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公共管理研究論文:轉(zhuǎn)變政府公共管理技能研究論文

[論文關(guān)鍵詞]政府公共管理能力轉(zhuǎn)變

[論文摘要]隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，公共管理能力的強(qiáng)弱成為衡量政府執(zhí)政水平的重要標(biāo)志。各級(jí)政府要盡快強(qiáng)化宏觀意識(shí)，由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化為民意識(shí)，由“官本政府”向“民本政府”轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，由“管理政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化效率意識(shí)，由“低效政府”向“高效政府”轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，由“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化法律意識(shí)，由“人治政府”向“法治政府”轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化公開意識(shí)，由“封閉政府”向“透明政府”轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化信用意識(shí)，由“缺信政府”向“誠信政府”轉(zhuǎn)變。

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，公共管理職能成為政府職能的重要組成部分，公共管理能力的強(qiáng)弱成為衡量政府執(zhí)政水平的重要標(biāo)志。作為承擔(dān)著整個(gè)社會(huì)公共管理任務(wù)的各級(jí)政府，如何有效地行使政府的公共管理職能，不斷提升政府的公共管理能力，是需要面對(duì)的歷史性課題。筆者認(rèn)為，從目前來說，要提高政府的公共管理能力，應(yīng)從轉(zhuǎn)變政府職能人手。

一、強(qiáng)化宏觀意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變

政府是否有為，不在于管得有多寬，而在于管理的范圍和方式是否合理，管理的行為和結(jié)果是否有效。長(zhǎng)期以來，我國受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約，通過“政府辦企業(yè)，企業(yè)辦福利”的方式行使公共管理職能。政府包攬一切，成了“無所不能、無所不管”的全能政府，管了許多不該管、管不了、管不好的事。造成了政府公共權(quán)力高度集中，機(jī)構(gòu)膨脹，管理方式單一，行政效率低下，服務(wù)不到位，財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)沉重等弊端。隨著我國經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，政府的管理對(duì)象、體制環(huán)境、法制環(huán)境及社會(huì)環(huán)境都發(fā)生了重大變化，行政環(huán)境的變化要求政府職能發(fā)生相應(yīng)變化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府是一種有限權(quán)力政府，應(yīng)有所為，有所不為。政府在公共管理職能上應(yīng)由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗保晌⒂^管理為主變?yōu)楹暧^管理為主，由直接管理為主變?yōu)楸O(jiān)督管理為主。政府的公共管理職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理，凡是市場(chǎng)和社會(huì)可以自行調(diào)節(jié)與自我管理的，政府沒有必要越姐代危。政府要把主要精力集中于滿足社會(huì)公共需求，不斷給企業(yè)、居民或生產(chǎn)者、消費(fèi)者提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提供市場(chǎng)不能提供的公共產(chǎn)品，解決市場(chǎng)不能或不愿解決的公共問題，如公共安全、發(fā)展基礎(chǔ)教育和終身教育、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共項(xiàng)目的投人、就業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、法制建設(shè)等。要盡可能退出不適應(yīng)直接介人的領(lǐng)域，把不該管、管不了、管不好的事情交還給企業(yè)或市場(chǎng)。要將決策與執(zhí)行分開，政府的主要職能限于決策，確定社會(huì)公共目標(biāo)、程序和標(biāo)準(zhǔn)，具體執(zhí)行職能可交由社會(huì)非營(yíng)利組織承擔(dān)，政府只需要制定“游戲規(guī)則”，完善市場(chǎng)秩序，規(guī)范市場(chǎng)行為，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，創(chuàng)造公平環(huán)境。

二、強(qiáng)化為民意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“官本政府”向“民本政府”轉(zhuǎn)變

“官”作為封建社會(huì)的特定產(chǎn)物，本應(yīng)隨著時(shí)代的變遷而發(fā)生質(zhì)的變化，社會(huì)主義國家的工作人員應(yīng)該不再是官，而是社會(huì)的公仆。但是，由于長(zhǎng)期的封建統(tǒng)治和儒家思想的禁錮與灌輸，“官本位”思想可謂根深蒂固。古時(shí)候讀書人把做官當(dāng)做惟一的出路，所謂“萬般皆下品，唯有讀書高”，“學(xué)而優(yōu)則仕”就是一種真實(shí)寫照。直到現(xiàn)在，這種“官本位”意識(shí)并沒有多大改變，甚至在某些方面還有擴(kuò)展之勢(shì)。在人們的觀念中，公民的一切好像都是官員給的，把官員奉為“衣食父母”和“青天大老爺”。人們只能感謝政府、感謝官員，不能向政府及官員要求什么。“官本位”思想的泛濫，助長(zhǎng)了政府機(jī)關(guān)的官僚主義作風(fēng)，影響了政府與公民的溝通與交流，降低了政府的工作效率，最終削弱了政府的執(zhí)政能力。我國憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民，人民政府是代表全體人民行使權(quán)力的。隨著行政改革的深人，這一憲法精神應(yīng)該充分體現(xiàn)在政府的治理理念中。政府的權(quán)力是人民給的，政府一定要從高位走下來，真正從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，扮演一個(gè)“服務(wù)者”的角色。黨的十六大以后，以為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，明確提出了要堅(jiān)持以人為本的執(zhí)政理念。這就要求我們務(wù)必真正樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，始終把人民的利益作為最高利，把“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)”作為政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。真正做到“情為民所系”、“權(quán)為民所用”、“利為民所謀”，傾聽群眾的呼聲，匯集群眾的智慧，關(guān)心群眾的疾苦，贏得群眾的感情，塑造一個(gè)民主、參與、親和的政府新形象。

三、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“管理政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)上我們一直把政府僅僅視為社會(huì)的管理者，認(rèn)為政府的職責(zé)就是管理社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的到來，政府的職能定位發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，政府變成了服務(wù)的提供者，為社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展提供良好的發(fā)展環(huán)境。’由于受源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的“官本位”傳統(tǒng)觀念的影響，以及新中國成立后長(zhǎng)時(shí)期民主法制建設(shè)滯后，一些政府部門養(yǎng)成了強(qiáng)烈的“朝南坐”心理，認(rèn)為政府就是管人的，就是做發(fā)號(hào)施令、審批許可的事情的，習(xí)慣用權(quán)力、壓力而不是用道理、法律來推行管理。這種行政方式在社會(huì)上形成了“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門機(jī)關(guān)形象，助長(zhǎng)了政府的官僚主義作風(fēng)，降低了政府的工作效率，損害了政府的威信，導(dǎo)致了干群關(guān)系緊張，引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。因此，政府在管理方式上必須由“行政—控制型管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則—服務(wù)型管理”。隨著城市化和社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的深人，人民群眾的社會(huì)公共需求發(fā)生了重大變化，對(duì)政府服務(wù)的渴望越來越迫切，要求標(biāo)準(zhǔn)也越來越高。人民群眾要求政府提供系統(tǒng)性、制度性的公共服務(wù)，而不是臨時(shí)性、非規(guī)范性的公共服務(wù);要求政府提供權(quán)利性、公平性或無差別的公共服務(wù)，而不是恩賜性、不平等的或歧視性的公共服務(wù);要求政府提供可持續(xù)性、可發(fā)展的公共服務(wù)，而不是暫時(shí)性、不可持續(xù)性的公共服務(wù)。因此，在建立服務(wù)型政府的過程中，必須堅(jiān)決拋棄“衙門”思想，牢固樹立服務(wù)意識(shí);必須堅(jiān)持“以顧客為中心”的價(jià)值觀，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握公眾的服務(wù)需求;必須最大限度地簡(jiǎn)化行政辦事條件和程序，不斷擴(kuò)大服務(wù)領(lǐng)域;必須嚴(yán)格規(guī)范行政實(shí)施中的強(qiáng)制性手段，更多地提供人性化服務(wù);必須建立健全公示、聽證制度，擴(kuò)大人民群眾的參與度;必須不斷完善便民、利民措施，提高政府服務(wù)的質(zhì)量和水平。

四、強(qiáng)化效率意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“低效政府”向“高效政府”轉(zhuǎn)變

效率間題是政府公共行政的關(guān)鍵間題，效率不高是目前政府部門存在的最大問題之一。造成效率不高的原因有很多，但主要的因素是職能轉(zhuǎn)變不到位。現(xiàn)實(shí)中，一些人對(duì)機(jī)構(gòu)、權(quán)力的認(rèn)識(shí)仍然停留在直觀的層面上，即通過機(jī)構(gòu)運(yùn)用權(quán)力來嚴(yán)格“管理”社會(huì)、控制社會(huì)，不信任社會(huì)自身的作用，不斷通過擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、增強(qiáng)權(quán)力來管理社會(huì)，讓社會(huì)一味按照政府機(jī)構(gòu)的意圖、行政權(quán)力的指向發(fā)展，忘記了權(quán)力來源于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)的本性。一個(gè)政府機(jī)關(guān)一旦設(shè)立就逐漸形成了部門文化。部門歷史越久，其不良慣性就越大。錯(cuò)誤或錯(cuò)位的職能與部門不良文化結(jié)合在一起，逐漸把行政權(quán)力部門化、行政權(quán)力利益化、部門權(quán)力合法化，進(jìn)而導(dǎo)致部門利益至上，官僚主義滋生，效率觀念淡薄。結(jié)果是機(jī)構(gòu)越來越臃腫，人員越來越多，運(yùn)轉(zhuǎn)越來越不靈，負(fù)擔(dān)越來越沉重，效率越來越低下。要革除這些弊端，提高政府的行政效率，就必須站在全局的高度，不斷轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)合理地界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能定位，減少和削弱舊職能的載體，促使和催生新職能的到位。要加大機(jī)構(gòu)改革的力度，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，盡可能縮短職能轉(zhuǎn)變的時(shí)間和周期。職能的轉(zhuǎn)變，行政的運(yùn)行，都要靠各級(jí)公務(wù)員的身體力行，公務(wù)員的素質(zhì)是影響行政效率的重要因素。要加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)員選拔與培訓(xùn)工作，提高公務(wù)員的素質(zhì)。建立和完善國家公務(wù)員制度的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的思想政治建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，使國家公務(wù)員隊(duì)伍在思想作風(fēng)上、工作方式上都能適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變和提高工作效率的要求，成為各級(jí)政府持續(xù)提高行政效率的基本保證。

五、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變

各級(jí)政府部門都掌握著相應(yīng)的行政權(quán)力，運(yùn)用權(quán)力行使公共管理職能無可厚非。但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，一些政府部門對(duì)依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)比較熟悉，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的問題，習(xí)慣于依靠行政權(quán)力，采取強(qiáng)制性的直接行政手段來處理。加之長(zhǎng)期以來權(quán)力缺乏制約，導(dǎo)致行政權(quán)力濫用現(xiàn)象屢見不鮮。亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派有禁不止;不顧人民利益，強(qiáng)行拆遷、濫占土地愈演愈烈;以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、弄權(quán)枉法時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)代政府是公共管理和公共服務(wù)的提供者，政府要行使行政權(quán)力，必須明白權(quán)力來源于人民;政府在行使行政權(quán)力的時(shí)候，不能忽視政府的行政責(zé)任。公民權(quán)利是國家權(quán)力之本，是行政權(quán)力之源;政府責(zé)任是行政權(quán)力的核心，是政府屬性的本質(zhì)。沒有政府責(zé)任，行政權(quán)力的運(yùn)行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進(jìn)。在人民與政府的關(guān)系上，我們應(yīng)當(dāng)明確，不是人民為了政府而存在，而是政府為了人民而存在。人民政府應(yīng)當(dāng)始終是最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表者、實(shí)現(xiàn)者、維護(hù)者，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從政府權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變。在責(zé)任制度上，不僅強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任，而且要強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任;立法不僅要重視設(shè)定公民責(zé)任，而且要重視設(shè)定政府責(zé)任;行政執(zhí)法不僅要重視行使行政權(quán)力，而且要重視承擔(dān)行政責(zé)任;監(jiān)督制度不僅要重視設(shè)置監(jiān)督行為、方式，而且要重視落實(shí)行政責(zé)任。要進(jìn)一步建立健全適應(yīng)各類責(zé)任主體的政府責(zé)任體系，做到政府責(zé)任法定化。當(dāng)前，特別需要強(qiáng)化政府的政治責(zé)任，建立和完善行政首長(zhǎng)在政府工作出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時(shí)罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度。同時(shí)，要進(jìn)一步健全公務(wù)員因違法失職、濫用職權(quán)、貪污受賄等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度，以及建立行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員因輕微違法失職或官僚主義等而向公民、法人賠禮道歉的道義責(zé)任制度等。

六、強(qiáng)化法律意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“人治政府”向“法治政府”轉(zhuǎn)變

改革開放以前，受舊中國長(zhǎng)期封建專制的影響，我國行政管理基本實(shí)行的是以人治為主導(dǎo)的管理模式。政府及其工作人員主要是依靠政策辦事，依靠領(lǐng)導(dǎo)人的指示、命令辦事，人們的法律意識(shí)非常淡薄，往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做“法”，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話變了，“法”也就變了。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所代替，行政命令已難以在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中起決定性作用，人治的行政管理模式已失去了往日的權(quán)威。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行的是主體多元化、自主競(jìng)爭(zhēng)、自主決策與自主簽訂契約的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，不同所有制經(jīng)濟(jì)的多元化利益和自主性，需要國家提供法律保障，保障他們對(duì)其擁有的財(cái)產(chǎn)的無差別權(quán)利，以及在市場(chǎng)體系中的無差別地位，保障他們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不受政府部門干預(yù)的權(quán)利，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體公平、公正、公開的競(jìng)爭(zhēng)，保障交易信用和契約的履行，保障市場(chǎng)的統(tǒng)一性和開放性，所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府不再依靠行政命令的辦法進(jìn)行管理，而只能依靠法律，通過法律手段來管理經(jīng)濟(jì)，管理市場(chǎng)主體，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，以至管理整個(gè)社會(huì)。法治是通過政府來落實(shí)的，或者說，法律主要是依靠政府來執(zhí)行的。政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)由人治向法治轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)依法行政至關(guān)重要，這既是我國社會(huì)主義國家性質(zhì)所決定的，也是我國建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，更是新形勢(shì)下建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府，提高政府公共管理能力的必然要求。目前我國的法律體系還不十分完備，行政執(zhí)法程序不規(guī)范，行政審批過多過濫，行政執(zhí)法中違法行為較多，行政權(quán)力缺乏監(jiān)督與制約等問題比較突出。要真正建立法治政府，做到依法行政，就必須進(jìn)一步強(qiáng)化法律意識(shí)，一切行政權(quán)力的取得必須具有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的權(quán)力堅(jiān)決不行使;一切行政權(quán)力的行使必須遵守法律，違背法律的權(quán)力堅(jiān)決不行使;一切違法行為必須承擔(dān)法律責(zé)任。要深刻認(rèn)識(shí)到，依法行政的重心和實(shí)質(zhì)是依法治官而非治民，是依法治權(quán)而非治事。依法行政是政府行政機(jī)關(guān)在觀念、組織、人員、職能和制度建設(shè)等方面從人治行政到法治行政的全面轉(zhuǎn)變，是政府管理模式的一場(chǎng)真正的深刻革命。公務(wù)員之家

七、強(qiáng)化公開意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“封閉政府”向“透明政府”轉(zhuǎn)變

我國舊政治文化向來講究“民可使由之，不可使知之”，政府與公眾缺乏溝通交流，政務(wù)信息公開程度很低。由于政府是信息的壟斷者，造成了公眾與政府管理者之間的信息不對(duì)稱。在一系列重大的問題上，往往只有政府一個(gè)聲音，而無民間的不同聲音，公眾的參與度十分有限。加上新中國成立后長(zhǎng)時(shí)期保密制度不完善，保密范圍過于寬泛，遂使封閉行政、暗箱操作成為政府管理的一種常態(tài)。政府制定政策往往從便于自己管理的角度出發(fā)，很少考慮企業(yè)和公眾的呼聲。由于暗箱操作和缺乏有效的監(jiān)督，權(quán)力行使的隨意性增大，使得許多事情可以這樣做，也可以那樣做;可以做，也可以不做;可以今天做，也可以明天做。造成許多事情要憑人際關(guān)系才能辦成，影響了行政效率，助長(zhǎng)了行政腐敗。現(xiàn)代政治理論認(rèn)為，政府的合法性取決于社會(huì)成員的接受和承認(rèn)，公共行政是一種根植于社會(huì)之中并從整個(gè)社會(huì)獲得自己必然性的社會(huì)活動(dòng)。政府要行使公共管理職能，就必須轉(zhuǎn)變觀念，更多地考慮公眾的感受、公眾的參與、公眾的反饋等因素。要強(qiáng)化公開意識(shí)，增強(qiáng)透明意識(shí)，把政府政務(wù)活動(dòng)中涉及到公共事務(wù)、公共服務(wù)的事項(xiàng)向社會(huì)公布。目前我國政務(wù)公開工作已在較為廣泛的領(lǐng)域展開，但仍存在不少問題，一些地方和部門的政務(wù)公開欄或網(wǎng)站所公開的只是些無關(guān)群眾痛癢的內(nèi)容，對(duì)一些實(shí)質(zhì)性的東西，以及群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題不愿公開，使政務(wù)公開流于形式。政務(wù)公開的本意是將公共權(quán)力置于陽光之下，便于群眾進(jìn)行監(jiān)督，所以只要不涉及國家機(jī)密的政務(wù)信息都應(yīng)向社會(huì)公開。要充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，加快各級(jí)政府的電子政務(wù)建設(shè)，創(chuàng)新服務(wù)方式，使網(wǎng)絡(luò)真正成為政府與公眾交流的橋梁。例如推出“一站式服務(wù)”、"24小時(shí)自助式服務(wù)”，使得公民不需走進(jìn)政府部門，僅通過計(jì)算機(jī)就可以獲取自己所需要的全部信息。公民在一個(gè)站點(diǎn)辦事，就可以得到全程服務(wù)。政府還可以設(shè)立信息反饋中心，隨時(shí)進(jìn)行處理，使互動(dòng)溝通渠道更為快捷。建立透明政府還要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，建立新聞制度，通過媒體向公眾及時(shí)有效信息，借助媒體了解群眾的意見或建議。此外，政府還可以開展全方位的社會(huì)協(xié)商對(duì)話活動(dòng)，采取聽證會(huì)、座談會(huì)、征詢意見會(huì)、民意測(cè)驗(yàn)、問卷調(diào)查、意見反饋等形式，聽取群眾的意見和建議，集中群眾的智慧，收集信息，分析民意，為決策提供依據(jù)，樹立開放、民主、透明的政府新形象。

八、強(qiáng)化信用意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“缺信政府”向“誠信政府”轉(zhuǎn)變

信用是一個(gè)人、一家企業(yè)、一個(gè)民族開展社會(huì)交往的前提條件，誠實(shí)守信也是中華民族的傳統(tǒng)美德，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了建立社會(huì)主義信用制度的要求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到信譽(yù)對(duì)企業(yè)的極端重要性，沒有信譽(yù)的企業(yè)，自然就沒有市場(chǎng)，企業(yè)本身就沒有存在和發(fā)展的余地。其實(shí)政府的信譽(yù)也一樣，政府要有效地管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)，離不開全社會(huì)的認(rèn)可與擁護(hù)。沒有信譽(yù)或信譽(yù)不佳的政府，就會(huì)失去民眾的心理認(rèn)同和支持，政府自身的能量就會(huì)受到限制。由于受過去高度集權(quán)、行政命令管理模式的影響，人們對(duì)政府信用重視不夠，導(dǎo)致政府缺信、失信現(xiàn)象比較突出。一些政府部門只重視承諾，不重視落實(shí)，年初承諾要辦的實(shí)事，年底兌現(xiàn)率很低，承諾限期解決的問題久拖不決。甚至為了政績(jī)弄虛作假、欺上瞞下，假數(shù)字、假報(bào)告盛行。政府出臺(tái)的一些行政法規(guī)和命令雖三令五申，但停留在形式上，令不行禁不止，有的甚至朝令夕改。久而久之，人們對(duì)政府的權(quán)威和信用能力大打折扣，甚至喪失了對(duì)政府部門的信任。由于政府信用在整個(gè)社會(huì)信用中起著示范和導(dǎo)向作用，政府失信、缺信帶來的后果是全社會(huì)的信用危機(jī)，因此必須高度重視誠信政府的塑造與建設(shè)。各級(jí)政府要像企業(yè)珍惜信譽(yù)一樣，倍加珍惜政府機(jī)關(guān)的信譽(yù)。要把誠實(shí)守信的理念融會(huì)到政府每一名公務(wù)員的腦海中，貫穿于政府行政的全過程。要不斷提高承諾的實(shí)現(xiàn)能力，不該由政府辦的事，或一時(shí)不具備條件辦的事，不要隨意向社會(huì)承諾。對(duì)承諾的事，要本著對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，扎扎實(shí)實(shí)、認(rèn)認(rèn)真真、不折不扣地去辦，樹立信守諾言、言行一致、取信于民的良好形象。在依法行政的過程中，既要樹立政府權(quán)威，做到政令暢通，令行禁止，又要注意避免朝令夕改，隨意操作，失信于民。要通過誠信政府的塑造，帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)信用制度的建立，不斷增強(qiáng)政府的公信力和凝聚力，提高政府的公共管理能力。

公共管理研究論文:新公共管理和服務(wù)比較分析研究論文

摘要：行政變革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是“新公共管理”，相比教而言，它摒棄了傳統(tǒng)政治理論的觀察視角，而是從市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度重塑了許多行政的理念和價(jià)值，從而建立了一整套全新的行政發(fā)展架構(gòu)。同時(shí)，必須注意到的是，以丹哈特夫婦為代表的另一些學(xué)者針對(duì)新公共管理的理論提出了自己不同的看法，并倡導(dǎo)“服務(wù)而非掌舵”的新公共服務(wù)理論，他們的觀點(diǎn)在我們的服務(wù)行政研究中具有值得重視的巨大意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；公共行政

1新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級(jí)文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)(performanceindicator)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)。但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官(包括高級(jí)文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系。特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。

3公共服務(wù)理論

從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對(duì)于政府的產(chǎn)生與性質(zhì)的論述有根本的差異，但是在政府為人而產(chǎn)生和存在這點(diǎn)是共同的。柏拉圖將政府的產(chǎn)生和存在當(dāng)作一種正義或者一種“善的實(shí)現(xiàn)”，是人類自覺地通過政府這種組織實(shí)踐達(dá)至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個(gè)公共住宅區(qū)，我們就叫它做城邦。”亞里士多德進(jìn)而指“出城邦是一個(gè)至高而廣闊的社會(huì)團(tuán)體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實(shí)際的存在卻是為了優(yōu)良的生活。”發(fā)展到盧梭時(shí)，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權(quán)利所訂立的契約，本質(zhì)也是為人民所擁有，為人的目的服務(wù)的。霍布斯把政府的本質(zhì)定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對(duì)他的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個(gè)人格。”而與上述不同的是，馬克思對(duì)政府的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行了歷史的劃分，發(fā)現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價(jià)值高度同一的政府，實(shí)現(xiàn)人與人的本質(zhì)的完全同一。在對(duì)新公共管理進(jìn)行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個(gè)代表性范式，他們提出了對(duì)服務(wù)行政有相當(dāng)指導(dǎo)意義的七個(gè)方面：(1)服務(wù)而非掌舵；(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)；(4)服務(wù)于公民而不是顧客；(5)責(zé)任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產(chǎn)率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對(duì)此有這樣的評(píng)價(jià)，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點(diǎn)和具體內(nèi)容上的分歧和爭(zhēng)議如何。有一點(diǎn)似乎可以肯定和不容忽視，即強(qiáng)調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)。”與新公共管理建立在個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對(duì)新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：①新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益，“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動(dòng)時(shí)，社會(huì)的廣泛利益才能從一個(gè)獨(dú)立的、孤立的存在中脫離出來，并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在，向社會(huì)奉獻(xiàn)的過程最終使個(gè)人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個(gè)人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。②新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅(jiān)持認(rèn)為，政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的，“公民具有一種公共事務(wù)的知識(shí)，一種歸屬感，一種對(duì)整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約”。新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運(yùn)行，就一定能獲得成功。③新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團(tuán)直接參與到政策的制定和實(shí)施之中。新公共服務(wù)認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識(shí)到，公共項(xiàng)目和公共資源并不屬于他們自己，作為負(fù)責(zé)任的參與者，而不是企業(yè)家，他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”，將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。公務(wù)員之家

4啟示

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客(社會(huì)公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務(wù)員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引人公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

公共管理研究論文:新公共管理稅務(wù)行政特征研究論文

編者按：本論文主要從新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征;新公共管理理念的成功實(shí)踐;借鑒新公共管理理念、完善稅務(wù)行政管理的啟示等進(jìn)行講述，包括了新公共管理理念是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物、新公共管理理論給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影等，具體資料請(qǐng)見：

摘要：本文從研究新公共管理的內(nèi)容和特征入手，分析借鑒美國、新加坡、韓國等國家稅務(wù)管理中新公共管理理論的應(yīng)用和實(shí)踐，從而提出借鑒新公共管理理念，完善稅務(wù)行政管理的具體舉措。

關(guān)鍵詞：公共管理；稅務(wù)行政管理；借鑒

1新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征

新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷；更多地注重管理的結(jié)果，而不是只專注于過程，重視政府績(jī)效的考核；把公眾視為顧客，將顧客滿意程度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。新公共管理運(yùn)動(dòng)首先發(fā)端于英國，以撒切爾夫人上臺(tái)為標(biāo)志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國家，在相當(dāng)程度上提高了這些國家的公共管理水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，增強(qiáng)了整個(gè)國家在國際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。

新公共管理的的主要特征體現(xiàn)在七個(gè)方面。首先，新公共管理重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位，即政府不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。其次，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第三，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。第四，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性。第五，新公共管理強(qiáng)調(diào)公務(wù)員不必保持中立，而應(yīng)讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第六，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化。第七，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。

雖然新公共管理也存在其自身的缺陷，比如無視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法；把政府與公共的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我們進(jìn)一步深化稅收行政管理的理論和實(shí)踐不無借鑒意義。

2新公共管理理念的成功實(shí)踐

新公共管理理念是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了公共行政發(fā)展的趨勢(shì)和方向。公共管理改革的浪潮在傳統(tǒng)的西方國家和新型的工業(yè)化國家中普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共管理水平，滿足了更多的公共服務(wù)需要，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。通過國外稅務(wù)管理部門對(duì)新公共管理理念的運(yùn)行就可見一般。

美國國內(nèi)收入局在1998年實(shí)施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實(shí)現(xiàn)他們的納稅義務(wù)，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。在組織形式上，收入局建立了一個(gè)類似于在私營(yíng)部門中廣泛應(yīng)用的組織，即面向顧客需求的組織。在這里，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的顧客是納稅人。利用先進(jìn)的信息化技術(shù)，收入局同時(shí)減少了管理層次和主要單位數(shù)目，以有利于降低成本，提高效率，促進(jìn)對(duì)顧客的培訓(xùn)和服務(wù)。在績(jī)效評(píng)估方面，美國國內(nèi)收入局建立了一套平衡評(píng)價(jià)體系，對(duì)收入局內(nèi)部各級(jí)組織及其員工進(jìn)行評(píng)估。

新加坡國家收入局提出的目標(biāo)是“稅務(wù)管理在國際上要居于領(lǐng)先地位，由受到良好培訓(xùn)的、專心工作的稅務(wù)人員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。新加坡國家收入局從1992年開始改革進(jìn)程，將部門式的收入管理改為獨(dú)立的收入局。獨(dú)立的收入局有利于提高稅務(wù)管理的靈活性，并能雇用到高技術(shù)的職員。同時(shí)，新加坡國家收入局把沒有完整性的以稅收為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)，改為以功能為基礎(chǔ)的為納稅人一站式服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。這一新結(jié)構(gòu)減少了以稅收為基礎(chǔ)的原有機(jī)構(gòu)中存在的功能重復(fù)問題。

韓國國家稅收服務(wù)局保證以1999年9月1日作為一個(gè)新起點(diǎn)，開始為納稅人提供公平、透明的稅務(wù)管理服務(wù)。為此采用功能導(dǎo)向型管理制度進(jìn)行根本性機(jī)構(gòu)改革，并實(shí)施高效、公平的稅務(wù)管理。同時(shí)，采取從外部評(píng)價(jià)國家稅收服務(wù)局的績(jī)效等措施。

新公共管理理論給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)歸納起來有三點(diǎn)：一是引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理思想，注重結(jié)果、激勵(lì)和績(jī)效評(píng)估，放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制；二是把納稅人視為顧客，將政府的職責(zé)定位在根據(jù)納稅人（顧客）的需求向納稅人（顧客）提供服務(wù)，以顧客滿意度作為衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)；三是重視稅收管理活動(dòng)的結(jié)果和產(chǎn)出，關(guān)心提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，并能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化做出富有成效的反應(yīng)。

3借鑒新公共管理理念、完善稅務(wù)行政管理的啟示

我國目前正處于經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，我國的經(jīng)濟(jì)更加深入地融入到全球經(jīng)濟(jì)中。近年來，我國也積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步的成效。因此，作為政府公共部門的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，很有必要借鑒新公共管理理論與實(shí)踐的成果，按照“調(diào)動(dòng)人力，減少成本，優(yōu)化服務(wù)”的基本方針，逐步推進(jìn)我國的稅務(wù)行政管理改革。

3.1完善組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行合理布局稅收組織結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)稅收職能的組織保證，沒有科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，就會(huì)影響稅收職能的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)體系縱向結(jié)構(gòu)是按行政區(qū)劃設(shè)立的層級(jí)制結(jié)構(gòu)，有一級(jí)政府就有一級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)；橫向結(jié)構(gòu)則是下一級(jí)比照上一級(jí)，基本對(duì)稱。稅務(wù)部門信息化程度的迅速提高，為組織機(jī)構(gòu)的扁平化奠定了良好的基礎(chǔ)。所謂組織機(jī)構(gòu)扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)扁平化，就要對(duì)目前的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改造重組，建立橫向的信息交流機(jī)構(gòu)，便于信息的溝通。要利用依托信息化的稅收管理機(jī)制，減少中間環(huán)節(jié)，壓縮管理層級(jí)，按照實(shí)際需要，收縮沒有必要存在的稅收機(jī)構(gòu)，前移各項(xiàng)稅收業(yè)務(wù)，簡(jiǎn)化工作程序。按照流程再造理論，摸清稅收信息管理的內(nèi)在規(guī)律，按照信息的流向和結(jié)轉(zhuǎn)的方式歸集稅收業(yè)務(wù)，從而對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理布局，找到效率和制約的最佳平衡點(diǎn)。

3.2改進(jìn)工作運(yùn)行機(jī)制，保證機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制包括各種崗責(zé)體系、規(guī)章制度、工作流程等。良好的工作運(yùn)行機(jī)制是做好工作的可靠保證，是整個(gè)工作的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)稅收職能的關(guān)鍵。沒有機(jī)制的保證，稅收職能的實(shí)現(xiàn)就會(huì)受阻，甚至難以實(shí)現(xiàn)。因此，必須按照整個(gè)稅收工作的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定崗位，因事設(shè)崗，以崗定責(zé)，將各項(xiàng)工作分解落實(shí)到具體工作部門、具體工作環(huán)節(jié)、具體工作崗位、具體工作人員，使每一項(xiàng)工作任務(wù)都有明確指標(biāo)、完成時(shí)限和基本要求；根據(jù)工作實(shí)際的需要，及時(shí)調(diào)整崗責(zé)，確保每一項(xiàng)工作特別是新增工作有人負(fù)責(zé)，有人管理，構(gòu)建專業(yè)化的崗責(zé)體系。完善規(guī)章制度，加強(qiáng)制度建設(shè)，理順工作流程，對(duì)工作運(yùn)行的原則、具體工作的程序、手續(xù)做出明確規(guī)定，形成從一般規(guī)則到具體規(guī)則的層級(jí)結(jié)構(gòu)和依法、簡(jiǎn)約、科學(xué)、高效的制度體系。進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部管理，完善具體制度，搞好部門配合，加強(qiáng)部門間信息的傳遞和交接，避免錯(cuò)位、缺位，消除“管理空檔”和“真空地帶”，建立起部門職責(zé)明確、工作程序規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、文明高效的政務(wù)管理體系。同時(shí)，牢固樹立稅收成本觀念，將稅收成本觀念引入稅收政策制定和實(shí)際征管工作中。盡快建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的稅收成本核算制度，明確成本開支范圍、成本核算方法、成本管理責(zé)任等內(nèi)容，加強(qiáng)成本控制和成本分析。定期對(duì)稅收成本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)納稅成本進(jìn)行測(cè)算，向社會(huì)公開，接收輿論監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)的衡量稅收成本的指標(biāo)體系。

3.3優(yōu)化稅收服務(wù)，提高工作實(shí)績(jī)首先，創(chuàng)新服務(wù)理念。牢固樹立“服務(wù)就是管理”的觀念，把國家賦予的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)更好地體現(xiàn)在為納稅人服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)執(zhí)法意義上的“執(zhí)法隊(duì)”、“審判長(zhǎng)”、“檢察員”向體現(xiàn)全方位納稅服務(wù)的“服務(wù)員”、“導(dǎo)航員”、“裁判員”轉(zhuǎn)變，從而通過優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)引導(dǎo)納稅人的自覺納稅遵從，創(chuàng)建良好的征納關(guān)系和稅收環(huán)境。其次，創(chuàng)新服務(wù)載體。對(duì)現(xiàn)有服務(wù)資源和服務(wù)手段進(jìn)行有效整合，逐步搭建納稅人質(zhì)量認(rèn)證、開業(yè)登記、注銷、稅種劃分及稅款入庫的納稅服務(wù)外部平臺(tái)和熱線咨詢、稅收管理、稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款劃轉(zhuǎn)及稅務(wù)稽查統(tǒng)一的納稅服務(wù)內(nèi)部平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)以信息技術(shù)為支撐的服務(wù)手段的新突破。再次，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容。在依法治稅的前提下，以納稅人的需求為總目標(biāo)，進(jìn)行具體細(xì)化，達(dá)到“六化”的標(biāo)準(zhǔn)，即納稅服務(wù)環(huán)境最優(yōu)化、服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、納稅人辦稅成本最少化、納稅人待遇的公化平、辦稅效能的快捷化和服務(wù)過程的全面化。

3.4實(shí)施人本管理，充分調(diào)動(dòng)人力資源一方面，根據(jù)注重結(jié)果、靈活性和激勵(lì)的原則，在公務(wù)員招聘、工資、培訓(xùn)、晉升和解聘等方面，設(shè)計(jì)強(qiáng)有力的稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制，真正做到“能者上，庸者下”，使稅務(wù)人員的行為與稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。創(chuàng)新人才評(píng)價(jià)機(jī)制，把品德、知識(shí)、能力和業(yè)績(jī)等要素作為評(píng)價(jià)人才的主要指標(biāo)，完善推薦、測(cè)評(píng)、評(píng)議制度，逐步建立上級(jí)考核、同級(jí)評(píng)比、下級(jí)評(píng)議、自我評(píng)價(jià)相結(jié)合的稅收專業(yè)人才績(jī)效考核體系，完善資格考試考核、業(yè)內(nèi)同行評(píng)議相結(jié)合的專業(yè)技術(shù)人才評(píng)價(jià)體系。創(chuàng)新人才激勵(lì)機(jī)制，建立待遇與貢獻(xiàn)相對(duì)應(yīng)的分配制度，采取諸如以崗定級(jí)、競(jìng)爭(zhēng)上崗、崗績(jī)結(jié)合等多種方法確定報(bào)酬，逐步完善職務(wù)與能級(jí)相結(jié)合的工資、獎(jiǎng)勵(lì)制度，綜合考慮工作職責(zé)、能力、業(yè)績(jī)、年功等因素，適當(dāng)拉開收入差距，增強(qiáng)能級(jí)的激勵(lì)功能。另一方面，必須充分重視行政管理環(huán)境的培育，加強(qiáng)稅收文化建設(shè)，用先進(jìn)的文化來培育人。有意識(shí)地培育適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的積極奮發(fā)、健康向上的稅務(wù)行政文化，創(chuàng)造良好的行政管理環(huán)境，在稅務(wù)人員中形成一種共有的思想觀念、價(jià)值觀念、道德觀念、行為標(biāo)準(zhǔn)，使這種文化意識(shí)滲透到稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政管理中，潛移默化地影響和制約稅務(wù)人員的行政行為。同時(shí)，通過開展豐富多彩、有益身心健康的活動(dòng)，營(yíng)造有特色的行政文化氛圍，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)的精神文明建設(shè)，增強(qiáng)全體機(jī)關(guān)人員的群體性和凝聚力，從而更好地開展各項(xiàng)工作，推動(dòng)行政管理現(xiàn)代化建設(shè)。

3.5綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)體系，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制建設(shè)

績(jī)效評(píng)估機(jī)制的設(shè)計(jì)要以稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)。具體可分為組織績(jī)效評(píng)估和個(gè)人績(jī)效評(píng)估兩套機(jī)制。組織績(jī)效評(píng)估機(jī)制要設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，在內(nèi)部評(píng)估的基礎(chǔ)上引入外部力量評(píng)估機(jī)制。個(gè)人評(píng)估機(jī)制不宜采用定量指標(biāo)，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)與人力資源管理的結(jié)合的基礎(chǔ)上，由直接上司和部門負(fù)責(zé)人來評(píng)估下屬的績(jī)效。要以目標(biāo)管理考核為總抓手，充分發(fā)揮考核的評(píng)價(jià)和導(dǎo)向作用，突出抓好對(duì)月季工作計(jì)劃及年度工作亮點(diǎn)完成情況的考核。逐步探索建立以工作難度系數(shù)、工作數(shù)量和質(zhì)量及目標(biāo)管理考核為依據(jù)，以定崗定責(zé)，按勞定績(jī)，績(jī)效結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制。

公共管理研究論文:把握公共管理學(xué)發(fā)展拓寬政策科學(xué)研究論文

編者按：本文主要從公共政策學(xué)的緣起；公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響兩個(gè)方面進(jìn)行論述。其中，主要包括：政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響、“政策分析”一詞則是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的、要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)、傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)和政策科學(xué)、70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征、新公共管理學(xué)、“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)等，具體材料請(qǐng)?jiān)斠姟?

面向21世紀(jì)的中國政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識(shí)創(chuàng)新。

一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國）的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長(zhǎng)以及它對(duì)各國政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科。現(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對(duì)社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對(duì)象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑。“政策分析”一詞則是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對(duì)政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對(duì)象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識(shí)和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢(shì)。

政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對(duì)文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對(duì)官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對(duì)行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評(píng)，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢(shì)，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識(shí)和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識(shí)的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向，回避各國的政治制度和意識(shí)形態(tài)的差別和對(duì)立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識(shí)形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來的發(fā)展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）迅速成長(zhǎng)壯大。其實(shí)，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長(zhǎng)的最大推動(dòng)力并非來自于社會(huì)科學(xué)家，而是來自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長(zhǎng)引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對(duì)象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當(dāng)事人或委托者；其研究對(duì)象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識(shí)，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破，較快地建立起相對(duì)成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對(duì)政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評(píng)估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對(duì)奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對(duì)公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說，70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話，那么70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論；70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場(chǎng)決策，即公共決策問題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。

最后，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬，如加強(qiáng)了政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會(huì)、政治理性取代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的理性；政策管理以及政策網(wǎng)絡(luò)管理和戰(zhàn)略研究的加強(qiáng)等等。

4.新公共管理學(xué)

到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢(shì)以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識(shí)和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識(shí)框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更準(zhǔn)確地說，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）。

公共管理研究論文:公共管理研究論文

[論文關(guān)鍵詞]公共管理；公民社會(huì)公共治理合作管理

[論文摘要]現(xiàn)時(shí)代的公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。公民社會(huì)具有管理主體與管理對(duì)象的雙重身份，并以其這種雙重身份在公共管理的過程中扮演著政治民主的捍衛(wèi)者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者、公共服務(wù)的提升者、公共價(jià)值的維護(hù)者、社會(huì)穩(wěn)定的支持者的多種重要角色。這種政府與公民社會(huì)合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系，多元化的管理主體之間存在著極力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系，其責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴＿@種基于伙伴關(guān)系多元管理主體參與的公共管理是一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理，在這種公共管理網(wǎng)絡(luò)中政府扮演著“元治理”的角色。

一、從行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的活動(dòng)，盡管這三種稱謂有著大致相同的指涉對(duì)象，但是它們之間卻有著彼此理念的不同。如果我們從對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理模式的角度去看，隨著時(shí)代的發(fā)展，行政管’理、公共行政、公共管理它們依次鋪就了管理模式由統(tǒng)治、到治理的演進(jìn)之路。在公私?jīng)]有區(qū)分、國家體系內(nèi)部缺乏合理分工的專制社會(huì)時(shí)代，行政就是政治的落實(shí)，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國家政務(wù)的推行，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會(huì)，其功能是按照代議制民主體制、非人格的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會(huì)公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會(huì)公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會(huì)自治能力與要求不斷擴(kuò)展、市場(chǎng)機(jī)制不斷成熟與市場(chǎng)力量不斷壯大、政府獨(dú)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)管理主體的多元化和管理方法的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日益復(fù)雜化及其管理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)管理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無論在合法性還是在社會(huì)資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開辟了新途徑。20世紀(jì)90年代以來由于公民社會(huì)的興起與壯大等原因，治理理論出現(xiàn)并發(fā)展起來。公共治理逐漸成為對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的一種新模式，其的理念也逐漸成為了公共管理的新內(nèi)涵，同時(shí)，它也使公共管理進(jìn)入了區(qū)別于行政管理、公共行政的新時(shí)代。

二、公民社會(huì)在公共管理中的雙重身份與多重角色

現(xiàn)時(shí)代的公共管理最突出的特征之一是管理主體的多元性，它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的一種合作管理，是公共權(quán)力向社會(huì)的一種回歸。現(xiàn)時(shí)代的公共管理有賴于公民社會(huì)的自愿合作和其對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同。公民社會(huì)在公共管理中具有管理主體和管理對(duì)象的雙重身份，而且這種雙重身份在公共管理的過程中又以其各自的特征優(yōu)勢(shì)起著不可替代的重要作用。一方面，作為公共管理的主體，公民社會(huì)與政府一道對(duì)社會(huì)公共生活進(jìn)行合作管理。在這個(gè)過程中，公民社會(huì)以它那種來自基層、靈活多樣的特性正好彌補(bǔ)了政府的種種不足和有限性，從而可以大大提升管理的效率和效果。同時(shí)，公民社會(huì)在與政府的合作過程中，能夠有更多的機(jī)會(huì)了解到政府的權(quán)力運(yùn)行，從而可以起到對(duì)政府更有效的監(jiān)督作用。此外，在公共管理的過程中，健康有益的社會(huì)組織可以得到政府和社會(huì)更好的認(rèn)可，這些組織以共同目標(biāo)和信念把人們聚集到一起，在這個(gè)過程中人與人之間增強(qiáng)了彼此的信任、提升了公益精神，從而有利于社會(huì)資本的積累。另一方面，作為公共管理的對(duì)象，公民社會(huì)在參與管理的同時(shí)可以切身的感受到公共管理的效果，從而可以以公共管理接受者的身份對(duì)公共管理的效果做出判定以利于公共管理漸至最優(yōu)。其次，通過公民社會(huì)組織，公民在參與社會(huì)公共事務(wù)管理的同時(shí)又以普通社會(huì)成員的身份為政府增強(qiáng)了合法性。公共管理的過程也是公民社會(huì)完善的過程，公民社會(huì)的完善又可以促進(jìn)更好的公共管理。公共管理最終是要推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展，作為當(dāng)代公共管理的一支重要力量，公民社會(huì)以其特有的雙重身份在這個(gè)過程中又扮演著多重的重要角色，以其特有的價(jià)值訴求與功能表達(dá)影響著公共管理的成效。

第一，公民社會(huì)是政治民主的捍衛(wèi)者。公民社會(huì)的自主發(fā)展能有效的分割和制衡國家的權(quán)力，從而能有效的遏制公共權(quán)力的專斷傾向；公民社會(huì)可以為公民的利益表達(dá)提供多樣的表達(dá)形式和途徑，保障公民利益表達(dá)的通暢，從而提升民主政治的代表性與生命力；此外，公民社會(huì)對(duì)培育公民的民主參與意識(shí)具有積極的作用，能夠強(qiáng)化民主的社會(huì)基礎(chǔ)從而推動(dòng)社會(huì)民主的發(fā)展。

第二，公民社會(huì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者。公民社會(huì)是一個(gè)以契約、法制、自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)為價(jià)值準(zhǔn)則的社會(huì)，這為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境。此外，公民社會(huì)中的工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織可以起到規(guī)范行業(yè)行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的作用。

第三，公民社會(huì)是公共服務(wù)的提升者。由于公共需要的多樣性和政府的有限性，政府并不能為社會(huì)做好所有的公共服務(wù)。而以第三部門為核心的公民社會(huì)因其具有來自基層、靈活多樣的特征和其“去私存公、取私為公”的“非營(yíng)利”特性以及其服務(wù)社會(huì)、自助自主的公共精神，使之恰好成為公民參與公共服務(wù)的良好渠道，并能有效彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)上的缺限和不足，公民社會(huì)組織可以通過委托承包、志愿服務(wù)、自助服務(wù)等方式和途徑，去做那些政府未做、不想做或不宜做但卻符合大眾需求的公共服務(wù)，從而使社會(huì)公共服務(wù)的水平大大提升。

第四，公民社會(huì)是公共價(jià)值的維護(hù)者。與其他領(lǐng)域一樣，公共生活領(lǐng)域同樣存在著對(duì)善的追求。公共生活領(lǐng)域的善就是公共價(jià)值，它包括公民對(duì)公共生活的態(tài)度、責(zé)任與義務(wù)，對(duì)他人的尊重與關(guān)愛，對(duì)社會(huì)正義的維護(hù)以及公民的公益思想與修養(yǎng)。公共管理的核心是為了增進(jìn)人類的公共利益和福祉，這實(shí)際上就包含了對(duì)公共價(jià)值的追求：公民社會(huì)是公共管理的對(duì)象，它同時(shí)又是公共管理的主體構(gòu)成之一，公民社會(huì)的精神與價(jià)值必然會(huì)影響到公共管理的目標(biāo)和價(jià)值。公民社會(huì)所倡導(dǎo)的諸如參與、友愛、信任、互惠、寬容、合作、平等、公正、開放、多元等價(jià)值理念，對(duì)于維拼良好的公共價(jià)值具有重要的作用。

第五，公民社會(huì)是社會(huì)穩(wěn)定的支持者。公民社會(huì)能夠在個(gè)人和社會(huì)之間提供一種有益的中介結(jié)構(gòu)。通過這一中介結(jié)構(gòu)，它可以為不同的群體和階層的利益訴求提供表達(dá)途徑，同時(shí)又可以對(duì)他們的利益訴求進(jìn)行整合；通過這一結(jié)構(gòu)，它還可以為社會(huì)成員提供寬松的活動(dòng)空間，滿足他們多樣性的愿望要求，同時(shí)這一中介結(jié)構(gòu)還起到了排解社會(huì)怨氣、釋放社會(huì)壓力的作用。可以說公民社會(huì)是一個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”、“緩沖器”和“調(diào)節(jié)器”。

三、公共管理；政府與公民社會(huì)的合作管理

公共管理是政府與公民社會(huì)對(duì)公共社會(huì)生活的一種合作管理，在這種管理模式中，政府與公民社會(huì)之間應(yīng)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作關(guān)系，通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同目標(biāo)等方式對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理。具體來講，這種政府與公民社會(huì)合作管理模式下的公共管理可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí)。

第一，公共管理是由多元的公共管理主體組成的公共行動(dòng)體系。政府并非公共管理的唯一主體，除此之外，私營(yíng)部門、第三部門等公民社會(huì)組織在公共事務(wù)的管理中也扮演著重要角色，它們?cè)诮橛谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共部門之間的“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域內(nèi)積極活動(dòng)并依靠自身資源參與管理共同關(guān)切的社會(huì)事務(wù)，在某些領(lǐng)域，公民社會(huì)組織甚至比政府擁有更大的優(yōu)勢(shì)。公共管理主體可以是公共部門，也可以是私營(yíng)部門，可以是第三部門，還可以是三者多種形式的合作。這正如著名的治理理論研究者斯托克指出的那樣；“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對(duì)傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，政府并不是國家惟一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。”

第二，公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴９补芾碡?zé)任邊界的模糊性表現(xiàn)為許多民營(yíng)部門向傳統(tǒng)公共領(lǐng)域的進(jìn)軍，公共領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域的區(qū)分已不像以前那樣明顯。在市場(chǎng)和公共部門之間被稱之為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的領(lǐng)域中，涌現(xiàn)了所謂非營(yíng)利組織、志愿團(tuán)體、社區(qū)企業(yè)、合作社、社區(qū)互助組織等大量公民社會(huì)組織，它們?cè)谏鐣?huì)中的作用和影響越來越大。伴隨著這些公民社會(huì)組織能夠滿足多方需要，解決社會(huì)問題而無需運(yùn)用政府資源和權(quán)威的優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)以及傳統(tǒng)上由政府執(zhí)掌的部分公共管理權(quán)向這些非政府組織的轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)上法律和制度規(guī)定由政府承擔(dān)的公共管理責(zé)任便呈現(xiàn)出交由非政府組織和個(gè)人來承擔(dān)的趨勢(shì)。

第三，多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動(dòng)的伙伴關(guān)系。多元化的公共管理主體之間存在著一種權(quán)力依賴關(guān)系，因?yàn)檫@些公共管理主體“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識(shí)與信息，也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”，電們必須相互依賴，進(jìn)行談判和交易，在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中實(shí)現(xiàn)各自的目的。正是由于公共管理主體之間存在著這種權(quán)力依賴的關(guān)系，所以公共管理的過程便呈現(xiàn)為一種互動(dòng)的過程。在這種互動(dòng)的過程中，各個(gè)公共管理主體之間建立了各種各樣的合作伙伴關(guān)系。

第四，公共管理是多元化公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。多元化的公共管理主體及其相互間的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系以及其中的協(xié)商、談判和交易機(jī)制，最終必然會(huì)推動(dòng)公共管理向自治自主的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。在這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理系統(tǒng)中，參與公共管理的各方主體為了獲得他人的支持和幫助而必須放棄自己的部分權(quán)利，對(duì)于社會(huì)組織和個(gè)人來說放棄的是部分經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，對(duì)于政府而言放棄的是部分行政強(qiáng)制權(quán)。這些公共管理主體依靠自己的優(yōu)勢(shì)和資源，通過對(duì)話以增進(jìn)理解，樹立共同的目標(biāo)并相互信任，建立短期、中期和長(zhǎng)期的合作關(guān)系以減少機(jī)會(huì)主義，相互鼓勵(lì)并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。這種網(wǎng)絡(luò)化公共管理的特征不再是監(jiān)督，而是自主合作；不再是集權(quán)，而是權(quán)力在縱向和橫向上的同時(shí)分散；不再是追求一致和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎(chǔ)上的共同利益。

第五，公共管理主體中的政府在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中扮演著“元治理”的角色。在社會(huì)公共管理網(wǎng)絡(luò)中，雖然政府不具有最高的絕對(duì)權(quán)威，但是它卻承擔(dān)著建立指導(dǎo)社會(huì)組織行為主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任，它被視為“同輩中的長(zhǎng)者”，特別是在那些基礎(chǔ)性工作中，政府仍然是公共管理領(lǐng)域最重要的行為主體。

公共管理研究論文:新公共管理研究論文

提要：20世紀(jì)七十年代，大多數(shù)西方國家出現(xiàn)了空前的財(cái)政危機(jī)、政府管理危機(jī)和信任危機(jī)，同時(shí)又伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，西方各國進(jìn)入了公共部門管理、尤其是政府管理改革的時(shí)代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的政府管理模式成為西方政府改革的基本趨勢(shì)，并取得了一定的成效。

關(guān)鍵詞：新公共管理；行政改革；效率

一、新公共管理的基本涵義“新公共管理”最早是由胡德于1991年在一篇名為《一種普適論文性的公共管理》的文章中提出的。胡德將20世紀(jì)七十年代中期以后，英國以及其他國家紛紛掀起的政府改革運(yùn)動(dòng)稱作“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。胡德將“新公共管理”看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)?cè)u(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門管理新途徑。胡德所歸納的新公共管理的七大理論原則都可以為完善公共服務(wù)提供思想指導(dǎo)和價(jià)值歸屬。這七大理論原則包括：1、政府部門內(nèi)的職業(yè)化管理。2、明確的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。3、更加強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的控制。4、政府部門內(nèi)單位的分散化。5、在政府部門內(nèi)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。6、強(qiáng)調(diào)在政府部門內(nèi)運(yùn)用私有工商管理的方法。7、強(qiáng)調(diào)成本概念。新公共管理有很多不同的名稱，如“管理主義”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理”、“企業(yè)化政府”、“重塑政府”、“后官僚制典范”、“新公共管理”等，這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：“從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。按照波立特在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國的經(jīng)驗(yàn)》一書中說的，“新公共管理”主義主要是由古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強(qiáng)調(diào)的是商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量，因此“新公共管理”也被稱為“新泰勒主義”。瓦爾特·基克特在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中的觀眾比例為36%，同時(shí)輻射各個(gè)群體，女性觀眾的比例在頻道節(jié)目中位居第一，達(dá)60%。推出了全新的知識(shí)娛樂欄目———《開心辭典》，它是借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過精心設(shè)計(jì)的電視知識(shí)問答欄目。它面向廣泛的普通觀眾，通過預(yù)賽、復(fù)賽多重選拔，讓普通人在節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)展示心理素質(zhì)、知識(shí)儲(chǔ)備和智力才華。首次實(shí)現(xiàn)的電視網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)（既有節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)觀眾的按鍵答題，又有場(chǎng)外觀眾通過網(wǎng)絡(luò)或短信答題）使電視娛樂節(jié)目和觀眾之間結(jié)束了以往單純的播出和收視關(guān)系，形成了真正互動(dòng)的全面參與，而且“實(shí)現(xiàn)全家的家庭夢(mèng)想”的主題，剔除了國外及港臺(tái)地區(qū)同類節(jié)目赤裸裸的金錢刺激，更符合國人的欣賞習(xí)慣。

（二）從電視媒體自身建設(shè)的角度出發(fā)1、努力提高節(jié)目質(zhì)量。從電視媒體自身方面來說，提高編制質(zhì)量，豐富節(jié)目的內(nèi)容和形式，從而增強(qiáng)傳播效果，這是提高節(jié)目收視率的根本途徑。以《快樂大本營(yíng)》為例，欄目開辦以來以新鮮的題材、多樣的形式、清新的風(fēng)格、新奇的內(nèi)容及注重參與性、知識(shí)性、趣味性，帶著觀眾一步步走進(jìn)一個(gè)嶄新的娛樂視聽空間。它的每個(gè)小欄目都是參與性極強(qiáng)的，充分調(diào)動(dòng)節(jié)目與嘉賓、觀眾之間的互動(dòng)性。2004年以來，《快樂大本營(yíng)》欄目又開始確立以階段性活動(dòng)為亮點(diǎn)，以普通的廣大觀眾為主角的改版方向，這就更加積極地拉近了與觀眾的距離，淡化了以前那種“打綜藝”和明星套路，逐步嘗試“海選”、“現(xiàn)場(chǎng)PK”等泛娛樂化的新概念，如《超級(jí)女聲》、《快樂男聲》等的娛樂選秀節(jié)目，新改版的節(jié)目同樣在全國范圍內(nèi)刮起一陣颶風(fēng)。觀眾們不僅可以看到臺(tái)上帥男靚女載歌載舞的表演，同時(shí)也可以積極地參與選秀活動(dòng)，因?yàn)檫x手的票數(shù)是觀眾所投的，觀眾們拿起手中的手機(jī)，便可參與到節(jié)目活動(dòng)中去，因而節(jié)目成功的三個(gè)基本保障就是把選手和觀眾緊密聯(lián)系，把觀眾意見和專業(yè)意見有機(jī)結(jié)合，將臺(tái)上和臺(tái)下的情感緊緊交融。2、加強(qiáng)主持人的建設(shè)和管理。電視主持人在我國還是新生事物，僅有十幾年的發(fā)展歷史，較電視事業(yè)的發(fā)展來說，主持人隊(duì)伍的管理與建設(shè)顯得相對(duì)薄弱和滯后，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足豐富多彩的電視節(jié)目的需要和廣大受眾日益增長(zhǎng)的欣賞水平，實(shí)踐也證明在廣大電視節(jié)目主持人當(dāng)中，優(yōu)秀的主持人只有很少的一部分，而主持人有時(shí)甚至相當(dāng)于電視節(jié)目的代言人，是電視節(jié)目與觀眾直接進(jìn)行交流和溝通的橋梁。他們一方面代表電視臺(tái)，將有關(guān)信息傳達(dá)給觀眾；另一方面又要站在觀眾的立場(chǎng)，將觀眾的意見和建議反饋給電視臺(tái)。因此，在加強(qiáng)電視節(jié)目與觀眾的互動(dòng)性中，主持人無可厚非地承擔(dān)了巨大的責(zé)任。依然拿湖南衛(wèi)視的《快樂大本營(yíng)》為例，《快樂大本營(yíng)》的欄目主持人一開始是兩個(gè)人的組合，后發(fā)展成為現(xiàn)在的五人組合，被稱為“快樂家族”，號(hào)稱“湖南第一主持天團(tuán)”，他們輕松幽默的主持風(fēng)格，搭配上各種參與性極強(qiáng)的互動(dòng)節(jié)目，加之以活潑搞笑的作風(fēng)，立刻在全國刮起了一股“快樂旋風(fēng)”。主持人十分注重嘉賓與觀眾之間的互動(dòng)，甚至可以說，他們?cè)谝欢ǔ潭壬弦呀?jīng)可以操縱觀眾的喜怒哀樂。如在《超女》、《快男》的節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)，主持人既要顧及觀眾的想法，同時(shí)也要兼顧選手和評(píng)委的心態(tài)，因而主持人在增強(qiáng)和保證節(jié)目的互動(dòng)性中起著舉足輕重的作用。

（三）電視節(jié)目加強(qiáng)互動(dòng)性需要注意的問題。有許多電視節(jié)目為了吸引更多的觀眾參與，同時(shí)也為了增強(qiáng)收視率，設(shè)置了所謂的“大獎(jiǎng)”，如晚會(huì)節(jié)目讓觀眾發(fā)短信，便會(huì)有幸運(yùn)大獎(jiǎng)等著您；還有的電視欄目設(shè)立競(jìng)猜項(xiàng)目，讓觀眾發(fā)短信競(jìng)猜。如，競(jìng)猜電視劇情節(jié)的發(fā)展，或是選秀節(jié)目中投票給某位選手。這些有觀眾發(fā)短信所獲得的資費(fèi)著實(shí)讓某些投資方和電視臺(tái)大撈一筆，這讓我們不禁懷疑：電視節(jié)目這樣做是在追求什么？是想擴(kuò)大收視率？是想制造轟動(dòng)效應(yīng)？還是在追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的最大化？如何做好“參與與互動(dòng)”應(yīng)該是有關(guān)人員好好思考的一個(gè)問題了。“參與與互動(dòng)”作為大眾文化重要的傳播方式，對(duì)社會(huì)的進(jìn)步、民族素質(zhì)的提高都有著不可忽視的深遠(yuǎn)意義，但目前市場(chǎng)運(yùn)作利益為先的原則很大程度上扭曲了這一傳播方式。這也許是我國電視媒介市場(chǎng)化發(fā)展過程中必須支付的“學(xué)費(fèi)”，而這種大眾傳播方式的真正完善還有待于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則的規(guī)范化和電視媒介素質(zhì)的本質(zhì)提高。將“新公共管理”界定為一種強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理風(fēng)格、顧客至上和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的改革取向。“新公共管理”的核心價(jià)值觀是“3E”，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。“新公共管理”強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)當(dāng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要位置。

二、“新公共管理”與傳統(tǒng)公共行政理論的區(qū)別第一，權(quán)力中心不同。前者政府是權(quán)力中心，但適度分權(quán)給社會(huì)；而后者政府是唯一人權(quán)力中心。第二，提供公共服務(wù)的主體不同。前者的公共服務(wù)全部由政府提供；后者的公共服務(wù)一部分由政府承擔(dān)，而另外一部分由政府外包給第三方提供。第三，導(dǎo)致的結(jié)果不同。傳統(tǒng)管理由于種種缺陷，會(huì)導(dǎo)致黨政不分、政企不分、行政體制外部關(guān)系環(huán)境惡化、政府運(yùn)作缺乏效率和競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致公共服務(wù)危機(jī)重重。而“新公共管理”會(huì)有效彌補(bǔ)這些不足，使政府運(yùn)作高效，職權(quán)明確，從而達(dá)到公平與效率的最佳組合。三、我國行政管理改革存在的問題第一，機(jī)構(gòu)臃腫、重疊，人員繁多，層次設(shè)置多。政府職能不清，機(jī)構(gòu)繁多。政府承擔(dān)了許多本該由社會(huì)和企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任，從而導(dǎo)致政府規(guī)模、職能、預(yù)算的擴(kuò)大，而且弱化了政府本該承擔(dān)的宏觀調(diào)控、監(jiān)督、保障等重要職能。該管的沒有管好，不該管的卻濫用職權(quán)。由于組織機(jī)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)重疊，從而使得職能不清，相互掣肘，政府機(jī)構(gòu)龐大，工作效率不高。第二，表現(xiàn)在公務(wù)處理上，有的行政機(jī)關(guān)官僚主義嚴(yán)重，門難進(jìn)、臉難看、話難講、事難。公事不公辦，走后門，拉關(guān)系。這些情況在我國不同層級(jí)的政府和不同職能部門都存在，導(dǎo)致了行政效率低下、官僚主義與腐敗盛行。第三，行政執(zhí)行過程中的職、權(quán)、責(zé)不清。出現(xiàn)多頭管理，下屬在一件任務(wù)上同時(shí)聽命于多個(gè)上級(jí)。若多個(gè)上級(jí)在這一事情上的看法一致還好處理，若不一致，下屬便會(huì)權(quán)衡各種關(guān)系，把重點(diǎn)放在關(guān)系處理上，而不會(huì)管怎么做才能最好地辦好這件事，從而會(huì)造成行政效率低下，辦事不為民的情況。有利可圖時(shí)，大家都爭(zhēng)著去做；無利可圖時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的情況。第四，表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)上，預(yù)算超支。許多行政機(jī)關(guān)拿著政府的資金，不計(jì)后果，結(jié)果錢花了一大把，卻沒看到效果。花錢大手大腳，浪費(fèi)了大量的財(cái)力、物力。第五，公共服務(wù)社會(huì)化程度低，競(jìng)爭(zhēng)力不足。公共服務(wù)是國家為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，具體指對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，公共信息等。國際上一般按照一國公共支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，來衡量該國公共服務(wù)的水平。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1994～1997年高收入國家公共教育支出占GDP的百分比為5.4%，歐盟國家這一比重為5.3%，而我國同期比重只有2.3%。1990～1998年高收入國家的公共衛(wèi)生保健支出占GDP的百分比為6.0%，歐盟國家這一比重為6.7%，而我國同期比重也只有2.0%。可以看出，與國際上公共服務(wù)水平較高的國家相比，我國政府公共服務(wù)還處在較低的水平。政府的財(cái)政壓力大，政府資源配置難以優(yōu)化，公共服務(wù)社會(huì)化程度低，社會(huì)多元化投資主體很難進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，而社會(huì)需要是無限的，政府的財(cái)力又有限，許多需要政府投資的緊迫事情因缺乏資源不能辦理，資源配置難以合理。第六，法規(guī)制度不健全。由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫。一是我國行政管理體系至今還沒有一套系統(tǒng)的行政法典去規(guī)范行政管理各個(gè)環(huán)節(jié)以及公務(wù)人員的行為；二是雖有一些單一的法規(guī)制度，但都過于籠統(tǒng)、分散、抽象，缺乏必要的實(shí)施細(xì)則，操作性不強(qiáng)；三是要完善行政管理的法規(guī)監(jiān)督制約機(jī)制。第七，行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督不力。一是國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政管理的監(jiān)督，目前還停留在事后匯報(bào)、一般性巡視、開會(huì)期間質(zhì)詢等方式上，對(duì)正常的行政執(zhí)行活動(dòng)并無多大的約束力。二是政協(xié)是我國最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，政協(xié)委員對(duì)我國行政管理的監(jiān)督也只是通過工作觀察和提提建議而已，實(shí)際上流于形式。三是人民群眾由于不能有效地參與對(duì)國家事務(wù)的管理，實(shí)施對(duì)行政管理的監(jiān)督，只能停留在口頭上。

公共管理研究論文:公共管理制發(fā)展完善研究論文

黨的十六大以來，中共中央把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一個(gè)重要方面，也是當(dāng)前我們黨在新世紀(jì)、新時(shí)期所要達(dá)到的社會(huì)目標(biāo)，要構(gòu)建一個(gè)和諧的社會(huì),建立一個(gè)完善的公共管理制度是非常重要。完善的公共管理制度一定要能夠代表公共利益，即以服務(wù)為理念，以公眾為導(dǎo)向，以公共利益為目標(biāo)，以服務(wù)公眾和社會(huì)為核心。根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的總要求，即民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。而在和諧社會(huì)構(gòu)建的過程中，公共管理制度的和諧直接影響整個(gè)和諧社會(huì)的構(gòu)建。人和自然的和諧、社會(huì)的和諧，都體現(xiàn)在公共管理制度是否和諧。政府的公共管理政策及其他制度是否和諧，在很大程度上直接影響著人與自然、人與社會(huì)的和諧。

一、建立完善的公共管理制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求

建設(shè)和諧社會(huì)對(duì)于我們面對(duì)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，解決現(xiàn)實(shí)中存在的各種矛盾和沖突具有重要意義。從2002年黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)，到2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀，再到構(gòu)建和諧社會(huì)，是一個(gè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步深入認(rèn)識(shí)的過程。它是立黨為公，執(zhí)政為民，加強(qiáng)和改進(jìn)黨和政府的建設(shè)，推進(jìn)我國社會(huì)主義自我完善和發(fā)展的強(qiáng)大理論武器，是新勢(shì)下做好各項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想和根本要求。

第一，構(gòu)建和諧社會(huì)為公共管理建設(shè)指明了方向。我國加人WTO后，同時(shí)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，改革、發(fā)展和穩(wěn)定都面臨著新的任務(wù)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活還存在著各種各樣的問題。只有按照構(gòu)建和諧社會(huì)的要求才能使政府工作和政府職能建設(shè)始終保持正確的方向，真正履行好政府擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)職責(zé)，更好地完成新形勢(shì)下的改革、發(fā)展、穩(wěn)定等各項(xiàng)任務(wù)。

第二，構(gòu)建和諧社會(huì)是公共管理建設(shè)的核心問題。根據(jù)構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，公共管理建設(shè)的核心問題就是保持黨和政府與各個(gè)發(fā)展領(lǐng)域的密切關(guān)系，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都要?dú)w結(jié)到立黨為公、執(zhí)政為民上來。堅(jiān)持把人民群眾的利益是否實(shí)現(xiàn)，人民群眾面臨的問題和困難是否得到解決，人民群眾對(duì)政府工作是否滿意，作為檢驗(yàn)公共管理建設(shè)是否取得實(shí)際成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

二、建立完善的公共管理制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑

第一，從我國的國情出發(fā)，逐步制定和形成完善的法律法規(guī)體系。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個(gè)社會(huì)和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會(huì)的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。怎樣做到法律法規(guī)的和諧？最根本的是要突破法律法規(guī)是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)這樣一種傳統(tǒng)思維定勢(shì)，真正站在公共的立場(chǎng)上，完善我國的公共管理制度的法律法規(guī)。如從公共設(shè)施管理制度、公共衛(wèi)生管理制度、公共財(cái)產(chǎn)管理制度、公共物品管理制度、我國環(huán)境管理制度、我國的外匯管理制度、我國公司管理制度、我國公務(wù)員管理制度、我國傳染病管理制度、中國集體管理制度等方面完善。然而，我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層或利益集團(tuán)壟斷的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。

第二，一個(gè)和諧的公共管理制度，是政府實(shí)現(xiàn)和諧治理的保證。這中間至少包括三個(gè)層面：一是政府、市場(chǎng)、第三部門，這三者之間的協(xié)調(diào)和配合。現(xiàn)代社會(huì)基本由三類組織構(gòu)成的：一類是公共部門、一類是企業(yè)，一類是非營(yíng)利組織，這三者能否各司其職，對(duì)社會(huì)的和諧有直接的影響。譬如，由企業(yè)作為主體的市場(chǎng)，在社會(huì)發(fā)展中，其最主要的功能就是能有效、快速地配制各類社會(huì)資源，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律起了很大的作用，從這個(gè)意義上，市場(chǎng)注重的是效率，但解決不了公平，重視效率就可能制造很多社會(huì)的不和諧，引發(fā)沖突；但政府及其公共部門所發(fā)揮的作用，則正好是要彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，通過公共財(cái)政、公共政策以及通過公正性來化解這些矛盾和沖突，維護(hù)社會(huì)的和諧。同樣，作為民間組織的非營(yíng)利系統(tǒng)，它既可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的某些缺陷，也可以彌補(bǔ)政府的某些不足，是對(duì)政府、企業(yè)以及市場(chǎng)功能的重要補(bǔ)充。二是政府與公民的合作。政府與社會(huì)的合作之所以重要，在于如果社會(huì)有沒有正常的表達(dá)機(jī)制、表達(dá)的途徑，公民有沒有參與公共治理的機(jī)會(huì)，這個(gè)社會(huì)實(shí)際上是不可能真正和諧的，這是現(xiàn)代和諧社會(huì)的一個(gè)重要特征。三是社會(huì)公平以及政府管理所必須體現(xiàn)出的正義。如果政府所代表的公平正義的天平發(fā)生了傾斜，公共管理制度治理的和諧就會(huì)成為一句空話。

第三，完善的公共管理制度是政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然選擇。我們知道，中國改革開放之所以能夠取得如此大的成就，是與我們堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，解放思想、堅(jiān)持改革開放分不開的。經(jīng)過30年發(fā)展，今天我們回過頭來看，也有一些值得反思的地方。今天的中國社會(huì)已經(jīng)朝著多元社會(huì)方向在發(fā)展，經(jīng)濟(jì)多元化，觀念多元化，社會(huì)生活的多元化，在這樣一種背景下，政府如果繼續(xù)追求單一的GDP增長(zhǎng)，忽視社會(huì)全面發(fā)展，那么，目前我國社會(huì)階層和利益格局的變化所引發(fā)的各種社會(huì)矛盾將進(jìn)一步激增。完善的公共管理制度應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)發(fā)展觀得到全面落實(shí)的基礎(chǔ)上，這樣定位政府的戰(zhàn)略，更符合中國社會(huì)面臨的實(shí)際。可持續(xù)發(fā)展決不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)發(fā)展，還應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城鄉(xiāng)、地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，也包括人和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

第四，公共政策的制定應(yīng)該真正體現(xiàn)公平和正義。這是政府誕生以來，必須堅(jiān)持的屬性，如果政府背離了公正、公平與正義，就是公共政策失敗的表現(xiàn)。這是我們必須高度重視的，而在這個(gè)方面，我們有很多的工作要做，應(yīng)該成為政府構(gòu)建和諧社會(huì)的抓手，以此化解社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾。

第五，從政府職能的實(shí)現(xiàn)形式來講，建立完善的公共管理制度是有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要制度規(guī)范。過去我們更多的關(guān)注是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管，從2003年"非典"以后我們開始把社會(huì)管理和公共服務(wù)放在重要地位。從發(fā)展的視覺看，我們的政府整體上確實(shí)面臨歷史性的轉(zhuǎn)變，也就是我們這兩年提出的應(yīng)該由一個(gè)管制型政府走向服務(wù)型政府，或者說由一個(gè)單一型經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，我認(rèn)為政府職能實(shí)現(xiàn)形式上轉(zhuǎn)變，應(yīng)該成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略舉措。第六，從政府體制、制度安排的角度來講，建立完善的公共管理制度能較好地解決制度缺失的問題。目前最為迫切的是需要重新思考我們的制度設(shè)計(jì)和制度安排。如果制度不合理，將會(huì)成為構(gòu)建和諧社會(huì)羈絆，甚至可以繼續(xù)制造某些不和諧。所以，制度安排是公共管理制度治理和諧的核心。

第七、構(gòu)建和諧社會(huì)就要提供完備的公共服務(wù)體系。總理曾經(jīng)指出：“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。”這不僅給“公共服務(wù)”下了一個(gè)權(quán)威性定義，而且深刻地闡述了公共服務(wù)體系在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。的確，在新形勢(shì)下，我國公共需求呈現(xiàn)出增長(zhǎng)迅速、主體多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、需求多樣化的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結(jié)構(gòu)正逐步由消費(fèi)型向發(fā)展型升級(jí)。當(dāng)前我國公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該說僅僅處在第一階段(即“必須全面完善公共服務(wù)制度”的階段)向第二階段(即“以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的階段)過渡時(shí)期。因此，從一定意義上說，建設(shè)完備的公共服務(wù)體系就是當(dāng)前我國社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的基礎(chǔ)與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務(wù)體系，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、穩(wěn)定、快速、健康、持續(xù)性的發(fā)展。

三、建立完善的公共管理制度應(yīng)注意的幾個(gè)問題

要建立良好的公共管理制度，必須使政府的實(shí)際表現(xiàn)與公眾對(duì)政府的主觀評(píng)價(jià)相一致，為此應(yīng)做到以下幾個(gè)方面：

第一，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。我們黨所主張構(gòu)建的和諧社會(huì)，是一個(gè)全面系統(tǒng)的目標(biāo)，僅靠GDP的增長(zhǎng)，無法支撐起一個(gè)人民所向往的全面的小康社會(huì)。因此，各級(jí)政府必須把落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各個(gè)方面的和諧發(fā)展。

第二，正確處理政府激發(fā)社會(huì)活力與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，為改革發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。一方面，我們要通過改革，激發(fā)社會(huì)各階層的創(chuàng)造性活力，放手讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理和資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流；另一方面，也要注意把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來，在保持社會(huì)生機(jī)和活力的前提下謀求社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定，始終做到“活而不亂”。因此，必須高度重視和妥善解決改革中因利益調(diào)整引發(fā)的社會(huì)矛盾，避免體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾的激化。

第三，正確處理效率與公平、先富與共富的關(guān)系，妥善協(xié)調(diào)不同社會(huì)階層、群體和地區(qū)之間的利益矛盾。建設(shè)和諧社會(huì)，必須正確處理效率與公平、先富與共富的關(guān)系，既要通過深化改革，完善市場(chǎng)體制，提高資源配置和利用效率，又要通過宏觀調(diào)控，在二次分配中維護(hù)社會(huì)公平；既要鼓勵(lì)一部分人、一部分地區(qū)先富裕起來，又要防止兩極分化；既要保護(hù)發(fā)達(dá)地區(qū)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和先富群體的發(fā)展活力，又要高度重視和關(guān)心欠發(fā)達(dá)地區(qū)、比較困難的行業(yè)和群眾。

第四，正確處理政府與社會(huì)自我管理的關(guān)系，打造社會(huì)管理新格局。真正的和諧社會(huì)是一個(gè)國家權(quán)力與公共權(quán)利良性互動(dòng)的社會(huì)，是政府與公民個(gè)人的自主管理相統(tǒng)一的社會(huì)。目前我們?cè)诤艽蟪潭壬弦廊谎赜弥^去以政府為主導(dǎo)的社會(huì)管理體制，這同經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。各級(jí)黨委、政府，要按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的總要求，堅(jiān)決克服一切恩賜思想和包辦代替的做法，在進(jìn)一步提高黨和政府管理社會(huì)的效能的同時(shí)，善于通過村民自治、社區(qū)自治組織，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、中介組織以及工青婦等群眾組織和各類群眾代表會(huì)議實(shí)施管理，形成社會(huì)管理的整體合力。

總之，公共管理制度只有從自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等等方面很好地實(shí)現(xiàn)與人的和諧，最終才能取得社會(huì)的和諧。基于此，建立完善的公共管理制度也才能成為構(gòu)建和諧社會(huì)的需要和強(qiáng)有力的推動(dòng)力。

公共管理研究論文:公共管理的治理理論研究論文

雖然一個(gè)社會(huì)的外部局限性在于它的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正當(dāng)性已成為壓倒一切的價(jià)值理念，成為現(xiàn)代各國的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來源。因此，及時(shí)地調(diào)整公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，從而滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新形式的需要，避免政治合法性危機(jī)，這應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代政治學(xué)的一個(gè)基本命題。

這一抽象命題在全球化、市場(chǎng)化和分權(quán)化背景下的展開，則是作為國際社會(huì)科學(xué)前沿話語的治理理論與實(shí)踐問題。前沿孕育著未來。本文立足于政治科學(xué)知識(shí)體系的變革，說明這樣一個(gè)觀點(diǎn)：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學(xué)本來就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實(shí)性知識(shí)或判斷性知識(shí)來審理治理理論，這一理論興起的直接原因來自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī)，反映在治理話語中，則集中體現(xiàn)在三個(gè)論點(diǎn)上。其一是面對(duì)越來越復(fù)雜的社會(huì)，國家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測(cè)自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時(shí)頒布不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機(jī)、社會(huì)一致性分裂和文化分裂，公眾對(duì)公共權(quán)力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會(huì)一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān)，中央集權(quán)、分等論級(jí)的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會(huì)需求，無法對(duì)太多和太矛盾的公共問題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場(chǎng)。對(duì)于這一總體性的危機(jī)，治理話語走向了積極的知識(shí)重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在實(shí)踐出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學(xué)理論和分析方法。

從知識(shí)論的角度來看，治理理論是人類在尋求解決社會(huì)一致和有效性問題上做出的一次深刻的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來在內(nèi)的一切政治學(xué)知識(shí)都在這一框架下實(shí)現(xiàn)了新的整合，無論是在事實(shí)上還是在判斷上，政治學(xué)知識(shí)體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個(gè)人對(duì)公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個(gè)維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級(jí)政治向低級(jí)政治變遷。一般而言，高級(jí)政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動(dòng)，如討論一國是戰(zhàn)爭(zhēng)還是結(jié)盟等等。其次高級(jí)政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問題的重大決定和政策制定，如號(hào)召種族或集團(tuán)一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對(duì)政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級(jí)政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對(duì)國家或國際社會(huì)中社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會(huì)系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級(jí)政治通常由官員和管理者們?cè)诠残姓I(lǐng)域中實(shí)行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級(jí)政治決策所進(jìn)行的活動(dòng)。在國內(nèi)層次上，低級(jí)政治包括通過有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)外貿(mào)易、旅游和投資往來的促進(jìn)等等。現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過來的時(shí)候了。

第二，從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，革命及各種規(guī)模的國內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個(gè)體或國家之所以發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，其目的總是在于改變或控制對(duì)手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實(shí)現(xiàn)政治目的，那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位，但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反，規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動(dòng)中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指?jìng)惱淼摹⒌赖碌摹⒑献鞯暮拖嗷ヒ来娴暮徒灰仔缘恼危热缯勁小f(xié)商、立法、集體討價(jià)還價(jià)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和科學(xué)合作或激烈的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，前提是這種競(jìng)爭(zhēng)是普遍接受的，并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

第三，從等級(jí)政治向復(fù)合政治變遷。等級(jí)政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的，由等級(jí)政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級(jí)單位從屬于上級(jí)單位，每個(gè)等級(jí)社會(huì)當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威，但這一權(quán)威并不一定總是合法的，權(quán)威的下屬是各級(jí)權(quán)力層次，每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級(jí)次層次，這一系統(tǒng)最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無所抗辯地承認(rèn)。與之相反，復(fù)合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關(guān)系，在這種關(guān)系當(dāng)中，社會(huì)由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對(duì)維護(hù)自身的獨(dú)立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度，然而它們也承認(rèn)相互合作和秩序井然的共存既對(duì)自身利益有利，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿足其成員需求的社會(huì)中才能付諸實(shí)踐。進(jìn)一步推斷，復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競(jìng)爭(zhēng)性的教育和信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)無需依賴于對(duì)大眾傳媒介實(shí)行壟斷性控制，而等級(jí)政治的目的是通過發(fā)動(dòng)具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運(yùn)動(dòng)來造成一種虛假的社會(huì)一致感。政治學(xué)知識(shí)要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律，但這是一件不太容易做到的事。因?yàn)樗枰紊畹某浞值恼归_，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識(shí)的發(fā)展與人類思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)人類的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時(shí)，政治生活的神秘性、彼岸性才會(huì)消失。低級(jí)政治、規(guī)勸政治和復(fù)合政治的形成，使得政治學(xué)知識(shí)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現(xiàn)實(shí)公共政治生活危機(jī)中的治理理論，它之所以能引起政治學(xué)知識(shí)的轉(zhuǎn)向，根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現(xiàn)了公共權(quán)力運(yùn)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時(shí)，治理—生活的政治才真正有利于市場(chǎng)秩序，政府制度才會(huì)內(nèi)生于市場(chǎng)秩序。應(yīng)該說這才是民主政治本來應(yīng)該有的樣子，換言之，主流民主政治學(xué)長(zhǎng)期以來都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。

二

從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實(shí)踐戰(zhàn)略來看，新公共管理的實(shí)踐是其必然的邏輯展開，是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng)，那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論，治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此，割裂這兩者之間的關(guān)系，不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì)，減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題時(shí)的力度，而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國外有些學(xué)者認(rèn)為，新公共管理之所以和治理理論有關(guān)，是因?yàn)椤罢贫妗笔欠治龉补芾淼暮诵模罢贫妗笔侵卫淼拇~，簡(jiǎn)略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。

作為新公共管理內(nèi)容的主體，它有兩個(gè)基本學(xué)術(shù)支持：管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門的管理手段引入公共部門，強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理，以及更晚些時(shí)候所提出的接近消費(fèi)者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中，通過新的激勵(lì)制度安排削減官僚機(jī)構(gòu)，通過承包和準(zhǔn)市場(chǎng)的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)更有效的競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府推動(dòng)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民；(2)推崇市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚機(jī)制；(3)驅(qū)動(dòng)政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)——部門和角色的使命，而不是文本的規(guī)則和規(guī)定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費(fèi)者，并且為它們提供選擇的機(jī)會(huì)；(5)把問題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡(jiǎn)單地提供事后服務(wù)；(6)把精力放在贏利而不是簡(jiǎn)單地支付財(cái)政撥款上；(7)實(shí)行分權(quán)制度，主張參與式管理；(8)；公民評(píng)估自己的者的績(jī)效時(shí)，關(guān)注的不是投入而是結(jié)果(9)關(guān)注的目標(biāo)不僅僅是公共服務(wù)的提供，還包括激勵(lì)所有的部門和公民，為解決他們社群中存在的問題采取行動(dòng)。顯然，新公共管理的這些觀念和低級(jí)政治、規(guī)勸政治及復(fù)合政治都關(guān)心競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)、消費(fèi)者以及結(jié)果，公共部門圍繞這些主題的轉(zhuǎn)變就是脫離統(tǒng)治政治的、更小的政府，而另一方面則是更多的治理。

三

在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代，各個(gè)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式，以便在經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)并讓社會(huì)獲得有質(zhì)量的增長(zhǎng)，治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢(shì)政治理論話語，支持這一話語體系的價(jià)值觀和以之相一致的知識(shí)文本，修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識(shí)。立于中國公共管理實(shí)踐理解治理理論時(shí)，我們深感這對(duì)重構(gòu)中國民主政治知識(shí)體系，尋求善治的制度平臺(tái)和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場(chǎng)化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會(huì)信仰，均是十分重要的理論資源。從社會(huì)或區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性來看，治理理論資源合法充足的利用，應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會(huì)資本的一種提升途徑。中國正在發(fā)展公共管理制度，開始研究公共管理的知識(shí)，以便為有效地治理中國提供基礎(chǔ)性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點(diǎn)達(dá)成共識(shí)：

首先要對(duì)政治學(xué)的知識(shí)類型的實(shí)行轉(zhuǎn)換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識(shí)形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學(xué)知識(shí)在現(xiàn)代社會(huì)中的擔(dān)負(fù)真正來自于公民社會(huì)而不是意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橹卫砟Ｊ降倪x擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴，而一個(gè)社會(huì)知識(shí)的狀況或稱之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本，知識(shí)狀況已成為制度學(xué)派分析社會(huì)問題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會(huì)變革所需要的知識(shí)，其結(jié)果就會(huì)形成社會(huì)的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)在一定意義上就是知識(shí)存量的長(zhǎng)期性競(jìng)爭(zhēng)。

通過政府制度重構(gòu)推動(dòng)政治制度二次正當(dāng)性創(chuàng)新，這可能是需要達(dá)成共識(shí)的第二個(gè)重要方面。當(dāng)代中國政治制度的民主性從歷史類型來看可以說首先是一種否定性民主，它否定了舊的專制政治而建立了新的人民的統(tǒng)治，實(shí)際上這一民主的功能僅僅在于明確由誰統(tǒng)治。而建設(shè)性的民主是以公民權(quán)利為邏輯起點(diǎn)，以公民福利和安全最大化為目的的，關(guān)注民主的憲政化即自由民主，這也是政治制度二次正當(dāng)性創(chuàng)新的依據(jù)，因?yàn)閺闹卫砝碚搧砜矗沃贫戎皇枪窀＠桶踩囊粋€(gè)變量。如果說當(dāng)代中國政治制度的奠基是以暴力政治為途徑，政府制度是作為統(tǒng)治工具而存在的話，那么通過滿足善治目標(biāo)的政府制度的重構(gòu)推動(dòng)政治制度二次正當(dāng)性創(chuàng)新，才能使這一創(chuàng)新有較準(zhǔn)確的方向感和現(xiàn)實(shí)感。

最后一個(gè)需要達(dá)成共識(shí)的是在公共理性基礎(chǔ)上，發(fā)展以公民文化為核心的政治文化。與治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基礎(chǔ)上的，它以公民的權(quán)利與義務(wù)為底線，其主題是關(guān)懷基于基本正義問題的公共的善，而不是政治權(quán)威的價(jià)值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利，以及理性公民內(nèi)心真實(shí)的同意是在公共理性指導(dǎo)下公民文化的一般內(nèi)容。離開這一公共政治文化，治理的政治仍無根基，這不僅是一個(gè)公共政治秩序建立的充要條件，也是治理模式轉(zhuǎn)變的倫理支持。要在這一方面達(dá)成共識(shí)、走向善治，可能要付出許更多的艱辛。

公共管理研究論文:西方新公共管理研究論文

【內(nèi)容提要】新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對(duì)社會(huì)公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國行政管理的理論和實(shí)踐不無借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

從本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲鴷?huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問題。第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)模颜c公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和濫用職權(quán)。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國的“憲章運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì)主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

公共管理研究論文:和諧的公共管理制度研究論文

內(nèi)容提要：和諧的公共管理制度是建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵。建設(shè)和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設(shè)計(jì)和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績(jī)效檢驗(yàn)和諧的公共管理制度。

關(guān)鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績(jī)效

和諧社會(huì)是一個(gè)理想社會(huì)，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個(gè)社會(huì)潛在危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)較大的時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構(gòu)使社會(huì)處于一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的動(dòng)態(tài)均衡之中，社會(huì)和諧顯然面臨著挑戰(zhàn)。如何使社會(huì)的各種不和諧因素不致演變?yōu)樯鐣?huì)沖突？最關(guān)鍵的是建設(shè)一套和諧的公共管理制度來避免社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的外在化。如何建設(shè)和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設(shè)計(jì)和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個(gè)社會(huì)和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會(huì)的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。怎樣做到法律法規(guī)的和諧？最根本的是要突破法律法規(guī)是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)這樣一種傳統(tǒng)思維定勢(shì)，真正站在公共的立場(chǎng)上，以和諧的理念公正地設(shè)計(jì)作為公共管理制度的法律法規(guī)。然而，我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層或利益集團(tuán)壟斷的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的制定程序是由政府相關(guān)部門起草，然后由立法機(jī)構(gòu)或政府批準(zhǔn)，故許多法律法規(guī)在設(shè)定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關(guān)于土地征用的條款就是典型的社會(huì)群體利益失衡的體現(xiàn)。在這一制度中，農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農(nóng)民，而以極低的價(jià)格獲得土地使用權(quán)的商人或地方政府卻將數(shù)倍于原有土地價(jià)格的土地增值利潤(rùn)攫為已有。面對(duì)失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農(nóng)民為維護(hù)土地權(quán)益而采取拼斗自殺等過激的抗?fàn)幈磉_(dá)方式。由此可見，制度設(shè)計(jì)理念的不和諧埋下了社會(huì)不同群體產(chǎn)生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設(shè)計(jì)和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設(shè)計(jì)者要具有社會(huì)角色的超脫性。公共管理制度的設(shè)計(jì)人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層和社會(huì)利益群體之外，站在公正的立場(chǎng)上設(shè)計(jì)制度。二是公共管理制度的設(shè)計(jì)原點(diǎn)要具有充分的理性。公共管理制度的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團(tuán)或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會(huì)的相當(dāng)多數(shù)）。當(dāng)然，全體人民也不是指國家中的每一個(gè)人，而是指國家中的公民整體，這個(gè)整體代表了社會(huì)公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設(shè)計(jì)原點(diǎn)的充分理性。三是公共管理制度設(shè)計(jì)程序的公正性。即制度的制定應(yīng)當(dāng)有一套公正科學(xué)的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應(yīng)當(dāng)有程序法。制度設(shè)計(jì)的理念和原點(diǎn)正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設(shè)計(jì)的結(jié)果可能與設(shè)計(jì)的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經(jīng)證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結(jié)果損害了社會(huì)相當(dāng)部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強(qiáng)大后遺癥。譬如，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和區(qū)域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權(quán)，結(jié)果造成了社會(huì)人力資源的巨大的浪費(fèi)和區(qū)域之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個(gè)制度。這不能不說是制度設(shè)計(jì)程序不公的一個(gè)沉痛教訓(xùn)。因?yàn)槿绱艘粋€(gè)事關(guān)人民基本權(quán)利的重大制度，竟然是在沒有經(jīng)過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個(gè)制度的出發(fā)點(diǎn)也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護(hù)國家政治、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實(shí)施和諧的公共管理制度。社會(huì)公共管理制度的實(shí)施主體是公共管理機(jī)構(gòu)，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統(tǒng)治的工具，而應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公民意志的體現(xiàn)，是國民授權(quán)的結(jié)果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執(zhí)行也該當(dāng)是一個(gè)和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實(shí)施行為在許多方面卻很難體現(xiàn)這種和諧，官本民末的思想仍然主導(dǎo)著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執(zhí)行過程充滿著官民對(duì)立。這種對(duì)立不僅僅表現(xiàn)在各種個(gè)案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現(xiàn)在普通百姓對(duì)政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發(fā)生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執(zhí)行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

如何以和諧的行為實(shí)施公共管理制度呢？一是以和諧的行為動(dòng)機(jī)實(shí)施公共管理制度。人的社會(huì)行為是由動(dòng)機(jī)支配的，作為公共管理主體的國家和政府的行為同樣也是受動(dòng)機(jī)的驅(qū)使。傳統(tǒng)的專制國家和政府的行為動(dòng)機(jī)是維護(hù)自身的政權(quán)地位和對(duì)人民的統(tǒng)治，所以，它必須基于強(qiáng)權(quán)來達(dá)到這一目的。因?yàn)閷Ｖ粕鐣?huì)是少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的專政，其制度也服務(wù)于少數(shù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，在這種情況下，和諧地施行制度顯然是不可能的。現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)民主社會(huì)，國家和政府的行為動(dòng)機(jī)是維護(hù)廣大人民群眾的自身利益，所以，它必須基于和諧來達(dá)到這一目的。因?yàn)椋裰魃鐣?huì)是公民選出公務(wù)人員進(jìn)行社會(huì)的自我管理，其制度也是服務(wù)于公民自身。正是如此，公共管理制度的實(shí)施者就應(yīng)本著為人民服務(wù)的動(dòng)機(jī)來確立和諧的行為方式，而不是依據(jù)人民授予的權(quán)力去壓榨百姓。目前我國各級(jí)政府官員有一個(gè)普遍感受，即隨著公民法律制度意識(shí)的增強(qiáng)，政府的行政行為難度越來越大，政府的權(quán)威性受到了越來越多的挑戰(zhàn)。譬如，湖南嘉禾的拆遷事件最終就是以地方官員的過錯(cuò)而終結(jié)的。對(duì)此，我們的學(xué)術(shù)界和上級(jí)黨委政府將這種情況歸結(jié)為公務(wù)人員的執(zhí)政能力不強(qiáng)問題。其實(shí)，問題的原因不是執(zhí)政能力不強(qiáng)，而是執(zhí)政動(dòng)機(jī)不正確。如果我們的官員抱著為民服務(wù)的行為動(dòng)機(jī)，就不會(huì)將公民拋向?qū)α⒚妗６且院椭C的行為需要實(shí)施公共管理制度。從心理學(xué)角度看，人的行為受動(dòng)機(jī)的支配，動(dòng)機(jī)的背后，則是人的需要；同樣，受行為動(dòng)機(jī)驅(qū)使的公共管理制度實(shí)施行為也是人的行為需要在起著最終的決定作用。公共管理制度的實(shí)施行為之所以要基于公務(wù)人員的為人民服務(wù)的動(dòng)機(jī)，其原因就是社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需要，即人們對(duì)社會(huì)公共品的需要。如果我們把社會(huì)公共管理制度的制定看著是社會(huì)公共品的生產(chǎn)過程的話，那么，公共管理制度的執(zhí)行者即政府則是公共品的經(jīng)銷商或送達(dá)者，公民就是公共品的消費(fèi)者。一種高質(zhì)量的產(chǎn)品生產(chǎn)出來了，如果不能通過優(yōu)質(zhì)的服務(wù)送到消費(fèi)者手中，其滿足人們欲求的功能同樣難以實(shí)施。好的公共管理制度如果不能保質(zhì)保量地滿足公民的需要，它是難以達(dá)到預(yù)期效果的。在我國，公共管理制度實(shí)施行為的走樣已是一個(gè)常態(tài)，所謂政策執(zhí)行效果的邊際遞減效應(yīng)就是如此。究其原因，就是公共管理制度實(shí)施者缺乏制度執(zhí)行的需要行為意識(shí)，他們總是站在上級(jí)或領(lǐng)導(dǎo)者的位置去實(shí)施制度行為，而不是站在一個(gè)制度供貨商或制度產(chǎn)品送達(dá)者的位置去滿足公民的需求；他們不懂得公民對(duì)公共制度的需求就是自己的行為使命。所以，公共管理制度實(shí)施者應(yīng)當(dāng)以和諧的行為需要作為施政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。轉(zhuǎn)第三，以和諧的績(jī)效檢驗(yàn)和諧的公共管理制度。公共管理制度是否和諧，最終得以制度實(shí)施后的績(jī)效加以衡量和檢驗(yàn)，和諧的制度必然產(chǎn)生和諧的績(jī)效。當(dāng)然，績(jī)效的衡量指標(biāo)有多個(gè)方面，可以從各個(gè)不同的角度去設(shè)計(jì)。我國是一個(gè)物質(zhì)財(cái)富缺乏的社會(huì)，人們?cè)诤饬咳祟惢顒?dòng)績(jī)效的過程中總是將社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的增加放在首要位置。近年來GTP的大小已經(jīng)成了各級(jí)政府追求的最重要的政績(jī)目標(biāo)，結(jié)果GDP增加了，而帶來的是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然和社會(huì)因子的過度消費(fèi)。在這一過程中，相應(yīng)的公共管理制度也是隨之配合的。譬如，越來越多的“礦難”看起來是一個(gè)安全生產(chǎn)和礦業(yè)的管理制度問題，但安全和管理的背后卻是國家公共管理制度的失衡使然。因?yàn)楝F(xiàn)在從事礦業(yè)一線生產(chǎn)的工人基本上是農(nóng)民工，而農(nóng)民工的生命價(jià)值在我國礦業(yè)礦難中的賠償標(biāo)準(zhǔn)只有國有礦業(yè)中正式職工的二十分之一甚至更低。極低的生命賠償價(jià)值使礦業(yè)企業(yè)只要支付極低的成本就可以渡過礦難，企業(yè)主當(dāng)然就沒有積極性和責(zé)任心去花費(fèi)大量的錢財(cái)去維護(hù)礦井的安全，這是經(jīng)濟(jì)人計(jì)算成本收益結(jié)果的必然選擇。類似的情況在許多公共管理制度中都有體現(xiàn)。譬如，我國的公務(wù)員違規(guī)的懲誡制度，金融領(lǐng)域、公有單位的信貸優(yōu)先制度，壟斷領(lǐng)域的特殊人占有制度等等，它們都無不打上了物質(zhì)與精神之間，城市與農(nóng)村之間，公有單位與民有單位之間，壟斷行業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)之間，公務(wù)人員與人民群眾之間，城市居民與鄉(xiāng)村農(nóng)民之間等等不和諧的烙印。表面看起來，這些不和諧制度似乎沒有影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)財(cái)富增加的績(jī)效，但從深層次觀察，特別是站在社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的立場(chǎng)上看，它們已經(jīng)透支了未來社會(huì)的生存與發(fā)展的潛力，若不對(duì)其改革，勢(shì)必造成重大的社會(huì)潛在危機(jī)。所以，以和諧的績(jī)效檢驗(yàn)公共管理制度已是建立和諧社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。

如何衡量公共管理制度的和諧績(jī)效呢？一是公共管理制度要體現(xiàn)自然與人的和諧。這種和諧的核心是人不要過份地向自然索取甚至是掠奪。2004年，我國消耗了世界鋼鐵總是量的20%，鐵礦石的30%，鋁的40%、水泥的45%，GDP卻只有世界的5%左右。極不協(xié)調(diào)的投入產(chǎn)出關(guān)系凸顯的是政府官員的考核制度有違自然與人之間的相互依存關(guān)系。因?yàn)橐坏┳匀毁Y源枯竭，人類的生存條件也將蕩然無存。所以，現(xiàn)在人與自然和諧的主題應(yīng)當(dāng)是建立一套科學(xué)的政府官員的績(jī)效考核指標(biāo)，以在保持生態(tài)和環(huán)境不受破壞的條件下提高物質(zhì)財(cái)富的質(zhì)量和數(shù)量。只有官員的績(jī)效考核制度和諧了，整個(gè)公共管理制度做到人與自然的和諧才會(huì)有一個(gè)良好的基礎(chǔ)。二是公共管理制度要體現(xiàn)政治與人的和諧。公共管理制度的本意應(yīng)不具有政治性。但是，由于任何國家的公共管理制度都是具有政治傾向的人所制定的，所以，它就不可避免地與政治聯(lián)系在一起了。正因?yàn)槿绱耍补芾碇贫群芸赡鼙簧贁?shù)政治集團(tuán)或人物利用而變成一種政治統(tǒng)治工具。在我國，由于公共管理制度的建立嚴(yán)重地滯后于社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，履行社會(huì)公共職能的政府具有濃厚的政治色彩，這就使政治不可避免地滲透到了公共管理制度之中。為了不至于使政治影響公共制度的公正性，我們有必要強(qiáng)調(diào)政治與人的和諧，使?jié)B融于公共制度中的政治能更好地體現(xiàn)人的意志和權(quán)利，真正使社會(huì)主義的公共管理制度符合最廣大的人民群眾利益。三是公共管理制度要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人的和諧。這主要指涉及人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種經(jīng)濟(jì)制度要有利于人對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的合理、公正和公平的追求，經(jīng)濟(jì)制度不能成為廣大人民追求經(jīng)濟(jì)福利的障礙。過去的社會(huì)，許多國家制度總是少數(shù)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)壟斷的工具，大多數(shù)人與經(jīng)濟(jì)之間是不和諧的。經(jīng)濟(jì)與人的和諧在公共管理制度中的體現(xiàn)，主要是自由競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和符合人性的公正的經(jīng)濟(jì)規(guī)則。四是公共管理制度要體現(xiàn)文化與人的和諧。一個(gè)社會(huì)的公共管理制度都是文化的沉淀物。文化與人的和諧就是要求公共管理制度要適應(yīng)人所處的社會(huì)文化形態(tài)，不能照搬某些國家或社會(huì)的現(xiàn)有制度。用本土文化改造外來制度可以看著是文化與人的和諧的到達(dá)途徑，關(guān)于這一點(diǎn)，我們似乎可以從一百多年來東西方文化的移植碰撞中得到諸多啟示。現(xiàn)在，我國又進(jìn)入了一個(gè)東西方文化的多方位的交織激蕩時(shí)代，如何在公共管理制度中恰如其分地體現(xiàn)文化與人的和諧應(yīng)當(dāng)是建立中國式的永久和諧社會(huì)的一個(gè)重大課題。

總之，公共管理制度只有從自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等等方面很好地實(shí)現(xiàn)與人的和諧，最終才能取得和諧的社會(huì)績(jī)效。基于此，公共管理制度也才能成為建立和諧社會(huì)的有效推動(dòng)力。

公共管理研究論文:公共管理思想演變研究論文

摘要：從表面上看，公共管理思想的演變似乎沒有規(guī)律可言，但從哲學(xué)的視角審視卻不難發(fā)現(xiàn)，表面上復(fù)雜和混亂的演變過程實(shí)際上隱藏了微妙而清晰可見的軌跡：或者是古老理論的復(fù)興，或者在涉及某對(duì)矛盾中左右搖擺，或者是關(guān)于某些對(duì)立面的融合。今天的公共管理理論和實(shí)踐正是其過去思想互動(dòng)、協(xié)調(diào)、演變的結(jié)果，因此探討公共管理的演變軌跡有助于我們更好地理解這門學(xué)科，并使我們可能進(jìn)一步地預(yù)測(cè)其發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：公共管理；管理哲學(xué)；思想演變

政府管理在發(fā)展早期被稱為“行政管理”，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)作為惟一或者核心的行為主體，主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，關(guān)注如何制定正確的政府目標(biāo)和有效達(dá)成這些目標(biāo)。“公共行政”則是對(duì)政府管理發(fā)展到20世紀(jì)70年代末、80年代初時(shí)的特點(diǎn)總結(jié)。尼格魯夫婦(F.A.Nigro和L.G.Nigro)沒有對(duì)“公共行政”作具體定義但卻描述了公共行政的特征：(1)在公共環(huán)境中共同合作的群體努力；(2)包括執(zhí)行、立法、司法三部門的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治過程的一部分；(4)明顯不同于私營(yíng)機(jī)構(gòu)的行政；(5)在提供社會(huì)服務(wù)方面與許多私人團(tuán)體、個(gè)人關(guān)系密切。簡(jiǎn)言之，“公共行政”關(guān)注公私合營(yíng)、合作，并開始注意社會(huì)其他行動(dòng)團(tuán)體的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”實(shí)際上是對(duì)政府管理學(xué)科演變的不同階段的概括。為反映該學(xué)科最新的演變趨勢(shì)的需要，并鑒于對(duì)學(xué)術(shù)界在各階段的具體劃分界限上還存在較大分歧的考慮，筆者這里只使用“公共管理”一詞。

綜觀公共管理發(fā)展，其演變始終是在對(duì)立的矛盾體中螺旋式前進(jìn)的。每當(dāng)公共管理的主題向一方傾斜時(shí)，它必然有向另一方平衡的趨勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，公共管理的演變總能夠在兩個(gè)對(duì)立面之間找到一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡點(diǎn)，并且隨著其理論和實(shí)踐的變化而變化。也許某些時(shí)刻，公共管理演變的結(jié)果似曾相識(shí)，但是這并不是一種簡(jiǎn)單的重復(fù)。作為公共管理發(fā)展最新趨勢(shì)之一的無縫隙組織就是這一結(jié)論的例證。正如拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中指出的：“無縫隙組織與那些在200年前由商人、工匠、技師以及農(nóng)場(chǎng)主主導(dǎo)的最初的社會(huì)非常類似。實(shí)際上無縫隙組織是19世紀(jì)中期以前在美國經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)主導(dǎo)地位的個(gè)性化的商品生產(chǎn)和服務(wù)方式的再生。不過由于環(huán)境和條件的差異不可能完全如出一轍。”［2］具體說來，公共管理的演變有以下幾條軌跡：

一、管理主體與客體的分離與融合

在西方國家從自由資本主義向壟斷資本主義過渡的時(shí)期，工商、金融界出現(xiàn)了大量對(duì)國民經(jīng)濟(jì)、生活具有舉足輕重的壟斷組織，對(duì)國家地位形成挑戰(zhàn)。同時(shí)，這一時(shí)期社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的問題也層出不窮。這些都要求通過國家進(jìn)行干預(yù)來解決。因此，狹義的國家即政府必須發(fā)揮更大作用，政府地位的加強(qiáng)、權(quán)力的加大、職能的擴(kuò)展都成為歷史的訴求，于是政府作為管理主體逐漸從政治中分離出來并成為獨(dú)立的行為主體。公眾則自愿成為管理客體，要求政府承擔(dān)更多的責(zé)任。政府職能的擴(kuò)張反過來又加強(qiáng)了公眾對(duì)政府的依賴。從此,政府作為管理主體與公眾作為管理客體便涇渭分明。政府理所當(dāng)然地管理公眾，公眾也不會(huì)主動(dòng)、直接地參與國家、社會(huì)的管理。

到20世紀(jì)70年代，國家對(duì)于社會(huì)事務(wù)的干預(yù)達(dá)到了登峰造極的地步，過度干預(yù)造成的負(fù)面影響越來越大。在這一背景之下，布坎南（Buchanan）和圖洛克（Tullock）等人提出了公共選擇理論。該理論以當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)（即所有個(gè)人都追求自身利益最大化）為前提，依據(jù)自由市場(chǎng)交換能使雙方都獲利的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，推導(dǎo)出由政治家、官僚組成的政府也不過是追求自身利益最大化的組織而已的結(jié)論，打破了政府作為公共利益代表最大化的神話。在公共選擇理論倡導(dǎo)者看來，政府并不是萬能的，市場(chǎng)不能解決的問題政府也可能同樣無法解決。由于這一理論的影響，政府作為惟一的管理主體的時(shí)代一去不復(fù)返。同一時(shí)期，以“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）作為興起標(biāo)志，“政府的本質(zhì)是什么”、“政府應(yīng)履行什么樣的職能”等許多行政核心問題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn),對(duì)這些問題的討論最終促成了治道(Govemance)變革。

在治道變革的推動(dòng)下，公共管理進(jìn)入了社會(huì)本位，形成了政府、非政府組織與公民三類管理主體平等互動(dòng)的格局。“‘只有政府、只能政府才能管理,只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念,并不能為公共管理的公共性和社會(huì)性提供一個(gè)切實(shí)的保障,也無法真正促成高效的管理。”管理主體與管理客體的界限越來越模糊，公民與政府在良好的關(guān)系中合作與協(xié)商。凡是管理客體可以自己解決的問題政府就不必干預(yù)；管理客體可以直接參與到政策的制定中；在一些社區(qū)，作為社區(qū)居民的管理客體甚至成為自身的管理主體。而管理主體與管理客體的關(guān)系也由早期的命令、控制、指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)橐环N對(duì)話協(xié)商關(guān)系，即以“人本、責(zé)任、服務(wù)”精神為核心的“參與、合作、互動(dòng)”方式。［3］

雖然通過給予管理客體更大的獨(dú)立性，管理主體能夠在避免擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)管理更多的公共事務(wù)，但是管理主體與管理客體共享權(quán)力、分享責(zé)任機(jī)制帶來的各自界限模糊、責(zé)任認(rèn)定的困難，為管理主體互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了可能，并引發(fā)出行政倫理等問題。有鑒于此，在可以預(yù)見的未來，管理主體與管理客體的界限有可能會(huì)重新清晰起來。

二、政治與行政的分離與融合

從1887年威爾遜（ThomasWoodrowWilson）發(fā)表《行政學(xué)之研究》開始，行政與政治逐漸分離，公共管理的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“行政”。威爾遜在該文中指出，與制定一部憲法相比，執(zhí)行一部憲法正變得日趨困難，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)行政管理進(jìn)行專門研究。他還認(rèn)為國家權(quán)力掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行部門的手中，這就從結(jié)構(gòu)上否定了三權(quán)分立，確立了行政與政治兩分法。古德諾（Frank.J.Goodnow）則系統(tǒng)全面地闡述了行政與政治兩分法，認(rèn)為行政將成為現(xiàn)代政府的中心問題。[注:在時(shí)期劃分上,本文參考了張國慶《行政管理學(xué)概論》第2版緒論部分，見北京大學(xué)出版社2000年版。]

現(xiàn)在已經(jīng)有學(xué)者試圖通過這方面研究來打破這樣一種局限，較有代表性的是新公共服務(wù)理論。“當(dāng)人們抱怨官僚組織的問題時(shí)，人們總是傾向于將其歸咎于官僚組織的管理問題。而事實(shí)上，問題出在官僚組織的治理上。”［4］持類似立場(chǎng)的學(xué)者們進(jìn)一步地將官僚制政府弊端的原因歸結(jié)為傳統(tǒng)議會(huì)——政府治理結(jié)構(gòu)的失效，從而將目光從政府內(nèi)部轉(zhuǎn)移到了與政府相關(guān)的政治制度上。新公共服務(wù)理論的代表人物羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)是指“關(guān)于治理體系中公共行政官員角色的一系列思想，而且這種治理體系將公民置于中心位置”［5］。換言之，新公共服務(wù)的鋒芒直指新公共管理的“掌舵而非劃槳”原則。在對(duì)這一流行語進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)的理論家試圖重新確定公務(wù)員和公民之間的關(guān)系。新公共管理改革雖然改變了政府作為公共服務(wù)直接提供者的角色，但是政府仍舊擁有極大的權(quán)力來制定執(zhí)行公共政策。新公共服務(wù)理論正是要改變“政府獨(dú)自掌舵”的局面，強(qiáng)調(diào)政府是人民的，政府在為“國家”這條船掌舵之時(shí)必須聽從人民的意見。因此，政府的首要作用乃是幫助公民實(shí)現(xiàn)他們的公共利益而不是去駕馭社會(huì)。

在新公共服務(wù)理論興起的時(shí)代，行政與政治再次融合到一起。當(dāng)然，這種融合與早期公共管理研究并不相同。因?yàn)閷W(xué)者們對(duì)于獨(dú)立出來的“行政”因素已經(jīng)能夠順利處理，所以再次將“政治”因素嵌入進(jìn)“行政”對(duì)于公共管理而言是可行和必須的。

三、“效率”與“價(jià)值倫理”的對(duì)立與轉(zhuǎn)化

以美國人泰勒（FrederickWinslowTaylor）1911年發(fā)表的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，公共管理進(jìn)入到科學(xué)管理主義時(shí)代。以“精密性”、“規(guī)范性”途徑為核心的“效率導(dǎo)向”成為這一時(shí)期最重要的研究對(duì)象。泰勒認(rèn)為加強(qiáng)專業(yè)性計(jì)劃工作可以促成組織的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的工作流程，從而增進(jìn)組織的穩(wěn)定性。正是在這一點(diǎn)上,他擺脫了傳統(tǒng)依靠個(gè)性進(jìn)行組織管理的模式。“組織理論之父”馬克斯·韋伯（MaxWeber）則建立了官僚模型(BureaucracyModel)，認(rèn)為官僚集權(quán)組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式。懷特等人作為公共管理的代表,認(rèn)為必須運(yùn)用科學(xué)的方法得出某些規(guī)律性的東西，進(jìn)而建立相關(guān)的原理、法則和知識(shí)體系。

科學(xué)管理主義時(shí)期公共管理的特點(diǎn)是：管理是科學(xué)而不是單憑經(jīng)驗(yàn)行事的方法；認(rèn)定對(duì)于每個(gè)組織而言,必定有一種成本最小、產(chǎn)出最大的最優(yōu)方法。以“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”為基礎(chǔ)的科學(xué)管理主義認(rèn)為人就是以追求私利為惟一行動(dòng)動(dòng)機(jī)的。這一認(rèn)識(shí)的優(yōu)點(diǎn)非常明顯：科學(xué)管理的工時(shí)研究、動(dòng)作研究、計(jì)件工作制、成本核算方法、職能工長(zhǎng)制的理論，滿足了經(jīng)濟(jì)人的物質(zhì)需求，并且通過嚴(yán)格的管理制度和有效的激勵(lì)機(jī)制，極大提高了生產(chǎn)效率。但科學(xué)管理主義由于將除追求私利以外人的其他特性全部剝離，所以也存在理論缺陷。

于是公共管理以“行為科學(xué)——一種倡導(dǎo)關(guān)心人的價(jià)值倫理流派”作為方向演變。研究者發(fā)現(xiàn)，人除了理性之外還有感情相互依存的需要，可能放棄經(jīng)濟(jì)利益而屈從于人際關(guān)系、道德和感情，并且有通過公共生活實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的愿望。特別是梅奧（Mayo）、羅特斯利博格（EritzJ.Roethlisberger）和懷特赫德（T.N.Whitehead）1927—1932在西方電氣公司完成的霍桑實(shí)驗(yàn)（HawthorneExperiments）發(fā)現(xiàn)：社會(huì)、心理因素是鼓勵(lì)工人提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的基本途徑；非正式組織有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范；在職工需要中，金錢僅僅是一部分，更多的需要?jiǎng)t來自于感情、安全感、歸屬感等等。這樣，他們就徹底顛覆了科學(xué)管理的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”而建立了全新的“社會(huì)人假設(shè)”。

以“社會(huì)人假設(shè)”為基礎(chǔ)的行為科學(xué)逐漸被接納為研究公共管理的新方法。其中有代表性的是西蒙的決策理論。西蒙批評(píng)傳統(tǒng)的組織理論把組織中的人看成是一個(gè)毫無人性的既定因素而不是可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。他認(rèn)為，成員的心理、行為與決策關(guān)系密切，只有對(duì)成員的決策和行為因素進(jìn)行分析才能理解一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)與功能。

到20世紀(jì)60年代，西方國家普遍被種族歧視、政府腐敗等社會(huì)問題所困擾；70年代開始的滯脹進(jìn)一步加劇了社會(huì)危機(jī)，反映在公共管理上就是人們對(duì)于政府深深的不信任。所有這些，促進(jìn)了公共管理的變革——“新公共行政”運(yùn)動(dòng)興起。其代表人物弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson）主張以政府及其公共管理過程中的價(jià)值觀和倫理觀作為新公共行政學(xué)的核心概念。新公共行政運(yùn)動(dòng)的主要觀點(diǎn)是：主張社會(huì)正義與公平；認(rèn)為傳統(tǒng)的公共管理過于專注于高層管理與職能部門的管理，以至于效率、經(jīng)濟(jì)目的總以公平與正義為代價(jià)，而后者正是公共管理的根本目的；要通過范式革命對(duì)傳統(tǒng)公共管理的框架進(jìn)行徹底的革新；強(qiáng)調(diào)公共管理的“公共性質(zhì)”，指出公共目的、公共利益、公共權(quán)力、公共行為等正是其與以產(chǎn)權(quán)私有制為基礎(chǔ)的企業(yè)管理的根本區(qū)別；主張“民主行政”，要求尊重人民主權(quán)與意愿。

這樣，公共管理的“公共”特點(diǎn)第一次比較清晰地表現(xiàn)出來，這使得公共管理不再僅僅是私營(yíng)管理的借鑒者了。但是，新公共行政理論的實(shí)用性不強(qiáng)，正如理查德·J·斯蒂兒曼所質(zhì)疑的，問題是“在既定的憲政體制內(nèi)如何才能把公共行政推送到這樣一個(gè)崇高的地位？”［6］因此，到20世紀(jì)80年代，以追求“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness）為中心的新公共管理運(yùn)動(dòng)，因其較好的實(shí)用性取代了新公共行政學(xué)的主流地位。新公共管理的主張主要有：政府的宏觀調(diào)控替代直接提供公共服務(wù)；決策程序簡(jiǎn)化；節(jié)約公共開支；實(shí)行私有化政策；開展以競(jìng)爭(zhēng)和顧客為導(dǎo)向的公共政策選擇。從實(shí)踐上看，以新公共管理理論為導(dǎo)向的各國政府改革，確實(shí)有效地遏止了政府的過度擴(kuò)張，減少了行政成本與開支。

四、官僚制的發(fā)達(dá)與衰微

1890—1920年韋伯建立了官僚制模型理論。按照他的描述,官僚制的特點(diǎn)有:(1)公職的等級(jí)排列。每一個(gè)公職都有其自己的權(quán)威或法定的權(quán)力。(2)系統(tǒng)分工。每一個(gè)公職或職位都有其自己的表示為職位和權(quán)力的能力范圍。(3)非人格化。各種官員服從于非人格化的命令和正式建立的行為規(guī)范,在與組織內(nèi)外的人員接觸時(shí),他們僅僅按照這些規(guī)定行動(dòng)。(4)取得一致運(yùn)用的行為和程序方面的正式的書面規(guī)定。

韋伯認(rèn)為,官僚制在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性和可靠性方面優(yōu)于其他任何形式。它最終在集約效率和業(yè)務(wù)范圍方面占有優(yōu)勢(shì)，并且可以正式運(yùn)用于所有各種行政任務(wù)。［1］102-104官僚制適合于常規(guī)任務(wù)和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，但卻不適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。歐文·E.修斯（OwenE.Hughes）認(rèn)為官僚制的理論遇到兩個(gè)特殊問題：其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問題；其二則在于人們不再視正規(guī)的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。由于官僚制過分強(qiáng)調(diào)“規(guī)則本身取代了組織效率變成了力圖達(dá)到的目標(biāo)而不再是達(dá)到目標(biāo)的手段”［7］50。凱登（Caiden）則指出，為了達(dá)到官僚制的“效率”所付出的代價(jià)是沉重的——“狹隘的求同現(xiàn)象；對(duì)個(gè)人進(jìn)取心和創(chuàng)造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現(xiàn)以及同樣的自鳴得意……當(dāng)官僚制走到極端時(shí)它的缺陷將會(huì)取代其優(yōu)點(diǎn)”［7］51。

在眾多學(xué)者的批判下,公共管理的演變便開始了摒棄官僚制的進(jìn)程。不過在如何“摒棄”的問題上，學(xué)者之間產(chǎn)生出一些分歧：有的主張從組織文化上建立學(xué)習(xí)型組織，認(rèn)為政府運(yùn)作的首要目標(biāo)不是單一的效率，而是識(shí)別和解決新的問題；有的主張從組織結(jié)構(gòu)上整合各機(jī)構(gòu)行動(dòng)。比如林登的無縫隙政府理論指出，自亞當(dāng)·斯密詳細(xì)論證了專業(yè)分工的優(yōu)點(diǎn)以來，專業(yè)化分工所受到的推崇已經(jīng)到了無以復(fù)加的地步，其導(dǎo)致的條塊分割與部門主義已經(jīng)大大降低了政府的工作效率，因此應(yīng)通過一些組織技術(shù)，以社會(huì)問題和公眾需求為中心，將四分五裂的政府職能整合起來以提高政府工作效能。與傳統(tǒng)的官僚制相比，無縫隙政府沒有推諉扯皮，沒有嚴(yán)格的內(nèi)部分工，更加貼近顧客的需求，具有較高的時(shí)間敏感度。對(duì)官僚制進(jìn)行顛覆的其他公共管理代表理論有：從倫理道德角度批判它的新公共行政理論；從技術(shù)層面上批判它的新公共管理理論；從政治層面上批判它的新公共服務(wù)理論。

雖然對(duì)于“后官僚制時(shí)代”的主張有所不同，但有一點(diǎn)是肯定的，即這些理論的興起使官僚制所代表的傳統(tǒng)公共管理走到了盡頭。

五、公共管理各流派的分散與整合

以孔茨（HaroldKoontz）發(fā)表于1961年的《管理理論叢林論》為開端,整合公共管理時(shí)期開始興起。在該文中，孔茨用“叢林混亂”一詞來描述管理理論名詞、術(shù)語、定義等林立的現(xiàn)象，這就產(chǎn)生了整合各個(gè)理論的需求。另外由于行為科學(xué)過分強(qiáng)調(diào)人性激勵(lì)、心理滿足、自我實(shí)現(xiàn)對(duì)組織管理中的有效性，在實(shí)踐中顯露出相當(dāng)?shù)木窒扌裕M(jìn)一步增加了理論整合的需求。一種綜合的、全面的、相互關(guān)聯(lián)的、能夠觀察和分析組織現(xiàn)象的管理思想——系統(tǒng)論登上了歷史舞臺(tái)。它強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部分與部分的影響和組織對(duì)外部環(huán)境及外部環(huán)境對(duì)組織的影響，即把組織看成一個(gè)相互聯(lián)系的、動(dòng)態(tài)的、開放的系統(tǒng)。系統(tǒng)論與公共管理結(jié)合便成為生態(tài)行政學(xué)，以政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)為研究基點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府與其環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。

系統(tǒng)論在體現(xiàn)出普適性較好的同時(shí)，實(shí)用性卻較差，因而人們開始研究更為具體、更為特殊的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體組織管理過程中的應(yīng)用方式。在這樣的歷史條件下，權(quán)變觀應(yīng)運(yùn)而生。其在承認(rèn)組織與環(huán)境間、各個(gè)分系統(tǒng)間存在相互聯(lián)系作用的基礎(chǔ)上，尋求特定條件下的最有效管理方式。

在權(quán)變觀的影響下，生態(tài)行政學(xué)的集大成者——弗雷德·雷格斯（FredW.Riggs）在1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》一文提供了在比較中確定各行政類型的特質(zhì)研究框架。他將人類的行政模式分為融合式模型（FusedModel）、菱柱式模型（PrismaticModel）、發(fā)散式模型（DiffractedMode）三種類型。這三種模式反映出不同社會(huì)形態(tài)的發(fā)展水平，因而既可解釋現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的行政現(xiàn)象，也能解釋傳統(tǒng)社會(huì)的行政現(xiàn)象。

20世紀(jì)80年代新公共管理思潮大量吸收了工商管理的理念，主張靈活地處理各個(gè)公共部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)與公共部門和私人部門的關(guān)系，同時(shí)新公共管理在西方國家的實(shí)踐結(jié)果也因各國國情不同而有所差異。這些都充分體現(xiàn)了權(quán)變觀對(duì)于公共管理演變的影響和促進(jìn)。

這種演變的特殊性在于，系統(tǒng)論和權(quán)變觀并不是某個(gè)特定公共管理時(shí)期的代名詞，它們只是從70年代后成為公共管理發(fā)展的指導(dǎo)思想。而且，雖然系統(tǒng)論和權(quán)變觀興起于對(duì)公共管理的研究，但其影響早已超越了公共管理領(lǐng)域本身，成為幾乎所有自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的基本研究方法。

盡管筆者嘗試歸納了公共管理演變的幾條軌跡，但這并不是說這些軌跡一定是人們有意形成的結(jié)果。無論如何應(yīng)當(dāng)注意到的是，每當(dāng)公共管理理論和實(shí)踐發(fā)展遇到困難時(shí)，人們習(xí)慣于沿著某種邏輯回溯歷史，并往往會(huì)從那些過去管理的基本概念、框架或者體系中發(fā)現(xiàn)前進(jìn)的萌芽。此時(shí)，人們常常會(huì)驚訝于古老公共管理理論的復(fù)蘇。公共管理的每次再生，盡管似曾相識(shí)，但都獲得了不同尋常的新的生命力。探求公共管理的演變路徑有助于我們更好地理解這門學(xué)科，并且可能為其未來的突破奠定基礎(chǔ)。丹尼爾·雷恩（DanielA.Wren）曾寫道：“在管理思想演變的概念分析中涌現(xiàn)出了相當(dāng)明確的各種趨勢(shì)、力量與哲學(xué)。管理既是環(huán)境的產(chǎn)物又是其過程。從內(nèi)部來說管理思想經(jīng)過了一些不同的階段。這些階段在指引目標(biāo)前進(jìn)的系統(tǒng)解決所碰到的問題時(shí)，有的側(cè)重于人的方面，有的側(cè)重于組織和方法方面。從外部來說，管理思想一直受到技術(shù)進(jìn)步、人性假設(shè)的變化以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治價(jià)值動(dòng)力的影響。今日不同于明日而明日又不同于今日，但今天是我們所有的昨天協(xié)力作用的結(jié)果，明天也將如此。對(duì)于管理學(xué)者而言，歷史中存在許多教訓(xùn)，而其中最重要的一條是把過去作為序幕加以研究。”［8］雖然雷恩的評(píng)述只是涉及一種普遍的管理思想，沒有具體到公共管理領(lǐng)域，但是筆者仍然認(rèn)為它是對(duì)公共管理演變軌跡的最好歸納。當(dāng)我們觀察到“公共管理”在諸多桿天平上擺動(dòng)時(shí)，我們實(shí)際上學(xué)習(xí)和掌握了其演變的規(guī)律，而這些規(guī)律足以能揭示其未來發(fā)展方向的秘密。

公共管理研究論文:公共管理的公共性研究論文

公民社會(huì)的日益成長(zhǎng)，第三部門在公共管理中的作用越來越大，形成了強(qiáng)大的參與力量，這就要求公共部門在管理過程中更多地體現(xiàn)“公共性”，從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如，一種成熟的理論認(rèn)為，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都存在體現(xiàn)公共理性的力量，公共領(lǐng)域由于是公共權(quán)力活動(dòng)的場(chǎng)所，因而天然地必須體現(xiàn)公共性。而私人領(lǐng)域是市民社會(huì)成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，它發(fā)揮社會(huì)批判功能，體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神，因此它的存在有助于公共性的發(fā)揚(yáng)（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。許多國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化或自由化推動(dòng)著市民社會(huì)與政治國家分離開來而獲得獨(dú)立的存在和發(fā)展，在市民社會(huì)里，各種非官方的社團(tuán)組織及他們活動(dòng)于其中的非官方的公共領(lǐng)域也逐漸活躍起來。一般而言，自治原則、法治原則、個(gè)人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認(rèn)為是市民社會(huì)特有的價(jià)值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)。”隨著第三部門的成長(zhǎng)壯大，它在政治生活中起到有效抑制公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公眾的濫用，從而發(fā)揚(yáng)民主行政理念，使公共管理更能體現(xiàn)為公眾利益的本質(zhì)目標(biāo)（注：參見汪俊昌《我們今天應(yīng)當(dāng)怎樣談?wù)撌忻裆鐣?huì)》，《浙江學(xué)刊》1999年第3期。）。由此看來，當(dāng)前對(duì)于“公共性”的研究，既是過去探索的延續(xù)，又具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

二、“公共性”的由來及演變過程

根據(jù)《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對(duì)。《禮記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

受到國外對(duì)這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時(shí)，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。

哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會(huì)層面。——筆者注），由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會(huì)，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。

三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵

在對(duì)國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng)。由此，衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中，評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對(duì)其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。

4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。

盡管在公共性問題上，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對(duì)于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動(dòng)，我們把這種管理活動(dòng)的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，因此，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對(duì)公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。

四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。

我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期，公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級(jí)與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來；而在階級(jí)與國家消亡之后，公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級(jí)與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)；社會(huì)性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會(huì)不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會(huì)性。

1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別

首先，從概念的定義上看，社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會(huì)有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會(huì)，既可以指最廣義的“人類社會(huì)”，也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單，從不同的角度都可以定義社會(huì)。馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)，社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)。”（注：孫曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會(huì)》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）

政治科學(xué)常用的社會(huì)概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開始把社會(huì)當(dāng)作與國家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域，即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會(huì)》，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）馬克思主義把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。

其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會(huì)各有所指。平常說的“小政府、大社會(huì)”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下，政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會(huì)性則代表[來開性、參與性和非國有化等意思。

2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系

其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會(huì)性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級(jí)社會(huì)里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：

首先，從起源看，早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會(huì)等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫€沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會(huì)，認(rèn)為國家起源于社會(huì)，是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會(huì)說，同時(shí)指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。

其次，從哲學(xué)意義上講，社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長(zhǎng)春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)，因此，公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢(shì)上，隨著社會(huì)自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會(huì)性將再次趨同，達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立，再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。

再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動(dòng)越是接近社會(huì)，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會(huì)，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。

五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實(shí)意義

公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會(huì)之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問題的理論工具，從而使得對(duì)這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。

首先，馬克思主義認(rèn)為，人類社會(huì)生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí)，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。

其次，僅就公共管理的社會(huì)性來說，它包含“公”與“私”兩個(gè)不同領(lǐng)域，前者是公共權(quán)利的活動(dòng)范圍，后者是指狹義的社會(huì)領(lǐng)域，包括各種盈利組織、第二部門及公民個(gè)體的活動(dòng)范圍。盡管在理論上，社會(huì)歷史發(fā)展的趨勢(shì)是廢除公、私界限，逐步走向大同。然而，在每一個(gè)具體的歷史時(shí)期，同一社會(huì)內(nèi)部的公與私關(guān)系可以有不同的表達(dá)形式，即在一定時(shí)期里，公共權(quán)力活動(dòng)范圍遠(yuǎn)大于社會(huì)力量的活動(dòng)范圍，甚至取代后者；而在另一特定時(shí)期，社會(huì)力量可以很強(qiáng)大，能夠取代公共權(quán)力的管理（治理）作用。所以，公共性與社會(huì)性的相互關(guān)系，有其客觀的發(fā)展過程，取決于客觀環(huán)境而非主觀的意念。

再次，政府與社會(huì)的關(guān)系曾是困擾當(dāng)前我國行政改革的核心問題之一，解決這一問題也可以從公共性與社會(huì)性的關(guān)系中獲得啟示。改革開放前，我國曾長(zhǎng)期實(shí)行政社合一體制，根端的情形是公共權(quán)力無所不在，政府行為無所不包。改革開放后，我們經(jīng)歷了從“大政府、小社會(huì)”到“小政府、大社會(huì)”的轉(zhuǎn)型，這一過程使得國家、政府活動(dòng)范圍受到一定限制，社會(huì)力量獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，并隨著改革進(jìn)程不斷增長(zhǎng)。在公共管理（行政）領(lǐng)域，表現(xiàn)為政府職能社會(huì)化、管理主體多元化及公民社會(huì)的成長(zhǎng)壯大等。然而，盡管社會(huì)化是遏制公共權(quán)力或權(quán)威泛濫的有效途徑，卻不代表可以在現(xiàn)階段過分夸大社會(huì)化的作用，原因是從上面對(duì)公共性與社會(huì)性的分析中，我們已經(jīng)明確了二者關(guān)系演變過程的客觀性。或許結(jié)論應(yīng)當(dāng)是：當(dāng)前，我國公共管理（行政）改革與發(fā)展必須做到，在努力體現(xiàn)公共性的同時(shí)，積極走政府職能社會(huì)化的道路。

公共管理研究論文:公共管理幅度對(duì)政策執(zhí)行的影響研究論文

[論文關(guān)鍵詞]管理幅度；政策執(zhí)行

[論文摘要]我國目前公共管理幅度失當(dāng)、比例失調(diào)是影響政策有效執(zhí)行的重要因素。針對(duì)我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題，應(yīng)該調(diào)整管理幅度，減少管理層次，提高政策執(zhí)行效率。具體措施包括縮省并縣，省縣直管，市制創(chuàng)新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等內(nèi)容。

一、我國公共管理幅度的現(xiàn)狀

按照行政管理學(xué)的有關(guān)理論，管理幅度是指組織直接控制的人員和機(jī)構(gòu)的數(shù)量。一般來說，管理幅度越大，則管理的層次減少，但管理的難度加大：管理幅度越小，則管理的層次增加，但管理的效率降低。在我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制中，存在一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：一方面，管理幅度大小失當(dāng)，很不合理；另一方面管理的層次普遍過多，效率低下。我們先來考察一下我國行政區(qū)劃的層次，我國除四個(gè)直轄市和海南省外，其他省區(qū)的管理層次一般設(shè)有省(區(qū))一市(州)一縣一鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個(gè)層次，有的在縣鄉(xiāng)之間設(shè)區(qū)公所，更多的則是在鄉(xiāng)村之間設(shè)片區(qū)，變成了五個(gè)層次。我國現(xiàn)在的行政管理層次是秦代以來最多的。與國外相比，世界上大多數(shù)國家的地方行政區(qū)劃實(shí)行二級(jí)制或三級(jí)制，很少四級(jí)制，中國是四級(jí)制的行政區(qū)劃、五級(jí)制的行政管理層次。管理層次多，中間環(huán)節(jié)就多，需要協(xié)調(diào)的關(guān)系就多，管理成本就高，工作效率就低，甚至導(dǎo)致官僚主義、互相扯皮、互相推諉等腐敗作風(fēng)。

我們?cè)賮砜纯次覈墓芾矸龋偟膩碚f，我國各類政區(qū)之間規(guī)模大小過于懸殊，同級(jí)政區(qū)的大小甚至相差幾十倍。就人口而言，大省近億，小省不足300萬；大縣(縣級(jí)市、市轄區(qū))過百萬甚至200萬，小縣不足1萬。就面積而言，相差更為懸殊，有3萬多平方公里的省，還有近20萬平方公里的縣。同時(shí)，市的建制也比較混亂，有縣級(jí)市、地級(jí)市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市、較大市等。政區(qū)規(guī)模的大小是由于各種原因形成的，但過大過小都不利于國家的行政管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，特別是省級(jí)政區(qū)過大還會(huì)對(duì)國家的長(zhǎng)治久安產(chǎn)生潛在的消極影響。美國國土面積同我國差不多，但其州一級(jí)幅度達(dá)51個(gè)，其他國家比例更高，法國99個(gè)，日本47個(gè)，西班牙50個(gè)，一些小國也達(dá)到20多個(gè)。我國省一級(jí)建制少而面積大的管理模式，容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的“一刀切”，政策難有針對(duì)性和靈活性。管理的幅度過大，使得政策執(zhí)行難以因地制宜；同時(shí)，管理的層次過多，又使得政策執(zhí)行的信息容易失真。因?yàn)閷?duì)政策執(zhí)行而言，管理層次越多，則政策執(zhí)行所需要的中介環(huán)節(jié)越多，不同層次的政治區(qū)域利益發(fā)生沖突的概率就越高，政策執(zhí)行所經(jīng)受的利益過濾次數(shù)就越多，執(zhí)行過程所積累的政策規(guī)避能量就越大，從而政策規(guī)避發(fā)生的頻率、幅度和強(qiáng)度就越高。由此可見，我國目前的公共管理幅度失當(dāng)、比例失調(diào)是影響政策有效執(zhí)行的重要因素。

二、公共管理幅度失當(dāng)對(duì)政策執(zhí)行的影響

從管理幅度和層次的角度來看，我國政策執(zhí)行面臨兩個(gè)比較大的“瓶頸”，一是如何將政策執(zhí)行效果從低效提升至更高的層次，二是如何使政策在全國范圍內(nèi)得到真正的落實(shí)。前者可以說是政策執(zhí)行高層次的拓展，后者則是政策執(zhí)行在平面空間的擴(kuò)張。在現(xiàn)代化的類型中，中國屬于后發(fā)型現(xiàn)代化國家，各級(jí)政府扮演著非常重要的角色。在一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件并不理想的國度里，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的諸多目標(biāo)，困難是可以想見的。我國政府實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)常常采取的一個(gè)應(yīng)對(duì)辦法便是自上而下的政治動(dòng)員。政治動(dòng)員作為一種方法可運(yùn)用于不同的目的，就政策執(zhí)行而言，它可以與行政結(jié)合在一起，形成一種動(dòng)員型的政策過程。從理論上看，一個(gè)完整的動(dòng)員型政策過程是由兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)構(gòu)成的。第一個(gè)環(huán)節(jié)是調(diào)查、選點(diǎn)、搞試驗(yàn)、樹樣板，從個(gè)案中總結(jié)“一般經(jīng)驗(yàn)”，并使之上升到理論和政策的高度；第二個(gè)環(huán)節(jié)則是運(yùn)用行政(或法律)手段將這一政策推向全國，并通過一定的機(jī)制來保障這一過程的順利進(jìn)行。在不同時(shí)期，政策執(zhí)行的保障機(jī)制是歷史地變化的。在改革開放之前，是意識(shí)形態(tài)和領(lǐng)袖的人格特征發(fā)揮了非常重要的作用。20世紀(jì)80年代以來，隨著放權(quán)型改革的推進(jìn)和意識(shí)形態(tài)的日漸淡化，政策執(zhí)行的保障機(jī)制也發(fā)生了相應(yīng)的變化，從農(nóng)村中發(fā)展出來的“承包制”方式被應(yīng)用于政府的行政過程，這就是上下級(jí)之間通過簽定責(zé)任書(承包合同)，將行政管理目標(biāo)層層分解與落實(shí)的“政治承包制”。[顯然，在這種工作方式中，政策執(zhí)行第二個(gè)環(huán)節(jié)的難度要大于第一個(gè)環(huán)節(jié)。特別是當(dāng)不同地區(qū)之間的差異變大時(shí)，政策執(zhí)行的效力便開始下降，各種各樣的問題就開始浮出水面。事實(shí)上，這種差異性早為人們所認(rèn)識(shí)，并體現(xiàn)于相應(yīng)的政策語匯中。傳統(tǒng)政策術(shù)語中的“因地制宜”便是對(duì)這種差異的承認(rèn)。但是，如何處理統(tǒng)一的政策和具體的地區(qū)差異這兩者之間的關(guān)系并沒有任何法律的依據(jù)，因此它一直是我們政策執(zhí)行中的一個(gè)基本難題。

一般來說，政策執(zhí)行的第一件事便是政策試驗(yàn)，從點(diǎn)上突破，總結(jié)關(guān)于這方面的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，通過成功案例的示范作用，從而在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，并將試驗(yàn)的政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎降恼摺Ｔ趫?zhí)行試驗(yàn)過程中，為了確保成功，政策執(zhí)行者對(duì)試點(diǎn)的選擇不是隨意的，通常選擇有投入價(jià)值的對(duì)象，并且可以相對(duì)集中力量，投入必要的人力、物力和財(cái)力。在這個(gè)意義上，示范點(diǎn)是精心培育出來的。然而，當(dāng)基于試驗(yàn)點(diǎn)的一系列政策執(zhí)行被推廣到其他地域空間時(shí)，我們有可能遇到完全不同的環(huán)境和情況。不同的地域空間之間存在的巨大差異使政策執(zhí)行的第一環(huán)節(jié)和第二環(huán)節(jié)開始脫節(jié)，政策執(zhí)行的統(tǒng)一性與現(xiàn)實(shí)情況的千差萬別成為一個(gè)普遍的問題。地方差異的存在表明，在一個(gè)地方經(jīng)由自下而上的方式發(fā)展出來的東西，一旦上升為某種普遍性的行為準(zhǔn)則，對(duì)于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西(對(duì)于許多非試驗(yàn)點(diǎn)來說，試驗(yàn)點(diǎn)的終點(diǎn)恰恰成了它們的起點(diǎn))。兩者之間的落差究竟有多大，取決于眾多的因素，諸如不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、教育程度、地方文化傳統(tǒng)、民風(fēng)習(xí)俗、老百姓的素質(zhì)、對(duì)外開放的程度乃至地方財(cái)政的狀況等等。有一點(diǎn)是肯定的，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的地區(qū)差異性正在拉大。西方研究中國的學(xué)者甚至發(fā)明了一個(gè)新詞，在英文“中國”后面加了一個(gè)“s”，變成復(fù)數(shù)“Chinas”，意思是中國內(nèi)部的差異太大，你不能只到過某一個(gè)地方就大談中國應(yīng)該如何如何。人們會(huì)反問，你談的是中國的哪一個(gè)部分?因此，我國客觀上存在的地區(qū)差異為政策規(guī)避提供了現(xiàn)實(shí)的可能。一方面，如果政策執(zhí)行者機(jī)械照搬政策，可能會(huì)在某些地區(qū)導(dǎo)致政策不適，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，如果這些地區(qū)的政策執(zhí)行者變通執(zhí)行，又可能會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣、變形，政策目標(biāo)一樣不能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檎叩降兹绾巫兺ǎ裁磿r(shí)候應(yīng)該變通，變通的效果如何，并沒有一套科學(xué)的測(cè)量和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

公共管理幅度的失當(dāng)使得政策執(zhí)行的難度更加突顯出來。一些適合某些地方的政策，卻不一定完全適合另外一些地方。因此，有些政策表面上在一些地方得到了全面“貫徹”，但事實(shí)上，在很多地方它被“架空”了，或者成為一種形式化的東西。這正是目前我國發(fā)生的一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。管理幅度的大小差異還意味著許多東西，對(duì)于我們的分析來說，最為重要的乃是利益結(jié)構(gòu)的不同。應(yīng)該承認(rèn)，在許多地方，一些干部或出于自身利益考慮，或出于某種習(xí)慣，或出于某種顧慮，他們把有些政策看作是一種“不得不”執(zhí)行的東西。但同時(shí)他們也將這些政策視為一種負(fù)擔(dān)，甚至是對(duì)既有利益結(jié)構(gòu)的某種威脅。他們并不是真心實(shí)意地執(zhí)行政策，而是將這項(xiàng)工作視為不得不走的過場(chǎng)。記得筆者在黨校講基層民主的時(shí)候，一位縣委書記就給我舉出了基層民主許多不好之處，諸如他們那里很多地方農(nóng)民的素質(zhì)還沒有那么高，一些地方的村民選舉使家族勢(shì)力興起了，黑社會(huì)出現(xiàn)了，一些地方選任的村干部不聽話，工作量加大，行政任務(wù)難以完成等等。一句話，民主進(jìn)程超前了，不符合他們那里的實(shí)際情況等等。在這種情況下，處于相對(duì)弱勢(shì)地位的老百姓也很可能對(duì)政策執(zhí)行不太關(guān)心，或無可奈何。對(duì)于這類現(xiàn)象事實(shí)上我們并不陌生。從政治學(xué)的角度來看，它表明了一個(gè)基本事實(shí)：任何涉及利益調(diào)整的政策和法律，其執(zhí)行過程同樣是一個(gè)政治過程。政策可以在最高層制作，但是最終需要各個(gè)區(qū)域和層次的地方政府來執(zhí)行。可以這樣預(yù)測(cè)，在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，就全國范圍而言，管理幅度和層次的合理化將是緩慢的，許多地方還會(huì)出現(xiàn)各種政策執(zhí)行偏差和問題，會(huì)存在大量的地方管理型政策執(zhí)行。要改變這種格局，就必須解決各管理區(qū)域的利益協(xié)調(diào)和平衡問題，適當(dāng)調(diào)整管理幅度和層次，這是管理幅度合理化的本質(zhì)要求。

三、合理調(diào)整公共管理幅度的若干思路

針對(duì)我國公共管理幅度和管理層次上存在的問題，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和政策執(zhí)行的要求出發(fā)，我國現(xiàn)行行政區(qū)劃體制改革的基本思路應(yīng)該是調(diào)整管理幅度，減少管理層次，提高政策執(zhí)行效率。具體措施應(yīng)該包括縮省并縣，省縣直管，市制創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治等內(nèi)容。[(一)取消市縣分等，實(shí)行省(區(qū))管縣

要取消市與市之間的行政級(jí)差，不再將直轄市以外的市分為地級(jí)市和縣級(jí)市，使市與市之間同級(jí)，市與縣之間同級(jí)，都劃歸省(區(qū))統(tǒng)一管理。這樣，雖然市縣之間的功能和特點(diǎn)不同，但都是省(區(qū))直接分塊管理的行政區(qū)劃，都是處于省(區(qū))之下的第二級(jí)行政建制，行政級(jí)別相同。這樣，雖然省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置的目的和性質(zhì)不同，但它們都是國家分塊管理的行政區(qū)域，同為地方行政建制的最高層次；雖然市轄區(qū)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的目的和性質(zhì)不同，但它們均是處于市縣之下的地方第三級(jí)行政建制，而且是基層行政建制。同級(jí)行政建制中的每一行政單位，不論大小一律平等，它們之間不存在誰管誰的問題，都統(tǒng)一由所屬的上一級(jí)行政單位管轄。實(shí)行市、縣同級(jí)，是實(shí)現(xiàn)市不再管縣，省(區(qū))直接管縣(市)的關(guān)鍵，它可以使政策的傳遞和落實(shí)真正一竿子到底，有利于省(區(qū))及時(shí)了解政策執(zhí)行情況，提高政策執(zhí)行效率。當(dāng)前，在市縣經(jīng)濟(jì)均較發(fā)達(dá)、市縣離心力強(qiáng)的區(qū)域，如蘇錫常地區(qū)、珠江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等，市管縣體制已經(jīng)嚴(yán)重束縛了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻滯了城市規(guī)劃和管理，因此，可通過逐步取消市管縣體制，建立新的城縣聯(lián)盟或城縣合作體制，以有效協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益矛盾，真正煥發(fā)全新管理體制的活力。

(二)適當(dāng)擴(kuò)大省級(jí)區(qū)劃數(shù)目

實(shí)行省管縣后，雖然減少了管理層次，但會(huì)加大省級(jí)政府的管理幅度，加重省級(jí)政府的工作負(fù)擔(dān)。因此，省管縣應(yīng)該與重新調(diào)整省級(jí)行政區(qū)劃相結(jié)合。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國實(shí)際，省級(jí)行政區(qū)劃應(yīng)大體在50個(gè)左右比較合適。尤其是考慮到西藏、新疆等邊疆政區(qū)，民族問題較多，與目前政區(qū)過大和過分一體化不無關(guān)系，因此，可根據(jù)民族風(fēng)俗、地理位置、經(jīng)濟(jì)水平、安定狀況等標(biāo)準(zhǔn)，將它們適度分成若干個(gè)省級(jí)政區(qū)，以有效加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)國家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定。又如山東，歷史上就分為齊文化圈和魯文化圈，即現(xiàn)在的膠東半島和西部?jī)?nèi)陸，兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化習(xí)俗等相差較大，再加上山東省的龐大人口規(guī)模，因此可以考慮分開。江蘇被長(zhǎng)江分為蘇南和蘇北，兩地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距很大，也同樣可以考慮分開。其他的人口大省、地區(qū)大省(區(qū))等也可以適當(dāng)調(diào)整。這樣一來，不僅可以有效進(jìn)行行政管理，而且各地政策執(zhí)行的針對(duì)性和有效性都會(huì)大大增強(qiáng)。

(三)弱化市轄區(qū)建制

從強(qiáng)化市的整體性管理和減少管理層次出發(fā)，要對(duì)市一級(jí)的政府職能機(jī)構(gòu)和市轄區(qū)進(jìn)行改革。首先，應(yīng)主要按區(qū)域管轄的需要在市區(qū)內(nèi)各地方設(shè)置市政府職能部門的分支機(jī)構(gòu)，而且不同分支機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域有所不同，可以是一個(gè)市轄區(qū)有兩個(gè)或兩個(gè)以上的分局，也可以是兩個(gè)市轄區(qū)設(shè)一個(gè)分局。如，公安部門按治安的任務(wù)量分片設(shè)公安分局；稅務(wù)部門按稅收的任務(wù)量分片設(shè)稅務(wù)分局；交通部門按交通的任務(wù)量分片設(shè)交通分局；園林部門則可只設(shè)市區(qū)和風(fēng)景區(qū)兩類分局，或市區(qū)設(shè)一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，市郊的每個(gè)大的風(fēng)景區(qū)設(shè)一個(gè)分支機(jī)構(gòu)。而只有民政、衛(wèi)生和市政等部門以市轄區(qū)為管轄范圍，按市轄區(qū)政府組成部門的形式設(shè)立。這既有利于進(jìn)一步淡化市的塊塊管理方式，變以塊塊為主和條條為輔的管理模式為以條條為主、塊塊為輔的管理模式，也有利于市政府根據(jù)城市的發(fā)展和需要，從整體上對(duì)所管理的事務(wù)進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整與管理。其次，適當(dāng)縮小市轄區(qū)的管轄幅度，增加市轄區(qū)的數(shù)量，使一個(gè)市的轄區(qū)由目前一般不足10個(gè)增至30個(gè)以上。取消目前市轄區(qū)下面的街道辦事處，變市轄區(qū)兩級(jí)管理為一級(jí)管理，并適當(dāng)擴(kuò)大市民自治組織——居民委員會(huì)的規(guī)模，充分發(fā)揮城市居民的自治作用。適當(dāng)縮小市轄郊區(qū)的范圍，變鄉(xiāng)(鎮(zhèn))歸市轄區(qū)管轄為市直接管轄。這樣有利于簡(jiǎn)化政策執(zhí)行的管理層次，從而實(shí)現(xiàn)市的兩級(jí)政府和兩級(jí)管理的統(tǒng)一。

(四)合理調(diào)整鄉(xiāng)一級(jí)管理幅度

從多年來的經(jīng)驗(yàn)看，基層行政區(qū)劃調(diào)整變更的風(fēng)險(xiǎn)較小、成本較低，行政區(qū)劃改革創(chuàng)新試點(diǎn)可從這個(gè)層次著手，如撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、撤銷街道辦事處等。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展要求出發(fā)，對(duì)縣(縣級(jí)市)和市轄區(qū)以下的行政建制，不能只停留在調(diào)整規(guī)模大小、數(shù)量多少上，而是要探索根本性的體制創(chuàng)新思路。比如建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制，雖然這是若干年后的目標(biāo)，但要最終實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)就需要研究探索向這個(gè)目標(biāo)過渡的具體辦法和途徑。目前有輿論認(rèn)為，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制變?yōu)榭h政府的派出機(jī)構(gòu)。在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的硬性工作任務(wù)大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由一級(jí)政權(quán)組織變成派出機(jī)構(gòu)，既可以減少機(jī)構(gòu)，減少開支，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又有利于最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、簡(jiǎn)化政策執(zhí)行。但推行這種體制時(shí)要吸取過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制反復(fù)調(diào)整的教訓(xùn)，首先必須搞試點(diǎn)，在試點(diǎn)取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再推開，不能一哄而起。而且對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要分類指導(dǎo)，一些規(guī)模較大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)應(yīng)向小城市的體制過渡，否則不利于農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在農(nóng)村基層行政區(qū)劃體制創(chuàng)新的同時(shí)，城市基層行政區(qū)劃體制也要進(jìn)行改革創(chuàng)新，而且城市基層行政區(qū)劃體制創(chuàng)新比農(nóng)村更為迫切可行。總的來說，交通通訊條件越發(fā)達(dá)，政府管理工作越宏觀，行政管理的層次就可以減少，管理的幅度則可以擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代以來，我國交通通訊條件和管理手段有了飛躍性的發(fā)展，很多省區(qū)形成了以省城為中心的數(shù)小時(shí)省域公路交通圈、以縣城為中心的數(shù)小時(shí)縣域公路交通圈。就政府職能而言，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府宏觀管理職能不斷加強(qiáng)，而微觀管理職能則不斷減弱，諸如行政審批之類的工作越來越少，這就為減少行政管理層次，擴(kuò)大行政管理幅度創(chuàng)造了有利條件。由于行政區(qū)劃調(diào)整變更對(duì)一個(gè)省、一個(gè)市、一個(gè)縣的政治經(jīng)濟(jì)體制和利益關(guān)系影響極大，牽涉面很廣，大的調(diào)整影響幾百萬人、上千萬人的利益，小的調(diào)整影響幾萬人、幾十萬人的利益，加之公共管理幅度和層次的合理化是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，因此各省區(qū)要因地制宜，分類指導(dǎo)，特別是在減少管理層次上不能搞一刀切，而要從本省區(qū)實(shí)際情況出發(fā)逐步推進(jìn)二級(jí)制或三級(jí)制。各省區(qū)都應(yīng)該積極研究探索具體的行政區(qū)劃問題、市縣規(guī)模調(diào)整問題、設(shè)市數(shù)量和布局問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何向自治目標(biāo)過渡問題等等。為防止出現(xiàn)反復(fù)調(diào)整，每一項(xiàng)區(qū)劃改革都要瞻前顧后、總體考慮、慎之又慎，重大問題更應(yīng)該進(jìn)行專題科學(xué)論證和合理有序地推進(jìn)。

公共管理研究論文:公共管理制度完善與構(gòu)建和諧社會(huì)研究論文

黨的十六大以來，中共中央把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一個(gè)重要方面，也是當(dāng)前我們黨在新世紀(jì)、新時(shí)期所要達(dá)到的社會(huì)目標(biāo)，要構(gòu)建一個(gè)和諧的社會(huì),建立一個(gè)完善的公共管理制度是非常重要。完善的公共管理制度一定要能夠代表公共利益，即以服務(wù)為理念，以公眾為導(dǎo)向，以公共利益為目標(biāo)，以服務(wù)公眾和社會(huì)為核心。根據(jù)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的總要求，即民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。而在和諧社會(huì)構(gòu)建的過程中，公共管理制度的和諧直接影響整個(gè)和諧社會(huì)的構(gòu)建。人和自然的和諧、社會(huì)的和諧，都體現(xiàn)在公共管理制度是否和諧。政府的公共管理政策及其他制度是否和諧，在很大程度上直接影響著人與自然、人與社會(huì)的和諧。

一、建立完善的公共管理制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求

建設(shè)和諧社會(huì)對(duì)于我們面對(duì)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，解決現(xiàn)實(shí)中存在的各種矛盾和沖突具有重要意義。從2002年黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)，到2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀，再到構(gòu)建和諧社會(huì)，是一個(gè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步深入認(rèn)識(shí)的過程。它是立黨為公，執(zhí)政為民，加強(qiáng)和改進(jìn)黨和政府的建設(shè)，推進(jìn)我國社會(huì)主義自我完善和發(fā)展的強(qiáng)大理論武器，是新勢(shì)下做好各項(xiàng)工作的指導(dǎo)思想和根本要求。

第一，構(gòu)建和諧社會(huì)為公共管理建設(shè)指明了方向。我國加人WTO后，同時(shí)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，改革、發(fā)展和穩(wěn)定都面臨著新的任務(wù)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活還存在著各種各樣的問題。只有按照構(gòu)建和諧社會(huì)的要求才能使政府工作和政府職能建設(shè)始終保持正確的方向，真正履行好政府擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)職責(zé)，更好地完成新形勢(shì)下的改革、發(fā)展、穩(wěn)定等各項(xiàng)任務(wù)。

第二，構(gòu)建和諧社會(huì)是公共管理建設(shè)的核心問題。根據(jù)構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，公共管理建設(shè)的核心問題就是保持黨和政府與各個(gè)發(fā)展領(lǐng)域的密切關(guān)系，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都要?dú)w結(jié)到立黨為公、執(zhí)政為民上來。堅(jiān)持把人民群眾的利益是否實(shí)現(xiàn)，人民群眾面臨的問題和困難是否得到解決，人民群眾對(duì)政府工作是否滿意，作為檢驗(yàn)公共管理建設(shè)是否取得實(shí)際成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

二、建立完善的公共管理制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑

第一，從我國的國情出發(fā)，逐步制定和形成完善的法律法規(guī)體系。公共管理制度的主要內(nèi)容是法律法規(guī)。所以，一個(gè)社會(huì)和諧與否，其最主要的體現(xiàn)是社會(huì)的法律法規(guī)是否符合絕大多數(shù)人的意志，即法律法規(guī)本身的和諧性。怎樣做到法律法規(guī)的和諧？最根本的是要突破法律法規(guī)是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)這樣一種傳統(tǒng)思維定勢(shì)，真正站在公共的立場(chǎng)上，完善我國的公共管理制度的法律法規(guī)。如從公共設(shè)施管理制度、公共衛(wèi)生管理制度、公共財(cái)產(chǎn)管理制度、公共物品管理制度、我國環(huán)境管理制度、我國的外匯管理制度、我國公司管理制度、我國公務(wù)員管理制度、我國傳染病管理制度、中國集體管理制度等方面完善。然而，我國現(xiàn)行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業(yè)、領(lǐng)域、階層或利益集團(tuán)壟斷的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。

第二，一個(gè)和諧的公共管理制度，是政府實(shí)現(xiàn)和諧治理的保證。這中間至少包括三個(gè)層面：一是政府、市場(chǎng)、第三部門，這三者之間的協(xié)調(diào)和配合。現(xiàn)代社會(huì)基本由三類組織構(gòu)成的：一類是公共部門、一類是企業(yè)，一類是非營(yíng)利組織，這三者能否各司其職，對(duì)社會(huì)的和諧有直接的影響。譬如，由企業(yè)作為主體的市場(chǎng)，在社會(huì)發(fā)展中，其最主要的功能就是能有效、快速地配制各類社會(huì)資源，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律起了很大的作用，從這個(gè)意義上，市場(chǎng)注重的是效率，但解決不了公平，重視效率就可能制造很多社會(huì)的不和諧，引發(fā)沖突；但政府及其公共部門所發(fā)揮的作用，則正好是要彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，通過公共財(cái)政、公共政策以及通過公正性來化解這些矛盾和沖突，維護(hù)社會(huì)的和諧。同樣，作為民間組織的非營(yíng)利系統(tǒng)，它既可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的某些缺陷，也可以彌補(bǔ)政府的某些不足，是對(duì)政府、企業(yè)以及市場(chǎng)功能的重要補(bǔ)充。二是政府與公民的合作。政府與社會(huì)的合作之所以重要，在于如果社會(huì)有沒有正常的表達(dá)機(jī)制、表達(dá)的途徑，公民有沒有參與公共治理的機(jī)會(huì)，這個(gè)社會(huì)實(shí)際上是不可能真正和諧的，這是現(xiàn)代和諧社會(huì)的一個(gè)重要特征。三是社會(huì)公平以及政府管理所必須體現(xiàn)出的正義。如果政府所代表的公平正義的天平發(fā)生了傾斜，公共管理制度治理的和諧就會(huì)成為一句空話。

第三，完善的公共管理制度是政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然選擇。我們知道，中國改革開放之所以能夠取得如此大的成就，是與我們堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，解放思想、堅(jiān)持改革開放分不開的。經(jīng)過30年發(fā)展，今天我們回過頭來看，也有一些值得反思的地方。今天的中國社會(huì)已經(jīng)朝著多元社會(huì)方向在發(fā)展，經(jīng)濟(jì)多元化，觀念多元化，社會(huì)生活的多元化，在這樣一種背景下，政府如果繼續(xù)追求單一的GDP增長(zhǎng)，忽視社會(huì)全面發(fā)展，那么，目前我國社會(huì)階層和利益格局的變化所引發(fā)的各種社[

會(huì)矛盾將進(jìn)一步激增。完善的公共管理制度應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)發(fā)展觀得到全面落實(shí)的基礎(chǔ)上，這樣定位政府的戰(zhàn)略，更符合中國社會(huì)面臨的實(shí)際。可持續(xù)發(fā)展決不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)發(fā)展，還應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城鄉(xiāng)、地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，也包括人和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

第四，公共政策的制定應(yīng)該真正體現(xiàn)公平和正義。這是政府誕生以來，必須堅(jiān)持的屬性，如果政府背離了公正、公平與正義，就是公共政策失敗的表現(xiàn)。這是我們必須高度重視的，而在這個(gè)方面，我們有很多的工作要做，應(yīng)該成為政府構(gòu)建和諧社會(huì)的抓手，以此化解社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾。

第五，從政府職能的實(shí)現(xiàn)形式來講，建立完善的公共管理制度是有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要制度規(guī)范。過去我們更多的關(guān)注是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管，從2003年"非典"以后我們開始把社會(huì)管理和公共服務(wù)放在重要地位。從發(fā)展的視覺看，我們的政府整體上確實(shí)面臨歷史性的轉(zhuǎn)變，也就是我們這兩年提出的應(yīng)該由一個(gè)管制型政府走向服務(wù)型政府，或者說由一個(gè)單一型經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，我認(rèn)為政府職能實(shí)現(xiàn)形式上轉(zhuǎn)變，應(yīng)該成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略舉措。

第六，從政府體制、制度安排的角度來講，建立完善的公共管理制度能較好地解決制度缺失的問題。目前最為迫切的是需要重新思考我們的制度設(shè)計(jì)和制度安排。如果制度不合理，將會(huì)成為構(gòu)建和諧社會(huì)羈絆，甚至可以繼續(xù)制造某些不和諧。所以，制度安排是公共管理制度治理和諧的核心。

第七、構(gòu)建和諧社會(huì)就要提供完備的公共服務(wù)體系。總理曾經(jīng)指出：“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。”這不僅給“公共服務(wù)”下了一個(gè)權(quán)威性定義，而且深刻地闡述了公共服務(wù)體系在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。的確，在新形勢(shì)下，我國公共需求呈現(xiàn)出增長(zhǎng)迅速、主體多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、需求多樣化的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結(jié)構(gòu)正逐步由消費(fèi)型向發(fā)展型升級(jí)。當(dāng)前我國公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該說僅僅處在第一階段(即“必須全面完善公共服務(wù)制度”的階段)向第二階段(即“以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的階段)過渡時(shí)期。因此，從一定意義上說，建設(shè)完備的公共服務(wù)體系就是當(dāng)前我國社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的基礎(chǔ)與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務(wù)體系，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、穩(wěn)定、快速、健康、持續(xù)性的發(fā)展。

三、建立完善的公共管理制度應(yīng)注意的幾個(gè)問題

要建立良好的公共管理制度，必須使政府的實(shí)際表現(xiàn)與公眾對(duì)政府的主觀評(píng)價(jià)相一致，為此應(yīng)做到以下幾個(gè)方面：

第一，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的關(guān)系，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。我們黨所主張構(gòu)建的和諧社會(huì)，是一個(gè)全面系統(tǒng)的目標(biāo)，僅靠GDP的增長(zhǎng)，無法支撐起一個(gè)人民所向往的全面的小康社會(huì)。因此，各級(jí)政府必須把落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各個(gè)方面的和諧發(fā)展。

第二，正確處理政府激發(fā)社會(huì)活力與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系，為改革發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。一方面，我們要通過改革，激發(fā)社會(huì)各階層的創(chuàng)造性活力，放手讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理和資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流；另一方面，也要注意把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度統(tǒng)一起來，在保持社會(huì)生機(jī)和活力的前提下謀求社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定，始終做到“活而不亂”。因此，必須高度重視和妥善解決改革中因利益調(diào)整引發(fā)的社會(huì)矛盾，避免體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)矛盾的激化。

第三，正確處理效率與公平、先富與共富的關(guān)系，妥善協(xié)調(diào)不同社會(huì)階層、群體和地區(qū)之間的利益矛盾。建設(shè)和諧社會(huì)，必須正確處理效率與公平、先富與共富的關(guān)系，既要通過深化改革，完善市場(chǎng)體制，提高資源配置和利用效率，又要通過宏觀調(diào)控，在二次分配中維護(hù)社會(huì)公平；既要鼓勵(lì)一部分人、一部分地區(qū)先富裕起來，又要防止兩極分化；既要保護(hù)發(fā)達(dá)地區(qū)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和先富群體的發(fā)展活力，又要高度重視和關(guān)心欠發(fā)達(dá)地區(qū)、比較困難的行業(yè)和群眾。

第四，正確處理政府與社會(huì)自我管理的關(guān)系，打造社會(huì)管理新格局。真正的和諧社會(huì)是一個(gè)國家權(quán)力與公共權(quán)利良性互動(dòng)的社會(huì)，是政府與公民個(gè)人的自主管理相統(tǒng)一的社會(huì)。目前我們?cè)诤艽蟪潭壬弦廊谎赜弥^去以政府為主導(dǎo)的社會(huì)管理體制，這同經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。各級(jí)黨委、政府，要按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的總要求，堅(jiān)決克服一切恩賜思想和包辦代替的做法，在進(jìn)一步提高黨和政府管理社會(huì)的效能的同時(shí)，善于通過村民自治、社區(qū)自治組織，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、中介組織以及工青婦等群眾組織和各類群眾代表會(huì)議實(shí)施管理，形成社會(huì)管理的整體合力。

總之，公共管理制度只有從自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等等方面很好地實(shí)現(xiàn)與人的和諧，最終才能取得社會(huì)的和諧。基于此，建立完善的公共管理制度也才能成為構(gòu)建和諧社會(huì)的需要和強(qiáng)有力的推動(dòng)力。[