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一、高度重視流域環境保護工作，切實從源頭防范水污染事件發生
(一)各縣(市、區)人民政府要根據轄區水環境功能區劃和水功能區劃要求，在滿足水環境容量及水質目標的前提下，科學制定地區產業發展規劃，確保跨界河流達到環境功能區劃和水質責任目標斷面考核要求。
(二)要按國家產業政策規定，依法強制淘汰或關閉落后生產能力和工藝。對轄區內存在超過國家或者省規定的水污染排放標準或主要污染物排放總量控制指標的企業，應依法實施限期治理、限產限排或停業關閉。
(三)當水環境質量達不到水環境功能區劃和水質責任目標斷面考核要求時，可以根據總量減排的原則，對排放水污染物的單位采取限制生產、停止生產等行政措施。
(四)嚴格建設項目環評審批，新上項目不得突破主要水污染物排放總量控制指標。上游縣(市、區)環保部門審批可能對下游區域水環境造成不良影響的建設項目環境影響評價文件，應當征求下游縣(市、區)環保部門的意見。上下游縣(市、區)環保部門對該項目的環境影響評價結論有爭議的，報市環保部門審批。對于新建項目未批先建、未經驗收擅自投產的，要依法責令停建、停產。
(五)對污染嚴重、造成跨界污染糾紛、超過主要水污染物排放總量控制指標的地區，暫停審批該區域內新增主要水污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。
二、建立健全協商機制，科學防范跨界污染事故發生
(一)上下游縣(市、區)人民政府要建立污染聯防聯控機制，定期召開水利、環保等部門參加的聯席會議，相互通報跨界河流水質、水文、閘壩運行、飲用水安全等情況，商討跨界水污染防治工作，跨縣界河流上下游縣(市、區)環保、水利部門每月互通斷面水質、水文、閘壩運行等信息。
(二)在敏感時期和閘前水質超標時，跨縣界河流上下游縣(市、區)環保、水利部門應加強協調溝通，及時通報河流水質、水文、閘壩調控等情況。水利部門要將閘壩放水計劃及時告知環保部門，環保部門對閘前水質監測，提出放水建議。在放水期間，環保部門應加密對河流水質監測，根據下泄水質情況，及時提出應對建議。通過環保、水利溝通和協調，在確保防洪安全的前提下，科學調控閘前蓄水量和下泄流量，既避免污水在閘前聚集，又防止污水集中下泄造成水污染事故。
三、建立健全協作處置機制，努力減少污染危害和損失
(一)當上游縣(市、區)發生污染事故或者污染物排放和水量、水質、水文等出現異常時，上游縣(市、區)人民政府和環境保護、水行政等相關主管部門應立即通知下游縣(市、區)人民政府和環境保護、水行政等相關主管部門，并加強水質監測、閘壩調控，對有關污染源采取限產限排或停產整治等限期治理措施，下游縣(市、區)政府應立即組織相關部門做好防范。
(二)當下游縣(市、區)發生水質惡化或者污染事件并確認由上游來水所致時，應及時通報上游縣(市、區)人民政府和環境保護等相關主管部門，同時要密切關注水質變化并及時采取有效的應對措施，不得將污染水體向下游排放；上游縣(市、區)應當立即采取措施控制污染，同時對排入下游的污染水體進行處置，直到達標，并向下游縣(市、區)人民政府和環境保護主管部門及時通報事件調查處理情況。
(三)一旦發生跨界水污染事故，上下游縣(市、區)人民政府應當按照應對突發事件的要求，啟動應急預案，采取應急措施，做好應急處置和調查處理工作，同時上報市政府及有關部門。上游縣(市、區)人民政府應立即采取相應措施，查明事故原因，控制污染發展，并及時向下游縣(市、區)通報情況。
四、跨界污染糾紛的處理原則
[關鍵詞] 突發性污染 死魚事件 應急監測
1 前言
當前，我國水體污染事故時有發生，其中發生頻率最高、影響最廣的當屬漁業水質污染事故，據中國農業部和國家環境保護總局聯合的《中國漁業生態環境狀況公報》報告：2005年全國共發生漁業污染事故1028次，污染面積9萬頃，造成直接經濟損失約6.4億元，其中環境污染造成可測算天然漁業資源經濟損失45.9億元。表1列出了我國從2001年到2005年發生的漁業污染事故統計。
2 突發性污染死魚事件管轄權問題
根據1996年修訂的《水污染防治法》第二十八條和第五十三條作了明確規定，即排污單位造成或者可能造成水污染事故的，由事故發生地的縣級以上人民政府的環保部門調查處理；造成漁業污染事故或者船舶造成水污染事故的，分別由漁政監督管理機構或者交通部門的航政機關調查處理。根據農業部相繼頒布的《污染死魚調查方法（淡水）》、《漁業水域污染事故調查處理程序規定》和《漁業污染事故調查鑒定資格管理辦法》的規定，漁業監督管理機構調查處理漁業污染事故時，應當采集魚樣、水樣并由具備漁業污染事故鑒定資格的單位做出鑒定結論，從而確定死魚的性質、污染物及污染源。賦予了漁政監督管理機構對漁業污染事故進行調查處理的重要職責。
這是否意味著環保部門對突發性污染死魚事件就沒有責任呢？事實上由于漁業污染事故首先一定是水污染事故，而水污染導致的各種危害事故，其情況十分復雜，單靠一個部門去調查處理，往往難以完全勝任，有的地方甚至還沒有成立漁業環境監測站。根據國家環保局關于處理水污染事故適用法律問題的批復（1997年5月6日，國家環保局環法[1997]284號），對于非劃定的漁業水體死魚事件仍應該由環保部門負責。另外，根據《中國人民共和國水污染防治實施細則》（國務院2000年3月20日）第十九條規定，造成漁業水體污染事故的，必須立即向事故地的漁政管理機構報告，漁政管理機構接到報告后應立即向本級人民政府的環境保護部門通報情況，并及時開展調查處理工作。為了使水污染事故(包括漁業污染事故)能夠得到及時、科學、合理的調查處理，為人民排憂解難，各有關部門應當通力合作，互相配合，環保部門負責水質現狀的監測評價，評估水質有無突發性變化及其原因，查明周圍排污者的生產及其排污情況；漁政部門負責損害事實的調查，估算損失量，剖析魚類死亡的原因等。然后，各方再就各自負責獲取的信息共同進行綜合分析，判定各方資料的同一性、關聯性和矛盾性，從而認定魚類死亡的真實原因和相關責任。
3 突發性污染死魚事件分類
突發性污染死魚事件一般可分為5種類型:一是嚴重超標污水集中下泄導致下游引發突發性污染死魚事件；二是面源污染造成水體本底不好，在不利的氣象水文條件下，導致水質惡化，引發突發性污染死魚事件；三是點源污染企業雖然達標排放，但由于污染物的富集和水體自凈能力的弱化，在不利的氣象水文條件下導致水質惡化，引發突發性污染死魚事件；四是某一排污者的事故性排污導致水質急劇惡化，引發突發性污染死魚事件；五是自身喂養管理不當、他人投毒等其他原因引發的突發性污染死魚事件。
4 突發性污染死魚事件應急監測
4.1 應急監測的目的與原則
突發性污染死魚事件發生后，監測人員應攜帶必要的簡易快速檢測器材和采樣器材迅速趕赴現場。根據事件現場的具體情況立即調查布點采樣，利用檢測管和便攜式監測儀器等快速檢測手段鑒別、鑒定污染物的種類，并給出定量或半定量的監測結果。現場無法鑒定或測定的項目應立即將樣品送回實驗室進行分析。根據監測結果確定事發水域地區的污染物質性質和強度、污染作用持續時間、侵害空間范圍、資源損害程度等，幫助查明事件原因，提出合理化建議。有關部門將綜合各方調查結果，從而認定魚類死亡的真實原因和相關責任。
4.2 應急監測的實施
接到報告后，首先要弄清事件發生的地點，啟動應急監測軟件系統，初探周圍可能有哪些污染源，可能有哪些污染物，盡可能做到心中有準備。到達死魚現場時，需先進行調查，如死魚發生的水體類型，環境特征，死魚范圍和品種，周圍污染源分布情況等，并做好現場記錄，記錄突發性污染死魚事件發生的地點、時間、持續時間、采樣時間，水體感觀性描述（味道、顏色、濁度、漂浮物、泡沫等），溶解氧，pH值，天氣狀況，采樣人員，標出采樣點位等。
4.2.1 污染物及污染源調查
為了對可疑毒物給予進一步確認，并初步確定毒物的來源需進行污染物及污染源調查。具體的調查項目可根據中毒魚的行為、形態及環境特征調查結果及現場實際情況進行選擇。如對污染物和污染源情況比較清楚且能說明問題，可只調查一項或幾項。
(1) 死魚水體及其周圍地區固體廢棄物情況調查
(2) 農藥、化肥使用及流失情況調查
(3) 污水庫、污水管泄漏、溢流情況調查
(4) 水上化學物運輸情況調查
(5) 水下工程（如疏浚河道）情況調查
(6) 化學物容器清洗情況調查
(7) 化學物加工情況調查
(8) 化學物投放情況調查（如滅螺、殺蚊等）
(9) 人為投毒情況調查
(10) 污水處理設施運行情況及排污情況調查，特別是非正常排污和事故排污情況調查（如超標排放、超量排放、不應排放毒物的排放、工廠運行事故后不可避免的毒物排放等），應調查其排放時間、方式、路線、排放量、排放物的性質、種類（產品、中間產品、原料等）。
4.2.2 采樣
(1) 各種樣品的采集應在污染死魚事件發生后，在盡可能短的時間內進行，以提高其可靠性，死魚現場、參考點、污水排放口，漁業用水進口都應設采樣點；
(2) 河流參考點應放在死魚區的上游沒有發生污染死魚的水體，湖泊、水庫等大水面參考點應放在遠離死魚區的水體，池塘參考點可設在條件相當，相鄰近的沒有發生死魚的池塘；
(3) 布點應考慮樣品的代表性。較寬河流可在一個斷面兩個近岸水體及河流中間設三個采樣點，較窄河流可在每個斷面中間設一個采樣點，大面積死魚可設2―3斷面。并考慮沿水深上、中、下三層取樣，但根據受損魚的生活習性，取樣深度應有所側重。
4.2.3 分析
一般根據死魚事件的大小損害及污染情況，選擇分析以下幾種樣品。
(1) 死魚現場、參考點及排污口水樣分析
(2) 死魚現場、參考點及排污口底泥樣分析
(3) 死魚現場及參考點魚體殘留毒物分析
(4) 死魚現場及參考點魚體生化指標分析
4.3 監測評價
監測評價要根據不同的測定項目選擇不同的評價標準，比如對于不同的水體選用的評價標準也不同：漁業水體采集的水樣要用GB11607-89《漁業水質標準》進行評價，江河采集的水樣要用GB3838-2002《地表水環境質量標準》進行評價，企業排污口采集的水樣則要用GB8978-1996《污水綜合排放標準》或相應的行業標準進行評價。
4.4 應急監測報告
監測部門要根據現場情況和監測結果，編寫監測報告迅速上報有關單位。報告的主要內容一般包括：
(1) 突發性污染死魚事件發生的時間、接到通知的時間和到達現場監測的時間，事件發生的具置和水體類型。
(2) 死魚范圍、品種、個體大小、數量、經濟損失
(3) 死魚的行為、形態反應及環境特征
(4) 污染物、污染源現場調查情況
(5) 死魚現場、參考點、排污口水質、底質化學測定結果
(6) 組織解剖、魚體毒物殘留、急性毒性測試結果
(7) 水環境質量評價
(8) 最終確定的致魚死亡的污染物和污染源及其確定的根據
(9) 所用的化學分析和生物檢測方法及評價標準
(10) 各種證據資料（照片、錄像、淡話、各種測試的原始數據等）
附現場示意圖及錄像或照片，應急監測單位及負責人蓋章簽字。
5 結語
突發性污染死魚事件應急監測是一項時效性、技術性、專業性很強的工作，需要環保、漁政、水利等部門通力合作，各施其職，整個監測過程要體現“快、準、全”幾個字，“快”是監測要快、報告要快，體現時效性；“準”是主要污染物的選取要準，監測數據，評價結論要準；“全”是監測斷面和監測因子的選取要全，報告要完整。這就要求領導重視，建立應急監測組織，做好應急監測的日常準備工作，配備有專門的應急監測車和性能良好的應急監測儀器設備，業務人員需加強學習，提高應急監測能力，成為一支訓練有素的應急監測隊伍。
參考文獻
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[10] 農業部．漁業水域污染事故調查處理程序[M]．1997．
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[13] 國家環保局．環法284號文。1997
[14] 農業部．漁業水域污染事故調查處理程序[M]．1997．
[15] 國務院．中國人民共和國水污染防治實施細則[M]．2000
《規劃》主要目標是，到2015年，主要污染物排放總量顯著減少；城鄉飲用水水源地環境安全得到有效保障，水質大幅提高；重金屬污染得到有效控制，持久性有機污染物、危險化學品、危險廢物等污染防治成效明顯；城鎮環境基礎設施建設和運行水平得到提升；生態環境惡化趨勢得到扭轉；核與輻射安全監管能力明顯增強，核與輻射安全水平進一步提高；環境監管體系得到健全。
《規劃》要求，為把“十二五”環境保護目標和任務落到實處，要積極實施各項環境保護工程(全社會環保投資需求約3.4萬億元)，其中，優先實施主要污染物減排工程、改善民生環境保障工程、農村環保惠民工程、生態環境保護工程、重點領域環境風險防范工程、核與輻射安全保障工程、環境基礎設施公共服務工程、環境監管能力基礎保障及人才隊伍建設工程等8項環境保護重點工程，開展一批環境基礎調查與試點示范，投資需求約1.5萬億元。要充分利用市場機制，形成多元化的投入格局，確保工程投資到位。工程投入以企業和地方各級人民政府為主，中央政府區別不同情況給予支持。要定期開展工程項目績效評價，提高投資效益。
《規劃》還明確，地方人民政府是規劃實施的責任主體。2013年底和2015年底，分別對規劃執行情況進行中期評估和終期考核，評估和考核結果向國務院報告，向社會公布，并作為對地方人民政府政績考核的重要內容。
“十二五”環境保護重點工程
主要污染物減排工程。包括城鎮生活污水處理設施及配套管網、污泥處理處置、工業水污染防治、畜禽養殖污染防治等水污染物減排工程，電力行業脫硫脫硝、鋼鐵燒結機脫硫脫硝、其他非電力重點行業脫硫、水泥行業與工業鍋爐脫硝等大氣污染物減排工程。
改善民生環境保障工程。包括重點流域水污染防治及水生態修復、地下水污染防治、重點區域大氣污染聯防聯控、受污染場地和土壤污染治理與修復等工程。
農村環保惠民工程。包括農村環境綜合整治、農業面源污染防治等工程。
生態環境保護工程。包括重點生態功能區和自然保護區建設、生物多樣性保護等工程。
重點領域環境風險防范工程。包括重金屬污染防治、持久性有機污染物和危險化學品污染防治、危險廢物和醫療廢物無害化處置等工程。
核與輻射安全保障工程。包括核安全與放射性污染防治法規標準體系建設、核與輻射安全監管技術研發基地建設以及輻射環境監測、執法能力建設、人才培養等工程。
一、《水污染防治法》對“漁業水體”的相關規定。
《水污染防治法》有關“漁業水體”的表述有三處：
一是第十二條：“縣級以上人民政府可以對風景名勝區水體、重要漁業水體和其他具有特殊經濟文化價值的水體，劃定保護區，并采取措施，保證保護區的水質符合規定用途的水質標準。”根據這條規定，漁業水體可以劃分為重要漁業水體和次要漁業水體，對重要漁業水體應當劃定保護區，給予特別保護。
二是第二十七條“在生活飲用水源地、風景名勝區水體、重要漁業水體和其他有特殊經濟文化價值的水體的保護區內，不得新建排污口。在保護區附近新建排污口，必須保證保護區水體不受污染。”這條是對重要水體（包括重要漁業水體）保護區及保護區附近新建排污口的禁止性和限制性規定，目的是為了“保證保護區水體不受污染。”
三是第六十條“本法下列用語的含義是：……(五)‘漁業水體’是指劃定的魚蝦類的產卵場、索餌場、越冬場、回游通道和魚蝦貝藻類的養殖場。”這是對“漁業水體”含義的解釋。
以上三處有關漁業水體的表述，并沒有污染了漁業水體該如何處理（處罰）的內容。
二、適用《水污染防治法》有關規定的誤解。
漁政監督管理機構在依法行使漁業污損案件的調查處理權，尤其是相對管理人不服漁業污損行政處罰提起的行政訴訟案中，通常遇到的異議，主要來自兩方面：
一是是否為“漁業水體”的異議。按照《水污染防治法》第六十條（五）項的解釋，“漁業水體”應當是“劃定的”，沒有劃定的就不是漁業水體。二是是否歸漁政監督管理機構管理的異議。即：漁業污染損害事故就是發生在“漁業水體”中的水污染損害事故，由漁政監督管理機構調查處理；不是發生在“漁業水體”中的水污染損害事故就不是漁業污染損害事故，漁政監督管理機構就無權調查處理。筆者認為：這是對《水污染防治法》等相關法律、法規規定的誤解。主要理由是：
1、如前“一”所述，分析《水污染防治法》有關“漁業水體”的三處表述，并沒有污染造成“漁業水體”的漁業損害該如何處理（處罰）的規定。
2、《水污染防治法》其他條款沒有關于造成第六十條（五）項解釋以外的水體（即非劃定的魚蝦類的產卵場、索餌場、越冬場、回游通道和魚蝦貝藻類的養殖場）水污染漁業損失不要承擔法律責任.不能給予行政處罰的規定。
3、《漁業水質標準》（GB11607-89）是漁政監督管理機構處理漁業污損事故的法定依據。①《漁業水質標準》（GB11607-89）是國家環境保護局批準，“由各級漁政監督管理部門負責監督與實施”的國家標準，自一九九O年三月一日起實施，其法律地位勿容置疑。②《漁業水質標準》（GB11607-89）制訂目的是“為貫徹執行中華人民共和國《環境保護法（試行）》、《水污染防治法》和《海洋環境保護法》、《漁業法》，防止和控制漁業水域水質污染，保證魚、蝦、貝、藻正常生長、繁殖和水產品質量，特制訂本標準。”③《漁業水質標準》（GB11607-89）“適用于魚蝦類產卵場、索餌場、越冬場、回游通道和水產增養殖區等海、淡水的漁業水域。”可見，其適用的范圍并非《水污染防治法》第六十條（五）項解釋的“漁業水體”，而是上述闡明的“漁業水域”。
第一條為防治*市飲用水源污染，保障人體健康，促進經濟發展，根據《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》等有關法律、法規，制定本條例。
第二條凡在*市行政區域內的單位和個人，都應遵守國家有關環境保護、水污染防治的法律、法規和本條例。
第三條*市人民政府的有關部門和區、縣（市）、鎮人民政府，應當把保護飲用水源的工作納入國民經濟和社會發展計劃，采取有效措施，治理已造成的水污染，防止新的水污染。
第四條*市各級人民政府的環境保護部門是對本地區防治飲用水源污染實施統一監督管理的主管機關。
交通部門的航政和港務監督機關，是對船舶污染實施監督管理的機關。
城市規劃、計劃、土地、工業、農林、水利、市政、公安、衛生、環衛、公用事業等管理部門，按各自的職責，協同環境保護部門對防治飲用水源污染實施監督管理。
第二章管理部門職責
第五條環境保護部門履行下列職責：
（一）監督執行飲用水源污染防治法律、法規。
（二）編制飲用水源污染防治和水質管理的規劃、計劃。
（三）組織協調本地區各部門，各單位的飲用水源污染防治工作。
（四）負責對水環境和污染源的監測。
（五）征收排污費和超標排污費。
（六）查處污染飲用水源的違法行為。
（七）推行水污染物排放總量控制和排污許可證制度。
第六條計劃部門負責把城市污水的綜合處理、飲用水基地的建設、飲用水廠的改造、重大水污染源的治理或搬迂項目，以及其它對保護水源有重大作用的項目，納入國民經濟計劃。
第七條港務監督機關負責對港區水域污染進行監視。港務監督和航政機關負責對船舶的污染實施監督管理，并查處其違法行為。
第八條城鄉建設、規劃和土地管理部門，負責把合理開發和利用水資源，防治飲用水源污染，保護和改善水環境，納入規劃，并協同環境保護部門防止飲用水源的新污染。
第九條環境衛生管理部門負責對城鎮糞便、垃圾的無害化處理，或者采取其它措施，防止對飲用水源的污染。
第十條市政建設管理部門負責制定城市污水綜合處理規劃，改造排水溝渠和下水管網，建設污水綜合處理廠，管好污水綜合處理設施。
第十一條衛生管理部門負責監督檢查生活飲用水衛生標準的執行和生活飲用水源水質的衛生監督，對飲用水廠投產前的水質進行審查，對水源水、出廠水進行定期監測，協同環境保護部門對因突發性事故造成或者可能造成飲用水源污染的調查處理。
第十二條港務管理部門負責收集、處理船舶油污和廢棄物。
第十三條公安機關應加強對劇毒物品和放射性物質的管理，防止劇毒物品和放射性物質在運輸、貯存、使用過程中污染水源。
第十四條水利部門應加強對水利建設和設施的管理，防止水資源的破壞和飲用水源污染。
第十五條農林部門對農藥、化肥、除莠劑等的使用和污水灌溉加強管理，推廣生物防治蟲害技術和高效、低毒、低殘留農藥，減少飲用水源污染。保護、擴大水源林和其他植被，防止水土流失。
第十六條供水管理部門負責對飲用水源一級保護區的水域、陸域邊界設立明顯標志，采取有效措施，加強對一級保護區的管理，并按照水源水質的變化情況，做好水的凈化處理，保證飲用水質達到國家規定的標準。
第十七條排污單位的主管部門應督促、幫助所屬單位執行飲用水源污染防治的法律、法規，制定下達水污染防治的指標，定期考核檢查。
第三章飲用水源保護
第十八條對飲用水源地必須按照不同水域特點和當地具體情況，劃定一定的水域和陸域保護區或保護范圍，采取污染防治措施，使各級保護區的水質達到國家（地面水環境質量標準）規定的標準。
第十九條西村、石門、江村、新塘水廠的飲用水源保護區，分一級保護區、二級保護區和準保護區設置。
西村水廠的衛生河吸水點和石門、江村、新塘水廠的吸水點周圍半徑200米以內的水域及其靠水廠一側沿岸縱深100米以內的陸域，為飲用水源一級保護區。
從新塘鎮東側甘涌口沿東江北干流上溯至土江與沿增江上溯至石灘的水域，從*大橋沿*大橋以西的*河段、白泥河上溯至五和與沿流溪河上溯至李溪壩水閘的水域，以及上述河段的兩岸縱深一般不少于2公里的*境內的陸域，除飲用水源一級保護區外，為飲用水源二級保護區。
從南崗沿東江北干流上溯至龍地和沿增江上溯至荔城人民橋的水域，從洛溪大橋沿洛溪大橋以西的*河段，白泥河上溯余赤泥和沿流溪河上溯至厲口鎮的水域，沿佛山水道上溯至沙溪的水墩，以及上述河段中的流溪河李溪壩和增江石灘的上游河段兩岸縱深一般不少于3公里，其余河段兩岸縱深一般不少干5公里的*境內陸域，除飲用水源一級保護區、二級保護區外．為飲用水
源準保護區。
第二十條飲用水源準保護區內執行下列規定：
（一）直接或者間接向水體排放廢水的單位和個體工商戶，均應采取污染防治措施，使排放的污染物達到（*市污水排放標準》。排放總量不能保證區內水質標準時，必須削減水污染物排放量。
（二）禁止毀林開荒、破壞植被和非更新性砍伐水源林、護岸林等一切破壞水環境生態平衡的行為。
（三）禁止向水體排放和傾倒殘油、廢油、油性混合物、垃圾、糞便、工業廢渣及其他廢棄物。
（四）禁止使用炸藥、捕殺魚類。使用農藥、化肥和除菌劑等，必須符合國家的有關規定和標準。
第二十一條飲用水源二級保護區內，除執行飲用水源準保護區規定外，還須執行下列規定：
（一）不準新設施排放工業廢水的排污口。擴建、改建項目，必須削減污染物的排放量。已有項目向水體排放污染物未達到標準的，應當限期治理。污染嚴重或不具備治理條件的，應當搬遷。
（二）新建生活小區和已建成生活集中區，必須有污水綜合處理措施，使污水經生物處理后達標排放。
（三）河面不準設柵圍養和專業放養禽畜，河岸和河中沙洲不準設置臨時或永久的禽畜飼養點、飼養場。
（四）不得新設固定占用河面的飯店、魚欄等排污單位或設施。已設置的單位或設施，排放污染物超過標準的，必須限期治理。超過期限仍不達標的，應當搬迂或停業關閉。
（五）禁止設置裝卸垃圾、糞便和有毒物品的碼頭。
第二十二條飲用水源一級保護區內除執行飲用水源準保護區、二級保護區規定外，還須執行下列規定：
（一）禁止停靠船只、游泳和捕撈。
（二）禁止新建、擴建除水廠設施以外的建筑物。
（三）禁止設立碼頭、廁所、滲水坑、污水渠道和排污口。
（四）禁止從事水面種植、放牧以及任何可能污染飲用水源的活動。
第二十三條黃埔、員村、鶴洞、石溪、河南水廠的吸水點周圍半徑100米的范圍內，不得從事一切可能污染飲用水源的活動；吸水點的上、下游各2公里的水域及靠吸水點一側河岸左右各2公里、縱深1公里的陸域，不得新建、擴建嚴重污染飲用水源的單位或排污口。
對上述水廠保護范圍的污染控制要求，需要變更的，由市人民政府決定。
第二十四條陳村水道*河段及其兩岸縱深一般不少于3公里的*境內陸域，為規劃中的新飲用水源污染控制區，應按飲用水源二級保護區的管理規定執行。
第二十五條廣花盆地的江村、肖崗、新華、兩龍、推廣、將軍潭、炭步、赤坭、白坭、馮村、獅嶺等地區中的地下水源保護區，禁止下列行為：
（一）新建、擴建造成或者可能造成地下水污染的企業。
（二）設置造成或者可能造成地下水污染的堆放場所。
（三）從事破壞性開采地下水或從事其他污染地下水的活動。
在地下水源保護區內建設生產設施；或者設置堆放場所的，其環境影響報告書（表），應當先征得地質礦產管理部門同意。
第二十六條新建飲用水廠的水源地和吸水點的選擇，應當根據城鄉總體規劃和當地的水質、水文、地質資料，以及附近地區的衛生狀況和地方病等因素，進行綜合評價后確定。
市新建飲用水廠的水源保護區及其保護要求，由市環境保護部門會同水利、地質礦產、衛生、城市規劃、供水等有關部門提出，報市人民政府批準。
第二十七條飲用水源保護區、保護范圍、新飲用水源污染控制區和地下水源保護區的具體界線，由市環境保護部門劃定。
第二十八條禁止船舶將殘油、廢油和垃圾、糞便等廢棄物排入水體。
15總噸以上的機動船、40載重噸以上的非機動船，必須設置貯存廢棄物的容器。
港口和油碼頭，必須設置殘油、廢油、含油污水和垃圾、糞便等廢棄物的接收、處理設施。
第二十九條新建城鎮應同時建設污水綜合處理設施。
*市區、街口、新華、荔城鎮和從化溫泉區的生活污水應進行綜合處理，達標排放。
第三十條縣（市）、鎮的生活飲用水廠的水源保護：由縣（市）、區人民政府參照本條例的有關規定確定。
第四章監督管理
第三十一條環境保護部門應根據保護飲用水源的需要，對排污單位實行一種或多種污染物排放總量控制和濃度控制相結合管理辦法，核發水污染物排放許可證，排污單位必須切實執行。
第三十二條直接或者間接向水體排放污染物的建設項目，其定址、施工、投產，應按規定報經環境保護部門審查同意。防治水污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時運轉。各項有害物質的排放，必須符合國家和省規定的標準。
第三十三條直接或者間接向水體排放污染物的單位或個體工商戶，應按規定向環境保護部門申報登記排放污染物的種類、數量、濃度以及排放設施和治理設施，并按規定繳納排污費、超標排污費。
第三十四條對造成飲用水源污染危害的單位及設施，需要限期治理或者停產（業）、搬遷、拆除的、按下列規定辦理：
（一）中央、省管轄的駐穗單位，由市環境保護部門提請省環境保護部門提出意見，報省人民政府決定。其中需要停產（業）、搬遷、拆除的中央管轄的駐穗單位，提請省人民政府報國務院批準。
（二）市屬單位和外地駐穗單位，由市環境保護部門提出意見，報市人民政府決定。
（三）*經濟技術開發區內，除中央和省屬單位外，由開發區環境保護部門提出意見，報開發區管理委員會決定。
（四）區、縣（市）所屬單位，由所在地的區、縣（市）環境保護部門提出意見，報區、縣（市）人民政府決定。其中屬地區、他縣的單位，需要停產、搬遷的，報市人民政府決定。
（五）除本條第（一）、（二）、（三）、（四）項規定以外的其他單位，所在地的區、縣（市）環境保護部門提出意見，報區、縣（市）人民政府決定。
第三十五條已建成的防治水污染的設施，應當加強維護保養，保證正常運轉，不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，須提前30日報經環境保護部門批準。
第三十六條各級環境保護部門在所轄地飲用水源受到嚴重污染，威脅居民生命財產安全時，必須立即向當地人民政府報告，由人民政府采取有效措施，解除或者減輕危害。
第三十七條環境保護的監督管理人員到排放水污染物的單位和個體工商戶進行現場檢查時，須持*市人民政府環境保護部門核發的（*市環境保護檢查證》。
第五章獎勵與懲罰
第三十八條對執行（水污染防治法）和本條例，保護飲用水源有顯著成績者，由市、區、縣（市）人民政府給予表彰和獎勵。獎勵辦法，由市人民政府制定。
第三十九條違反本條例規定，在飲用水源保護區、保護范圍、污染控制區和地下水源保護區內，有下列行為的，由環境保護部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門按下列規定處理：
（一）新建、擴建和設立的排污設施、排污口、堆放場所、建筑物，應限期拆除。
（二）貯存、堆放、棄置、傾倒、排放污染物或廢棄物的，除責令其消除污染后果外，并按《水污染防治法實施細則》第三十一條第（四）項的規定處以罰款。
第四十條違反本條例第三十二條規定，建設項目的定址、施工未經環境保護部門同意的，由環境保護部門按照國家和地方的有關規定給予處理。建設項目的水污染防治設施沒有建成或者沒有達到國家規定的要求，投入生產或使用的，由對該建設項目環境影響報告書（表）有審批權的環境保護部門責令停止生產或者使用，并可按《水污染防治法實施細則》第三十—條第（二）項的規定處以罰款。
第四十一條對水污染嚴重、經限期治理逾期未完成治理任務的，由環境保護部門按《水污染防治法實施細則》第三十二條的規定處理。
第四十二條不執行水污染物排放許可證制度有關規定的，由環境保護部門按《水污染防治法實施細則》第三十四條的規定處理。
第四十三條違反本條例第三十三條規定的，由環境保護部門按下列規定處理：
（一）拒報或者謊報有關污染物排放申報登記事項的，按《水污染防治法實施細則》第三十一條第（—）項的規定處理。
（二）不按規定繳納排污費或者超標準排污費的，按《水污染防治實施細則》第三十—條第（五）項的規定處理。
第四十四條在監督管理部門依法進行現場檢查時，拒絕檢查或者弄虛作假的，由檢查部門按照《水污染防治法實施細則》第三十一條第（三）項的規定處理。
第四十五條未經環境保護部門同意，擅自拆除或者閑置防治水污染設施，水污染物排放超過規定標準的，除按規定加倍征收超標準排污費外，由環境保護部門責令限期重新安裝使用，并處以3000元以上5萬元以下罰款。
第四十六條違反本條例規定，造成環境污染事故的，由環境保護部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門按《水污染防治法實施細則》第三十三條規定處罰。情節較嚴重的，對單位的有關負責人和直接責任人員，其所在單位或者政府主管機關還應給予行政處分。
第四十七條當事人對行政處罰決定不服的，可在接到處罰決定書之日起15日內，向作出處罰決定機關的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起15日內，向人民法院。當事人也可以在接到處罰決定書之日起15日內，直接向人民法院。當事人逾期不申請復議，也不向人民法院，又不履行決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。
第四十八條本條例規定的處罰，不免除水源污染危害造成者依法應當承擔的民事責任。
造成水源污染危害，有責任排除危害，并對直接受損害者賠償損失。賠償金額，由受害者和致害者協商解決。協商不成的，可環境保護部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門請求處理；當事人對處理決定不服的，可向人民法院。當事人也可直接向人民法院。
第四十九條違反本條例規定，造成重大飲用水源污染事故，導致公私財產重大損失或者嚴重損害人體健康甚至造成人員死亡的，由司法機關對直接責任人依法追究刑事責任。
第五十條環境保護監督管理人員、、的，由其所在單位或上級主管部門給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
關鍵詞：農村；環境污染；環境權；政府責任
隨著我國城市化、工業化的快速發展，不可避免的造成了環境問題，環境污染逐漸成了熱門話題，大氣污染、水污染、土壤污染等等無時不刻不在威脅的人類的健康與生存。城市污染較為嚴重，污染已經慢慢的向鄉村延伸。好多落后的工業項目轉移到了農村，更多的城市垃圾轉移到了農村，導致農村的生態環境遭到了極大的破壞，甚至有些地方出現了癌癥村。同時農民自身不合理使用化肥、農藥、鼠藥等、隨意養殖大型牲畜以及生活垃圾的不正確處理也導致農村環境惡化。改善農村環境已經成為迫在眉睫的任務，對政府來說也是重大的民生工程。2012年以來，遼寧為了治理農村環境出臺了《關于全面開展農村環境治理的實施意見》和《關于開展宜居鄉村建設的實施意見》，農村環境有了一點改善，但仍然沒有達到宜居鄉村的目標。筆者針對遼寧農村環境的現狀做了大量的調研，并對調研結果進行了分析，提出幾個關于遼寧農村環境保護的問題。
一、農村環境污染源問卷調查情況
針對遼寧農村環境問題，給全省十四個市的一百多個鄉鎮分發了調查問卷，共計發放1000張問卷，通過問卷了解了我省農村目前環境保護的狀態以及存在的問題，我省農村環境污染問題較多，多數人認為空氣質量較以前變差，土壤產量越來越低，農村的塑料制品垃圾越來越多，農田里的作物經常被塑料包裝覆蓋，影響了作物的生長。通過調查問卷統計，集中關注了幾個問題，其中“在農村主要的污染源”（多選）：水污染、生活垃圾污染、養殖污染、農藥化肥污染、工業企業的污染、轉移的污染，其中以水污染、生活垃圾污染、養殖污染、農藥化肥和農業投入品污染最為嚴重，分別占57%、97%、87%、58%。問卷中“您所在鄉鎮目前要重點解決的污染是”：水污染、固體廢棄物污染、大氣污染、土壤污染。其中固體廢棄物污染被選擇所占比例最高為：78%。說明現在我省農村污染集中在水、生活垃圾、養殖垃圾、農藥化肥使用，尤其是生活垃圾、養殖垃圾、農藥化肥使用中產生的固體廢棄物污染。
（一）水污染
水環境包括地表水環境和飲用水水源地環境，在農村隨意向河流內排放垃圾的現象很嚴重，隨意在河道上修建廁所，農藥的不正確使用，生活污水的隨意處理均會造成地表水環境污染。農村的飲用水大多是以戶為單位打井飲用，為淺層水，極易受到污染。飲用水一旦被污染，會嚴重危害人類、牲畜的健康與生命。在農村缺少生活飲用水源保護區，各種污染會破壞飲用水水源地的水質，另外缺少監測與預警，在發生了飲用水水源地污染的情況下，農民并不知情，繼續飲用會造成嚴重的損害。
（二）生活垃圾污染
隨著人們生活水平的提高，在日常生活中，大量塑料制品走進千家萬戶，雖然方便了人們的生活，但一些塑料包裝袋、包裝盒被人們不自覺性亂丟、亂放，造成新的污染，另外這些年來，由于大棚冷棚開發，地膜技術在農業生產中的使用，地膜殘留對土地又造成了新的污染。農村的生活垃圾并未進行分類處理，往往在田間地頭隨意堆放，也沒有部門對垃圾進行集中處置，造成污染嚴重。
（三）養殖污染
傳統的畜禽養殖規模較小，大多農戶都能把畜禽糞便作為農家肥，運到地里提增地力。中國東北農村一直延續著人畜混居的生活方式，生活與養殖未能分開，造成污染情況。近幾年，隨著畜牧業大力發展，農村畜禽養殖無序分散，大量畜禽糞便未經任何處理直接排放，造成當地環境特別是地下水污染，現已成為農村一大污染源，在專門劃分養殖區的大型養殖場的污染危害更加嚴重，對人民健康構成了極大威脅。畜禽養殖污染面逐年增大，造成村屯環境危機。
（四）農藥化肥污染
由于普遍追求產量，在我國農村大量使用化肥，特別是氮肥會導致土壤的酸化和水體硝酸鹽污染，農藥殘留對我國的食品安全和出口帶來了不利的影響。另外農民不能科學的使用農藥、化肥，直接向灌溉渠道傾倒農藥、化肥等農用化學物質的殘液、殘渣。農藥進入水體后，累積到一定程度會導致水體內生物大量死亡，而且由于水體的流動性可能會影響到飲用水的安全。長期被農藥污染的土壤不僅會明顯酸化，而且含水能力也會下降導致土壤板結等。
二、農村環境污染的原因分析
（一）立法空白
1、缺少農村環境專門法律。
我國現行的農村環境保護的行政法規主要包括《中華人民共和國水污染防治法實施細則》、《中華人民共和國環境保護標準管理辦法》、《退耕還林條例》等。我國現行的農村環境保護的部門規章有：《環境辦法》、《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》、《飲用水水源保護區污染防治管理規定》等。我國已經基本上形成了一套環境保護的法律體系，但是缺少一部專門的《農村環境保護法》。
2、現有環保法律缺少農村環境保護內容。
關于固體廢棄物的處理我們國家有法律，我省有地方政府規章，國家層面有《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，遼寧有《遼寧省固體廢物污染環境防治辦法》，但在法律法規中均沒有提及農村，如：《遼寧省固體廢物污染環境防治辦法》第二十條規定：城市人民政府應當發展城市生活垃圾處理產業，采用無害化和資源化的處理方法集中處置城市生活垃圾。城市生活垃圾集中處置設施、場所，必須符合環境保護標準和城市環境衛生標準。在農村對生活垃圾的處理一樣需要有指定的場所，也需要符合環境保護的標準，可以說在這方面存在立法上的空白。
（二）農民意識問題
中國是一個農業大國，農民的數量龐大，但是受經濟、政治、文化的制約，農民的法律意識不強，環保意識不強，缺少維權意識。從權利的角度看，對公民來說每個人均享有健康權、知情權、參與權。
1、農民認識不到環境污染對健康的影響。
由于農村的地理環境和天然封閉性，農民接受不到關于環境保護的教育，往往只知道空氣在變壞，周圍的環境在變化，卻不知道自覺的、主動的去保護環境。從調研中發現，農民缺乏科學使用農藥知識，只是一味追求加大劑量，特別是在玉米種植結束噴灑除草劑期間，正值果樹盛花或坐果期，由于受到藥害，造成大多果樹掛不住果乃至果樹干枯死亡，從近幾年的實際觀察看，玉米除草劑的大量使用致使多種植物比如：南果梨、蘋果、楊樹、樟子松等受到藥害十分明顯。
2、認識到危及到健康安全，卻不知道何種手段和方式來保護自己。
在農村一些地方發現健康狀況集體出現問題，例如癌癥村，大部分農民知道是環境污染造成了自身健康的損害，但是他們不知道如何救濟自己的權利，因為很多環境污染難以取證，許多污染要經過漫長的時間才能體現危害，農民沒有證據證明是環境污染造成了健康損害，也就不了了之。即使農民知道通過訴訟的手段救濟自己的權利，但是訴訟費用、訴訟時間問題，誤農的問題，都會影響農民的維權積極性。
（三）政府責任問題
1、政府投入過少。
長期以來，國家為了治理城市環境制定了多項的優惠政策，如對工業污染治理設施建設貸款給予補貼、對排污費進行返還等。而對農村各類環境污染治理，卻沒有類似政策。廣大農村從財政渠道幾乎得不到污染治理和環境管理建設資金，即使得到部分治理資金，解決的只是表面問題，和其他國家相比，我國向農村環境保護方面的投入過少。日本通過向農村增加環境的財政資助的方式，加強對農村環境污染問題的防治與污染，并制定了一連串的環境補貼政策來鼓勵農民參與到環境保護當中。如通過增加對環保型農業的財政投入推動綠色經濟的發展等等。此外，日本政府積極發動農民群眾和地方組織的力量，將對農村的環境保護建設視為全人類、全社會的共同責任。這是日本相對世界其他各國比較突出的、有特色的優勢。通過多種方式投融資保護農村環境是政府的責任。政府應該加大投入，一方面通過財政支持，另一方面充分發揮村民自治制度自籌資金，兩者相結合解決環境污染問題。
2、政府部門職責分工不明確。
目前農村環境保護職責權限涉及規劃、國土、住建、發展改革、財政、林業、農業、畜牧、衛生、水利、環境保護等多個部門，交叉的職能很多，職責分工也不明確，因為沒有上位法對其加以明確的規定。涉及到利益的都愿意去管理，涉及到責任的都互相推諉扯皮，由此導致在實際工作中出現誰都管而又誰都不管的問題，降低了工作效率，嚴重影響了農村環境的治理與保護。比如關于農村建立污水處理廠的問題，在省內不同的市有不同的做法，有的是鄉鎮負責建立，有的是縣級城建部門負責建立，對于此問題應該有明確的部門負責，這樣在追究責任的時候才能掌握責任主體，在省級層面應該有統一的法規或者規章規定。各個部門應該由地方法規或者規章明確其各自職責，各司其職，共同做好農村環境保護工作。
3、行政執法體制不健全。
國務院尚未設立獨立的農村環境保護機構。遼寧省環保廳設有農村環保處，處理農村環保問題。我國現行法律規定了縣級以上環境機構的職能，未對鄉鎮環境保護部門的建設加以明確。執法層級過高，鄉鎮政府并不具有執法權，針對農村環保問題，只能期待縣級政府相關部門處理，行政執法權應該適當下移，或者改進綜合行政執法，讓鄉鎮政府成為農村環境保護的執法主體。結語：通過對我省農村環境的實地調研以及向鄉鎮分發環境調查問卷，發現了很多農村環境污染問題，要切實的改善農村環境，促進生態文明建設，要推進相關地方性法規、規章的制定，通過制定法規規章將環境保護納入經濟發展規劃中，規定具體農村環保制度，同時提高農民環保意識，切實改善農村環境污染問題。
參考文獻
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【關鍵詞】環境 保護 城市 規劃 建設
【分類號】：TU.855
在城市的發展過程中，城市的建筑垃圾、汽車排放的廢氣、擾民的噪聲都一直是環境問題的重點和難點，水源被污水污染的情況越來越嚴重，對人類的身心健康有著莫大的威脅。在城市規劃建設過程中，為了減少環境污染，解決環境污染問題，就要提高市民的環境保護意識，倡導環保的生活習慣，加強環境污染的綜合整治力度。所以，要對城市的現狀進行調查和分析，對城市的環境問題進行歸納總結，根據實際情況，探討出相應的解決策略。
一、 城市發展過程中所產生的環境污染問題
在城市規劃建設的過程中，由于以往忽略了環境問題，導致城市的不少水源被工業的污水所污染，加劇了水環境的污染問題。同時，在運輸業的發展中，使用了大量的燃油，產生了大量的粉塵、硫化物、氮氧化物等氣體直接排入大氣之中，嚴重影響了居民的空氣質量，不僅如此，由于硫化物、氮氧化物等過量，導致了雨水酸化現象，大部分發達城市都有酸雨的情況，嚴重破壞了生態環境，大氣酸沉降會將植物中無機化合物流失，酸雨的危害會使林木生長緩慢死亡，使農作物減產，酸雨會危害植物的表皮及角質層，使植物的抗病蟲害能力大大減弱。 土壤酸化抑制了土壤微生物的活性，破壞了土壤微生物的正常生態群落，使有機物的分解減緩土壤養分流失，土壤貧瘠，病蟲害猖獗。酸雨還加劇了建筑物的腐蝕，減少了建筑物的使用壽命。固體廢棄物的污染問題比水污染問題卻更為嚴重，在日常生活的過程中，居民已經產生了大量的生活垃圾，工業的發展也帶來了大量的工業垃圾，還有處理垃圾的技術水平不高，常使用填埋的方式，填埋處理需要占用大量的土地，對大氣、土壤和水體造成污染，破壞生態環境，威脅人體健康。
二、 環境保護在城市規劃建設中的作用
環境保護是城市規劃建設的重點，是科學化規劃城市建設的關鍵。在城市規劃建設中，分析城市的性質、發展規模和方向，深入研究城市的環境質量問題，制定符合城市發展的方案。以保護環境為目標，減少污染，節約能源，實施“三同步”（即同步規劃、同步實施、同步發展）規劃，提高人類的生活環境質量。
（1）規劃大氣的排放 提高城市的空氣質量
在城市規劃建設中，立足于大氣的質量問題，分析大氣污染物的排放現狀，制定科學的排放規劃，提高城市的大氣質量。目前城市的大氣污染物中，大部分來源于落后的燃煤方式和汽車尾氣，這些燃料都會造成大量的二氧化硫和總懸浮顆粒物。故此，改善這些落后的燃燒方式，才是有效保護環境的方法之一。如：在小家小戶的家庭里，多采用太陽能技術，供電、供熱，同時，可以改變煙囪的狀況，創建無煙控制區，對氣體進行技術處理后再排放。同時，對于可以倡導使用公共交通，鼓勵市民騎自行車出行，采用新能源汽車，減少汽車的尾氣排放量，杜絕不合格的汽車上路情況。對于城市的道路的綠化，要選擇植物凈化能力高的樹種，既美化環境又凈化污染物。規劃大氣的排放，是城市規劃建設中，提高城市空氣質量的最有效的方法。
（2）規劃水污染的治理工作 提高城市的水源質量
在城市規劃建設中，水污染是一個大問題，要對水污染進行綜合整治，要先要對水污染的現狀進行深入的調查和分析。評估水體的環境容量，整理排放量的數據和制定新的標準，從而優化治水策略。如：首先是水污染源排放的檢查要點，一共六點，分別是：用水量與污水排放量的核定；排放的污水的主要污染物和水質檢查；用水工藝、用水設備和污水的重復利用的檢查；排水分流檢查、污水處理設施的檢查、每月（或每季）的水污染源排放的污染源的污染物進行核定。然后，對水污染防治設施運行管理的監察要落實到位，如：污染防治設施的有關資料的管理情況檢查；污染防治設施的運轉情況檢查；污泥處理、處置檢查；污染防治設施的變動檢查。最后，要嚴格遵守收集信息、分類歸檔、目標管理、日常監察、視情處理、總結歸檔的水污染防治設施運行管理監察程序。對于落后的生產方式的企業，要提高其污水處理的效率和利用率，控制企業的污水排放量，完善其處理措施，全方面對水資源進行有效的保護。
（3）固體廢棄物的綜合整治 減少固體廢棄物帶來的環境壓力
在城市的規劃建設過程中，固體廢棄物的綜合整治，減少固體廢棄物帶來的環境壓力，是城市發展必須要解決的問題之一。為了提高固體廢棄物的綜合利用率，要對固體廢棄物的現狀進行分析。對于生活垃圾而言，要采取垃圾分類的策略，對垃圾進行分類，將可重復利用的垃圾進行回收。此外，要重視企業在工業生產過程中，產生的廢渣，一定要杜絕的廢渣直接排放的情況，必須將廢渣進行處理再排放，盡可能的將廢渣利用起來。所以，對于一般工業固廢的現場監察，要落實到位，如：產生情況的檢查；處理情況的檢查；貯存情況的檢查。同時，對于危險廢物的監察，要十分重視，在識別危險廢物產生的情況檢查危險廢物貯存情況監督危險廢物轉移情況這三步一定要嚴格把關，減少危險廢物傷人的幾率，為市民的身心健康提供一個強有力的保障。總之，一切要立足于實際情況，具體問題具體分析，統籌安排，妥善處理城市的固體廢棄物的問題，提高城市的經濟承受能力，讓城市走上可持續發展道路。
（4）提高居民的環保意識 完善環境監察制度
為了城市的生態建設，要加強宣傳保護環境的意識，環境保護的意識，是衡量一個國家的綜合國力的標準之一。在現代化的城市化過程中，要對自然資源合理化的利用，就先要提高國民的素質。要制定相應的懲罰措施，對于不保護環境者，亂丟垃圾者、亂吐痰者、隨地大小便者，除了要給予道德上的譴責，更需要的是給予法律上的懲罰，才能有效杜絕諸如此類的不良現象的發生。同時，要加強環境監察的制度，對于違規排放廢氣、廢水、廢渣的企業，必須要給予懲罰，還需要完善征收排污費的制度，迫使企業提高工業的生產率和能源的使用率，提高其生產技術，減少廢氣、廢水、廢渣的排放。如：要確定限期治理的對象、污染物排放超標的單位、排污口、個體工商戶、小型企業事業單位等等，要制定跟蹤檢查的方案，加強治理期間的督察，治理后的驗收，還有接觸限期治理后的督察等等。
在城市的規劃和建設過程中，不能只看GDP的增長速度和總量，更需要引起關注的是環境保護。城市環境，對于人們的身心健康有著直接的影響，城市的環境問題過于嚴重，對城市的整體評價和形象也會有不良影響。所以，在極力提高經濟發展的同時，要重視城市的環境保護問題，才能有效規劃城市建設，促進城市健康發展，與其他城市形成良好的競爭關系，提高城市的環境承載力和環境人口容量。
參考文獻：
[1] 王毓華. 環境保護規劃在城市規劃體系的作用和地位初探[J]. 安徽建筑. 2009（03）
目前浙江省審計廳已經對其境內兩大主要水系開展了大規模的跨界水污染環境審計，如2009年浙江省審計廳組織杭嘉湖三市及部分縣(區)審計機關對太湖流域水污染防治情況開展的專項審計，2010年組織22個審計機關開展的錢塘江流域生態保護和水環境整治審計。根據已有的環境審計理論成果，環境審計理論結構通常包括:環境審計的目標、假設、概念、準則、審計程序和方法、報告等幾個方面，結合浙江省審計廳環境審計實務，本文對其環境審計實施情況予以分析如下。環境審計的目標。我國審計體制屬于典型的行政管理體制模式，地方審計機關“向同級政府、上級審計部門提交有價值審計信息”，具有服務地方經濟發展的鮮明特色。《浙江審計工作“十二五”發展規劃》指出，到2015年要全面開展資源環境審計，建立資源環境審計評價體系、資源環境信息化審計體系和現代化的環境審計管理體系，促進資源保護和合理開發利用，建立健全污染者付費制度和多元環保投融資機制，深入推進浙江生態省建設，《規劃》的提出，明確了浙江省審計部門今后一個階段的環境審計工作發展目標。環境審計的職能。根據浙江省審計廳的機構部署，環境事項的審計交由審計廳下屬的環境資源審計處負責，其職能為:負責環保、國土資源、質監等部門的財政財務收支及經濟責任審計;負責對由政府主管部門和社會團體管理的環保資金、節能減排資金、國土資金的籌集、管理及使用情況的審計;牽頭對環境審計開展研究，組織、指導浙江省環境和國土資源的審計業務;負責審計結果的跟蹤落實，對相關審計或專項審計展開調查。可以發現，目前浙江省在環境審計方面主要開展的是財政、財務收支及經濟責任審計，而對政府環境政策的審查監督等內容則沒有涉及。環境審計的內容。按照《浙江省環境保護“十一五”規劃》《錢塘江流域水污染防治“十一五”規劃》《浙江省“811”環境保護新三年行動實施方案》等文件精神，浙江省審計廳將流域水污染防治基本情況及總體效果、水污染防治規劃的落實及地方政府、相關部門的職責履行情況，水污染防治資金的籌集、管理和使用情況以及農村面源污染治理情況、在線環境監測系統建設和運營情況作為環境審計的主要內容，該內容強調對責任履行、政策執行效果、資金使用、污染治理措施成效的審計，是環境審計目標的細化。環境審計的模式。在審計過程中，浙江省審計廳根據宏觀服務型績效審計的要求，圍繞審計目標開展環境審計:首先，充分掌握流域所在地各級政府和相關部門業已開展的生態保護和水環境整治工作及其成效;其次，了解生態保護和水環境整治工作中存在的困難及突出問題;再次，對比該時期按照相關文件要求需要完成的主要工作及其成效，在此基礎上客觀評價流域所在地各級政府和相關部門生態保護和水環境整治的工作績效，并提出今后的工作方向和要求。環境審計的合作與組織。跨界水污染環境審計不僅涉及環保、農林、水利等多個部門，而且涉及不同區域，時間跨度長，區域間環境投入不均衡。面對這種復雜情況，浙江省審計機關通過縱向、橫向聯動的方式積極開展審計工作，一方面與審計署聯系，爭取審計署的指導和幫助，同時通過審前培訓、審中交流、審后督查、現場指導等方式對下級審計機關進行協調和指導，確保環境審計工作的有效開展;另一方面，除了與兄弟審計機關開展合作審計外，還與環保、水利、農林、海洋與漁業等部門加強溝通合作，要求部門內審機構做好重點工程項目的跟蹤審計工作。環境審計的報告。環境審計報告是環境審計的最終結果，是審計人員在實施審計程序后，根據所收集的審計證據，對被審計單位環境治理的整體情況發表獨立意見的書面載體。浙江省審計廳開辟了審計結果公告專欄，所開展的環境審計項目都會將審計結果公之于眾。如2013年對世界銀行貸款浙江省錢塘江流域小城鎮環境綜合治理項目的審計結果公告中，不僅將審計師意見、財務報表及財務報表附注公布，而且進一步提出了審計發現的問題及建議。從實施效果來看，雖然通過環境審計發現流域水環境質量穩中有升、城鄉面源污染初步得到控制、污水處理能力有較大提高、產業結構得到優化，并形成了較完善的水環境綜合治理機制，但流域水環境質量離《浙江省環境保護“十二五”規劃》等的要求、離人民群眾對水環境質量的期待還有較大距離。
二、跨界水污染環境審計亟待解決的難題
相較于某地區的水污染環境審計，跨界水污染環境審計因其審計區域廣、涉及部門多，導致關系錯綜復雜，責任難以認定，水污染治理效果不理想。當前，跨界水污染環境審計主要存在以下難題亟待解決。跨界水污染環境審計機構的合作體制不完善。《中華人民共和國水污染防治法》規定地方政府對流域水污染管理負責，而地方政府作為一種社會組織，承載著一定的組織利益和成員利益，水污染治理的外部性及現行水污染治理體制未能實現不同行政區之間污染治理的激勵相容，使得地方政府在水污染治理過程中往往存在各自為政的情況，污染治理效果大打折扣。同時，由于地方審計機關負責本行政區域內的審計工作，在行政管理上對本級人民政府負責并報告工作，受當地黨委政府的直接管理，地方政府水污染治理的各自為政加大了跨界水污染環境審計的協作難度，造成各地區審計機關在合作審計中分工大于協作。缺乏審計準則的指導，審計方法不統一。審計準則是審計工作應遵循的技術標準，是對審計行為的約束和引導，也是對審計工作進行評價的依據。跨界水污染環境審計準則的缺失使審計工作難以獲取充分、適當的證據，審計工作質量失去保障。雖然可以借鑒傳統的財政、財務收支審計，但跨界水污染環境審計與傳統的財政、財務收支審計在審計計劃、審計對象、審計內容、范圍、審計方式方法等方面仍然存有重大差異。由于絕大部分審計人員來源于財經專業，對環境領域比較陌生，導致審計人員對跨界水污染環境審計應該如何開展、應采用什么樣的技術規范、達到什么樣的要求比較茫然，跨界水污染環境審計的開展困難重重。同時，在審計工作開展過程中，各地區雖然創造性地開展了環境審計工作，但審計方法缺乏統一規范，也導致審計質量參差不齊。環境審計技術方法落后。環境審計具有跨學科、跨專業、邊緣性、應用性的特性，如污水處理項目運行情況的審計內容通常包括:審計已投入使用的污水處理廠的污水處理能力是否達標、配套設施是否到位、設施運轉是否正常，有沒有閑置浪費等問題;調查污水處理廠的在線監測設備運行是否正常，監測數據是否準確;調查經過處理后的污水和污泥達標情況，是否超標排放污水、污泥的處理方式是否恰當，是否會因重金屬含量過高而造成二次污染等問題，這些審計項目是無法通過傳統財政、財務收支審計所使用的審閱資料、召開座談會、實地核查、審計抽樣、分析性復核等方法來收集審計證據的。參與跨界水污染環境審計的審計人員在開展環境審計工作時往往顯得力不從心，也給審計結論帶來了巨大的風險隱患。
三、跨界水污染環境審計的路徑選擇
開展資源環境審計，維護國家資源環境安全是審計機關義不容辭的職責，《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》將資源環境審計列為六大審計類型之一，2009年審計署又進一步了《審計署關于加強資源環境審計工作的意見》，提出“應逐步擴大資源環境審計的領域，設立或完善專門從事資源環境審計的工作機構”，同時要求“省級和計劃單列市審計機關每年應至少開展一項資源審計和一項環境審計”，資源環境審計成為我國未來審計的一個主要發展方向。為推動環境審計在污染治理中更有效地發揮建設性作用，應對當前環境審計管理體制、環境審計主體、環境審計研究等加以改革。建立流域環境審計的權威機構。我國跨界水污染環境審計所出現的種種困境，很重要的一個原因是我國環境審計管理體制不合理。水資源具有流動性的特性，但地方各審計機構往往只負責本區域的審計事項，將一條完整的流域人為分割為幾段，水污染治理效果不理想。即使由審計署組織各省審計機關進行聯合審計，但在實際操作過程中也往往是先由各審計機關各自審計，最后再將結果匯總。如審計署開展的海河流域水污染防治審計，在試點階段采取了聯合審計的方式，即由審計署農業與資源環保審計司、審計署駐地方特派辦、各省審計廳聯合組成審計組，共同對天津市進行審計;而在正式審計階段則實行平行審計的方式，由上述機關組成6個審計組分別開展審計。流域的整體性需要各審計組及時進行溝通協調，但各審計小組由于各不相屬，造成審計分工大于合作，審計效果不理想。因此，應建立流域環境審計的權威機構，由其負責領導整個流域水系的審計業務，實現環境審計信息的“共有、共享、共商”，跳出地方利益的條塊分割，強化環境審計的整體性和監督效果。探索自愿性的環境審計及信息披露機制。我國地方環境審計機關呈現人員少、項目多、任務重的現狀，隨著環境審計的不斷發展和鋪開，單純以政府為主導的環境審計模式將難以為繼，因此，可以借鑒美國政府環境審計的做法，探索開展自愿性的環境審計。
張毅敏，博士，研究員，畢業于南京大學，現為環境保護部南京環境科學研究所流域生態保護與水污染控制中心負責人，主要從事流域水環境污染控制與生態修復理論與技術，湖庫富營養化發生機理、實驗模擬及控制技術及流域面源污染控制等研究工作。其擔任河海大學與常州大學兼職教授，中國環境學會水分會常務理事，江蘇省生態學會常務理事，國際水協（IWA）會員、國際水工協會（IAHR）會員等，是江蘇省“333高層次人才工程”中青年科學技術帶頭人。獲全國“十一五”環保科技工作先進個人，2007-2012年度太湖治理工作成績突出個人等榮譽。
一
張毅敏研究員近年來主持和參加了多項國家環保科技項目，如國家“十五”太湖-863項目、太湖973項目，承擔了全國污染源調查農業源（水產）產排污系數測算、全國重點湖泊生態安全調查與評價、全國飲用水水源地基礎環境調查及評估和全國地下水基礎環境狀況調查與評估等項目專題研究，為國家和地方環保相關部門的決策提供了科學依據。獲得2項國家環境保護科技進步二等獎和1項農業部科技成果獎三等獎。
張毅敏研究員主持完成了“十一五”國家重大水專項太湖項目“太運河與湖蕩區水污染控制技術與工程示范”課題，研究提出 “河（湖）口污染攔截-上游湖蕩凈化-河道水質改善-湖泊保護”的河湖相聯水系污染控制模式，集成“清水水源保障-清水河道保障-水質水量聯合調控”的河湖相連水系污染控制成套技術，并進行工程應用，為太湖流域入湖河流的污染控制提供可借鑒的方法和科學依據，對太湖流域水環境改善具有重要意義。
正在主持的“十二五”水專項課題“湖蕩生態修復與濕地重建技術與工程示范課題”研究提出太湖流域湖蕩濕地重建與生態修復總體方案，以河湖相聯的湖和典型城市景觀湖泊杭州西湖為重點區域，研究集成湖蕩濕地重建與生態修復的成套技術并進行工程示范，改善湖和西湖水質及生態環境，為削減入太湖污染負荷、改善太湖水環境質量發揮重要作用。
二
作為學科帶頭人，張毅敏研究員在流域水污染生態治理、流域面源污染防治等方向，把握國家科技需求，追逐國際科學研究前沿，使團隊的研究不斷向深度與廣度拓展。與此同時，張毅敏研究員還注重將科研成果向實踐延伸，向應用問效。她帶領團隊研發了系列關鍵技術，已申請專利30余項，獲授權近20項，其中“平原河網地區面源污染控制前置庫系統”在宜興大浦、武進湖、泉州山美水庫的污染負荷削減和水質改善上得到應用。“湖口區天然能源驅動的前置庫技術”已應用于常州湖水體污染控制 ；“復合立體生物浮床”、“序批式礦化垃圾濕地床處理分散型農村生活污水的方法”、“一種農村分散居民生活垃圾與人糞便共處置沼氣池”、“一種采用多單體連接的多功能生物浮床”等多項專利技術已應用于無錫、南京、常州等地區，在區域環境水質改善過程中發揮了重要作用。