列操作性較強、符合民意的規定，進一步提高我國農村房屋拆遷和安置用地規劃的合理性。政府相關部門應出臺一套統一的拆遷補償安置標準和安置程序，并使其不斷完善，逐步形成一套完備的農村房屋拆遷補償安置法律體系。
（二）規范公共權力
規范公共權力是農村房屋拆遷工作順利落實的關鍵。首先，要完善監管體系。相關部門應加強對下級部門拆遷工作的監督，防止權力濫用，使廣大農民的合法權益得到保障，使我國的拆遷補償政策得到公平、公開、公正的執行。加強社會監督，平級部門、人民群眾、中介機構可以加強對拆遷安置部門的監督力度，遏制權力濫用行為。其次，要健全拆遷安置的聯審制度。農村拆遷補償安置工作應對城建部門、拆遷部門、村民的意見進行綜合考慮，防止出現由于某一部門的錯誤決策導致的安置不當。再次，要對拆遷補償安置工作的各項信息進行及時公示，相關部門應在報紙、電視、網絡等媒體對拆遷工作的各項部署進行公告，對拆遷補償安置的結果進行公示，使廣大農民及時掌握拆遷安置過程中的各項信息，使相關部門主動接受廣大人民群眾的監督。
（三）健全遷后保障體系
目前，我國社會保障體系尚不完善，農民很容易因為拆遷而失去原有的生活保障，因此政府應給予拆遷安置居民應有的生活幫助和生活保障。首先，政府應建立一套健全的農民生活保障制度，包括拆遷安置居民的醫療保障制度、最低生活保障制度等。其次，政府應出臺有力的政策支持當地經濟的發展，既有利于完善當地土地流轉市場，又有利于解決拆遷安置居民的生活問題。再次，政府應完善農村就業培訓制度，根據市場的需求情況和農民的實際情況加強對農民的創業和就業培訓，提高農民的勞動和就業能力。
（四）強化組織管理
地方政府應該成立一個負責農村拆遷補償安置工作的領導機構，統籌農村房屋拆遷補償安置工作并加強管理，使拆遷補償安置工作具有系統性。相關部門應從為人民服務和公平公正的角度出發，通過完善拆遷補償安置工作制度，進一步明確自身的職責，通過與其他部門的協調合作完成農村拆遷工作。政府應通過依法行政，使拆遷工作更加統一規范，使政府與市場的關系得到認知。相關部門應切實承擔起拆遷工作的責任與義務，明確拆遷過程中每塊土地的用途，使林地耕地、工業用地、交通用地、工程用地用到實處，通過市場化的運作方式把一些權力交給市場，使農民的合法權益得到維護和保障。
（五）統一安置標準，豐富安置方式
目前，我國的農村房屋拆遷補償安置標準并不統一，補償標準具有一定的隨意性，所以政府相關部門應盡快制定一套統一的補償安置標準，使各項拆遷補償安置工作統一化、規范化。相關部門應參照城市房屋拆遷補償安置辦法，按照農村房屋的區位、面積、用途進行補償和安置。此外，政府應不斷豐富拆遷安置的方式，采取資金獎勵、房屋安置、自建安置等拆遷補償安置辦法，對農村房屋拆遷居民進行補償和安置，避免由于安置方式過于單一而帶來的種種矛盾。
三、結語
一、加強學習，提高自身素質
二十一世紀是經濟、社會各項事業高速發展的時期，面臨新的機遇、挑戰和考驗，為適應新形勢的需求，一是加強政治理論學習，學習在復雜環境中處理問題的立場、觀點和方法，努力踐行“三個代表”，落實科學發展觀，把握堅定的政治方向；二是學習法律、法規，增強法律意識，提高依法行政水平；三是學習經濟管理知識和業務知識，增強市場經濟意識，提高經濟管理能力和業務工作能力。
二、正確認識自我，擺正位置
我充分認識到作為一名黨外干部參政是歷史賦予的機遇，是多黨合作制度的具體體現，要時刻牢記自己的身份與職責，認清所擔負的任務，在其位謀其政，大膽工作，敢抓敢管，做到盡職而不越位。工作上緊緊依靠黨委的領導，認真執行黨委的決議和決策，自覺維護黨委的權威；克服由于受身份限制給工作上帶來的諸多不便，時刻牢記國家公務員公仆意識，敬業奉獻，勤政為民，熱愛自己從事的工作，全力以赴地投入到工作中去，盡職盡責。
三、廉政勤政，廉潔自律
在日常工作、生活中牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨，勤政廉潔，堅持走群眾路線，密切聯系群眾，深入基層，深入群眾，感情上貼近群眾。堅持為群眾多辦實事，凡是涉及分管工作范圍內能辦的事馬上辦，決不推諉；范圍以外不能辦的事多做解釋工作，給群眾有個滿意的答復。在辦事過程中堅持原則、嚴于律己，嚴格按照“準則”自律，不，從而做到堂堂正正做人。
(安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖241000)
摘要：隨著城市化進程的的不斷加快，農村房屋拆遷的過程中出現了各種各樣的沖突與糾紛，使得農村拆遷成了近幾年社會矛盾最集中的領域之一。不同視角下的農村拆遷暴露出了不同的問題：法律與制度上的不完善、政府角色的錯位與缺失、補償方式的單一等因素造成了政府、開發商、農民三者之間激烈的利益博弈。而從根本上解決拆遷中所產生的問題需要從國家法律明確公共利益這一概念，以此限制行政權力，保障拆遷中農民的根本利益。
關鍵詞 ：農村拆遷：博弈：公共利益
中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015） 08- 0086- 03
一、引言
當今中國的城市化進程不斷的被推進，城市的發展也不斷的被加速，而這一過程中產生的一個直接的結果就是對土地的需求越來越明顯而人口的聚集和膨脹導致了城市建設用地的規模越來越小。在城市規劃區被冷落的農村集體所有的土地逐漸顯現出了巨大的優勢，這一優勢正好解決了城市發展建設用地不足的困境，這也就導致了越來越多的農村土地和房屋面臨著征用和拆遷。農村土地的房屋的拆遷工作與國家的經濟建設有著密切的關系，只有在拆遷工作中保證農民的切身利益才能夠順利和諧的解決城市建設用地緊缺的問題，同時也能夠保障新農村建設的穩定。
二、國外對于拆遷問題的研究
（一）關于拆遷補償制度的研究
David Adamsa通過介紹香港的機構更新轉變過程，認為拆遷比項目的完成更加的困難，因為城市拆遷不僅僅要求政府正確的定位自己的角色，尤其是內部的機制起主導地位的前提之下更不能按照指定的計劃生搬硬套。Bettina Reimann在對東柏林的拆遷中指出房子的產權重新掌握在個人手中對拆遷的進行以及房屋的重建有著重要的推進作用，他還同樣指出不同的財產其屬性不同因此賠償的標準也應該隨之與之適應。這些不同主要包括房屋拆遷中財產所在城市的真實價值。
（二）關于拆遷對社會的影響研究
pengjunZhao, Bin Lu，JohanWbltjer認為城市的邊界問題在解決農村征地拆遷糾紛占據了重要的地位，他提出應該有效的控制城市的邊界的進一步擴張才能有利于解決農村糾紛問題日。seong -Kyu Ha認為在倫理學上韓國的拆遷補償標準低于正常的標準，這使得很多人居無定所，同時這不但沒有提要數以萬計的貧民的居住水平還是有違人權的。
（三）關于拆遷、土地、環境三者關系的研究
Jose Antonio PuPRm de oliveira認為在不同的環境政策和土地權利兩重作用下會在東亞馬遜流域引起各種的糾紛，這種糾紛既可以發生在政治上也可以發生在社會上，從而會引起進一步的土地上的糾紛和水土流失。Cynthia Sorrensen指出巴西政府處于對環境的保護，政府對于燃料用地的嚴格限制引起了大規模的沖突事件。
三、國內對于拆遷問題的研究
（一）關于拆遷政策的相關研究
首先是拆遷政策的研究，李江濤認為：對于城郊集體土地上的拆遷，我國現在都沒有特定的法律去規范其拆遷的行為。有一些法律雖然涉及到到了城郊土地拆遷的一方面，但是依然沒有具體清晰的作出規定，相反大多都是比較簡單籠統的規定，同時還有許多問題在法律上是空白的。
其次是現行拆遷制度的利弊方面，姚從容認為導致拆遷中的各種糾紛的原因是復雜的，首先應當指出的是我國的土地制度、征地制度和社會保障制度這三方面存在著缺陷：土地的所有權、使用權、收益權和處置權日。同時征地執法過程中的非人性化，非市場化以及社保制度的缺乏都是引起拆遷糾紛的原因。而這些并非是農民失地問題產生的根本原因。我國現在實行的土地產權制度與社保制度已經使農民遠離了社會。
最后是在拆遷的性質方面，胡信彪指出有關農村拆遷的法律法規在法的性質上來說應該是先征地后拆遷而不應該是拆遷法律法規和征地法律法規相獨立的。從農村的整個拆遷過程來看，政府由于用地需求按照正規的程序征用農村的集體土地，在這個過程中農民的房屋作為附著物”連同土地一起被征收。其實這就是土地從集體變為國有這一過程的結果，這個過程中法律是禁止先拆遷后轉化土地所有權的。
（二）關于不同視角下的拆遷問題研究
首先在利益博弈的視角下，楊華指出征地拆遷的過程是一種利益博弈的過程，利益相關者之間進行激烈的博弈，然而博弈帶來的直接后果就是各種沖突和拆遷糾紛，宄其根源是由于各個利益相關者都想在政策允許的范圍內進行利益最大化的博弈。在這個過程中政策的限定和具體的操作空間決定了征地拆遷的糾紛來源，并且為了減少由此引發的各種拆遷糾紛問題政府應該減少利益博弈的空間。施建剛，朱杰對征地拆遷中的沖突和糾紛以博弈理論為基礎進行了實證性的分析。他們的幾輪主要分為三個方面：首先是對于拆遷人行為選擇的影響因素，他們指出政府在拆遷實施的過程中有斗爭和妥協行政成本，并且兩者之間存在著一個差額，這個差額的大小會直接影響政府的行為決策，一旦政府的決策變化隨之變動的便是被拆遷人的行為選擇，這個差額大于補償的差額，雙方之間傾向于和平的方式去處理解決各種糾紛，反之，便會以比較激烈的博弈去處理拆遷問題。以上兩位作者都在博弈視角下對于拆遷糾紛這一問題進行了探討，兩者的相同點都是認為整個拆遷的過程只是利益的博弈，從而忽略了非利益因素在拆遷進程中所起到的作用。
其次在行為經濟學視角下，卿志瓊從稟賦效應和時政幻覺這兩個視角指出我國征地拆遷所產生的沖突在情緒上和制度上是如何被引發的。稟賦效應認為，房屋的擁有者也就是被拆遷人認為自己的房屋是個體的人格時產，深層意義上來說房屋包含著個人感情等復雜的因素：而在時政幻覺的角度下，拆遷人認為房屋只是一種可以被金錢衡量的資產。這兩種對于房屋價值的判斷本身就存在著情緒的沖突，這種沖突在我國特有的房屋拆遷和土地征收的制度上會被激化從而變為更為激烈的情緒對抗。因此，制度調整應向著市場化的方向推進。遇制和防范情緒事件的改革措施和政策建議是：用市場機制獲取所需財產：以高于市場價值補償：避開高主觀價值集中的區域或放棄征收：推行嚴格的征收約束機制。卿志瓊在經濟學視角下對于拆遷糾紛進行了細致深刻的分析，從一個新的角度來闡述拆遷中的沖突，但是文中分析的情緒對抗的一系列過程在現階段的拆遷中占據的地位不能具體和量化，另外避開特殊的地區不拆遷也是不切實際的。
最后在立法的視角下，王靜比較全面的分析我國現階段房屋拆遷現狀和拆遷糾紛的特點，并指出了房屋拆遷糾紛產生的制度等方面的原因，還提出要解決拆遷糾紛應該從以下方面著手：完善房屋產前糾紛解決機制，嚴格拆遷的程序，保證聽證制度的完善和嚴格執行，保障被拆遷人的知情權和參與權以及完善拆遷補償制度王靜提出的措施雖然比較全面，但是對于解決拆遷糾紛這一問題來說她提出的措施過于客觀。
（三）關于農村拆遷糾紛補償對策的研究
首先是在農村拆遷補償問題及其對策方面，白旭川在農村拆遷補償的制度中談到了注重私權保護的重要意義，還對有關農村拆遷問題的立法方面進行了詳細的分析。他還談到房屋拆遷中的無形利益”的損失，這種無形利益”主要是指在房屋拆遷的過程中，被拆遷人因拆遷而喪失的鄰里關系”：教育環境”：醫療衛生設施環境”等等。在這一方面也應當在對被拆遷人補償時適當予以考慮。只有這樣，才能更加全面地保護被拆遷人的合法權益。通過這一觀點可以發現白旭川對于農村拆遷補償制度的分析更為全面和深刻，在指定農村拆遷補償數額的時候，政府部門也應該同樣考慮到這種“無形利益”對拆遷進程帶來的正面和負面影響。
其次是在農村拆遷補償的影響因素方面，王蘭蘭在在關于農村拆遷補償的影響因素這一問題中進行了比較全面比較和分析。各種非制度因素的影響在我國拆遷補償數額的多少方面起著關鍵的作用，宅基地占地面積、建筑面積家庭總人口和村莊距城市的距離這幾個因素對宅基地賠償額有顯著的影響而建筑類型、建筑年份和家庭成員中是否有村干部或黨員對宅基地賠償額沒有顯著或穩定的影響。同時發現宅基地拆遷賠償額在全國有非常顯著的地域差異。但事實上是賠償數額的多少是由多方面的原因綜合而成的，這是由于宅基地面積、建筑的新舊等一些用來作為賠償數額的基本依據都是由農村本地人自己評判的，因此可以肯定的是人脈關系的好壞對于宅基地賠償數額的多少占據著一定的地位。
最后在農村拆遷補償所產生的影響方面，孟俊紅指出我國農村房屋拆遷補償存在著嚴重的利益主體缺位和錯位的現象：違法建筑的補償錯位、集體土地產權關系的缺位。如果任其發展下去會導致新的糾紛。由于補償主體的缺失和錯位導致地方政府的利益受損，這種情況下地方政府便會利用消極的方法去獲得土地利益例如強拆）。另外這也會導致嚴重的補償不公平行為，造成區域的貧富差距進一步擴大，也會產生一群食利階層”，使社區風氣變得浮躁。
四、簡要評價
（一）對國外相關研究的評價
國外關于拆遷問題的一個顯著特點就是大范圍性的實證研究比較多，因而代表性比較強，同時國外在拆遷的對于環境的影響方面的研究方面比較豐富，綜合而言國外單獨對土地相關的研究少見，大多數是從宏觀的角度進行的研究，中間穿插對土地沖突的研究。同時國外研究的文獻中對征地拆遷中的細節問題研究的比較少，這與國家之間的政策不同有一定的關系。
（二）對國內相關研究的評價
總的來說，國內對征地拆遷中的各個方面的問題研究已日趨成熟，無論是從研究的方法還是研究的內容上都已經開始自成一套體系。但是相比國外研究而言我國對于拆遷的各個方面的研究都是偏重于理論性質的，尤其是從法律、政策、利益的角度去分析的居多，很少有以數據作為基石采用實證研究的方法去出發，比如在補償的種類中被拆遷人的無形損失是否應該去保障？該如何保障？又如何量化？而從另一方面來說即使是有也只是小范圍性質的實證研究，其研究的結論推廣到全國的可能性不大。
一、指導思想和目標
以“三個代表”重要思想為指導，從維護改革發展穩定大局、落實科學發展觀和構建和諧社會大局出發，在全區范圍內開展“切實維護農民土地權益"問題專項治理工作，切實貫徹國家關于土地征收工作的有關法律、法規及政策規定，嚴格征地程序，完善征地補償安置辦法，加強對征地補償費用分配和使用的監督檢查，督促地方政府做好征地補償安置工作，切實維護農民土地權益。
二、牽頭單位和參與部門
切實維護農民土地權益問題專項治理工作由區國土資源局牽頭，成員單位包括：區國土資源局、監察局、農業局、勞動保障局、審計局、法制辦等。
三、工作內容
認真解決土地征收中損害群眾利益，切實維護農民土地權益，重點是嚴格執行征地拆遷法律法規，貫徹落實各項政策措施。檢查范圍是年8月以后全區征地拆遷情況，主要內容包括：
l、各地征地補償是否按照“省實施(土地管理法>辦法》和《市征地拆遷補償安置標準的通知》(政綜[]39號)執行；有關部門和單位是否按照依法批準的征地方案核算費用；征地補償費用支付給集體經濟組織或發放到農民個人是否足額到位。
2、征地程序執行情況。征地報批前縣級國土資源管理部門是否按規定做好征地告知、調查、已申請組織聽證等工作。征地批準后地方政府是否嚴格實行征地“兩公告一登記”（征用土地公告、征地補償安置方案公告、征地補償登記）程序：
3、被征地農民的安置和社會保障工作情況。主要采取什么安置形式，是否多途徑安置群眾，是否確保群眾的生活不低于原有生活水平。是否按照省政府關于被征地拆遷群眾社會保障的要求，落實被征地農民社會保障。
4、征地補償費在村集體經濟組織內部中的分配和使用情況。村集體依法提留的土地補償費是否設立專戶，是否納入村集體財務實施專項管理，是否采取措施進行監督檢查，土地補償費是否按有關規定在村集體和農民間作合理分配，使用中是否存在違紀違法問題。
5、是否有新的拖欠、截留、挪用征地補償費的現象，有關部門責任人員是否依紀依法作了處理。檢查征地補償是否按批準的征收土地方案執行，凡低于批準征收土地方案補償的應及時補足，并追究有關人員的責任。
6、檢查征地中是否嚴格執行征地程序；征地補償安置工作是否到位；是否有違法采取強制交地措施，有關征地拆遷、投訴舉報件的調查核實及處理情況。
四、工作方法與步驟
切實維護農民土地權益問題專項治理工作，采取鎮（街）人民政府及有關部門自查自糾和區牽頭單位與參與部門抽查相結合的辦法，重點以各鎮（街）日常工作為主，突出自查自糾，努力將征地工作的矛盾化解在基層，并能舉一反三，創新工作方法，從源頭上治理侵害農民土地權益的行為，避免群眾越級上訪，特別是群體性上訪事件的發生，具體分三個步驟：
1、自查自糾。11月以前，鎮（街）政府（工業園區）及有關部門，要按照本實施方案規定的檢查內容，從征地拆遷項目入手，全面自查，發現問題的應立即整改，對違紀違法案件，要及時組織力量查處。需移送其他部門調查的，要按照規定程序辦理。自查自糾結束后，要形成自查報告，報專項治理工作各成員單位。
2、區級抽查。區國土、監察、農業、勞動保障、審計、法制辦等有關部門聯合對所轄鎮（街）不定期進行隨機抽查。對工作不落實、問題未得到糾正的，要限期整改。
3、工作總結。11月底前，對開展切實維護農民土地權益的工作情況進行總結，對今后工作提出對策措施，建立健全規章制度，堵塞漏洞，規范管理，鞏固成果。
五、各部門職責
區國土資源局：負責組織協調工作。檢查各地是否按規定做好征地前的告知、確認、已申請組織聽證和征地批準后的“兩公告一登記”程序；檢查依法做好征地補償安置工作；檢查有關征地拆遷、投訴舉報件的調查核實及處理情況。
區監察局：負責對有關部門切實維護農民土地權益問題的情況進行監督檢查，嚴肅查處侵害農民土地權益的違紀違法問題。
區農業局：核查征地補償費用的分配和使用管理情況。
區審計局：檢查征地補償費支付是否足額到位；是否有新的拖欠、截留、挪用征地補償費的現象。