時(shí)間：2023-10-05 10:40:25
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山東省高級(jí)人民法院：
你院魯法（經(jīng)）函［1987］2號(hào)請(qǐng)示收悉．現(xiàn)答復(fù)如下：
一、土地管理法第十三條、森林法第十四條規(guī)定，當(dāng)事人之間發(fā)生的土地、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議由縣級(jí)以上人民政府處理；當(dāng)事人對(duì)人民政府處理不服的，可以向人民法院起訴．此類案件雖經(jīng)人民政府作過處理，但其性質(zhì)仍屬民事權(quán)益糾紛，人民法院審理此類案件仍應(yīng)以原爭(zhēng)議雙方為訴訟當(dāng)事人．
二、按照土地管理法第十三條第五款、森林法第十四條第四款的規(guī)定，在土地、林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得砍伐有爭(zhēng)議的林木，不得破壞土地上的附著物．因此在人民政府作出處理決定后，凡是當(dāng)事人向人民法院起訴的，在人民法院審理期間，爭(zhēng)議的標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)維持原狀，所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬最終以人民法院的裁決為準(zhǔn)．
三、此類案件依法起訴到人民法院的，由民事審判庭受理．
第一章 總 則
第二章 土地的所有權(quán)與使用權(quán)
第三章 土地的利用和保護(hù)
第四章 國家建設(shè)用地
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第六章 法律責(zé)任
第七章 附 則
第一章 總 則
第一條 為實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），結(jié)合我省實(shí)際情況，制定本辦法。
第二條 各級(jí)人民政府必須維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，切實(shí)保護(hù)耕地，整治、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為。
第三條 對(duì)維護(hù)土地管理法規(guī)，依法管理土地，合理利用開發(fā)土地資源、保護(hù)耕地以及從事有關(guān)科學(xué)研究和技術(shù)推廣等，做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府給予表彰或獎(jiǎng)勵(lì)。
第四條 縣級(jí)以上人民政府和地區(qū)行署的土地管理部門，依法對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地、地政行使統(tǒng)一管理職權(quán)，負(fù)責(zé)《土地管理法》和本辦法的組織實(shí)施。
區(qū)公所、鄉(xiāng)級(jí)人民政府土地管理所或土地管理員負(fù)責(zé)本轄區(qū)土地管理工作；村民委員會(huì)或村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地。
第二章 土地的所有權(quán)與使用權(quán)
第五條 下列土地屬于全民所有即國家所有：
（1）城市市區(qū)的土地；
（2）國家依法征用的土地；
（3）縣級(jí)以上人民政府依法確定給全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人使用的國有土地；
（4）依照法律規(guī)定屬于國家所有的其他土地。
第六條 農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山屬于集體所有。
集體所有的土地，承包前以生產(chǎn)隊(duì)為核算單位的，可以屬于村民組農(nóng)民集體所有；承包前以大隊(duì)為核算單位的，屬于村農(nóng)民集體所有。
第七條 國有土地可以依法確定給全民所有制單位或集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用。
依法使用國有土地、集體所有土地的單位或個(gè)人，只有土地使用權(quán)，不得買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。
第八條 國有土地使用者、集體土地所有者和集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的使用者，必須依法向縣以上土地管理部門申請(qǐng)土地登記，由縣級(jí)以上人民政府核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)。
農(nóng)村承包的土地，由集體土地所有者與承包者簽訂承包合同，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理員造冊(cè)登記，鄉(xiāng)級(jí)人民政府證書，確認(rèn)承包土地使用權(quán)。
土地承包者因情況變化不再經(jīng)營(yíng)時(shí)，經(jīng)集體土地所有者同意，可以依照原承包合同要求，將土地轉(zhuǎn)包給他人使用。因投資投勞改善了土地條件的，轉(zhuǎn)包時(shí)可要求對(duì)方給予適當(dāng)補(bǔ)償。
未劃撥使用的國有土地，由縣土地管理部門登記造冊(cè)、管理。
經(jīng)確認(rèn)的土地所有權(quán)、使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位或個(gè)人不得侵犯。
第九條 依法改變土地的所有權(quán)或使用權(quán)的，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。
任何單位、個(gè)人出賣、轉(zhuǎn)讓房屋或以宅基地為條件聯(lián)合建房的，應(yīng)事先辦理宅基地使用權(quán)變更手續(xù)。
第十條 土地所有權(quán)、使用權(quán)的爭(zhēng)議，按《土地管理法》第十三條的規(guī)定處理。在土地所有權(quán)、使用權(quán)爭(zhēng)議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。
第十一條 土地管理部門應(yīng)建立土地的調(diào)查、定級(jí)、登記、統(tǒng)計(jì)等地籍管理制度和地籍檔案，搞好土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。
第三章 土地的利用和保護(hù)
第十二條 土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域內(nèi)的土地利用總體規(guī)則，經(jīng)同級(jí)人民政府審核，報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。任何部門或單位使用土地，必須符合土地利用總體規(guī)劃。
第十三條 各級(jí)土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門編制用地和土地開發(fā)計(jì)劃，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。
縣級(jí)以上人民政府和地區(qū)行署按指令性計(jì)劃審批建設(shè)用地。
農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，將耕地用于非種植業(yè)的，需經(jīng)集體土地所有者同意，報(bào)鄉(xiāng)級(jí)人民政府按下達(dá)的計(jì)劃審批，抄縣級(jí)土地管理部門備案。
第十四條 下列用地予以重點(diǎn)保護(hù)：
（1）經(jīng)國務(wù)院和省人民政府批準(zhǔn)劃定的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)區(qū)域內(nèi)的土地；
（2）國家鐵路、公路用地和大中型水利、水電工程等重要設(shè)施用地；
（3）重要的軍事和科學(xué)實(shí)驗(yàn)基地；
（4）經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)劃定的名、特、優(yōu)農(nóng)林產(chǎn)品和高產(chǎn)糧、油生產(chǎn)基地以及城市人民政府批準(zhǔn)的蔬菜生產(chǎn)基地和綠化地帶。
第十五條 開發(fā)國有荒山、荒地、河灘等土地從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)，須事先向土地管理部門提出申請(qǐng)。一千畝以下的報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；一千畝至二千畝的報(bào)自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)；二千畝以上的報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。
經(jīng)開發(fā)的土地可以優(yōu)先確定給開發(fā)單位和個(gè)人使用，并在一定時(shí)期內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅。
第十六條 依法使用國有土地、集體土地的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的用途合理利用和保護(hù)土地。
未經(jīng)批準(zhǔn)，不得在自留地、自留山和承包經(jīng)營(yíng)的土地上建房，不得毀壞耕地取土打坯、燒磚瓦、煉焦、掏挖沙石和開礦。
禁止在耕地上葬墳。
第十七條 使用國有土地和集體土地，有下列情形之一的，由土地所有者收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷土地使用證：
（1）用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移后，不再使用的土地；
（2）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的土地；
（3）不按批準(zhǔn)用途使用的土地；
（4）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)、農(nóng)村道路、橋梁、小型水利、水電工程等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的土地。
第十八條 個(gè)人使用的土地，有下列情形之一的，由土地所有者收回土地使用權(quán)：
（1）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶或死亡絕戶原承包的土地、自留地、宅基地、自留山、飼料地；
（2）棄耕撂荒或擅自改變承包合同規(guī)定用途的土地；
（3）從事非種植業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的，其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)停止后不再使用的土地。
第十九條 城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)以及興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要按經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃布局定點(diǎn)。其建設(shè)用地應(yīng)充分利用原有場(chǎng)地和空閑地，盡可能不占或少占耕地。
第二十條 從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地或者城市郊區(qū)菜地的，必須按國家有關(guān)規(guī)定繳納耕地占用稅和新菜地開發(fā)建設(shè)基金。其地方留成部分用于耕地、新菜地和土地的開發(fā)整治。
第二十一條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，搞好土地開發(fā)整治。在保持水土的前提下，積極開發(fā)荒地和閑散地，整治廢棄地，改造中、低產(chǎn)田土。
第四章 國家建設(shè)用地
第二十二條 國家可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，對(duì)國有土地實(shí)行劃撥。被征（撥）地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。
第二十三條 建設(shè)項(xiàng)目用地應(yīng)列為項(xiàng)目可行性研究的內(nèi)容和方案的比選指標(biāo)。建設(shè)單位按規(guī)定向土地管理部門申報(bào)年度用地計(jì)劃指標(biāo)。
第二十四條 國家建設(shè)征用集體土地或者劃撥國有土地，按下列程序辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、劃撥手續(xù)：
（1）列入國家固定資產(chǎn)投資計(jì)劃的或者準(zhǔn)許建設(shè)的項(xiàng)目，建設(shè)單位必須持有按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文件，向建設(shè)項(xiàng)目所在地的縣級(jí)土地管理部門申請(qǐng)用地和選址。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)選址，還應(yīng)征得城市規(guī)劃部門同意。
（2）土地管理部門組織用地單位、被征（撥）地單位并會(huì)同有關(guān)部門商定擬征（撥）土地的位置、類別、面積及有關(guān)補(bǔ)償、安置方案，簽訂征（撥）地協(xié)議。
（3）土地管理部門對(duì)有關(guān)征（撥）地的文件和材料進(jìn)行審核后，依照本辦法第二十五條規(guī)定的審批權(quán)限，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。根據(jù)建設(shè)進(jìn)度一次或分期劃撥土地，核發(fā)用地許可證。
未經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，銀行不得支付征地費(fèi)，城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門不得發(fā)給施工執(zhí)照。
（4）建設(shè)項(xiàng)目竣工后，縣級(jí)土地管理部門對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行核查，發(fā)給國有土地使用證。
第二十五條 征（撥）土地的審批權(quán)限：
征（撥）耕地（含稻田、旱地、菜地，下同）三畝以下，其他土地十畝以下，或者一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目征（撥）耕地和其他土地合計(jì)十畝以下的，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；
征（撥）耕地三至十畝，其他土地十至三十畝，或者一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目征（撥）耕地和其他土地合計(jì)三十畝的，由縣級(jí)人民政府審核，報(bào)自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)；
征（撥）耕地十至一千畝，其他土地三十至二千畝，或者一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目征（撥）耕地和其他土地合計(jì)二千畝的，逐級(jí)審核，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)；
征（撥）耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上的，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)征（撥）土地，應(yīng)將批準(zhǔn)文件（包括各種附件）抄省、地、州（市）土地管理部門備案。自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)征（撥）土地，應(yīng)將批準(zhǔn)文件（包括各種附件）抄省土地管理部門備案。
本條所稱的“以下”，包括本數(shù)；所稱的“以上”，不包括本數(shù)。
第二十六條 國營(yíng)農(nóng)、林、牧、漁場(chǎng)在使用的土地范圍內(nèi)，需占用耕地、園地、有林地、草地、水面等進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)經(jīng)主管部門審查，按國家建設(shè)用地審批權(quán)限的規(guī)定，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，辦理用地手續(xù)。
第二十七條 一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要使用的土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計(jì)一次申請(qǐng)批準(zhǔn)，不得化整為零。
建設(shè)用地單位不得征而不用、多征少用或先用后征。
因搶險(xiǎn)、緊急軍事情況需要用地的，可以先行使用，隨后補(bǔ)辦用地手續(xù)。
第二十八條 征用土地的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：
（1）土地補(bǔ)償費(fèi)
征用稻田、菜地、魚塘、藕塘的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按上、中、下三個(gè)等級(jí)，分別為該土地年產(chǎn)值的六、五、四倍。
征用旱地、園地及其他多年生經(jīng)濟(jì)林的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按上、中、下三個(gè)等級(jí)，分別為該土地年產(chǎn)值的五、四、三倍。
征用其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為下等旱地年產(chǎn)值的二至三倍。
土地年產(chǎn)值，由縣級(jí)人民政府?dāng)M定，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
（2）青苗及地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)
用地單位一般應(yīng)在農(nóng)作物收獲后使用土地。如因工程急需，必須鏟除青苗的，按實(shí)際損失補(bǔ)償。
被征用土地上的樹木、房屋及其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)人民政府?dāng)M定，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
開始協(xié)商征地方案后，搶種的農(nóng)作物、樹木和搶建的設(shè)施，一律不予補(bǔ)償。
（3）安置補(bǔ)助費(fèi)
征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征地單位人均占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前每畝年產(chǎn)值的三倍。但每畝安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過每畝年產(chǎn)值的十倍。征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)，為征用耕地安置補(bǔ)助費(fèi)的一半。
第二十九條 依照本辦法第二十八條規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，由縣級(jí)人民政府將剩余勞動(dòng)力的安置方案連同征用土地的文字資料，經(jīng)自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署審核，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和，不得超過被征土地前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。
第三十條 國家建設(shè)征用土地的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除被征用土地上屬于個(gè)人的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)付給本人外，由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安置因土地被征用而造成的多余勞動(dòng)力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，不得挪作他用，任何單位和個(gè)人不得占用。
第三十一條 國家建設(shè)用地，由縣級(jí)土地管理部門組織用地單位，被征（撥）地單位，簽訂征（撥）土地及補(bǔ)償、安置協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)，劃撥土地，登記發(fā)證，并將用地單位按規(guī)定支付的征（撥）土地費(fèi)用，分別撥付給有關(guān)單位和個(gè)人。用地單位向縣以上土地管理部門繳納土地管理費(fèi)。
第三十二條 因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，應(yīng)當(dāng)妥善安置。需要安置的多余勞動(dòng)力，按勞地比例計(jì)算，由當(dāng)?shù)卣M織土地管理部門、被征（撥）地單位和有關(guān)單位，通過下列途徑加以安置：
（1）調(diào)整承包土地；
（2）被征（撥）地單位興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)，廣開就業(yè)門路；
（3）用地單位或者其他單位優(yōu)先招聘。被征（撥）地單位應(yīng)將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)付給吸收勞動(dòng)力的單位；
（4）被征（撥）地單位的耕地被全部征用的，上述途徑安排不了的，由所在縣級(jí)人民政府提出專題報(bào)告，經(jīng)自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署審查，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，可以將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。
第三十三條 被征（撥）地單位相應(yīng)減免糧食定購任務(wù)和農(nóng)業(yè)稅。核減定購或增銷的糧食指標(biāo)，由建設(shè)項(xiàng)目所在地的縣級(jí)以上人民政府調(diào)整解決。
第三十四條 根據(jù)《土地管理法》第十九條規(guī)定收回使用權(quán)的國有土地，可以有償借給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織耕種，由土地管理部門與土地借用者簽訂借用協(xié)議。在借用耕種期內(nèi)不得在土地上興建永久性建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時(shí)，必須立即交還，不得再提補(bǔ)償、安置要求；土地上有青苗的，用地單位應(yīng)付給青苗補(bǔ)償費(fèi)。
土地承包前，因國家建設(shè)征而未用由農(nóng)民耕種的土地，國家建設(shè)需要收回時(shí)，應(yīng)酌情給予補(bǔ)償和安置補(bǔ)助。
第五章 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地
第三十五條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)嚴(yán)格控制，并結(jié)合實(shí)際參照國家建設(shè)征用土地的有關(guān)規(guī)定，辦理用地手續(xù)。
第三十六條 民辦公助和集資聯(lián)辦的鄉(xiāng)村公路用地，村與村之間的，由縣級(jí)人民政府審批；鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的，由自治州、省轄市人民政府或地區(qū)行署審批。
鄉(xiāng)村公路和公益事業(yè)建設(shè)用地，由受益村相互調(diào)劑解決。調(diào)劑解決不了的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及受益村共同給被用地單位或個(gè)人以適當(dāng)補(bǔ)償。
第三十七條 農(nóng)村居民建住宅，凡是能利用舊宅基地的，不得新占土地。確實(shí)需要新占土地、又符合下列條件之一的，可以辦理申請(qǐng)手續(xù)：
（1）因國家建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)占用，需要另行安排宅基地的；
（2）回鄉(xiāng)落戶的離休、退休干部（含軍隊(duì)干部）、職工以及華僑、僑眷、港澳臺(tái)胞等需要安排宅基地的；
（3）居住擁擠，確實(shí)需要分居而又無宅基地的。
買賣、出租住房后不得再行申請(qǐng)宅基地。
第三十八條 農(nóng)村居民原有宅基地不變。新建住宅的宅基地用地限額（包括原有住房宅基地面積）：
城市郊區(qū)、壩子地區(qū)：五人以上戶不得超過一百三十平方米；四人以下戶不得超過一百二十平方米；
丘陵地區(qū)：五人以上戶不得超過一百七十平方米；四人以下戶不得超過一百四十平方米；
山區(qū)、牧區(qū)：五人以上戶不得超過二百平方米；四人以下戶不得超過一百七十平方米。
在上述限額內(nèi)，縣級(jí)人民政府可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具體標(biāo)準(zhǔn)；鄉(xiāng)村內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房用地限額，由縣級(jí)人民政府參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民平均居住水平作出規(guī)定，并報(bào)省土地管理部門備案。
愿意讓出原屬好田好土的宅基地，遷到荒山坡或荒地上建房的，可在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)增加宅基地面積。
第三十九條 宅基地的審批程序：
（1）需申請(qǐng)宅基地的村民，由個(gè)人向戶口所在地的村民組或村民委員會(huì)提出用地申請(qǐng)，村民委員會(huì)根據(jù)申請(qǐng)建房戶的條件，提出審查意見報(bào)鄉(xiāng)級(jí)人民政府。
（2）在用地計(jì)劃范圍內(nèi)，占用非耕地建房的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)縣土地管理部門備案；占用耕地建房的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府審查，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
（3）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理員和村民組根據(jù)批準(zhǔn)文件和縣土地管理部門發(fā)的宅基地使用證劃撥宅基地。
第四十條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)占用耕地，國家不減免糧食定購任務(wù)和農(nóng)業(yè)稅，不增加糧食銷售指標(biāo)，其糧食定購任務(wù)和農(nóng)業(yè)稅由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村自行調(diào)劑解決。
第六章 法律責(zé)任
第四十一條 土地監(jiān)督檢查人員在依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)，可以向用地單位和個(gè)人了解情況，索取必要的資料，進(jìn)入有關(guān)現(xiàn)場(chǎng)檢查。發(fā)現(xiàn)違法行為有權(quán)責(zé)令停止。用地單位和個(gè)人不得阻撓。
第四十二條 買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或者沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，并可對(duì)當(dāng)事人處以非法所得百分之五十至二倍的罰款。對(duì)主管人員給予行政處分。
第四十三條 未經(jīng)批準(zhǔn)，采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，或超過批準(zhǔn)的用地?cái)?shù)量非法占用土地的，責(zé)令退還，限期拆除或者沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，并處以每畝一千元至三千元的罰款。對(duì)非法占地單位的主管人員，給予行政處分。
第四十四條 國家建設(shè)征（撥）用土地依法批準(zhǔn)劃撥后，被征（撥）土地一方不按期移交土地的，責(zé)令限期交出。因拖延移交時(shí)間，造成損失的，處以每畝五百元至二千元的罰款。
經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)使用土地的單位和個(gè)人，使用期滿拒不歸還的；土地使用權(quán)被依法收回，拒不交出土地的，責(zé)令交還，并按超期占地時(shí)間計(jì)算，每月每畝處以五十元至一百元的罰款。
第四十五條 非法占用被征地單位征地費(fèi)用的，責(zé)令退賠，并可處以非法占用額百分之十至三十的罰款；侵占征地安置招工指標(biāo)或農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口指標(biāo)的，必須清退，并可按每侵占一個(gè)指標(biāo)給有關(guān)責(zé)任人員處以五百元至一千元的罰款。主要責(zé)任人是國家工作人員的，并給予行政處分。
第四十六條 未經(jīng)批準(zhǔn)不得私自開發(fā)土地。私自開發(fā)土地造成土地沙化、嚴(yán)重水土流失的，責(zé)令限期治理，并可對(duì)責(zé)任人員處以每畝一百元至三百元的罰款。
未經(jīng)批準(zhǔn)私自在耕地中建房、燒磚瓦、開礦、煉焦、打坯、開挖魚塘或改種果園、豐產(chǎn)速生林的，責(zé)令限期復(fù)耕，并可處以每畝三百元至一千元的罰款。
受破壞的耕地確實(shí)不能治理復(fù)耕的，每畝收取三千元至五千元的墾復(fù)費(fèi)。
第四十七條 在辦理變更土地權(quán)屬和調(diào)解土地糾紛過程中，有下列行為之一的，分別情況，給予行政處分或行政處罰；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（1）行賄、受賄、貪污國家和集體財(cái)物的；
（2）敲詐勒索國家、集體和個(gè)人財(cái)物，或者煽動(dòng)群眾鬧事，阻撓國家建設(shè)的；
（3）以暴力、威脅方法阻礙國家工作人員依照土地管理法規(guī)執(zhí)行職務(wù)的。
第四十八條 《土地管理法》第四十五條規(guī)定的行政處罰，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府決定。本辦法規(guī)定的沒收、拆除、罰款等行政處罰，由縣級(jí)以上土地管理部門依法決定。本辦法規(guī)定的行政處分，由縣級(jí)以上土地管理部門提出處分建議，由當(dāng)事人所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)決定。
當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由作出處理決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第七章 附 則
第四十九條 城鎮(zhèn)居民私人用地以及開放、涉外用地辦法，由省人民政府另行制定。
城市集體所有制單位進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，參照本辦法第四章的規(guī)定辦理。
第五十條 本辦法自1988年3月1日起施行。省內(nèi)有關(guān)土地管理的規(guī)定、辦法、通知等，與《土地管理法》和本辦法有抵觸的，一律按《土地管理法》和本辦法執(zhí)行。
摘要科學(xué)合理的節(jié)約土地控制企業(yè)的成本，不僅關(guān)系到了當(dāng)前企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還關(guān)系到國家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益以及我國民族的生存的根基，石油的開發(fā)是離不開土地的，所以采取有效的措施，節(jié)約高效的利用現(xiàn)有的土地，盡量的減少耕地的占用，對(duì)于油田落實(shí)基本國策有顯著的意義，同時(shí)成本的控制也是石油企業(yè)財(cái)務(wù)管理方面的重要因素，所以如何降低油田在開采油井時(shí)的消耗是十分必要的。
關(guān)鍵詞油田節(jié)約土地成本控制
我國的國情是人多地少，所以我國油田土地的用地問題變得越來越尖銳。土地的問題一直都是一個(gè)重大的問題，所以科學(xué)合理的利用土地不僅關(guān)系到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且更關(guān)系到國家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的發(fā)展，所以堅(jiān)持節(jié)約土地是十分必要的。同時(shí)在企業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，成本的控制也是十分重要的，它是企業(yè)能否成功的重要指標(biāo)之一。所以能夠有效的控制成本是每個(gè)企業(yè)都必須要重視的問題，許多年來我國的石油企業(yè)一直在不斷的探索如何能降低成本的問題。
1.企業(yè)制定一系列的土地管理制度同時(shí)加大對(duì)節(jié)約土地的宣傳工作
為了加強(qiáng)對(duì)土地的管理水平，同時(shí)合理的使用土地資源。在2008年中原油田根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中國石油化工集團(tuán)公司土地管理暫行辦法》等等相關(guān)的法規(guī)、政策，同時(shí)結(jié)合中原油田的實(shí)際用地狀況，對(duì)于1999年制定過的土地管理規(guī)定《中原油田土地管理辦法》以及《中原油田建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了完善，然后打印并且發(fā)放了《中原油田新增建設(shè)用地管理暫行規(guī)定》來健全以及完善油田的土地管理制度。大大規(guī)范了土地的管理的程序，同時(shí)增加國情方面的教育。同時(shí)也使得油田的土地管理漸漸進(jìn)入正規(guī)化。同時(shí)運(yùn)用各種各樣的宣傳手段，大力的宣傳《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律方面的知識(shí)，使廣大的干部以及職工意識(shí)到節(jié)約土地的重要性。
2.實(shí)行規(guī)范使用土地的標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約土地的使用
對(duì)于正在修建的項(xiàng)目要進(jìn)行全過程不斷的巡查，從項(xiàng)目前期的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、征地以及施工和使用的等環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格的按照土地的規(guī)范來使用，防止多占用土地、濫用土地等違法的現(xiàn)象。自從新的《土地管理法》實(shí)施以來，油田更加堅(jiān)決貫徹“珍惜、合理的利用現(xiàn)有的土地以及保護(hù)耕地”的基本國策，在抓好宣傳的同時(shí)結(jié)合油田的實(shí)例制定相應(yīng)的規(guī)定來達(dá)到降低土地占用面積的目的。鉆井工程是油田用地主要方式，以前的單井基本占地較大，但是在借助新的土地法實(shí)施的有利時(shí)機(jī)，油田的管理層人員經(jīng)過組織落實(shí)最后把單井的面積都確定在用地標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)。為了把新的標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處，油田各單位推行新的規(guī)范施工的方法，采取有效的措施，積極想辦法節(jié)約使用土地。在施工方面，為了減少施工時(shí)對(duì)土地的碾壓，不斷的總結(jié)平時(shí)工作的經(jīng)驗(yàn),在節(jié)約土地方面也起到了顯著地效果。
3.在成本的控制中存在的問題
（1）管理層的成本管理意識(shí)比較薄弱
管理層的管理意識(shí)薄弱主要表現(xiàn)為對(duì)成本的管理以及控制沒有足夠的重視，大多數(shù)的管理者只依靠財(cái)務(wù)人員來管理成本，進(jìn)行成本核算。雖然企業(yè)這樣做是為了取得了一定的成效，降低了企業(yè)的成本，但是這種事后缺乏對(duì)公司的全面的認(rèn)識(shí)。所以成本核算不等于成本控制，對(duì)長(zhǎng)久的利益是沒有好處的。
（2）成本的管理范圍太窄
長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，很多的石油企業(yè)都在成本管理當(dāng)中只注重生產(chǎn)方面的成本管理，但是對(duì)于企業(yè)的供應(yīng)以及銷售等方面就考慮的不多了，這些企業(yè)將成本僅僅理解為生產(chǎn)成本；在管理的體系上，更加偏重于事后在進(jìn)行管理，忽視了事先的預(yù)測(cè)以及決策，不容易充分的發(fā)揮成本管理的預(yù)防作用。
4.流程的管理
通過對(duì)流程的優(yōu)化以及再造，讓企業(yè)在橫向以及縱向的管理中職責(zé)的分工更加明確，使崗位的關(guān)鍵性工作更加的清晰、明確合理，消除不會(huì)增值的那部分，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，提高效率來避免成本的浪費(fèi)。
例如，中原油田采購成本的降低，通過對(duì)流程的規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。通過多招標(biāo)的方式引入競(jìng)爭(zhēng)，充分的發(fā)揮了招標(biāo)中供應(yīng)商之間的各種競(jìng)爭(zhēng)，科學(xué)的選擇最正確的符合自身利益需求的供應(yīng)商；用電子采購的方法降低在采購東西時(shí)產(chǎn)生的費(fèi)用；用科學(xué)的經(jīng)濟(jì)批量計(jì)算來降低采購的頻率以及批量采購時(shí)成本；同時(shí)對(duì)供應(yīng)商所提供的服務(wù)以及材料進(jìn)行有選擇性的購買。
通過科學(xué)的流程管理，制定嚴(yán)格的、切合實(shí)際的機(jī)制，大大降低了公司的成本。
5.注重生產(chǎn)部門在成本控制中的作用。
財(cái)務(wù)管理人員對(duì)企業(yè)的成本管理進(jìn)行了大量的工作，比如制定企業(yè)內(nèi)部的成本管理的方法、建立成本管理的問責(zé)制度，同時(shí)還要計(jì)算成本以及編織成報(bào)表等工作。但是長(zhǎng)期這樣就形成了技術(shù)部門只要錢、花錢，不管節(jié)約，財(cái)務(wù)部門就只能卡錢，管錢的局面。
其實(shí)這都是不好的，也就是企業(yè)沒有能很好的控制成本的根本原因?，F(xiàn)在舉例子說明。如果有天要打一口井的話，生產(chǎn)部門預(yù)計(jì)在1700米處會(huì)出油，但是在打到1500時(shí)就已經(jīng)沒有含油的結(jié)構(gòu)了，所以另外的200米就是多余的了，就沒有必要再繼續(xù)了，這樣就能節(jié)約部分成本。都積極的想辦法，推行新的規(guī)范施工的方法，采取有效的措施，節(jié)約使用土地。在施工方面，為了減少施工時(shí)對(duì)土地的碾壓，不斷的總結(jié)平時(shí)工作的經(jīng)驗(yàn)。這樣就能大大的節(jié)約成本，從而提高油田的效益。
6.結(jié)語
節(jié)約油田用地和成本控制是一項(xiàng)長(zhǎng)久的工程，需要長(zhǎng)時(shí)間的不斷的投入，節(jié)約土地是我國的基本國情，公司的發(fā)展也不能違背國家的基本國情。同時(shí)，如果能夠有效的控制成本，那么公司的收益將大大的提高。所以這兩都必須堅(jiān)持下去。
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第二條 本辦法所稱外商投資企業(yè)，是指中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)、中外合作經(jīng)營(yíng)和外商獨(dú)資企業(yè)。
第三條 在本省行政區(qū)域內(nèi)舉辦外商投資企業(yè)需要使用土地的，適用本辦法。
第四條 縣級(jí)以上人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)外商投資企業(yè)用地的統(tǒng)一管理和檢查監(jiān)督。
第五條 外商投資企業(yè)使用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地進(jìn)行建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，節(jié)約用地，合理利用。
第六條 經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，土地管理部門可以按規(guī)劃預(yù)征土地或預(yù)留土地。在預(yù)留土地的范圍內(nèi)，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得新建永久性建筑物、構(gòu)筑物。
預(yù)征、預(yù)留土地的具體辦法，另行制定。
第七條 農(nóng)村集體所有的土地，必須先經(jīng)土地管理部門按照《土地管理法》的規(guī)定征歸國有后，再提供給外商投資企業(yè)使用。
第八條 外商投資企業(yè)用地的批準(zhǔn)手續(xù)，由縣級(jí)以上人民政府授權(quán)同級(jí)土地管理部門辦理。
第九條 土地使用權(quán)出讓方案由土地管理部門會(huì)同城市規(guī)劃和建設(shè)部門、房地產(chǎn)管理部門共同擬定，按照國務(wù)院規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由土地管理部門實(shí)施。
第十條 外商投資企業(yè)可以通過出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、行政劃撥等方式取得國有土地使用權(quán)。
中方企業(yè)可以以其獲得的國有土地使用權(quán)與外商合營(yíng)、合作舉辦外商投資企業(yè)。
國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、行政劃撥的具體程序和有關(guān)文書格式，另行制定。
第十一條 外商投資企業(yè)取得的國有土地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。但通過行政劃撥方式獲得的國有土地使用權(quán)，必須在按規(guī)定辦理國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金后，方可轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。
第十二條 外商投資企業(yè)通過出讓方式取得國有土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)支付出讓金。
出讓金由土地管理部門收取，其具體數(shù)額由所在地縣以上人民政府根據(jù)土地開發(fā)程度、周圍環(huán)境等條件以及投資項(xiàng)目的具體情況，根據(jù)盡量?jī)?yōu)惠的原則自行確定，但一般不低于征地、拆遷安置費(fèi)以及為企業(yè)配套的公用設(shè)施費(fèi)之和。
第十三條 外商投資企業(yè)依法取得的國有土地使用權(quán)，受國家法律的保護(hù)，但地下資源及埋藏物不在土地使用權(quán)范圍之內(nèi)。
第十四條 使用土地的年限，按批準(zhǔn)的外商投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)年限確定。最長(zhǎng)年限為：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合和其他用地五十年。
土地使用期滿需要繼續(xù)使用的，應(yīng)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，重新簽訂土地使用合同，辦理續(xù)延用地手續(xù)。
第十五條 外商投資企業(yè)需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)?shù)皆鷾?zhǔn)用地的土地管理部門辦理變更用地手續(xù)。
第十六條 外商投資企業(yè)使用國有土地，還應(yīng)按每年每平方米0.1？12元的標(biāo)準(zhǔn)向辦理用地手續(xù)的土地管理部門逐年繳納土地使用費(fèi)。
土地使用費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)匚飪r(jià)、財(cái)政、土地管理部門根據(jù)不同地段、不同用途確定，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)省財(cái)政廳、省物價(jià)局、省土地管理局備案。
第十七條 土地使用費(fèi)自批準(zhǔn)用地之日起計(jì)收，第一日歷年用地時(shí)間超過半年的按半年計(jì)算，不足半年的免繳土地使用費(fèi)。
外商投資企業(yè)在建期間免繳土地使用費(fèi)。在建期間的期限，以施工執(zhí)照確定。
第十八條 土地使用費(fèi)由外商投資企業(yè)繳納，但中方合營(yíng)、合作者以土地使用權(quán)折價(jià)作為投資的，其土地使用費(fèi)由中方合營(yíng)、合作者繳納；租賃場(chǎng)地舉辦外商投資企業(yè)的，其土地使用費(fèi)由出租者繳納或由合同約定方繳納。
第十九條 土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自本辦法施行之日起，五年內(nèi)不調(diào)整。以后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，供需變化加以調(diào)整，每次調(diào)整的間隔時(shí)間不少于3年，調(diào)整幅度不突破基數(shù)的30％。
經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途的外商投資企業(yè)，從改變之日起，按新用途標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收土地使用費(fèi)。
第二十條 外商投資企業(yè)需要臨時(shí)使用土地的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出申請(qǐng)，經(jīng)審查批準(zhǔn)發(fā)給臨時(shí)用地許可證，簽訂臨時(shí)用地合同后，方可使用。
臨時(shí)用地期限一般不超過兩年。需要延期的，經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)后可以適當(dāng)延期。
外商投資企業(yè)獲準(zhǔn)臨時(shí)用地，應(yīng)當(dāng)從獲準(zhǔn)臨時(shí)用地之日起繳納土地使用費(fèi)。其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與非臨時(shí)用地相同。
第二十一條 外商投資企業(yè)可以預(yù)約用地。預(yù)約用地，須持依法取得的法人證明和銀行資信證明向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T申請(qǐng)預(yù)約用地登記，由土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門選定地塊，并按該地塊征地費(fèi)用總額的10％收取預(yù)約金后，發(fā)給其土地使用預(yù)約證書。預(yù)約用地的有效期限最長(zhǎng)為一年。
預(yù)約期內(nèi)正式使用土地后，預(yù)約金可以抵充出讓金；因特殊原因沒有批準(zhǔn)立項(xiàng)的退還預(yù)約金；項(xiàng)目批準(zhǔn)后，逾期不使用土地的，視為自動(dòng)放棄預(yù)約，預(yù)約金不予退還。
第二十二條 外商投資企業(yè)下列用地，除享有國家規(guī)定的優(yōu)惠外，還給予特別優(yōu)惠：
（一）需要征用集體土地的，按當(dāng)?shù)卣鞯刭M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的下限支付征地費(fèi)用；其中用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)的，還可給予征地費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下限的20％的優(yōu)惠，且可緩交，待有盈利時(shí)逐年償還；
（二）治理荒山、荒坡、荒地和荒水項(xiàng)目以及水土保持項(xiàng)目的，免繳征地費(fèi)用和土地使用費(fèi)；
（三）進(jìn)行農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的，自批準(zhǔn)用地之日起十年內(nèi)免繳土地使用費(fèi)，十年后按標(biāo)準(zhǔn)的下限繳納土地使用費(fèi)；
（四）興辦教育、科學(xué)技術(shù)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等非盈利的公益事業(yè)的，免繳土地使用費(fèi)；
（五）興辦產(chǎn)品出口型、先進(jìn)技術(shù)型、交通、能源企業(yè)的，每年每平方米繳納土地使用費(fèi)不超過二元，并自投產(chǎn)之日起第一、二年免繳土地使用費(fèi)，第三至五年按標(biāo)準(zhǔn)的二分之一繳納土地使用費(fèi)；
（六）其他外商投資企業(yè)自投產(chǎn)之日起五年內(nèi)按標(biāo)準(zhǔn)的二分之一繳納土地使用費(fèi)，其中外商投資額按當(dāng)時(shí)國家公布的匯率折算人民幣在一千萬元以上的，自投產(chǎn)之日起二年內(nèi)免繳土地使用費(fèi)。
第二十三條 外商投資企業(yè)可用應(yīng)當(dāng)繳納的土地出讓金開發(fā)當(dāng)?shù)卣?guī)劃的公共建筑、市政設(shè)施。
第二十四條外商投資企業(yè)因不可抗力的原因造成嚴(yán)重虧損，確實(shí)無力繳納土地使用費(fèi)的，經(jīng)企業(yè)申請(qǐng)，當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會(huì)同財(cái)政部門、審計(jì)部門審核后，可以緩繳或減免土地使用費(fèi)。
第二十五條 外商投資企業(yè)通過投標(biāo)、競(jìng)買取得土地使用權(quán)的決標(biāo)、拍賣過程和土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所簽訂的土地使用權(quán)合同，均應(yīng)進(jìn)行公證。
第二十六條 對(duì)外商投資企業(yè)按法定程序提出的用地、續(xù)延用地、變更用地、臨時(shí)用地、預(yù)約用地、過戶登記以及其他有關(guān)用地的申請(qǐng)，土地管理部門和其他有關(guān)部門均應(yīng)在收文后十五日以內(nèi)辦理完畢或作出不能辦理的答復(fù)。
第二十七條 土地管理部門在辦理城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)用地、續(xù)延用地、變更用地、臨時(shí)用地、預(yù)約用地申請(qǐng)的批準(zhǔn)手續(xù)前，應(yīng)當(dāng)征得同級(jí)城市規(guī)劃部門的同意。
第二十八條 除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，外商投資企業(yè)違反本辦法規(guī)定，由土地管理部門按下列規(guī)定給予處罰：
（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)或者超過批準(zhǔn)用地的數(shù)量，非法占用土地的，依照《江西省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十七條第一款第一項(xiàng)規(guī)定處罰。
（二）不按土地使用合同規(guī)定的用途、范圍使用土地的，責(zé)令其限期改正，拒不改正的，無償收回其土地使用權(quán)。
（三）破壞土地資源的，依照國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》中有關(guān)規(guī)定處理。
（四）非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，按有關(guān)土地管理、房地產(chǎn)管理的法律、法規(guī)處罰；未經(jīng)批準(zhǔn)擅自出租、劃撥土地使用權(quán)的，沒收違法所得，并根據(jù)情節(jié)輕重，處以違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過3萬元。
（五）未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)，連續(xù)2年不使用土地的，按照審批權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后無償收回其土地使用權(quán)。
第二十九條 外商投資企業(yè)對(duì)處罰決定不服的，可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；當(dāng)事人也可以在接到處罰決定之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院起訴。逾期既不申請(qǐng)復(fù)議也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
第三十條 土地使用合同糾紛，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，按合同約定的法定方式解決；合同沒有約定的，當(dāng)事人可以申請(qǐng)中國涉外仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或者直接向人民法院起訴。
第三十一條 本辦法施行前舉辦的外商投資企業(yè)，未辦理用地手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)自本辦法施行之日起六個(gè)月內(nèi)補(bǔ)辦用地手續(xù)，違者，按本辦法第二十八條的規(guī)定予以處罰。
補(bǔ)辦用地手續(xù)后，土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍按原合同規(guī)定執(zhí)行；未規(guī)定的，從本辦法施行之日起按本辦法執(zhí)行。
第三十二條 出讓金和土地使用費(fèi)的上交辦法和業(yè)務(wù)費(fèi)的提取比例，由省財(cái)政廳、省土地管理局按國家有關(guān)規(guī)定另行規(guī)定。
第三十三條 僑胞、港澳臺(tái)同胞和外省企業(yè)、組織或者個(gè)人在本省投資舉辦企業(yè)需要使用土地的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，參照本辦法執(zhí)行。
第三十四條 本辦法具體應(yīng)用中的問題由省土地管理局負(fù)責(zé)解釋。
第三十五條 本辦法自之日起施行。除《江西省關(guān)于鼓勵(lì)開發(fā)昌九工業(yè)走廊的規(guī)定》外，本省各級(jí)人民政府以前的有關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，按照本辦法執(zhí)行。國家有新規(guī)定的，按新規(guī)定執(zhí)行。
江西省人民政府關(guān)于修改《江西省工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等7件省政府規(guī)章的決定
（2001年2月26日江西省人民政府第65次常務(wù)會(huì)議討論通過 江西省人民政府令第105號(hào)公布）
全文
根據(jù)國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度的指示精神，省政府決定對(duì)《江西省工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等7件省政府規(guī)章作如下修改：
……
五、《江西省外商投資企業(yè)用地管理辦法》
第二十四條修改為：“外商投資企業(yè)因不可抗力的原因造成嚴(yán)重虧損，確實(shí)無力繳納土地使用費(fèi)的，經(jīng)企業(yè)申請(qǐng)，當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T會(huì)同財(cái)政部門、審計(jì)部門審核后，可以緩繳或減免土地使用費(fèi)?！?/p>
……
中國政府日益認(rèn)識(shí)到土地政策問題在實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)果中的重要性。事實(shí)上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實(shí)踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。
一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國家對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟(jì)的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長(zhǎng)
在一個(gè)城市以史無前例的速度增長(zhǎng)以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)越來越整合的年代，中國土地政策的一個(gè)最重要特征卻是對(duì)待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機(jī)構(gòu)和法規(guī)所管理。
作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜撸鼡碛袕霓r(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府當(dāng)局進(jìn)行強(qiáng)制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。
這一特征以國際標(biāo)準(zhǔn)來看是非常獨(dú)特的——在世界上沒有一個(gè)主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)像中國這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場(chǎng)上的絕對(duì)分割。而且全球趨勢(shì)與這一特征正好相反。這些國家日益認(rèn)識(shí)到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的日益整合、城市的快速增長(zhǎng)、人口與資本的流動(dòng)，對(duì)土地的區(qū)別對(duì)待將是不合時(shí)宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實(shí)需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但越來越清楚的一點(diǎn)是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。
近年來，隨著城市化的加速，中國這種區(qū)別對(duì)待的做法越來越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個(gè)基本方面：
1．對(duì)農(nóng)村土地使用者的不公正對(duì)待?，F(xiàn)行做法對(duì)農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因?yàn)樗斐伤麄儾荒芊窒碜约旱耐恋卦诔鞘惺袌?chǎng)所產(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場(chǎng)。與此同時(shí)，他們所獲得的土地補(bǔ)償只與這些土地被用作農(nóng)作時(shí)的價(jià)值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它們?cè)诔鞘斜蛔鳛樗脮r(shí)的土地價(jià)值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會(huì)緊張的來源。
2．城市以無效的方式增長(zhǎng)。由于可以人為低價(jià)地從農(nóng)村獲得土地，助長(zhǎng)了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對(duì)土地的無效利用，包括強(qiáng)調(diào)城市的外延擴(kuò)張，而不是對(duì)現(xiàn)有城市空間進(jìn)行更有效利用（這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強(qiáng)化）。在城市周邊對(duì)用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因?yàn)橛鞋F(xiàn)存的廉價(jià)農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時(shí)，這一方式使得設(shè)計(jì)和實(shí)施保護(hù)農(nóng)地的措施很難成功。
3．地方政府對(duì)通過土地征用獲得收益以及以其補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過度依賴?，F(xiàn)行做法助長(zhǎng)了地方政府對(duì)土地強(qiáng)制征用的不健康依賴，因?yàn)檎纫揽克@得預(yù)算外收入，也要以此去補(bǔ)貼發(fā)展。
至于受到廣為關(guān)注的預(yù)算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時(shí)——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場(chǎng)”（即拍賣）方式出讓的績(jī)效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場(chǎng)出讓的土地比例相對(duì)較?。ㄍǔＶ徽?0%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個(gè)在缺乏財(cái)產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達(dá)的地稅體制。
政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補(bǔ)貼的功能，它們的定價(jià)并未參考城市土地市場(chǎng)價(jià)格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價(jià)供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國務(wù)院第28號(hào)文件（《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡(jiǎn)稱28號(hào)文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價(jià)來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并要對(duì)此進(jìn)行檢查。
4．為腐敗創(chuàng)造了機(jī)會(huì)?，F(xiàn)存體制助長(zhǎng)了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補(bǔ)償與土地做為城市用地來使用的價(jià)值之間的巨大差額這一事實(shí)，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規(guī)劃和估價(jià)）缺乏透明度和問責(zé)，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。
簡(jiǎn)言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級(jí)市場(chǎng)上所起的獨(dú)特作用，對(duì)其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。
二、強(qiáng)制征地與補(bǔ)償措施的不公平
中國的土地征用政策與做法可以從五個(gè)方面來進(jìn)行全面評(píng)估：
（一）目的
在中國的法律中，很少有對(duì)政府利用強(qiáng)制性征地權(quán)進(jìn)行征地的目的進(jìn)行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒有對(duì)這一概念給出明確的定義，也沒有對(duì)其具體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地征用法都是在尋求對(duì)政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個(gè)準(zhǔn)許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和解釋。在大多數(shù)情形下，一個(gè)共同的原則是，政府只有在市場(chǎng)的運(yùn)作不能很好地滿足公共需要時(shí)，才會(huì)動(dòng)用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強(qiáng)制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來達(dá)到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。
中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場(chǎng)壁壘的惟一仲裁者，給予強(qiáng)制性征用的目的一個(gè)寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。
（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
對(duì)有關(guān)補(bǔ)償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實(shí)際價(jià)值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，土地強(qiáng)制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤(rùn)沒有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。
補(bǔ)償問題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們?cè)谑袌?chǎng)上的實(shí)現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價(jià)值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對(duì)土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，但它沒有考慮到土地管理法所設(shè)置的補(bǔ)償范式。因此，在缺乏一個(gè)有效市場(chǎng)的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價(jià)值”是否能為任何情形下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供公正的指導(dǎo)，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的價(jià)值是根據(jù)其在城市的位置來確定的，它與補(bǔ)償?shù)哪康臒o關(guān)。相反，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是與過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時(shí)，給農(nóng)民的補(bǔ)償明顯會(huì)低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。土地管理法所規(guī)定的目標(biāo)是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準(zhǔn)不變。盡管這一目標(biāo)從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴(kuò)大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)之間的嚴(yán)重分割而得以強(qiáng)化這一背景，這一目標(biāo)也是有問題的。
（三）補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配
補(bǔ)償及其多少為適當(dāng)?shù)膯栴}由以下事實(shí)而變得復(fù)雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個(gè)層次的當(dāng)事人介入：政府、集體和單個(gè)農(nóng)戶。即便補(bǔ)償?shù)臄?shù)額在理論上是適當(dāng)?shù)?，也還有一個(gè)這些資金是否能到達(dá)農(nóng)戶手中的重要問題。在實(shí)際操作中，這一補(bǔ)償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機(jī)會(huì)。
作為對(duì)現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府了28號(hào)文件來敦促地方政府努力改進(jìn)補(bǔ)償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補(bǔ)償集中于農(nóng)戶手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當(dāng)制定土地補(bǔ)償在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補(bǔ)償首先要用于被征地農(nóng)戶?！?/p>
28號(hào)文還規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準(zhǔn)不下降，同時(shí)還要能支付無地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。如果沒有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允增加對(duì)被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助。如果土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的總額盡管達(dá)到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準(zhǔn)的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢詣?dòng)用土地有償使用費(fèi)來對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補(bǔ)償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會(huì)作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會(huì)不予理會(huì)。
（四）補(bǔ)償因土地的用途或類型而異
與變化相關(guān)的另一個(gè)受關(guān)注的問題是：補(bǔ)償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補(bǔ)償?shù)淖罡呦?，但允許在這一限額內(nèi)有一個(gè)變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補(bǔ)償時(shí)，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補(bǔ)償額進(jìn)行談判，期望以此來避免因補(bǔ)償不當(dāng)在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補(bǔ)償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當(dāng)土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，將導(dǎo)致補(bǔ)償水平相對(duì)較低，而當(dāng)同樣的土地被用做商業(yè)使用時(shí)，其補(bǔ)償就可能較高。一旦補(bǔ)償因征地的目的不同而異時(shí)，公平對(duì)待土地?fù)碛姓叩脑瓌t就可能會(huì)變味。
盡管有關(guān)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)論大多集中于農(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進(jìn)行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機(jī)構(gòu)之前，土地就已被事實(shí)上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當(dāng)他們的土地被征用時(shí)，主要是對(duì)其建筑而不是土地（或土地使用權(quán)）進(jìn)行補(bǔ)償；土地管理法沒有明確給出，當(dāng)擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時(shí)，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何；法律只是簡(jiǎn)單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補(bǔ)償；有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償一般不超過轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地；有些類型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外，包括林地和草地；對(duì)中、大型的水土保持或水電項(xiàng)目，國務(wù)院設(shè)置的補(bǔ)償水平一般較低，且游離于土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外。
（五）征地過程
為了確保強(qiáng)制性征地的公平性，或者至少被認(rèn)為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機(jī)會(huì)參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計(jì)劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評(píng)議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認(rèn)可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對(duì)建議作出反應(yīng)的機(jī)會(huì)。
2004年，國土資源部了關(guān)于國土資源聽證的新規(guī)定，它要求當(dāng)基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時(shí)，必須舉行聽證，以及在發(fā)生其他征地情形時(shí)，相關(guān)當(dāng)事人必須被告知：他們有權(quán)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案被認(rèn)可前對(duì)其進(jìn)行聽證，且這一聽證必須在向被征地當(dāng)事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號(hào)文將這一規(guī)定又向前推進(jìn)了一步，聲明在征地方案被批準(zhǔn)之前，其征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，對(duì)即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)。
簡(jiǎn)言之，改進(jìn)征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對(duì)相關(guān)規(guī)定作出進(jìn)一步的修正，更重要的是，有必要對(duì)相關(guān)當(dāng)事人——土地所有者和農(nóng)戶進(jìn)行能力建設(shè)，以使他們切實(shí)利用這些程序來保護(hù)自己。
三、農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶?duì)待，由此也制約了他們參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力
集體管理者和農(nóng)民在補(bǔ)償分配上的問題必然會(huì)引致更為寬泛的問題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對(duì)弱化。
土地政策在過去20多年變遷的一個(gè)脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強(qiáng)，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到，確保農(nóng)戶對(duì)土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導(dǎo)下達(dá)成的。
另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實(shí)施的困難也有對(duì)權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強(qiáng)制征地情形中看到了這一點(diǎn)，在確保公正對(duì)待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當(dāng)大的限制，至少在做法上是如此。
這類問題也見于農(nóng)村土地承包法中對(duì)土地再調(diào)整的規(guī)定。保護(hù)農(nóng)民免受集體對(duì)土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個(gè)核心目標(biāo)——也就是說，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。
盡管法律在總體框架上取得了進(jìn)步，但是在權(quán)利保護(hù)方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對(duì)例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實(shí)際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對(duì)土地進(jìn)行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對(duì)“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時(shí)，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險(xiǎn)，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。
關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以再度在征地后的補(bǔ)償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進(jìn)行再調(diào)整的借口。因此，為了對(duì)被征地進(jìn)行補(bǔ)償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶的土地，而不是專門針對(duì)那些受征地影響的農(nóng)民，也沒有考慮他們對(duì)土地所作出的任何改進(jìn)或投資。這一做法的危險(xiǎn)性在于，它將繼續(xù)被當(dāng)作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對(duì)土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。
在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問題時(shí)，作為其中的一個(gè)分支——單個(gè)農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對(duì)透明和可問責(zé)的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時(shí)，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會(huì)有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。
研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對(duì)這些權(quán)利的知識(shí)仍然很缺乏。其實(shí)施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對(duì)任何侵犯他們權(quán)利的行為進(jìn)行抵制，或是以此來挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動(dòng)。總體而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實(shí)施規(guī)定的進(jìn)展非常緩慢。
四、地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴
政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補(bǔ)充正常的財(cái)政預(yù)算資金和城市擴(kuò)張所需的資金。同時(shí)，地方政府也日益依賴于通過土地儲(chǔ)備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風(fēng)險(xiǎn)去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長(zhǎng)。
地方政府來自于地方來源的收入有兩個(gè)核心部分。一部分是預(yù)算收入，它是由地方政府從各種費(fèi)、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動(dòng)產(chǎn)。另一部分來自于地方政府的預(yù)算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)。
對(duì)土地和不動(dòng)產(chǎn)的征稅、收費(fèi)受限于這些稅費(fèi)制度本身的缺陷，且十分復(fù)雜。它們或者只對(duì)交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，與當(dāng)前的資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值無關(guān)。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅。在許多國家，這種以市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅是地方政府財(cái)政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對(duì)他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的預(yù)算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲(chǔ)備部門的利潤(rùn)。在許多情形下，來自這一來源的預(yù)算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預(yù)算收入。
國家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過度依賴開發(fā)土地獲取財(cái)政收入，使地方政府卷入這一幾無風(fēng)險(xiǎn)、但同時(shí)也是一個(gè)充滿投機(jī)活動(dòng)的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風(fēng)險(xiǎn)包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動(dòng)，尤其是事實(shí)上地方政府設(shè)置的土地儲(chǔ)備和開發(fā)機(jī)構(gòu)是按土地的“市場(chǎng)價(jià)值”評(píng)估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)則受到地方政府的激勵(lì)而發(fā)生極大扭曲，無論從機(jī)構(gòu)層次還是個(gè)人層次都是如此，它鼓勵(lì)了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國有土地。
地方政府收入來自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場(chǎng)需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來的這一收入的可持續(xù)性，用于擴(kuò)張的土地資源的有限性，以及利率的波動(dòng)，這些要進(jìn)一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對(duì)它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預(yù)算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風(fēng)險(xiǎn)就是可以理解的了。
五、減低農(nóng)田流失率的困難
城市的快速擴(kuò)張日益加深了對(duì)中國農(nóng)田流失的擔(dān)憂。這一擔(dān)憂由于中國的可耕地比例相對(duì)小以及國家長(zhǎng)期堅(jiān)持承諾要實(shí)現(xiàn)糧食安全而進(jìn)一步加深。
為了回應(yīng)這一趨勢(shì)，中央政府對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門進(jìn)行保護(hù)的農(nóng)田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%－90%。28號(hào)文重申了不允許將這類土地進(jìn)行轉(zhuǎn)用的嚴(yán)厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強(qiáng)調(diào)了基本農(nóng)田對(duì)于中國糧食安全的重要性。
土地管理法（第31－42條）為了對(duì)所有農(nóng)田提供保護(hù)，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時(shí)，必須要有其他類似規(guī)模和質(zhì)量的土地來替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標(biāo)時(shí)農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務(wù)院的批準(zhǔn)（第45條）：（1）占用基本農(nóng)田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。
農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計(jì)劃，直到2010年。指標(biāo)由省級(jí)及省內(nèi)各級(jí)設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標(biāo)。超過指標(biāo)的面積要么從其他地區(qū)通過指標(biāo)的交易來補(bǔ)足（允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進(jìn)行指標(biāo)的平衡），要么通過土地整理來補(bǔ)足。土地可以通過破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實(shí)現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實(shí)現(xiàn)。
上述做法都在28號(hào)文中被明令禁止，且要嚴(yán)格實(shí)施（“嚴(yán)重的要進(jìn)行調(diào)查和提請(qǐng)?jiān)V訟”）。28號(hào)文將地方政府的最終征地批準(zhǔn)權(quán)予以收回，將之放到省級(jí)水平。意在讓沒有直接的經(jīng)濟(jì)利益的一級(jí)來決定土地征用的審批。28號(hào)文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過嚴(yán)格預(yù)審來阻止那些沒有合適計(jì)劃指標(biāo)的項(xiàng)目上馬，還宣布那些2004年已超過指標(biāo)、又無法交納土地整理費(fèi)的單位，分配給它們2005年的指標(biāo)將被延遲。
政府對(duì)農(nóng)田轉(zhuǎn)換實(shí)行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進(jìn)現(xiàn)階段城市快速擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權(quán)利及責(zé)任方面所進(jìn)行的改革已取得進(jìn)展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個(gè)軌道分別進(jìn)行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進(jìn)行管理與利用的起點(diǎn)，它確立了城市土地歸國家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，因此確認(rèn)了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來。
對(duì)于農(nóng)村土地，國家強(qiáng)調(diào)的是，通過增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強(qiáng)化了農(nóng)戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個(gè)農(nóng)戶提供了30年的承包權(quán)，并要求以書寫的、登記文本形式對(duì)土地權(quán)利予以確認(rèn)。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強(qiáng)和深化，這一法律實(shí)質(zhì)上將農(nóng)戶的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實(shí)質(zhì)上還取消了集體對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個(gè)限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進(jìn)行某些交易，同時(shí)它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對(duì)土地承包人的權(quán)利進(jìn)行更有效的保護(hù)。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權(quán)市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進(jìn)展并將之予以擴(kuò)展。現(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的重要一步。
除了界定和強(qiáng)化土地的產(chǎn)權(quán)外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機(jī)制、激勵(lì)和許可來刺激土地在競(jìng)爭(zhēng)性使用間的更合理配置。中央政府對(duì)于城市快速擴(kuò)張導(dǎo)致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專門用于土地保護(hù)的比例；在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來確保農(nóng)地不再凈減少；對(duì)省級(jí)和省以下各級(jí)政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計(jì)劃指標(biāo)。
與此同時(shí)，也得承認(rèn)仍然面臨一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴(yán)重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。
1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動(dòng)領(lǐng)域缺乏由明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序提供的指導(dǎo)。目前還缺乏一個(gè)規(guī)制土地儲(chǔ)備的框架。無論是對(duì)土地儲(chǔ)備部門還是更為一般的金融部門，這都會(huì)造成十分嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的?！掇r(nóng)村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實(shí)施條例。對(duì)目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實(shí)質(zhì)上還缺乏一個(gè)法律框架。適用于城市財(cái)產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點(diǎn)是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。
2．權(quán)利、責(zé)任和權(quán)力的不明晰。由于對(duì)負(fù)責(zé)土地管理方面的不同機(jī)構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)的當(dāng)事人和他們的人在扮演各自角色時(shí)的不確定性。
3．規(guī)章過多，導(dǎo)致不必要的、重復(fù)的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。
關(guān)鍵詞：新型小城市；宅基地使用權(quán)制度；改革
中圖分類號(hào)：D9
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.26.092
隨著我國大城市“城市病”現(xiàn)象的出現(xiàn)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，小城市的發(fā)展逐漸成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，小城市要發(fā)展就必然對(duì)城市建設(shè)用地產(chǎn)生極大的需求，但在現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地嚴(yán)重不足，所以小城市建設(shè)用地增長(zhǎng)必須走一條集約節(jié)約的道路，要努力盤活建設(shè)用地存量。另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)加速，但是我國農(nóng)村宅基地依然呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村人口每年以1.6%的速度在減少，而農(nóng)村宅基地總面積卻每年增加1%。農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理混亂、宅基地閑置現(xiàn)象普遍存在，大量農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)?，F(xiàn)階段要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村宅基地存量，把農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為小城市的建設(shè)用地。
1 當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)狀
農(nóng)村宅基地是指專門用于農(nóng)戶建造房屋或住房以及生活庭院的那部分土地，《土地管理法》第八條規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只擁有宅基地的使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村居民在法律允許范圍內(nèi)對(duì)宅基地的占有、使用和收益的權(quán)利，是農(nóng)戶憑借農(nóng)村集體成員權(quán)從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償取得的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有無償性和社會(huì)保障的功能。因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得需要農(nóng)戶憑借其集體成員權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)提出申請(qǐng)經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
但是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)也不是沒有限制的，該法第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民建住宅應(yīng)盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。《物權(quán)法》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，允許農(nóng)村宅基地出租以及在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部出售、轉(zhuǎn)讓等行為，但是《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。我國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員長(zhǎng)期享有的一項(xiàng)權(quán)利，我國法律沒有規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的時(shí)間限制，農(nóng)戶一旦申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)，便長(zhǎng)期享有，任何人、任何組織非依法定原因不能剝奪農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。法律禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。
依法對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)施收回是宅基地退出的重要途徑?！锻恋毓芾矸ā返诹鍡l規(guī)定因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回土地使用權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村集體組織收回宅基地的情形卻寥寥無幾。
2 我國農(nóng)村宅基地利用存在的問題
2.1 農(nóng)村一戶多宅問題
雖然《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但事實(shí)上“一戶多宅”現(xiàn)象存在還較為普遍。造成這種現(xiàn)象的原因，一是現(xiàn)階段農(nóng)村普遍存在“建了新房不拆舊房”的現(xiàn)象，農(nóng)戶出于改善生活條件的目的在空閑地上建造新的住宅，取得新的宅基地之后仍然不放棄以前的宅基地。二是一些富裕的農(nóng)戶為了獲取農(nóng)村宅基地的價(jià)值增值，購買農(nóng)村閑置的宅基地，甚至占用空閑的農(nóng)地作為宅基地。三是因?yàn)槔^承造成的“一戶多宅”現(xiàn)象，由于宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)是密不可分的，這就導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨著房屋的繼承而轉(zhuǎn)移到原使用權(quán)人子女手中。
2.2 農(nóng)村宅基地閑置問題
造成我國農(nóng)村宅基地閑置問題的原因主要有以下三方面。第一，由于農(nóng)村人口流動(dòng)或農(nóng)戶分化導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地閑置，農(nóng)戶在城市有穩(wěn)定的工作和生活導(dǎo)致農(nóng)村宅基地已多年無人居住。第二，“一戶多宅”造成的農(nóng)村宅基地閑置，現(xiàn)階段我國農(nóng)村居民擁有兩處甚至多處宅基地的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致了宅基地閑置問題。第三，由于宅基地面積超標(biāo)等造成的農(nóng)村宅基地閑置，雖然我國《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的面積，但是在農(nóng)村大量存在宅基地面積超標(biāo)，違章建房等現(xiàn)象，這就造成了農(nóng)戶宅基地上的住宅閑置的現(xiàn)象。
2.3 農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出問題
我國農(nóng)村宅基地缺乏收回機(jī)制，是我國農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出的原因之一。對(duì)于農(nóng)村宅基地退出缺乏合理的激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制是造成農(nóng)村宅基地?zé)o法合理退出的最重要原因。原有宅基地面積過小、宅基地建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致宅基地建設(shè)隨意性較強(qiáng)以及宅基地產(chǎn)權(quán)不完整等因素也阻礙了農(nóng)村宅基地合理退出。
3 推動(dòng)小城市建設(shè)的宅基地使用權(quán)制度改革的建議
3.1 建立健全農(nóng)戶宅基地超標(biāo)有償使用和合理清退制度
建議以縣域?yàn)閱挝桓鶕?jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，明確宅基地合理使用面積。對(duì)由于歷史原因形成農(nóng)戶宅基地超標(biāo)使用部分則要進(jìn)行合理的處置。優(yōu)先鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿清退超標(biāo)占用的宅基地，對(duì)農(nóng)戶自愿清退的宅基地上附屬建筑物如有殘存價(jià)值的，可以對(duì)其價(jià)值進(jìn)行第三方評(píng)估并由農(nóng)民集體給予合理補(bǔ)償。但是，不能強(qiáng)制清退農(nóng)戶超標(biāo)占用的宅基地、強(qiáng)行拆除農(nóng)戶超標(biāo)占用宅基地上附屬物。對(duì)農(nóng)戶事實(shí)上已經(jīng)形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地，如果不愿意清退的，則設(shè)定有償使用的期限，制定有償使用費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分期征收或一次性征收。
3.2 深入探索農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性收益的實(shí)現(xiàn)形式
長(zhǎng)久以來，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的特殊性、國家對(duì)其交易的限制以及農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)的薄弱，使得宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益無法得到有效實(shí)現(xiàn)。要釋放農(nóng)村“沉睡的資本”，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)村宅基地使用效率，就要積極探索農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)性收益實(shí)現(xiàn)方式。首先要明確界定宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)明晰是產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)，要不斷完善和推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證制度。要不斷探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款、擔(dān)保以及轉(zhuǎn)讓的有效途徑。完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)換社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)戶用閑置的宅基地使用權(quán)換取社會(huì)保險(xiǎn)如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。最后，農(nóng)戶應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制意識(shí)，利用自家的宅基地開展庭院經(jīng)濟(jì)、農(nóng)戶住房出租以及商業(yè)經(jīng)營(yíng)等方式增加收入，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。
3.3 建立健全宅基地使用權(quán)有償退出制度
利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，來推動(dòng)農(nóng)戶退出宅基地，為我國小城市發(fā)展釋放城市建設(shè)用地指標(biāo)。一是一定要尊重農(nóng)民意愿，一定要從法律上明確宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶依法享有的不可侵犯的物權(quán)，任何政府部門、組織和個(gè)人都不能強(qiáng)制剝奪、侵占農(nóng)戶合理享有的宅基地使用權(quán)。二是，建立健全農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的合理補(bǔ)償機(jī)制，這一合理補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)該保障農(nóng)民能取得在小城市購買宜居住房的能力，能夠具備在城鄉(xiāng)取得穩(wěn)定收入和社會(huì)保障的能力。三是，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來促使農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)的政策，應(yīng)該加強(qiáng)中央層面的頂層設(shè)計(jì)，降低地方政府部門補(bǔ)償機(jī)制的自由裁量權(quán)。徹底改變當(dāng)前地方政府部門在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行過程中既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的雙重角色。
3.4 實(shí)行補(bǔ)償與社會(huì)保障相結(jié)合的制度
在農(nóng)村宅基地改革過程中，可以實(shí)行補(bǔ)償與社會(huì)保障相結(jié)合的制度，對(duì)于自愿退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶除了在經(jīng)濟(jì)上一次性補(bǔ)償外，首先要將其納入城市戶籍管理制度，深化戶籍制度改革，放開小城市落戶限制。其次要將其納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系，使其享受同市民同等的社會(huì)福利保障，與市民同等享有教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等權(quán)利。最后，要為其提供職業(yè)教育、公共保障房以及城鎮(zhèn)再就業(yè)等社會(huì)公共服務(wù)，解決其退出農(nóng)村宅基地的后顧之憂。
參考文獻(xiàn)
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原告張某與被告陳某系同一村村民。為方便居住生活，雙方于2001年期間，口頭達(dá)成“換地建房協(xié)議”。此后，雙方仍未能履行“換地協(xié)議”。不久，被告陳某以其本人已與原告張某協(xié)商換地為由，使用了原告張某以前的舊房地，在此地上堆放石料、搭建簡(jiǎn)易豬欄及瓦房等，為此，雙方發(fā)生宅基地糾紛。原告隨即向當(dāng)?shù)劓?zhèn)人民政府申請(qǐng)?zhí)幚怼Ｍ甑?，該?zhèn)人民政府作出“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”，認(rèn)定張某對(duì)雙方爭(zhēng)議的宅基地享有合法的使用權(quán)，明確了爭(zhēng)議的宅基地四至、面積等。此后，被告陳某未向其上級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，也未向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹦姓V訟，仍占用該地搭建簡(jiǎn)易豬欄及瓦房。2002年初，原告張某向人民法院提起民事訴訟，要求被告陳某停止侵權(quán)，恢復(fù)土地原狀，將爭(zhēng)議的宅基地判決歸其所有。
二、分歧
對(duì)本案的處理產(chǎn)生兩種不同的意見。第一種意見認(rèn)為，張某與陳某的宅基地糾紛，已經(jīng)該鎮(zhèn)人民政府作出處理，鎮(zhèn)人民政府作出的“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”已發(fā)生法律效力。該處理決定已明確了爭(zhēng)議的宅基地四至、面積等，認(rèn)定張某對(duì)雙方爭(zhēng)議的宅基地享有合法的使用權(quán)。鎮(zhèn)人民政府作出的“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”送達(dá)時(shí)，被告未在法定期限內(nèi)向其上級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，或向人民法院提起行政訴訟，故該決定已發(fā)生法律效力。據(jù)此，原告對(duì)爭(zhēng)議的宅基地享有合法使用權(quán)，應(yīng)受法律保護(hù)。被告占有、使用原告張某使用的舊房地，其行為已構(gòu)成侵權(quán)，原告的訴訟請(qǐng)求合法，應(yīng)予支持，故應(yīng)判決，被告限期拆除其在原告舊房地上搭建的簡(jiǎn)易豬欄及瓦房，將爭(zhēng)議的宅基地交回原告使用。第二種意見認(rèn)為，根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定，未經(jīng)縣級(jí)人民政府合法確權(quán)，原告張某對(duì)爭(zhēng)議的宅基地?zé)o合法使用權(quán)證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府雖作出“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”，但程序不合法。故原告張某對(duì)爭(zhēng)議的宅基地?zé)o合法使用權(quán)，其起訴應(yīng)裁定予以駁回。
三、評(píng)析
筆者同意以上第二種意見。
理由是：1依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十一和要規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。第十三條又規(guī)定依法登記的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?？梢?，行為人必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，取得土地使用權(quán)證后，方享有合法的土地使用權(quán)。本案原告對(duì)爭(zhēng)議的宅基地?zé)o合法使用權(quán)證，即未經(jīng)縣級(jí)人民政府合法確權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府雖作出“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”，決定了爭(zhēng)議的宅基地歸原告張某使用，但程序不合法，應(yīng)屬無效。2《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。
單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。
當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。本條規(guī)定其涵義指的是雙方當(dāng)事人在土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議后，必須經(jīng)有關(guān)的人民政府處理。
人民政府處理后，應(yīng)按上述《中華人民共和國土地管理法》第十一條規(guī)定，向縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，依法確認(rèn)所有權(quán)。本案原告張某在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出“關(guān)于張某與陳某宅基地糾紛的處理決定”后，沒有向縣級(jí)人民政府申請(qǐng)登記，核發(fā)證書，就以被告陳某的行為對(duì)其宅基地已構(gòu)成侵權(quán)為由，向人民法院提起侵權(quán)之訴是沒有法律依據(jù)的。
關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題對(duì)策
目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成因分析
（一）受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的影響
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的大力推進(jìn)，農(nóng)村的耕地逐步減少，加之農(nóng)民的收益甚微和我國目前農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全情況下，許多農(nóng)民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)的方式為有效利用農(nóng)村的閑置土地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平發(fā)揮重要的作用。
（二）受農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展需要的影響
改革開放30年來，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的影響，我國的城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，而城市各方面的優(yōu)越條件使得進(jìn)城農(nóng)民大多不愿再回到農(nóng)村，而想在城市發(fā)展并定居，然而城市的高額房?jī)r(jià)卻是其存留產(chǎn)生的最大障礙，于是想在城市定居的農(nóng)民就把閑置在農(nóng)村的房屋及土地出售或轉(zhuǎn)讓來緩解進(jìn)城發(fā)展所需的資金困難。
（三）受城市退休人員休閑養(yǎng)老需求的影響
很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農(nóng)村的田園風(fēng)光。在退休后城市居民想在農(nóng)村購買一套住宅用作休假和養(yǎng)老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補(bǔ)，達(dá)成買賣宅基地使用權(quán)的協(xié)議。
目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題
（一）法律法規(guī)不完善且有關(guān)規(guī)定滯后
一是關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。目前我國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一，且有的地方管理辦法不夠規(guī)范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺(tái)，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容比較粗淺。
二是我國的《物權(quán)法》僅在第十三章專門對(duì)宅基地使用權(quán)作了規(guī)定，但只有四個(gè)條文，相對(duì)比較簡(jiǎn)單。從第153條（宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。）、第155條（已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。）的規(guī)定來看，《物權(quán)法》并未禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，這和以前草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的規(guī)定形成鮮明對(duì)比，這一規(guī)定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。）、第63條（農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。）的規(guī)定來看，又是明顯禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。在合法流轉(zhuǎn)無法進(jìn)行的情況下，農(nóng)村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數(shù)量日益增多。這充分說明當(dāng)前有關(guān)宅基地的法規(guī)政策己很難滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，宅基地流轉(zhuǎn)將呈不斷上升的趨勢(shì)。如果法律不加以系統(tǒng)規(guī)定，必定會(huì)引起各種糾紛，影響社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程和我國的社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。
（二）宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)面臨體制
由于有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo)，大量宅基地私下流轉(zhuǎn)，擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛。突出的表現(xiàn)為：當(dāng)有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補(bǔ)償時(shí)，由于缺乏宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋的強(qiáng)制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請(qǐng)表和審批機(jī)關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補(bǔ)償費(fèi)用，糾紛便由此而生。有時(shí)賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時(shí)勢(shì)力強(qiáng)大的村落強(qiáng)行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴(yán)重。這些糾紛一旦到法院，法院在調(diào)解無果的情況下，只能按法律規(guī)定來判，對(duì)買方不利。由此更易導(dǎo)致矛盾激化，甚至?xí)劤芍卮蟀讣?，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
（三）宅基地使用權(quán)證發(fā)放需要規(guī)范
與《土地管理法》等法律法規(guī)一樣，宅基地使用權(quán)的登記發(fā)放程序仍未明確規(guī)定。在我國的大部分農(nóng)村地區(qū)存在著宅基地使用權(quán)證發(fā)放滯后的情況，這一狀況既不利于農(nóng)民明細(xì)產(chǎn)權(quán)，依法保護(hù)自己的宅基地使用權(quán)，也不利于宅基地建檔造冊(cè)影響土地管理部門對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，同時(shí)也是宅基地在流轉(zhuǎn)過程中造成農(nóng)村宅基地糾紛發(fā)生的潛在隱患。
（四）審批管理不嚴(yán)
盡管《土地管理法》對(duì)宅基地的劃撥實(shí)行嚴(yán)格的審批制，要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，并最終由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其目的在于加強(qiáng)政府對(duì)于土地資源保護(hù)和利用的監(jiān)督管理。但實(shí)踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權(quán)，很多地方的宅基地管理村級(jí)民主程度較差，一些地方的村委會(huì)或村干部不經(jīng)過村民會(huì)議，自己行駛宅基地報(bào)批決定權(quán)，村干部、、越權(quán)劃撥的現(xiàn)象嚴(yán)重。原因在于，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)村級(jí)基層組織在宅基地管理中的權(quán)責(zé)缺乏明確界定，農(nóng)村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對(duì)性，村委會(huì)和村干部依法管理的責(zé)任不明確，對(duì)超標(biāo)用地、宅基地流轉(zhuǎn)、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權(quán)益的損害。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理中，房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理至今不明，導(dǎo)致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現(xiàn)象普遍。
完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考
（一）加強(qiáng)立法并規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)
《物權(quán)法》作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，不可能對(duì)每個(gè)制度都作出詳細(xì)的規(guī)定?！段餀?quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)定比較原則，即對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況新問題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題。對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等）和法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。
（二）建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度
現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會(huì)的原則。據(jù)專家估計(jì)，到2020年，我國城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長(zhǎng)3億人以上，同時(shí)，每年將有1500萬農(nóng)民進(jìn)城成為城市居民。這種趨勢(shì)將引致不斷增加的非農(nóng)建設(shè)用地需求。與此同時(shí)，大量農(nóng)民進(jìn)城將導(dǎo)致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下，農(nóng)民進(jìn)城后宅基地將會(huì)成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)的重要客體，這一市場(chǎng)的建立和完善，將促進(jìn)城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長(zhǎng)期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積。允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機(jī)制。進(jìn)一步開展長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究，探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財(cái)稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等。
（三）建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制
按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則，宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對(duì)地租應(yīng)歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨(dú)立核算體系。因國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級(jí)差地租I歸政府，但從鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮，國家不宜直接收取，應(yīng)以不動(dòng)產(chǎn)稅、土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級(jí)差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人。
（四）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)
農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，宅基地的多少將直接給農(nóng)民帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。為防止少數(shù)鄉(xiāng)、村干部利用職權(quán)多占宅基地，各地必須加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用情況進(jìn)行徹底的清查，對(duì)手續(xù)齊全、符合法律規(guī)定的宅基地給予登記造冊(cè)，對(duì)不符合法律規(guī)定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時(shí)用地予以處理。另外，根據(jù)法律規(guī)定，我國農(nóng)民集體所有土地也應(yīng)由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。當(dāng)前，可在全國范圍內(nèi)開展的土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查之際，利用現(xiàn)有人、財(cái)、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權(quán)確權(quán)的地籍調(diào)查工作。開展對(duì)宅基地的清查和集體土地所有權(quán)的確權(quán)，可為農(nóng)村宅基地的有償使用和流轉(zhuǎn)打下良好基礎(chǔ)。
（五）建立農(nóng)村宅基地有期限與有償使用制度
《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講，他物權(quán)的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個(gè)農(nóng)民可能以繼承、受贈(zèng)等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對(duì)期滿不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回，避免浪費(fèi)土地。
參照城市國有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期眼也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算，同時(shí)建立配套的一定條件下的農(nóng)村宅基地有償使用制度。具體表現(xiàn)為：農(nóng)民經(jīng)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)的，在70年內(nèi)可以無償使用。70年屆滿后，該農(nóng)民或其家庭成員仍為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權(quán)自動(dòng)延長(zhǎng)70年；該農(nóng)民或其家庭成員不再是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，則應(yīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織交納宅基地使用費(fèi)后，可再次取得為期70年的宅基地使用權(quán)，如不交納宅基地使用費(fèi)的，則集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，如受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓方仍有權(quán)再次申請(qǐng)取得宅基地。通過繼承或受贈(zèng)與而取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的，參照上述構(gòu)想執(zhí)行。
參考文獻(xiàn)：
1.張奇.農(nóng)村宅基地法律問題探析[J].財(cái)貿(mào)研究，2005(2)
第一章 總 則
第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第三章 土地的利用和保護(hù)
第四章 國家建設(shè)征用、撥用土地
第五章 城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地
第六章 法律責(zé)任
第七章 附 則
第一章 總 則
第一條 為了維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，切實(shí)保護(hù)耕地，合理開發(fā)利用土地資源，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》），結(jié)合我省實(shí)際情況，制定本條例。
第二條 本條例適用于我省行政區(qū)域內(nèi)一切土地。
凡屬土地所有權(quán)、使用權(quán)的確定和變更，土地調(diào)查、登記和統(tǒng)計(jì)，土地保護(hù)、利用和規(guī)劃，土地征用和撥用，改變土地用途，以及土地所有權(quán)、使用權(quán)爭(zhēng)議的處理，必須執(zhí)行本條例。
第三條 省、市（行署）、縣（區(qū)）人民政府土地管理部門統(tǒng)一管理本行政區(qū)域內(nèi)的土地，負(fù)責(zé)《土地管理法》和本條例的實(shí)施以及城鄉(xiāng)地政管理工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作，由縣級(jí)人民政府委派土地助理員負(fù)責(zé)日常工作。
第四條 省人民政府土地管理部門可以根據(jù)需要，在省國營(yíng)農(nóng)場(chǎng)總局、森林工業(yè)總局及其管理局，設(shè)置土地管理派出機(jī)構(gòu)或派駐土地管理人員，其職責(zé)由省土地管理部門確定。
第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)
第五條 下列土地屬于全民所有即國家所有：
（一）城市市區(qū)的土地；
（二）國家建設(shè)依法征用的土地；
（三）國家撥給機(jī)關(guān)、國營(yíng)企業(yè)事業(yè)單位、部隊(duì)使用的土地；
（四）國家撥給農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人使用的國有土地；
（五）未經(jīng)劃撥的荒山、荒地等土地，以及其它依照法律規(guī)定屬于國家所有的土地。
國家所有的土地，用地單位只有使用權(quán)。
第六條 下列土地屬于勞動(dòng)群眾集體所有：
（一）依照法律規(guī)定，屬于村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地；
（二）村農(nóng)民集體所有的土地，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有；
（三）經(jīng)縣（市）以上人民政府確認(rèn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)集體所有的土地。
第七條 城鄉(xiāng)一切用地單位必須向所在市、縣人民政府土地管理部門辦理土地登記，經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)，由所在市、縣人民政府頒發(fā)土地證，確認(rèn)國有土地的使用權(quán)和集體土地的所有權(quán)。本條例頒布前，縣以上人民政府頒發(fā)的土地證繼續(xù)有效。
經(jīng)確認(rèn)的土地所有權(quán)、使用權(quán)受法律保護(hù)。
任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地。
第八條 縣級(jí)以上人民政府土地管理部門，應(yīng)根據(jù)國家的統(tǒng)一規(guī)定，做好土地調(diào)查、土地登記和統(tǒng)計(jì)，建立健全地籍管理制度，編制土地統(tǒng)計(jì)年報(bào)。
第九條 土地所有權(quán)、使用權(quán)的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，按下列規(guī)定處理：
（一）城市和鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的土地所有權(quán)、使用權(quán)爭(zhēng)議，由市、縣人民政府處理；
（二）農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)用地的土地所有權(quán)、使用權(quán)爭(zhēng)議，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所屬單位間的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府處理；縣（市）所屬單位間的，由縣（市）人民政府處理；市（行署）行政區(qū)域內(nèi)縣（市）間或者縣（市）與市（行署）所屬單位間的，由市人民政府（行署）處理；市（行署）間或者縣（市）與省以上所屬單位間的，由省人民政府處理；
（三）在土地所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議解決以前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀或破壞土地上的附著物。
第三章 土地的利用和保護(hù)
第十條 縣以上人民政府組織土地管理部門和有關(guān)部門，編制土地利用總體規(guī)劃，報(bào)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。
在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)符合城市規(guī)劃。
各部門、各用地單位的土地利用規(guī)劃，應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃。
第十一條 省轄市及縣級(jí)市人民政府應(yīng)劃定菜田保護(hù)區(qū)，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。劃入保護(hù)區(qū)的菜田，非經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，一律不準(zhǔn)改作它用。
經(jīng)批準(zhǔn)使用郊區(qū)菜田的建設(shè)單位，按照國家和省的有關(guān)規(guī)定，向市人民政府土地管理部門繳納新菜田開發(fā)建設(shè)基金。
第十二條 因國家建設(shè)或農(nóng)、林、牧、漁業(yè)基本建設(shè)，需要在一定區(qū)域內(nèi)調(diào)整有關(guān)單位土地使用范圍的，應(yīng)由土地管理部門組織有關(guān)單位制定該區(qū)域調(diào)整土地的規(guī)劃方案，經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
第十三條 各類自然保護(hù)區(qū)、歷史文物保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、療養(yǎng)區(qū)的土地使用范圍，均應(yīng)按有關(guān)規(guī)定，由主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)土地管理部門審核，報(bào)縣以上人民政府批準(zhǔn)；在上述各區(qū)內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)基本建設(shè)，需要使用土地的，必須按本條例第四章有關(guān)規(guī)定，履行土地審批手續(xù)。
保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有生產(chǎn)、建設(shè)等用地單位，在土地資源開發(fā)利用上的權(quán)利和義務(wù)，由省人民政府依照有關(guān)法規(guī)確定。
第十四條 未經(jīng)劃撥使用的荒山、荒地等土地，均屬國有儲(chǔ)備土地，由所在市、縣人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)保護(hù)和管理。
使用國有儲(chǔ)備土地從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，需向市、縣人民政府土地管理部門提交土地規(guī)劃方案和有關(guān)證明文件。面積在五百畝以下的，由縣（市）人民政府批準(zhǔn)；五百畝至一千畝的，由市人民政府（行署）批準(zhǔn)；一千畝以上的，由省人民政府批準(zhǔn)。
使用國營(yíng)林業(yè)局、國營(yíng)林場(chǎng)范圍內(nèi)的荒地進(jìn)行農(nóng)、牧業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)經(jīng)所在市、縣人民政府審核，附林業(yè)主管部門意見，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。
第十五條 十五度以上的坡地，沙荒地，縣以上人民政府劃定的江河行洪區(qū)和水庫、澇區(qū)上游的水土保持區(qū)，以及堤防、閘壩等水利工程保護(hù)用地，禁止開荒；禁止開墾草原和圍湖墾殖。
第十六條 占用耕地造林、修建魚池和退耕還林、還牧、還湖的，須經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T和有關(guān)部門共同審核，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)。
第十七條 使用水域范圍內(nèi)土地、變更水域范圍內(nèi)土地所有權(quán)、使用權(quán)的，應(yīng)由市、縣水利和漁業(yè)行政主管部門提出審核意見，按本條例規(guī)定辦理土地審批手續(xù)。
第十八條 因開發(fā)地下資源，使地面塌陷，造成損失的，由開發(fā)單位負(fù)責(zé)賠償和復(fù)墾、填復(fù)、整修。
第十九條 興辦磚、瓦、砂、石、土場(chǎng)，能利用荒山、荒地的，不得占用耕地。辦場(chǎng)單位和個(gè)人在開采前，必須把表土層剝離堆放好，采后負(fù)責(zé)平整土地，或向市、縣土地管理部門繳納土地平整費(fèi)，由縣（市）負(fù)責(zé)恢復(fù)利用。采金用地也應(yīng)按以上規(guī)定辦理。
第二十條 各級(jí)人民政府審批占用耕地，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和省下達(dá)的年度非農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的控制指標(biāo)。
第二十一條 縣以上人民政府土地管理部門，根據(jù)省人民政府的規(guī)定，可向用地單位和個(gè)人，征收土地管理費(fèi)，納入預(yù)算外資金管理。
第二十二條 土地管理人員憑省土地管理部門頒發(fā)的《黑龍江省土地管理監(jiān)察證》，有權(quán)對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的用地進(jìn)行檢查，有權(quán)制止非法占地和破壞土地資源的行為。被檢查的單位和個(gè)人，必須如實(shí)提供情況和資料，不得阻撓。
第四章 國家建設(shè)征用、撥用土地
第二十三條 申請(qǐng)征用、撥用土地的建設(shè)單位，應(yīng)向所在市、縣人民政府土地管理部門提出用地申請(qǐng)和經(jīng)批準(zhǔn)的計(jì)劃任務(wù)書以及其它批準(zhǔn)文件。
申請(qǐng)征用、撥用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，應(yīng)附城市規(guī)劃部門的審核意見。
臨時(shí)搶險(xiǎn)、防洪等緊急用地，可先行占地施工，隨后補(bǔ)辦用地手續(xù)。
第二十四條 經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地，土地所在市、縣土地管理部門應(yīng)在接到批準(zhǔn)文件三十天內(nèi)，組織有關(guān)單位落實(shí)土地補(bǔ)償安置等事宜，現(xiàn)場(chǎng)測(cè)定用地界線，劃撥土地。被征用、撥用土地單位必須按期移交土地，不得阻撓。
第二十五條 征用、撥用土地的審批權(quán)限：
（一）征用耕地三畝以下，其它土地十畝以下的，由縣（市）人民政府批準(zhǔn)。每項(xiàng)工程批準(zhǔn)土地的總數(shù)不準(zhǔn)超過十畝；
（二）征用耕地三畝以上、二十畝以下，其他土地十畝以上，一百畝以下的，由縣（市）人民政府審核，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)。每項(xiàng)工程批準(zhǔn)土地的總數(shù)不準(zhǔn)超過一百畝；
（三）征用耕地二十畝以上、一千畝以下，其它土地一百畝以上、二千畝以下的，由市、縣人民政府審核，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。每項(xiàng)工程批準(zhǔn)土地的總數(shù)不準(zhǔn)超過二千畝；
（四）征用耕地一千畝以上，其它土地二千畝以上的，經(jīng)省人民政府審核，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
行政公署可代省人民政府按省轄市人民政府征用、撥用土地的審批權(quán)限，批準(zhǔn)建設(shè)用地。
各級(jí)人民政府土地管理部門承辦用地審批的時(shí)間，從申報(bào)之日起不得超過三十天；情況復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目，不得超過六十天。
第二十六條 國家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：
（一）征用耕地、園地，為被征用前三年平均年產(chǎn)值的五至六倍；
（二）征用集體耕地而用國有荒地調(diào)劑的，為被征用前三年平均年產(chǎn)值的三倍；
（三）征用草原、葦塘，為被征用前三年平均年產(chǎn)值的四倍；
（四）征用魚池，為被征用前三年平均年產(chǎn)值的三倍；
（五）征用林地，為全村耕地前三年平均年產(chǎn)值的三倍；
（六）征用宅基地，為全村耕地前三年平均年產(chǎn)值的二倍；
（七）對(duì)被征用土地上的房屋、水井、渠道等生產(chǎn)、生活設(shè)施和青苗，根據(jù)實(shí)際情況和有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。
第二十七條 國家建設(shè)征用土地，用地單位除支付土地補(bǔ)償費(fèi)外，還應(yīng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)。
征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按《土地管理法》規(guī)定執(zhí)行。
征用園地、魚池的安置補(bǔ)助費(fèi)，按需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，每一需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二倍。
征用宅基地和荒山、荒地，不支付安置補(bǔ)助費(fèi)。
第二十八條 國家建設(shè)使用國有荒山、荒地等土地的，無償劃撥。
撥用其他單位使用的國有耕地，用地單位應(yīng)按撥地前三年平均年產(chǎn)值的四至五倍支付土地補(bǔ)償費(fèi)，或由用地單位負(fù)責(zé)安置需要安置的農(nóng)業(yè)人口。
撥用其它單位使用的國有園地、林地、草原、水面等有收益的土地，應(yīng)參照第二十六條的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償；需要搬遷的，建設(shè)單位應(yīng)負(fù)責(zé)搬遷。
第二十九條 各類土地年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣人民政府確定，報(bào)省人民政府土地管理部門備案。
第三十條 因國家建設(shè)征用土地，對(duì)被占地農(nóng)戶或勞動(dòng)力，通過下列途徑進(jìn)行安置：
（一）被占地單位用機(jī)動(dòng)土地予以調(diào)劑；
（二）用土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)資助被占地農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)；
（三）由市、縣（區(qū)）土地管理部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織被占地單位、用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)給安置人員的單位。
第五章 城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地
第三十一條 城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)，必須嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地。不符合規(guī)劃或者沒有規(guī)劃批件的建設(shè)項(xiàng)目，不予審批土地。
第三十二條 使用城市建成區(qū)土地進(jìn)行建設(shè)的單位和個(gè)人應(yīng)向土地管理部門提出申請(qǐng)，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)。
第三十三條 鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)，應(yīng)按合理布局、節(jié)約用地的原則，制定總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)縣（市）人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。
城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)。
第三十四條 農(nóng)村居民新建住宅的宅基地，每戶不得超過三百五十平方米。
城市近郊和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地以及省屬農(nóng)、林、牧、漁場(chǎng)場(chǎng)部的宅基地，每戶不得超過二百五十平方米。
現(xiàn)有宅基地超過上述標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，逐步進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整前，不準(zhǔn)在超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地上建永久性建筑物。
第三十五條 農(nóng)村居民申請(qǐng)使用村內(nèi)空閑宅基地和其他廢棄地建設(shè)住宅的，經(jīng)村民委員會(huì)審核，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；申請(qǐng)使用耕地建設(shè)住宅的，應(yīng)經(jīng)村民委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
第三十六條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)使用土地的，應(yīng)持縣級(jí)以上人民政府主管部門批件和其它有關(guān)文件，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級(jí)人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，參照本條例第二十五條、第二十六條、第二十七條規(guī)定辦理。
第三十七條 鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用土地的，應(yīng)由主辦單位提出用地申請(qǐng)，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣以上人民政府批準(zhǔn)。占用其它單位土地的，應(yīng)給予土地補(bǔ)償或調(diào)劑土地。
第三十八條 農(nóng)村專業(yè)戶進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)設(shè)施建設(shè)，需要在宅基地以外使用耕地的，由本人申請(qǐng)，經(jīng)村民委員會(huì)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣（市）人民政府批準(zhǔn)；占用非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。
占用農(nóng)戶承包使用的土地，可與承包戶協(xié)商，用串換土地等辦法解決。
經(jīng)批準(zhǔn)使用的專業(yè)戶用地，必須按批準(zhǔn)的用途使用，不準(zhǔn)改作它用。
第三十九條 農(nóng)民進(jìn)城從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，需要使用土地的，參照本條例第二十三條、第二十五條、第二十六條、第二十七條、第三十二條規(guī)定辦理。
第四十條 城市居民買賣房屋，應(yīng)在成交后的三十天內(nèi)，到市、縣人民政府土地管理部門辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)；農(nóng)村居民買賣房屋的，應(yīng)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)。
農(nóng)村居民出賣或出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。
第六章 法律責(zé)任
第四十一條 違反本條例第七條規(guī)定，侵犯土地所有權(quán)或使用權(quán)的，責(zé)令停止侵犯，賠償損失；買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得，限期拆除或沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，并對(duì)當(dāng)事人處以二百元以上、一千元以下的罰款。
第四十二條 違反本條例第九條規(guī)定，不執(zhí)行對(duì)土地爭(zhēng)議的處理決定，或在土地爭(zhēng)議解決以前，改變土地現(xiàn)狀或破壞土地上的附著物，責(zé)令退出非法占用土地，并賠償經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)直接責(zé)任者處以一百元至五百元的罰款。
第四十三條 違反本條例第十一條、第十四條、第二十條、第二十五條、第三十二條，無權(quán)批準(zhǔn)征用、使用土地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限或化整為零批準(zhǔn)占用土地的，批準(zhǔn)文件無效，對(duì)非法批準(zhǔn)占用土地的單位主管人員，由其所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。
第四十四條 違反本條例第十四條、第十六條、第十七條、第二十五條、第三十二條、第三十六條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，責(zé)令退還土地，限期拆除或沒收建筑物和其他設(shè)施，并處每畝五十元至五百元的罰款；對(duì)非法占地單位的主管人員，由其所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。
第四十五條 違反本條例第十五條、第十八條規(guī)定，使土地資源受到破壞的，責(zé)令限期治理；限期內(nèi)不治理的，必須繳納治理費(fèi)，并處每畝一百元至五百元的罰款。
第四十六條 違反本條例第十九條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)亂挖砂、石、土的，責(zé)令恢復(fù)土地原狀，退還所占土地，并處每畝五百元至二千元的罰款；采后不平整土地，也不交納平整費(fèi)的，責(zé)令限期平整土地，并處每畝三百元至一千元的罰款。
第四十七條 違反本條例第二十二條規(guī)定的，對(duì)被檢查的個(gè)人和單位，分別處以五元和五十元的罰款。
第四十八條 違反本條例第二十四條、第二十六條、第二十七條、第二十八條規(guī)定，借征用、撥用土地，向建設(shè)單位索取額外財(cái)物或不按期撥交土地的，應(yīng)退還非法所得，限期撥出土地。
第四十九條 違反本條例第三十一條規(guī)定的，批準(zhǔn)用地文件無效，并對(duì)批準(zhǔn)用地的主管人員給予行政處分。
第五十條 違反本條例第三十二條、第三十四條、第三十五條、第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條規(guī)定的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或沒收房屋和設(shè)施。
國家工作人員利用職權(quán)，非法占用土地建住宅的，除按上款規(guī)定處理外，并由其所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分。
第五十一條 違反本條例第四十條規(guī)定，買賣房屋后，對(duì)買方不按期辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)的，處以每一百平方米土地每日一元的罰款。
第五十二條 本條例的各項(xiàng)罰款，均應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定，交同級(jí)財(cái)政。
第五十三條 本條例規(guī)定的行政、經(jīng)濟(jì)處罰，由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門決定；對(duì)違反本條例第三十五條規(guī)定的行政、經(jīng)濟(jì)處罰，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府決定。
第五十四條 對(duì)參與非法占地活動(dòng)的國家工作人員、企事業(yè)單位職工和農(nóng)村基層干部需要給予行政處分的，由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門提出建議，由主管部門處理。
第五十五條 土地管理部門的工作人員，利用職權(quán)，循私舞弊，接受賄賂的，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重，給予行政處分，直至追究刑事責(zé)任。
第五十六條 違反本條例的當(dāng)事人對(duì)行政、經(jīng)濟(jì)處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起三十天內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)提請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
違反本條例規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。
第七章 附 則
第五十七條 本條例自1987年11月1日起施行。