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施工企業如何在激烈的市場競爭中獲得生存并有很好的發展，主要依賴于優化現場管理，因為現場管理是我們企業生產經營活動的基礎。對于建筑企業來說，每天都離不開現場管理。因為現場管理是企業整體管理工作中的核心部分。從企業宏觀發展角度來看，現場管理的水平直接關系到施工企業的生產經營，是施工企業生產經營建設的綜合表現，也代表了這個企業的管理水平。因此，施工企業應該外抓市場，內抓現場，用現場保市場，用市場促現場。并且要不斷的優化現場管理。
1 搞好建筑施工現場管理的意義
作為整個項目管理的重要組成部分――施工現場的管理，我們應該優化現場管理。因為良好的現場管理可以使現場的整個環境優美，整潔大方，施工現場有條不紊，材料放置有序，使整個施工現場的安全，消防都得到了有效的保障。同時也會使項目的各項工作順利進行。相反，如果現場管理不得當，就會直接影響施工進度，為施工事故埋下隱患，進而有損項目相關方的利益。
1.1 現場管理是項目的“小鏡子” ，鏡子雖小卻能照出施工單位面貌。施工現場直接代表著施工方的管理水平和精神面貌。尤其是靠近市區或者市區內的施工現場，由于市區內人口密度大，行人眾多，良好的施工現場會為施工方增加社會信譽，產生很好的社會效益，否則就會影響施工方的社會聲譽。
1.2 現場是進行施工的“大舞臺”。如果把成型的建筑物比喻成將要上映的節目的話，那么施工現場就是這個節目的舞臺，所有的人力，物資和機械設備都需要這個舞臺來運轉進而變成節目，所以這個舞臺的正確與否直接關系到節目的順利進行。
1.3 現場管理是處理各方關系的“聚焦點”。施工現場與社會的各個部門都有密切的關系，涉及到社會的各個領域，比如交通運輸，消防安全，居民生活，市容整潔，城市規劃，文明建設等等范疇，所以施工現場的管理人員必須具備較強的法律意識，有高度的社會主人翁精神才能擔當此任。
1.4 現場管理是連接項目其他工作的“橋梁”。現場管理和其他工作是相輔相成的關系，只有處理好現場管理其他工作才能有條不紊的進行。比如：安全工作要求設置防護，現場管理就必須對現場進行圍護，二者結合，工作就能順利進行，否則就會造成不必要的浪費甚至是其他事故。
2 優化現場管理的內容和方法
優化現場管理的主要內容包括：施工質量管理，物資流通管理，施工作業管理，崗位責任制的職責落實和現場整體管理的診斷等等。通過對這些內容的優化，來達到優化現場的目的。
一是優化人力資源，完善強化崗位責任，推行項目經濟責任制。就市場的目前發展情況來看，施工方對項目經理的要求不夠嚴格，對項目經理的約束不夠，簡而言之，項目經理部的監督體制有待完善。由于項目經理的管理能力和水平參差不齊，自身素質也各有不同，再加上責任心不強和財務把控不嚴，容易加大項目成本，造成不必要的資金浪費和流失，進而使項目利潤大大降低。同時由于項目經理的經濟觀念不強，搞施工的只負責施工安全和進度，搞技術的只負責施工質量和技術，搞采購的只負責材料現場的點驗工作，這樣看起來是分工明確，但是違背了成本管理的核心，所以施工方應該大力推行項目經濟責任制，樹立起全員的經濟意識，不斷完善崗位內部責任制，建立起一套權利和義務相統一的項目成本管理制度，這樣才能降低項目成本，提高項目利潤。
二是建立施工現場管理制度工作，切實做到任何施工事情都有制度可依。施工現場管理制度包括施工現場文明施工制度，施工現場安全生產管理制度，施工現場考勤制度，施工現場檔案管理制度，施工現場例會制度，施工現場臨時用電管理制度，施工現場保衛管理制度等等，建筑施工方應該根據自己的施工實際現場建立起不同的制度，讓施工的每個環節都有制度可依。
三是優化現場協調作業，發揮其綜合管理效益，控制現場的投入成本，是盡可能少的投入得到盡可能多的回報。
四是編制合理科學的施工方案并嚴格執行。施工組織設計是用以施工前乃至施工全過程的技術經濟條件它的內容以工程的規模，結構，性質，施工的復雜程度，建設地區的經濟條件及自然條件和工期要求不同而不同，一份好的施工組織設計能以最低的投入來完成合同要求，能夠合理的利用施工現場的人力，財力和物力，施工組織設計的編制直接影響著工程的造價，所以采用不同的施工組織設計，工程的造價也是不同的，因此，在施工前應該對施工，質量，技術，機械，材料，勞力等共同研究之后才能編制這個施工組織設計，針對不同的實際情況來編制不同的施工組織設計，并對其設計進行優化，施工組織設計方案確定之后，對其執行也應該嚴格進行。
五是施工現場的安全管理，預防施工安全隱患。方法有：①全員參與是基礎，領導重視是關鍵。施工現場的安全管理不僅要全員了解其重要性，增強自我調節和安全意識，更重要的是領導者要對安全進行精心策劃和果斷決策。
②建立現場安全生產保證體系。施工現場的安全生產保證體系貫徹施工全過程。自1994年開始，大部分建筑企業開展質量體系貫標認證（ISO9000、ISO14001、ISO18001）的工作，“三合一”貫通確保企業各項管理部門能夠達到其管理目標。
③預防工作，事前控制為主。施工單位一定要對項目的危險點做好分析和部署工作，并且把工作落到實處，確保安全時刻處于我們掌控之中，為了避免事故的發生，需要事前做好準備。
六是加強定額管理，降低能耗及物耗，減少資金占用現象以降低成本。為了實現生產經營中的高效益和高效率，施工過程中一定要減少浪費，科學施工。
七是嚴格對材料進行管理。材料費用占整個建筑安裝工程的60%到70%，所以材料的管理直接影響到工程的造價。作為施工方，要提前對工程所需要的材料做好預算工作，采購合理的材料和設備，并且對這些材料和設備的貨源進行多家比較，以選擇成本最低且質量最好的材料。
現在，建筑工程中所需的材料種類繁多，并且，經常有許多最新的材料應用問題。因此，必須解決好以下幾方面的問題。
①材料供應。設計方確定了所需材料的材質，規格，數量之后再組織材料商供貨。
②材料采購。仔細研究了材料采購單之后必須對材料的數量，規格，品牌和產地一一標識清楚之后，保證訂購材料的材質，模板和尺寸必須一次性到位，絕對不能因為材料訂購的原因來影響工程的進度。
③材料分類堆放。材料采購之后要進場，進場的過程應該根據現場的實際情況，合理的安排材料進場，并且要對其材料進行驗收和抽樣檢查，而且要根據施工組織平面布置圖對不同的材料放置不同的地方。
八是嚴格對資料進行管理。一個項目除了管理施工，技術，材料，人員之外，還要對資料進行管理。任何項目的驗收，竣工資料都是必備的。而竣工資料所包含的材料如檢驗報告，合格證，驗收報告，竣工圖，測量記錄，設計變更，隱藏工程驗收單，工作聯系函，有關技術參數測定驗收單，工程簽證等等，都要求在整個項目中手機歸納并分類存檔。如有遺漏，將會影響項目的結算，有的影響甚至是無法估量的。
3 優化現場管理的基本原則
優化現場管理必須遵循以下三個基本原則：
第一，經濟效益。施工現場不能單純的只抓質量或者只抓進度而忽略成本。項目部應在降低成本，拓展市場，精品奉獻的同時時時處處精打細算，減少不必要的浪費。
第二，原則要科學要合理。施工現場各項工作要在科學合理的原則下進行。
第三，標準化規范化原則。標準化、規范化是對施工現場的最基本管理要求，是施工現場進行的必然要求。
4 現場管理的主要途徑
第一，以人為中心，優化施工現場全員的素質。現場管理有很多局限性，這也是它本身的特性決定的，比方說工程的復雜性和艱巨性，都有可能影響到。施工現場雜亂，工作崗位和工種繁多，使得我們必須要時時刻刻的做到監督和全面的檢查。因此，優化現場施工的管理最根本的就是要以人為中心，同時要調動員工的積極性和責任感，這樣才能充分發揮人的作用，也要重視員工的思想素質和技術素質的提高。
第二，以班組為重點。因為它是企業現場管理的保障，班組的活動范圍就在現場，工作對象就在現場，我們現場的工作全部都是通過這些班組來完成的，它就是現場管理的核心。
第三，以技術經濟指標為突破口，優化施工現場管理效益。質量是最高要求，成本也是企業的生命，這兩者都不可缺，它們也是企業的效益，任何情況下，市場最看好的還是質優價廉的產品，這樣的產品當然需要更高標準的現場管理來保證。所以企業將因為質量和成本的問題會難以開拓市場，從而影響到企業市場的占有率和企業的經濟效益。
關鍵詞:公共事業管理;有效邊界;三維權力;分化
中圖分類號:D621.5文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)24-0200-02
一、權力制度安排中的有效邊界
政府權力是政府憑借其特殊身份所擁有的公共權力,它具有權威性和強制性。對公共事務而言,政府權力無疑發揮著積極的作用;而對準公共事務的治理,完全由政府權力主導則會產生諸多弊端。政府權力的運作往往傾向于公眾的平均需求和偏好,既無法滿足部分公眾的特殊需求,也不能對新的需求作出及時反應。政府在提品時缺乏成本效益機制,往往因其“內部性”過度追求準公共產品的數量而忽視公眾的真實需求,這樣不僅造成產品資源的嚴重浪費,也使政府規模不斷擴大,其間接表現為國家財政預算總額的增加,提高了準公共產品的供給成本。
市場權力即企業擁有的追求利潤最大化的權力,它具有追逐利益的特性。準公共產品非排他性和非競爭性的特性,致使企業缺乏提供這種產品的動力和積極性。非排他性會使人們選擇這樣的消費方式,即等其他人購買后自己無償消費,若所有人都采用此消費方式,其結果造成無人主動付費購買這種產品;非競爭性使得增加消費者的邊際成本為零,增加邊際成本為零的產品其價格也應為零。作為理性“經紀人”的企業絕不會生產沒有消費者或價格為零的產品。
由此可見,依賴政府或市場權力來治理準公共事務,都無法提升公共事業管理的效能。二維權力的“失靈”,使得人們積極尋求政府、市場之外的“第三種力量”,即公共事業組織所擁有的社會權力。社會權力是社會公眾賦予公共事業組織的一種非強制性的支配力量,它利用信用資源來溝通準公共產品的供需雙方,來滿足社會部分共同需要。這種權力的權威來自供需雙方的信任,它的實施主要靠說服機制。作為社會權力有效載體――公共事業組織的創新和發展,使得社會權力擁有良好的生存和增長的“土壤”,從而突破了公共事業管理中二維權力的安排,呈現出政府、市場和社會三維權力結構。
有效邊界分析是建立在權力擁有者――組織提品和滿足需求的作用之上的。根據產權的理論,公共事業管理有效邊界的確定是社會選擇的結果,其選擇標準就是交易成本。究竟是利用政府權力,還是利用市場權力,抑或是社會權力,要看哪種權力在實施過程中的運行成本更經濟、更有效率。
二、有效邊界生成的制約因素
國家民主進程。實踐表明,社會的民主化程度越高,公共事業組織的發展就越活躍,其所擁有的社會權力就越強。相反,在高度集權的社會里,國家總是通過控制主要的社會資源,建立縱向等級制度體系和組織體系,試圖將任何社會的、民間的力量納入到自身統一的支配之中。這種情況下,很難產生獨立于政府的社會權力:一方面,政府權力不斷向社會擴散和滲透,使民間的社會力量被梳理進縱向的行政關系之中;另一方面,國家往往視民間力量為改造的對象和實現自身目標的障礙,導致社會權力處于消極被動、被排擠的地位。
市場發達程度。市場的發達程度影響著政府、市場和社會權力在公共事業管理中的地位和作用。一般來說,市場健全國家的市場、社會權力在公共事業管理中的作用大于市場欠健全國家,市場健全國家的政府權力的作用小于市場欠健全國家。就中國目前狀況而言,雖然由計劃經濟向市場經濟轉制,但由于缺乏歷史基礎,市場的健全完善程度仍比較低下,傳統的計劃色彩仍十分嚴重。在這種情況下,政府權力在分配社會資源方面的作用比那些市場發達的國家大得多,在準公共產品領域,政府往往是唯一、直接的供給者。而在市場發達的國家中,準公共產品的提供主要由公共事業組織承擔,政府只扮演“裁判員”、“掌舵”的角色。
歷史資源稟賦。歷史形成的資源稟賦集中在政府手里的國家,政府權力的作用自然大于資源分散的國家。例如,實行福利國家政策的瑞典,依靠市場權力解決不了的問題,都是通過政府權力,即社會福利制度來解決的,社會權力的作用極小;而在美國則相反,社會權力的作用很大。盡管中國正在完成由依賴政府、市場權力的體制向依賴社會權力的體制轉化的任務,但政府權力仍在過渡過程中起很大作用。在目前公共事業組織尚不成熟、社會權力還比較弱小的狀況下,政府權力在公共事業管理中的作用,仍將比發達市場經濟國家大得多。隨著以事業單位改革為切入點的現代事業制度的完善,政府權力將日益減弱,社會權力會不斷加強。
社會文化背景。崇尚集體主義的國家,認為社會進步是國家引導的結果,而非個人力量所致;崇尚個人主義的國家,認為社會是由一個個有獨立意識的個人組成的,社會進步是追求效用最大化的個人不斷進取的合力推動的。前一種文化相信組織的力量,后一種文化相信契約的效力。在有前一種文化背景的國家里,政府權力的作用大于有后一種文化背景的國家,市場權力特別是社會權力的作用則小于有后一種文化背景的國家。中國的文化傳統是崇尚集體主義的,是相信國家在社會進步中的引導作用的;同時又相對地缺乏契約傳統,人們不甚相信契約的效力。
三、有效邊界的生成:權力分化與調整
在計劃經濟時期,中國形成了“大政府、小社會”的管理模式。政府高度集權化,事無巨細均由政府一手操辦,從時間的跨度上包括了“搖籃到墓地”的全過程,政府作為社會、個體的保姆或監護人,全面承擔起廣泛的社會事務。其極端形式就是政府包攬一切社會事務,社會為政府所吞沒。事實經驗表明,“政府辦社會”模式是低效率的。隨著政府職能的轉變和社會主義市場經濟體制的逐步建立,在治理準公共事務中,首先出現了政府權力和市場權力的分離。按照“政企分開”的原則,政府收縮公共產品提供的范圍,改變傳統的大包大攬的做法,將原來由政府承擔準公共事務逐步讓渡給營利部門。這一分離階段,政府權力逐漸下降,市場權力不斷提升。
在這一治理變革中,市場化是一種國際性潮流。市場化是通過一系列化公為私、公私合作方式,借以引入競爭機制,提高管理效率和服務質量,從而達到更好的社會治理效果。市場化價值取向推動了“企業辦社會”模式的形成。市場化改革在某種程度上降低了準公共產品供給成本,提高了準公共服務的質量,減少了國家的財政開支,同時也帶來了一些負面影響。從公共性的角度,政府市場化改革存在著經濟性損失、公平性損失、腐敗、公共責任缺失、社會穩定、引發政府管理危機等六個方面的問題。為了克服市場化的弊端,于是出現了第二次權力的分離,即市場權力與社會權力的分離。按照“企事分開”的原則,由政府交給企業的準公共事務又逐步轉移給公共事業組織來承擔。
隨著“大政府”向服務、有效政府的轉變以及民主化的縱深發展,推動了準公共服務的社會化進程。社會化意味著政府向社會轉移了一部分職能,同時也把與職能相對應的權力轉移給公共事業組織。社會化不僅是政府“放權”的過程,更是政府“還權”的過程,權力向社會分散是社會化的實質所在。社會化推動了權力的第三次分離,即政府權力和社會權力相分離,其變化趨勢是進一步弱化政府權力的作用,增強社會權力的作用。按照“政事分開”原則,徹底改變公共事業組織作為政府附屬物的狀態和以政代事的局面,將政府承擔的具體技術性、服務性的社會職能剝離出來,同時將公共事業組織承擔的行政職能回歸政府部門。簡而言之,就是政府作為提供準公共產品的“政治決定”者與公共事業組織作為準公共產品的承擔者分開。
公共事業管理有效邊界形成之前,總體來說,政府權力、市場權力和社會權力之間的各種組合所產生的效率都是低下的。經過三次權力的分化與調整,逐漸生成了公共事業管理的有效邊界。有效邊界的形成,既不意味著獨尊唯一的社會權力,也不意味著政府權力和市場權力的退卻、消失,而是三維權力一種動態的平衡。它們在公共事業管理中的作用比重應是:社會權力>市場權力>政府權力。在公共事業管理中,政府權力的作用是對公共事業組織進行引導和規則。政府通過一定的政策、規則制度、法律、法規等,運用法制化的手段對公共事業組織的活動進行審時度勢的調節,根據其活動是否符合法律和政策的要求,進行積極的鼓勵、促進或消極的限制、禁止。換言之,政府通過法規政策引導社會權力的正確行使,規制公共事業組織的有效運作。對于市場權力,其作用并不是對社會權力的替代,而是將需求、價格、競爭和激勵機制引入公共事業組織中。公共事業組織通過需求機制,進入事業型市場充分調研公眾對準公共產品的需求狀況,制定合理戰略規劃;利用價格機制,制定產品的合理價格;通過競爭機制,逐步打破壟斷的局面;利用激勵機制,不斷激發其成員的積極性和創造性,更好地提升公共事業管理效能。社會權力在公共事業管理過程中則發揮著主導作用,通過公共事業組織采取計劃、組織、協調、控制等方式對準公共事務進行具體的管理。
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19世紀末期，馬克斯•韋伯創建了傳統公共行政學的核心理論——官僚制。官僚制是建立在法理性權威基礎上的一種高度理性化的組織機構，其特點是：在職能專門化的基礎上進行勞動分工；嚴格規定等級層次結構；運用規章制度清晰明確劃分責權；人際關系非人格化；遵守嚴格的系統工作程序；以業務能力作為選拔提升的依據。管理效率是官僚制的核心價值觀念。
傳統公共行政學獲得了極大成功，為世界各國政府廣泛采用。20世紀60、70年代，以美國行政學家弗雷德里克森為代表的新公共行政學派對官僚制行政理論的效率至上原則提出質疑。他們認為傳統公共行政學只重視效率，將公民當作實現政府目標的工具。他們提出的改革主張是建立政府與公民對話、溝通、互動的機制，使政府能對公民的需求積極地做出響應，從而實現公共行政的社會性效率。
20世紀70年代全球石油危機以后，伴隨著信息化及全球化時代的來臨以及公民社會的興起，公眾對政府官員和公共機構管理人員的服務品質要求更高，于是在世界范圍內掀起了一股持久不衰的政府機構改革潮流，出現了以市場機制逐漸取代政府干預；減少政府開支、鼓勵私人投資；縮小文官隊伍的規模；鼓勵公司競爭及公共事務向私營部門轉移為特征的“新公共管理運動”。新公共管理運動對傳統的行政管理進行了反思，強調調整政府和社會管理公共事務職能之間的關系，重塑政府管理自身和社會事務的手段、過程和模式。基本的做法是為了提高政府提供公共服務的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離，將后者轉移給非政府組織，實現公共服務的市場化、社會化、民營化。［2］經濟合作與發展組織(OECD)關于西方政府改革的研究報告總結了新公共管理的核心內容：關心服務效率、效果和質量方面的結果；高度集權、等級制的組織結構為分權的管理環境所取代。在分權的環境中，資源配置和服務提供的決策更加接近第一線，并為顧客和其他利益集團的反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代政府直接提供和管制；更加關心公共部門直接提供服務的效率，包括生產力目標的設定，在公共部門組織之間建立競爭性的環境；強化國家核心戰略能力，引導國家變得能夠自動、靈活、低成本地對外界的變化以及不同的利益需要做出反應。
2西方公共事業管理學科的產生與發展
科學意義上的公共事業管理起源于20世紀早期的美國，美國前總統威爾遜把科學管理的方法運用到政府的公共部門，形成了公共管理，它的理論基礎來源于泰勒的科學管理和馬克斯•韋伯的“官僚制”。公共管理的發展是迅速和曲折的，1887年伍德羅•威爾遜發表了《行政學之研究》的論文，是美國公共管理教育開始的標志。1911年，紐約市政研究局創辦“公共服務培訓學校”，美國公共管理教育正式啟動。1924年，“公共服務培訓學校”遷到了錫拉丘茲大學，并與新成立的“馬克斯維爾公民與公共事務學院”合并，面向公共管理領域創辦了綜合性的教育與培訓課程。大學開設公共管理教育的目的是為公民社會的管理培養專職的優秀管理和研究人才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現代公共組織中有效工作—不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀80年代以來，西方國家普遍掀起了對公共事務研究的熱潮，公共事業管理專業已成為很多國家培養高層次、應用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國外許多知名高校設置公共事務專業得到證明，如哈佛大學的公共事務專業；紐約大學的公共、非營利事業管理專業；康奈爾大學的公共事務專業等等。
公共管理的一個重要理念是對公共精神和社會責任的推崇。美國的許多大的公共管理院系都鼓勵教師和學生通過做項目參與社會實踐，或到政府掛職，或鼓勵邊工作邊學習的學生結合工作實際寫策論，還聘請在管理崗位上的市政經理和部門領導為學生開課。美國公共管理教育的培養目標通常是培養從事公共事務管理和公共政策研究與分析等方面的高級應用型人才，為政府機關和非贏利組織培養具有現代公共管理理論和公共政策素養，掌握先進分析方法及技術，精通某一具體政策領域的專業化管理者、領導者和政策分析人才。在培養過程中，注重實際能力與素質的培養，教學內容面向公共領域中所面臨的實際問題。目前，美國開設公共事業管理課程的學校有220多所，在讀學員達3萬多人。到目前為止，根據彼德森大學指南，美國有312個公共管理院系，其中244個重公共管理方向，81個有公共政策方向。美國公共管理的學科原則和傳統有三大重要理念：培養專業化管理人才(Professionalism)，注重公共服務精神(publicservice)，強調實踐和操作(practice)。例如，作為美國最早的公共管理專業化教育課程體系，美國錫拉丘茲大學馬克斯韋爾公民與公共事務學院的公共管理課程，注意培養學員的四方面技能：量化統計方面的技能、經濟分析方面的技能、預算和公共財政方面的技能以及公共管理知識技能。為此，該學院為學員開設了五類核心課程，分別是公共行政與民主類、統計分析類、經濟分析類、預算和公共財政類、公共管理類。美國哈佛大學的肯尼迪政府學院的辦學目標是培養高層次的公共管理人才和從事高質量的公共政策分析人員。在其研究生教育中，要求學生掌握三方面的基本知識：即政策和制度分析、公共組織的戰略管理、政治主張和領導藝術。
3我國公共事業管理專業學科建設基本情況
1996年，東北大學婁成武教授和云南大學崔運武教授，到國外考察公共事業管理發展情況后開始醞釀在我國高校建設公共事業管理專業。1997年東北大學、云南大學分別向教育部報告，申請將公共事業管理專業列入本科專業目錄。1998年原國家教委(現為教育部)在新的普通高等學校專業目錄中，設立了公共事業管理本科專業。1999年在云南大學和東北大學首開公共事業管理專業以來，該專業發展迅速。到2000年，全國有57所高校招收公共事業管理專業本科大學生。2001年全國招收公共事業管理專業的本科大學生的高校發展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。對這個專業的招生，教育部原本是想由東北大學、云南大學兩校通過四年的專業建設，取得經驗后再在全國推廣，但由于各高校自主辦學，特別是教育部對各省屬高校難以控制。如此增長速度，可稱得上中國教育史上的一大“奇觀”。
雖然在公共事業管理專業建設的過程中已經取得了較大成就，但公共事業管理在我國僅有十年的發展過程，作為一個有發展前途的新興專業，公共事業管理專業本應具有極強的生命力和發展空間，可現實的遭遇和形勢卻使該專業陷入了尷尬的局面。主要表現有：專業的社會認可度差、專業方向不明確、人才培養目標模糊、學生就業難等不少問題。其原因是各高校對公共事業管理專業認識不足，造成專業課程設置散亂甚至混亂；教學內容死板，教學方式單一，實踐教學環節薄弱；專業教材建設滯后、師資力量相對缺乏等。該專業目前的辦學規模和發展速度已超出了我國公共事業發展的速度和公共管理體制、公共事業單位改革的步伐；專業缺乏明顯特色，就業方向不明確，所培養的學生缺乏不可替代性，社會對該專業的認識和了解也比較少。因此，作為一個新興專業，如何構建更科學合理的課程體系，推進專業建設，進而提升公共事業管理專業的競爭力，成為當前公共事業管理專業建設面臨的棘手問題。
4公共管理理論視角下公共事業管理專業學科建設的改革途徑
4.1變革專業意識，塑造服務意識。新公共管理理論和善治理論指出，公共事業管理的主體除了政府這一核心之外，還應包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統治、社會管理之外，還需強調社會服務。公共事業管理專業人才服務除了面向于政府和事業單位，還應包括企業和相關社會團體。因此，公共事業管理專業要強調公共事業管理主體的非政府性和職能的服務性。
4.2以社會需求為導向確定應用型人才培養目標。公共事業管理是社會組織為了滿足社會全體或部分成員的共同需要和協調發展，采取各種形式，對社會的公共事務進行生產、調節和控制的過程。針對當前公共事業管理專業人才培養目標多樣化和模糊化的問題，在培養過程中注重實際能力與素質的培養，教學內容面向公共領域中面臨的實際問題。培養目標要強調注重公共服務精神，強調實踐和操作，使之與當前經濟社會的需求緊密結合起來，從而也保障了本專業學生更好的就業前景。以需求為導向，結合自身的教育資源優勢，靈活制定培養計劃。進一步加強對社會人才需求的調研，結合自身的教育資源優勢，靈活的確定培養方案。另外，人才培養方案是動態變化的，在實施專業人才培養方案的過程中，要進行全程就業信息管理工作。要依據就業市場、用人單位對人才的評價結果，檢驗專業方向人才培養方案，對不符合社會需求的人才培養方案及時修改完善。
4.3以市場需求為導向，培養學生各項技能。公共事業管理人才必須具有廣博的知識面，具備較高的辦事效能、實際策劃、運用理論及操作能力，必須具有良好的思維創新能力、自我學習能力和研究能力，必須具有動手操作能力和實際應用能力。主要包括以下幾項技能培養：一是社會調查技能。公共事業管理作為實踐性應用性學科，其理論來源于社會實踐，其理論也必須適合于并應用于社會實踐。能熟練應用社會調查的方法步驟，使學生了解社會、熟悉公共管理的實際，市場運作技能熟練。二是社會適應技能。社會是不斷發展變化的，這就要求公共管理專業人才能夠應付各種社會變化，具有應對各種困難和挫折的心理素質。三是熟練的表達技能。包括語言講述能力和應用寫作能力，這也是公共事業管理專業人才必須具備的能力。公共管理專業人才作為社會管理的決策人員和主要參與者，其設想、方案等要通過語言和文字準確、順暢表達出來，否則就會限制能力的發揮，無法履行管理職責。公共管理工作是對人的工作，只有通過有效地表達才能與人溝通，否則不會得到他人的配合，工作也將無法開展。
4.4強化實踐教育環節。由于公共事業管理專業具有明顯的跨學科特征，因此綜合的知識結構和管理素質是從事公共事業管理工作的先決條件。公共事業管理面對的問題涉及社會發展、公共利益、個人利益等不同的層次，涵蓋領域廣泛。這就要求公共事業管理人才具有全面的綜合素質，具有較強的創新能力和實踐能力。因此，學校要為本專業的學生創造各種時間平臺。除建立相關的實習基地為學生提供鍛煉機會外，還可以開設電子政務、案例分析等課程，邀請公共事業管理單位相關人員為學生提供講座和培訓；不僅要充分利用現有的實驗室、實習基地等開展好相關社會實踐，學校與當地政府部門和有關公共事業管理部門合作，建立專業見習、實習基地，并在學生見習、實習期間組織教師不定期進行指導、檢查、考核，保證專業見習、實習有場所，有人指導，有人監督，不走過程，不搞形式；在學生中大力提倡各種形式的社會實踐和學術研究活動，鼓勵學生利用假期、周末參與進行社會調查和實踐。通過參與社會調查、科研能力培養和論文撰寫，使學生社會調查與理論知識相結合，進一步擴大他們的知識面，培養他們分析和解決實際問題的能力。
關鍵詞：政府公共事業項目公共事業；管理模式
中圖分類號：G93 文獻標識碼： A 文章編號：1003―7217(2006)05-0099-04
一、引言
公共事業是市場經濟發展的要素資源，也是構成國民經濟宏觀體系的重要組成部分，社會經濟發展在一定程度上與公共事業發展呈正相關關系。隨著我國經濟的持續、快速、健康發展，資源優化配置的要求越來越高，公共事業管理的市場化、社會化運作成為一種必然趨勢。目前，我國公共事業的發展與社會主義市場經濟發展的要求不適應，限制了社會經濟發展的速度與質量。我國公共事業發展緩慢的主要原因在于管理模式的落后和管理體制的約束。項目管理經過40多年的發展，其理論日臻完善和成熟。在歐美許多發達國家，項目管理的理論與方法逐漸被應用于軍事、工商企業、政府以及其他許多領域，并取得了顯著成效。在中國公共管理環境發生巨大變化和傳統的政府公共事業管理模式受到質疑的情況下，政府公共事業管理模式引入項目管理能夠有效克服現有的種種弊端，能提高公共事業管理績效，改善公共服務質量。政府通過公共事業項目這個橋梁介入公共事業領域，構建基于項目管理的政府公共事業項目管理模式，可以更好地為社會發展和人民生活提供公共產品和公共服務。
二、公共事業的管理模式
公共事業是指介于政府組織與企業之間的為人民群眾提供社會保障的各種福利及福利設施體系。公共事業項目是指對包括供水、節水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁等在內的社會公共設施的投資建設、維護和經營。公共事業管理是部分行政組織和社會公共組織，依法對社會公共產品的生產、公共服務的提供、公共秩序的維護等所進行的規劃決策、組織協調和規劃控制的過程。公共事業項目的管理是公共事業管理的核心部分。
我國的公共事業管理過去一直沿襲計劃經濟時代的壟斷式管理模式，由于缺少競爭力，政府不會主動采用新技術、新方法加強管理，而是憑借其壟斷優勢，限制競爭。雖然這種狀況在目前有所改觀，但政府依然是公共事業提供的壟斷者。
以英美為首的西方發達國家的公共事業管理采用服務式管理模式，對公共事業的管理不是以行政手段為主而是以市場手段為主；公共事業的提供者，除了政府外，還可由私人企業參與提供和管理，私人企業較強的服務能力和較高的經營效率，起到了很好地聯結政府與社會、政府與市場的作用，從而使公共事業更好地服務于公眾。
本文將項目管理理念引入公共事業管理領域，目的是為公共事業從壟斷式管理向服務式管理轉變提供一個可借鑒的方法，使公共事業管理從以政府管理為主轉向以政府和企業的共同管理為主。
三、項目管理：政府公共事業管理的新工具
項目是要在一定的時間里，在預算規定的范圍內，必須達到約定質量水平的一項一次性任務。在各種不同的項目中，項目本身有其共同的特點，這些特點可以概括如下：(1)項目由多個部分組成，跨越多個組織，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是為了追求一種新產物才組織項目；(3)可利用資源預先要有明確的預算；(4)有嚴格的時間界限，并公之于眾。公共事業具有一次性和獨特性的共同特征，可以視為一個項目。
項目管理是通過項目經理和項目組織的努力，運用系統理論和方法對項目及其資源進行計劃、組織、協調、控制，旨在實現項目特定目標的管理方法體系。作為一種管理項目的理論與方法，項目管理已日趨成熟和完善，表現出強大的生命力，并開始被世界各國廣泛應用于建筑、軍事、銀行、電信、礦山、機械、石油開發等行業。
但是，人們往往把它理解為工程建設項目管理，這在很大程度上限制了項目管理的適用范圍。工程建設項目管理只是項目管理在工程建設項目中的具體應用。公共事業可以視為一個項目，當然也可以用項目管理的方法來管理。因此，在公共事業管理中引入項目管理方式有助于政府對公共事業實行有效管理。
四、政府公共事業項目管理過程分析
政府公共事業項目管理過程可以看成是一個由不同階段組成的系統流程。政府公共事業管理按項目的生命周期分成幾個階段：項目立項與啟動階段、項目前評估與計劃階段、項目實施與控制階段、項目績效評價與收尾階段、項目維護和項目經營階段。每個階段均有其特定的內容和需要解決的問題。
項目立項與啟動階段：
隨著一個國家或地區社會經濟發展以及物質文化水平的提高，對公共事業項目的需求也會日益迫切。公共事業也就會出現在政府部門構想和規劃中。將這種構想和規劃項目化后，就產生了公共事業項目。政府部門決策者通常會構思公共事業項目的主要內容和初步計劃，報上級部門立項。這個階段就是項目立項階段。這個階段的工作是為順利地開展公共事業管理打下基礎。項目正式立項后，進入啟動階段。公共事業項目的啟動階段的主要工作是建立項目管理組織以開展項目的管理工作，解決的是項目管理組織的構建問題。這也是工作的重點和難點。
在公共事業項目管理過程中，因為人們的處事準則差異很大，會存在著種種相互沖突、相互矛盾的觀點，如果沒有組建專業化的管理組織機構，將會出現混亂的局面，會使得公共事業管理達不到預期效果。因此，建立公共事業項目管理組織是非常必要的。
公共事業項目管理組織采用彈性方式，與傳統的管理模式不同，項目的管理不是通過等級命令體系來實施，而是通過所謂“扁平化”的結構，來自不同職能部門的專家因為某一個項目而組成團隊，這個團隊成員具有技術知識，而且對金融、預算、客戶關系與合同以及后勤都有深入的了解。任務完成后他們又回到各自的部門。為了使公共事業管理工作保持明確的方向和連續性，這個組織需要配備足夠的人員，并明確每個成員的權利與職責。公共事業項目管理組織結構可以設計成三個不同層次：一個項目領導小組、一個項目管理小組和各種類型的工作小組。
第一層次是領導小組，由政府職能部門的領導組成。領導小組的建立要解決三個方面的問題。首先是制定啟動戰略，確定下屬管理小組和各個工作小組的職責和任務，制定衡量公共事業項目的業績標準，以評估項目是否成功。其次是對政府公共事業管理工作提供戰略和政策方面的指導。領導小組成員并不是把全部時間都用于項目管理工作，而是通過定期開會來批準計劃和檢查公共事業項目進展情況。從宏觀上對項目進行控制。第三是在項目管理中起協調作用。部門領導的職位和地位對公共事業項目管理成功起非常關鍵的作用。通過部門領導之間的協調，項目管理工作中的個人或部門之間的
溝通障礙或沖突比較容易克服，矛盾容易被化解。
第二個層次是管理小組，由政府職能部門和項目承包商中抽出的專職人員組成。小組建立的目的是編制項目計劃，制定衡量工作業績的標準，以評估項目進展過程是否成功。控制項目工作按既定的日程進行，并提供日常指導和決策。領導小組要指派一名來自項目承包商的小組成員作為項目經理，對項目的進展負總責。之所以要求來自項目承包商，是因為其熟悉專業知識，由于一般情況下，項目經理是責大于權的，所以要授予其指導全部項目活動的權力。同時，來自政府職能部門的成員要對其進行監督。為彌補項目經理能力和知識的不足，可以外聘專家、學者或經理人等作為項目經理助理。管理小組對領導小組負責，在領導小組的領導下，管理小組協調和處理下屬各工作小組提出的方案。
第三個層次是工作小組。由項目承包商企業人員組成。工作小組可能不止一個，各個小組負責資源、技術等方面的問題，如財務，采購小組，他們執行管理小組的指令，解決項目過程中一些需要解決的具體問題，提出解決方案供管理小組決策，對管理小組負責。
項目計劃與實施控制階段：計劃階段的工作是根據政府公共事業管理項目的具體目標和要求，制定一個完整、系統的項目進度計劃。以保證公共事業項目按期完成。
進度計劃常用網絡圖或橫道圖表示。進度計劃必須確定各項重要工作的輕重緩急，恰當地分配資源，并對項目進行所涉及的預測、計劃、調度、資源分配及控制手段詳細說明。計劃階段還需要重新考察公共事業項目的風險，如果發現新的風險，需要在評估報告中進行說明，并制定應急計劃和對策，以控制這些風險。此外，不論是即時的還是長期的資源需求，都應當予以量化，
但是事先制定出的計劃往往很難反映出實際項目進度，許多項目計劃隨著進度的深入，需要對原計劃進行頻繁的、重大的調整是常見的事情。計劃雖然制定了，而完成時間卻一再推遲。造成這種情況的原因是進度計劃由于缺乏足夠的數據難以準確的編排、進度計劃難以協調各部門、各工作環節的進度、常用網絡圖或橫道圖表示的計劃不科學等。
針對這種情況，本文認為，可以利用關鍵鏈項目管理(CCPM)方法。CCPM步驟是形成項目網絡圖，因為某些資源的量是有限的，關鍵路徑上的工序的工期可能因為資源的有限而延長，所以項目的工期一般都要長于通過CPM法或PERT法得到的關鍵路徑。在此時形成的項目網絡圖中，就可以識別該項目的瓶頸，它是網絡圖中最長的那一條工序鏈，該鏈的長度就是整個項目的完成時間。這條鏈成為關鍵鏈，關鍵鏈上所需要的資源就是關鍵資源。對其進行優化產生新的計劃。這種計劃往往比用傳統方法編制的計劃要容易執行得多。
實施控制階段的工作是追蹤公共事業管理項目的進展，根據項目計劃的要求提出具體的改進對策，工作特點是診斷、分析和調整。項目管理小組要經常將實際進展與計劃進度相比較，監控項目工作的日程和預算執行情況，以便發現進度的偏差及時采取應對措施。協調一些復雜而又相互影響的工作。當某項工作進展顯示出可能延期時，要找出公共事業項目實施的關鍵路線，采取積極的應變措施，保證關鍵活動按時完成。進展情況報告是一項重要的制度，應當實行嚴格的執行，各個工作小組的組長要及時提交他們的最新報告。這些報告應有預先確定的格式，詳細敘述本組當前的工作情況。項目管理小組應使領導小組及時了解項目的進度。
項目收尾階段：收尾階段的內容是項目管理組織向相應的項目業主(政府職能部門)交接項目。收尾階段的工作包括項目竣工驗收，評估工作質量，分析項目成功或失敗的原因，以確定在今后的公共事業管理的內容；形成項目驗收或終止報告，及時結算資金。
公共事業項目實施評價，是對公共事業實施項目管理后的工作成績及效益效果進行評議和考核。評價的目的是通過考核、檢查實施項目管理后的成效以改進工作。公共事業項目實施業績評價是在項目各個階段完成的基礎上進行的，對項目的目的、效益、影響和執行等情況進行全面而系統的分析與評價，有助于提高宏觀決策和管理的水平。
公共事業項目實施評價屬于公共事業項目管理后評估，它以項目竣工驗收和項目效益后評估為基礎，結合其他相關資料，項目整個生命周期中各階段管理工作進行評估。項目管理后評估包括項目的過程后評估、項目綜合管理評估及項目管理者評估。重點要對項目的組織機構、管理機制、管理方式的合理性、運行效率進行評價。
政府要通過對項目各階段管理工作的實際情況進行分析研究，了解目前項目管理的水平。吸取經驗和教訓，提高自身項目管理水平，以保證更好地完成以后項目管理工作，促使項目預期目標更好地完成。
本文認為，可以從宏觀上把公共事業項目績效評價指標按平衡計分卡的結構分為業績、成本和內部管理三個功能模塊。在具體設置每個功能模塊及其具體的指標內容時，按照政府公共事業管理職能和具體的工作部門來設計。首先界定地方政府公共事業管理的基本職能和工作目標，然后運用項目管理工作結構分析方式層層分解關鍵成功要素，在此基礎上設計各模塊的具體指標。在確定了指標體系后，應當立即收集數據，著手對指標進行權重確定和消除指標間差異的量化工作，然后代入相應的數學評價模型中進行計算，并取得計算結果。用這個計算結果同原有系統的相應計算結果進行比較，就可以得出系統改進的具體量化值。
項目經營和維護階段：項目維護和經營的內容是項目業主(政府職能部門)委托項目管理組織(公司或組織)維護和經營項目。這是一個長期的過程。要作的工作包括制定運營模式，設計運營方案、評估運營風險、討論運營中的會計問題。在經營或維護項目的過程中，公司要建立相對固定的管理隊伍。必要時政府要進行跟蹤檢查或參加管理隊伍。
公共事業項目也可以考慮國際上現在通行用BOT(建設―經營―轉讓)方式，即政府向社會招標產生項目投資業主，再由業主組建項目管理公司，項目管理公司負責項目融資建設、經營和維護，項目業主償還建設項目所需貸款本息。政府授予項目業主一定期限的特許專營權，在一定的經營期內政府給予固定的投資回報，經營期滿后，業主將項目設施無償轉讓給政府。
項目經營一段時間后，應該進行公共事業項目后評估。后評估將項目前期所確定的目標和各方面指標與項目實際結果進行對比，即以實際情況為基礎，對項目建設、運營現實存在的情況、產生的數據進行評價。項目后評價涉及到項目生命周期的各階段。政府作為評價的主體，對公共項目后評估主要注意在新的投資體制下項目評價的內容。按照國務院2004年關于投資體制改革的決定，政府對項目投資報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核準。因此，政府也要重點從這幾個方向來對項目進行后評估。
項目的持續性是指在項目的建設資金投入完成之后，項目是否可以繼續其既定目標，實現程度，是否可以持續地生存和發展下去，項目是否可在未來以同樣的方式建設同類項目。
由于世界銀行和亞洲開發銀行等組織高度重視持續性評價，把項目的可持續性視為項目成敗的關鍵之一，作為政府公共項目也應該進行單獨的持續性分析和評估。
因此，有必要建立一套完整的公共項目績效評價指標體系。即能體現新投資體系下政府對項目核準的要求，又要反映公共項目持續性。
政府在項目后評價時必須保證公正、客觀，實事求是地做出評價。政府項目后評價的結果作為政府決策部門進行新項目的立項和評估的基礎以及調整投資計劃和制定政策的依據。同時，建立后評價結果和政府項目業主考核績效之間的聯系，能夠使項目業主投資決策更加理性。亞洲開發銀行建立了后評價部門，通過出版物和建立項目后評價信息系統，將項目周期各階段的信息進行交流和反饋，系統地為后評價提供資料和向決策機構提供反饋信息。這是值得我們借鑒的。
五、結論
關鍵詞：公共事業；發展；現狀；對策
作者簡介：呂梅花，1966年1月，江蘇邳州人，徐州師范大學后勤管理處綜合科科長，工程師 。
改革開放以來，伴隨著經濟的快速騰飛我國的城市化速度也在不斷的加快，在這一背景下，公共事業作為社會發展的基礎，它直接關系到經濟的繁榮發展以及人民生活的基本質量，時至今日，公共事業的發展已經成為一項規模龐大、涉及領域廣泛的復雜社會公共空間建設，對政治、經濟以及人們的日常生活起到了不可替代的重要作用。最近幾年來，我國政府對公共事業的管理工作給予了高度的重視并加大了管理力度和資金投入，良好的政策為公共事業的建設指引了明確的發展方向，這在很大程度上加快了公共事業的發展步伐，然而在具體實踐過程中，仍然存在一些障礙和困難，面對社會和人民對于公共事業建設的迫切需求，如何解決和克服現實困境、探尋科學合理的公共事業發展道路是我們當前要解決的重要問題。
一、 公共事業的概念
公共事業從廣義上來說是整個社會的事業或社會公眾的基礎事業，它由政府組織以及企業的共同努力來為人民群眾提供社會保障的各種福利及福利設施體系，公共事業的內容包括提供公共服務、生產公共產品、維護公共秩序與安全等等。公共事業從本質上來說，是為了維護和保障社會群眾的公共利益的基礎事業。我國由于城市建設成熟較晚，公共事業所要涉及的范圍也十分廣泛，其中包括文化、教育、人口、衛生、環保、資源、科學以及交通、通訊、生活用水、用電等等錯綜復雜的相關民生和社會建設的重要內容，我國的公共事業在發展的過程中體現出最重要的一點就是服務的公共性，服務的最終受益對象是我國全體的社會公眾，其服務內容均是從人民生活和社會建設發展的實際需求出發，以實現公眾的共同利益為奮斗目標，可以說，我國的公共事業主要以非營利性為主，通常情況下，民眾在享受公共服務時是不需要繳納任何費用，但在特殊情況下對一些準公共產品會采用收費的辦法以彌補經費的不足，對于整體公共事業以及國家的建設發展來說也是十分必要的。
二、我國公共事業發展的現狀
自2000年以來，我國各級政府為了促進社會經濟的全面發展，都不同程度的加強了公共事業的重視程度，并投入了大量的人力與物力，使得我國的公共事業在近些年來取得了重大的進步，為我國的社會經濟發展奠定了扎實的基礎。我國的公共事業包含的內容很多，例如日常所需的水、電、熱、煤氣的供應，公共交通、污水處理、市政設施、路橋建設、環境衛生以及城市綠化等等。十年間，我國的公共事業各項指標均呈現出不同程度的增長態勢，其中最為典型的是我國的集中供熱面積從90年代的2.1億平方米增長到2008年的34.9億平方米，年均增長率為16.9%；天然氣供應量也在10年間由64.2億立方米增長到368億立方米，年均增長率為10.2％；公共交通運營數由6.2 萬輛增長到37.2 萬輛，年均增長率為10.5%；此外，城市道路面積、城市排水管道長度、燃氣普及率等方面也達到了9%以上的增長率。隨著市場經濟的不斷深入，公共事業的市場化改革也改變了以往政府對于公共服務的壟斷地位，公共事業也面向市場展開了廣泛的競爭，這樣一來不僅緩解的政府的財政壓力，更加調動了企業經營的積極性，多領域、多角度的創新思想融合起來極大的提高了我國公共服務的質量和效率。
三、當前我國公共事業發展過程中存在的問題
近些年來，我國的公共事業取得了一定的進步，對我國社會經濟以及民生建設起到了巨大的推動作用。從當前形勢來看，我國的公共事業管理的總體呈現上升趨勢，發展態勢良好，在實際工作中也取得了較為豐富的實踐經驗，但是仍然存在諸多問題，而這些問題已經成為我國公共事業發展的嚴重障礙。
（一）企業服務效率較低，公共事業運行機制非效率化
在我國公共事業的運行機制中存在著一定的非效率化問題，單位內部缺乏風險機制、利益激勵機制、獎懲機制以及競爭機制等，人員工作狀態低迷，工作效率低下，資源得不到合理和充分的利用，成本計算不科學，浪費現象時有發生。由于地區行業存在壟斷現象，缺少必要的競爭，也限制了公共服務的發展空間，更難以滿足高速發展的社會需要。
（二） 缺乏改革和創新意識
只有創新才能促進發展，創新也是改革的源泉，而我國公共事業企業在改革的意識和觀念上還較為落后，對當前的現實需求以及改革的必要性缺乏足夠的認識，在困難面前沒有發揮出人的積極主動性，不善于運用發散性思維來處理問題。而公共事業企業自身的壟斷性質，再加上政府的扶持和限制，促使一些公共事業企業的管理者和參與者缺乏憂患意識，市場競爭意識十分薄弱。
（三）公共事業中各領域之間缺乏有效互動
公共事業的范圍十分廣泛，是由多個行業為單位所構成的，而每個行業不僅是一個獨立的系統，各個行業之間也存在著不同程度的內在關聯。我國一些行業在公共事業建設當中就忽略了行業間的相互關聯，例如，在光纜、排水、燃氣的管道建設和維護施工過程中，對于市政道路以及城市綠化的破壞現象至今難以杜絕，相關管理部門并沒有運用聯系的觀點看問題，在實踐過程中缺乏系統性和可持續發展的基本觀念。
（四）投入力度不足，發展較為落后
公共事業的發展要以經濟作為堅實的后盾，大量的資金投入是不可避免的，例如市政道路的鋪設、公交車輛的更新、公共健身器械的投放等等，而我國在公共事業上的資金投入來源單一，缺少多元化的資金渠道，資金短缺問題比較嚴重。除此之外，公共事業企業目前均不同程度的出現虧損經營情況，不僅制約了企業的自身壯大，更嚴重阻礙了公共事業的向前發展。
四、促進我國公共事業發展的具體措施
（一）適時運用市場競爭機制
我國的公共事業當中絕大部分內容都適合于市場競爭機制的引進，應該充分允許多種經濟組織進入公共服務領域并參與有效的實際競爭，形成百花齊放的多元化競爭局面。有競爭才有發展的動力，競爭不僅能夠促進經濟的快速發展，更可以提升我國公共事業的管理水平。要通過必要的改革，建立特許經營制度，將市場的有效競爭與同國家的特許授權制度有機的融合起來。
（二）勇于創新、構建全新現代企業制度
我國公共事業企業要順應時展的必然方向，按照現代企業制度的基本要求，運用改組、改制等多種形式，組建一個全新并十分規范的有限責任公司或股份有限公司，將企業自身投擲于市場經濟的大潮之中，鍛煉自身的自主經營、自負盈虧等多方面的生存能力，堅強的面對廣闊的市場，發揮集體的聰明才智去挑戰對手、參與競爭。
（三）積極轉變政府職能
在我國的經濟發展當中，政府起到了巨大的宏觀調控作用，而在公共事業的改革和發展的過程中，政府部門也必須要充分發揮其本身的調控和監管職能，積極的為企業創造公平的市場競爭環境，維護經營秩序的穩定，并積極營造市場運作機制和制定市場準入及清除制度等。除此之外，政府部門必須要不斷的改進和完善公共事業項目的審批管理程序，對于公共事業的長期發展要制定一套科學合理的建設計劃，依法行政、強化市場的監督與監管，規范行業的競爭及管理，對于公共產品和服務的質量及其價格要加強監督和比對，以保障公共事業的有序開展。
總之，公共事業的建設關系到我國經濟的發展和人民生活的質量，公共事業管理的改革和創新，需要多方面力量的共同努力，因此，我們必須要加強對現代公共事業的系統研究，從實際出發，結合我國當前公共事業發展的現狀，科學統籌，有的放矢的推進我國的公共事業大踏步的向前發展。
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關鍵詞：公用事業；民營化；問題；對策
中圖分類號：D693.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-00-01
公用事業民營化是指通過減少或限制政府在公用事業生產和提供公共產品中的行為，將公用事業的公共事務轉給私人部門經營，或者由政府和私人部門共同經營的過程。市場經濟確立以來，我國學習和借鑒國外民營化經驗將民營化引入公共事業管理，這也成為我國公共事業建設發展的一項突破性舉措。
以國民基礎設施為主的公共事業建設具有投資數額大、資金運作周期長、經營風險較大的特點，基于公用事業的這些特征，公用事業往往對投資者缺乏吸引力，因此，公用事業只能由政府投資和經營管理。近年來，市場經濟的不斷發展，使得人們逐漸觀測到公共事業領域潛在的巨大商機：公共事業的投資經營雖然利潤率較低，但其市場需求穩定，經營空間巨大，收益雖慢，但是穩定，并且隨著經濟的不斷發展呈現積極的上升趨勢。公共事業的經營回報率逐漸被市場發覺，使得公用事業民營化逐漸成為公用事業建設發展的趨勢。然而，公共事業民營化日益普遍的同時，其面臨的問題也是日漸顯露。我國公用事業民營化的經驗不足，其發展也缺少借鑒，再加上受制于經濟發展和管理模式等多種因素，我國公共事業民營化仍任重而道遠。
一、我國公用事業民營化存在的問題
（一）公用事業經營管理的目標與企業追求效益的宗旨存在矛盾
1.公共產品的提供具有很明顯的外部性和非私人性，公用事業的宗旨是實現盡可能多的社會效益，這也就意味著公用事業的經營更加追求物美價廉，而企業是以盈利為目的的經濟單位，以追求經營效益為目的，這與公用事業的經營目標有矛盾。
2.公用事業民營化后為提高經濟效益，必然要改變原有的管理方式，這將會帶來新的問題，如經營單位的裁員使大量勞動力失業從而會引起新的社會問題。
（二）政府能力不足
1.公用事業民營化改革相關法律制度不健全。公用事業民營化改革涉及到一系列權力和利益關系的調整，改制后的公共事業運營又要面臨新的運營方式下實現整體協調的挑戰。新的制度設計不僅需要政府的制定，更需要國家憑借其權威強制性推行。而目前，在公用事業民營化改革中我國政府并沒有發揮出應有的作用，存在相關法律法規制定滯后、制度不健全、實際操作的可行性小等問題。
2.政府監管能力問題。強大有力的政府監管是民營化改革推進的有力保障，也是政府執政能力的體現。如果公用事業民營化的進程中政府監管職能缺位致使市場無序，或監管越位致使市場競爭不公平的話，都會直接損害到公眾的消費權益，也會損害民營化后的企業利益。
（三） 市場發育不夠成熟
公用事業民營化要想真正發揮效益，就要求市場建立一種真正的競爭機制。競爭促使不同企業投入大量的人力和物力資源競相開發和采用新的技術、利用新的材料和設備、生產新的產品，以獲得市場經營中的優勢，獲得更多的利潤。我國市場經濟體制的建設也只有幾十年的時間，很多方面還存在著缺陷，這無疑會影響到我國公用事業民營化改革的發展。
二、我國公用事業民營化的對策探究
（一）確立公用事業民營化的改革目標
確立公用事業民營化的改革目標是公共事業民營化改革的指引和保持公用事業應有價值的前提，即通過民營化經營，提高單位經營績效，更好地為社會提供公共產品，使有限的社會生產資源發揮最大的社會效益。
或許有人會質疑，公用事業民營化導致公用產品提供完全市場化，導致公用產品的分配不均和社會效益的減少，尤其當對某些改革個案進行分析和經驗總結時，人民群眾對這種感受會更加深切。但公用事業民營化是為了解決公用事業經營投入面臨的一系列問題，如資金短缺，經營效益差等，并不是用民營化來完全代替國家向社會提供更高質量的公共產品。因此，不管公用事業以何種民營化的形式進行改革，都必須堅持把社會效益放在第一位。
（二）完善法律法規，加強政府監督能力
雖然公用事業民營化可以使政府擺脫財政危機，還有利于公用事業的運營效率的提高，但是公用事業民營化的過程中往往伴隨著一系列利益關系的轉變，如產權變更，因此利益分配問題無疑會成為民營化過程中的一個分歧點。
政府要發揮其權威性，從國情和社會背景出發，發揮其管理監督職能，積極做好對公用事業民營化改革的監管，這是推動我國公用事業民營化改革朝著正確的方向穩定發展的重要力量。此外，制定完善的法律法規是實現監管的重要舉措，法律法規作為政府意志的體現，其實施以政府權威為依托，具有權威性和不可抗拒性。完善公用事業民營化相關的法律法規，是實現其有序推進的指引力量。
（三）建立完善的市場競爭機制
市場在資源配置中起決定性作用，其通過價格和供需關系自發調節著企業的生產和競爭，因此完善的市場競爭機制是市場主體發揮資源配置功能的重要保障。公用事業民營化是公共事業經營和生產市場化的發展和轉變，要想在公用事業民營化的進程中發揮積極作用，就必須盡快完善市場競爭機制，減少政府干預，把屬于企業的權力放給企業，保持市場信息的暢通，不斷發展中國特色社會主義市場經濟，促進資源的有效配置及經濟效益和社會效益的實現。
我國公共事業改革還剛剛處在起步的階段，改革要注意有計劃、有步驟地推進，結合我國具體國情，力圖從多個視角來分析我國民營化改革存在的問題及對策，努力走出一條有中國特色的公共事I民營化改革之路。
參考文獻：
[關鍵詞] 農村公共服務體系建設；文化事業管理；問題
[中圖分類號] F30 [文獻標識碼] A
Issues Concerning the Management of Cultural
and Educational Undertakings in Building a Rural Public Service System
CHENG Di， LIU Tao， YIN Yue
Abstract： The development of cultural and educational undertakings in rural areas is an important content for building a rural public service system. It is also a necessary condition for moral development in rural areas. There are many issues for the development of the undertakings. Basic-level governments and the officials attach little importance to it. The construction of cultural facilities in rural areas falls behind the times. Relative staff is weak in terms of professional and comprehensive quality. The system could only be developed by deepening institutional reform， giving play to the basic role of the government in the management of the undertakings， taking market demand as the development orientation， and completing the fund raising mechanism to ensure the source of fund.
Key words： rural public service system， cultural and educational undertakings， issue
文化事業建設是構建社會主義核心價值體系的基礎，在黨的十報告中明確指出，“文化是民族的血脈，是人民的精神家園。全面建成小康社會，實現中華民族偉大復興，必須推動社會主義文化大發展大繁榮，興起社會主義文化建設新，提高國家文化軟實力，發揮文化引領風尚、教育人民、服務社會、推動發展的作用。”這一論斷闡明了文化事業建設在中華民族偉大復興中的重要價值，同時也讓我們認識到，在構建農村公共服務體系的過程當中，文化體制建設也是至關重要的一個環節。自從黨的十六屆五中全會做出了建設社會主義新農村的重大戰略決策之后，農村文化事業體制的構建問題一直都是學術界關注的焦點。但從現實層面看，由于理論與實踐的割裂以及我國農村的復雜狀況，農村文化事業建設的可操作性和可執行性都存在一定問題。在這里我們試圖從農村整體的公共服務體系的結構層面出發，對現階段農村文化事業管理進行深入的探討和剖析。
一、文化事業與農村文化事業內涵的一般闡述
由于各國國情的不同，文化事業這一說法在西方并不存在一個普適性的對應稱謂。而在這種內涵的分析上，往往由于存在了文化事業與文化產業的概念混淆，也讓我們對文化事業的理解存在不同的偏差。文化產業的說法最早產生于上個世紀初，在霍克海默和阿多諾合著的《啟蒙辯證法》當中最早提出了“Culture Industry”，如果用中文直譯的話可以稱作“文化工業”，實際上是以工業社會發展的標準和認識方式對文化這一概念進行的理解，即將文化看作一種可以通過工業生產來完成的商品形態。大多數的西方國家在進行文化建設中都形成了完善的產業體系，在文化產品的提供上主要以商品化的供應方式為主導。但這并不意味在這些國家中文化事業脫離了公共事業管理的范疇，一方面出于國家的需要也存在著一些為社會公益事業服務而不營利的文化機構和組織，另一方面國家對于營利性的文化產業也有統籌性的安排。即在文化事業方面，除了必要的監督管理之外，政府也負有直接進行公共產品生產和服務提供的功能，由此可見，西方各國同樣存在著文化事業管理機構和組織。區分文化事業和文化產業，應該以營利性作為基本標準。與文化產業相對比，文化事業是以社會公益為目的的行為，不進行商業經營，不以獲取利潤為目的，以提供公共文化服務為目的文化即為文化事業。與文化產業相比，文化事業具有明顯的公益性質，需要國家的扶持和保護。因此，我們可以對文化事業做這樣的概括，即文化事業是指為滿足人們娛樂、休閑、健身、求知、審美、交際等精神需要和求知需要而組織活動，并提供經費、場地、器材和各種服務的社會公益性而非營利性的工作。目前我國的文化事業單位包括演出事業單位、藝術創作事業單位、圖書文獻事業單位、文物事業單位、群眾文化事業單位、廣播電視與新聞出版事業單位等等。在事業單位改革完成之前，這些機構和其所提供的公共服務范圍，就構成了我國的文化事業管理與服務體系。
與此相對應，作為農村公共事業一個基本構成部分的農村文化事業，就應該是由國家或者社會興辦的，以農村、農民為基本載體，具有公益性質的文化產品或者文化服務。顯然前述的文化事業部類和單位并不完全適應于農村，如文物事業單位、廣播電視事業單位等其農村屬性就是非常弱化的，在目前階段，從最基層的農村角度來看，其文化事業的最重要內容就是群眾文化事業。同時也不排除隨著農村經濟文化的發展，如圖書文獻事業單位、演出事業單位這些部類正在逐漸壯大發展。從公共產品供給理論的角度來看，典型的農村文化事業在消費上具有非排他性和非競爭性，屬于公共產品的范疇；而數量更多的農村文化事業則具備兩種屬性當中的一種，具有準公共產品的屬性。從受益者的角度看，農村文化事業產品的提供是面向所有居民的，因此不能將每個消費者割裂開來單獨看待，也不能完全通過購買性消費來買足居民的需求，必須依靠國家和社會投入大量的資金、配備相關政策予以扶持，從而才能夠保障其正常運行。
二、當前我國農村文化事業管理當中存在的問題
從中央近年來的政策看，我國對農村文化事業的認識深度和重視程度正在逐漸的提高，政策的支持也越來越強。但就現實的情況看，當前我國在農村文化事業管理中仍然存在很多問題，這也構成了制約我國農村道德建設發展的重要原因。
（一）基層政府及其領導對文化事業建設的重要性認識不足
在傳統的政績觀念的引導下，各級政府和領導一直把經濟發展作為衡量農村干部工作成績好壞的一個基本標準，對文化建設的重視程度不夠。經濟建設至上的觀念主導之下，很多基層領導想當然地認為文化建設并不重要，其問題會在經濟發展的過程中自然得到解決。因此自覺不自覺地忽視了對于文化事業的管理，在現實工作中也往往會把絕大部分精力都放在財政收入、工農業增加值等經濟指標上，放松了文化事業建設。這方面的缺陷是根本性的，因為在我國當前的國情之下，政府依然是公共事業管理中的絕對主導力量，在農村尤其如此。而一旦這一力量不能夠充分發揮作用，那么文化事業建設將成為無本之木、無源之水。
（二）農村文化事業投入不足，文化設施建設落后
據統計，從1998年到2002年，全國文化事業經費為323.87億元，僅相當于教育事業投入的1/70和科技事業投入的1/10。而在這個基礎上，投入農村文化事業所占的比例則更低，2003年的文化事業費中，城市占72%，而廣大的農村只用了28%，農村人均文化事業費僅為2元。由此，我們不難認識到：我國當前農村的文化發展投入嚴重地不足，農村文化建設的局面不容樂觀。由于資金的不足，大多數農村地區至今沒有建立比較完整的圖書館、文化館，即使有些地方有也只是有名無實。近年來隨著國家重視程度的加強，農村文化事業的投入呈現上升趨勢，但從總體看，農村文化投入依然遠遠低于城市，有限的經費分攤到數量巨大的農民身上，其數額更是少得可憐，因此經費不足的問題是農村文化建設目前面臨困境的重要原因，嚴重影響了農村文化建設和農村經濟、社會的協調發展。
（三）文化工作隊伍素質偏低，專業性不強
一方面，農村文化工作隊伍在總體上特征表現為年齡老化、學歷偏低、專業技能差，因此已經無法很好地發揮自身的作用，滿足群眾的文化需求；另一方面，雖然鄉鎮一般都設有專門的文化干部，但是由于領導重視程度不足等原因，這些干部在大多數時間都通過兼職或基調的方式被安排到其他的工作當中，很難全身心地投入到文化事業的建設當中，即使是有事業心的文化干部，在文化事業的工作當中也會感覺力不從心。這一問題集中在農村文化站的管理上，很多地區雖然建設了頗具規模的文化站，但由于缺少專業人才的工作，很多活動都無法真正開展起來，資源浪費的情況非常嚴重。
（四）管理機制不健全、服務不到位
目前來看，由于運行機制的缺陷，很多農村文化機構自身的生存都面臨巨大的挑戰，更不用說提供優質的文化服務。文化產品提供的匱乏也造成了農村文化活動形式單一，內容僵化，無法為農村和農民提供喜聞樂見并且能夠發自內心形成共鳴的有價值的文化產品。這同時也在一定程度上為庸俗文化的流行提供了條件，形成了在文化事業上農村地區由落后向落后的惡性循環。令人遺憾的是，現在在文化事業管理機制上，并沒有合理應對這種不良趨勢的辦法，除少數發達地區之外，幾乎看不到由官方組織的公共性農村文化活動。
三、完善農村文化事業管理的可行性途徑
社會主義新農村公共服務體系建設是一項長期艱巨的工作，作為公共事業管理的一個部分，文化事業建設要在整個公共服務體系建設的統一規劃之下進行設計和發展。所以建立一套科學完整的農村文化事業管理體制是我們當前首要的工作。而在這一體系當中，既要有長期規劃，也要有短期計劃，并且要同時發揮政府和市場的作用，在堅持政府主導作用的同時，形成多元化、多中心的文化事業管理體系。
（一）發揮政府在文化事業管理中的基礎作用
基于農村日常管理中的權力分配，基層黨委和政府在文化事業建設中同樣居于主導作用。政府在文化事業管理中應該加強對于意識形態的控制，保證在意識形態領域的主導地位，自覺抵制不良文化對農村地區的侵害。同時，基層政府還應該承擔起文化傳承，保持傳統文明的作用。在民俗文化的傳承當中，政府同樣具有不可推卸的責任。因此，對于基層政府來說，必須要明確農村文化事業建設是政府行使公共服務職能的重要內容，加大投入，積極發展立足于農村的文化服務體系，加強農村文化設施建設和維護，同時根據時代的發展與農村社會自身的進化，與時俱進，努力提高農村文化產品提供的數量和質量，保證公立文化機構在農村文化工作中發揮主導作用。要通過調控引導的方式，促使農村文化領域能夠在主流文化的指導之下進行發展；并且要轉變觀念，改變一直以來政府在農村文化管理中形成的“辦文化”的管理模式，轉變觀念，引入先進的公共服務理念和方法，進而形成一種更為系統化、制度化的農村公共服務體制，并且通過政策法規的建設使文化事業管理改革得到制度化的保障。
（二）在政府主導的基礎上，要充分發揮市場機制的作用，以市場需求作為文化事業發展的導向
一方面要考慮需求，另一方面也要考慮效率。發揮市場的調節作用，就是要在文化產品的提供中引入競爭的機制，避免由于服務的壟斷造成的產品質量低下、服務不健全等問題。同時，通過文化設施、文化資源提供中的市場機制的建立，引導私人機構和社會部門參與到農村文化事業管理的體制當中，豐富管理的主體，提高文化產品的品質。引入市場機制，就是要將文化產業運營當中的方法應用到文化事業管理當中，除了管理與服務，更要挖掘和開發農村文化當中的隱藏精華，運用產業經營的手段將其進行包裝，既豐富了農村的文化生活，又能夠搞活農村文化經濟發展，帶來額外的利潤，同時對于我國的歷史文化遺產也起到了傳承和保護的作用，具有一舉三得的效果。除此之外，國家要從政策上推動和鼓勵民間資本參與農村公共文化產品提供當中的熱情，只有多元化的公共產品提供機制才能夠保證公共服務的品質和效率，這方面就要協調好各方的利益，使民間資本和慈善資金能夠更好地投入到農村文化事業的建設當中。在這方面的工作中，發達國家和地區在文化產業和文化事業建設過程中的經驗非常值得我國農村學習，通過有效的競爭機制逐步形成具有農村特色的文化產業體系，并以此為文化事業的發展提供足夠的推動力。
（三）完善資金籌措機制，保障文化事業建設的資金來源
在稅費改革之后，農村基層政府的財政收入銳減，地方財政的巨大壓力使政府很難在文化事業發展中給予充足的資金保障。雖然國家近年來對于農村公共事業的重視程度越來越高，投入也逐漸增多，但是僅僅依靠政府的財政投入顯然是不夠的。為了農村可持續發展所需要的農村文化產品與服務的及時生產和提供，就必須在明晰產權關系的基礎上以政府籌資為主體，積極引導市場化籌資和社會捐贈等行為，建立起籌資主體多元化、籌資方式多樣化、籌資機制市場化等具有中國農村特色的文化事業多渠道籌資體系。在國家資金的投入和使用上，也要進入績效機制，既要因地制宜滿足地方特定需要，更要保證國家財政經費能夠真正用于文化建設當中，在這方面，地方政府和財政部門不能僅僅提供資金，經費使用過程當中的監管必須要做到位，只有這樣才能夠防止資金的挪用和濫用，使有限的國家財政資源能夠得到最大限度的利用并且更好地完成其使命。
總之，農村公共服務體系的構建是一項龐大而復雜的工程承，文化事業建設在其中具有非常重要的作用。各級黨委和政府應該充分重視農村文化事業建設的重要性，充分發揮自身在文化事業管理中的作用，積極推動農村文化事業管理體制的改革和創新。只有這樣才能夠找出一條適合我國農村發展的文化事業建設道路，從而推動新農村建設的發展，走出一條具有中國特色的社會主義新農村公共文化服務體系建設道路。
[參 考 文 獻]
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廣義的公用事業是指所有為公眾或公眾的一部分提供商品和服務的產業及活動，包括電信、郵政、電力、鐵路、航空、道路、橋梁、供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、園林綠化等。在我國，城市公用事業一般是為城市生產、流通和居民生活服務的各項事業的總稱，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設施、園林綠化、環境衛生等，即城市建設部門分工進行行業管理的范圍。本文所談及的公用事業主要是指此范圍。城市公用事業的民營化，可以理解為更多依靠民間機構，而更少依靠政府來滿足公眾的需求。它針對的是“城市公用事業只能由政府統包”的傳統觀念，強調民間資本的進入是超越社會政治制度的世界性浪潮。
二、公用事業民營化的必要性與可行性
(一)公用事業由政府部門壟斷性經營所帶來的種種弊端對民營化提出了要求。我國的城市公用事業是改革二十多年來觸及較少的一個領域，傳統體制所帶來的弊端不僅沒有消除，反而隨著其他行業改革步伐的加快而日益凸顯，主要表現在：
1.垂直壟斷的經營模式帶來資源配置的低效率
在城市公用事業中，多數行業長期以來采取一體化的經營模式，如供水、供氣、供熱等行業。城市公用事業管理機構所屬企業壟斷了這些行業產品或服務的生產、輸送和分銷等所有環節，壟斷企業利用壟斷優勢強行交易、限制競爭行為屢有發生。
2.低效率的價格形成機制使企業缺少降低成本、提高產品與服務質量的激勵
改革開放以來，我國的價格改革主要集中在私人產品價格領域，而對傳統的公用產品價格體制觸動較少。因此，目前我國公用事業的價格形成機制仍然延用著計劃經濟時期的模式，價格的制定主要依據企業的自報成本，企業增加的成本可以輕易轉嫁出去。在這樣的機制下，企業很難形成降低成本的激勵，運營過程中出現了“虧損--漲價--再虧損”的怪圈。同時，由于缺少競爭，公用事業企業服務意識差，服務質量往往得不到保證。
3.投資主體的單一化，給政府財政造成巨大壓力的同時，也難以滿足城市發展的需要
近年來，盡管各級政府對城市公用事業的投資力度不斷加大，但仍難以彌補日益增長的需求與建設資金的缺口。城市公用事業建設資金的來源單一，吸引民間資本成為當務之急。
(二)科學技術的發展與社會分工的擴大，縮小了原有自然壟斷的范圍，創造了新的競爭領域，使公用事業民營化成為可能。傳統理論認為，諸如城市供水、供氣、供熱、公共交通等行業，由于其自身的網絡性特征，更適合由一家企業壟斷經營；而由于其同時叉具有公用性和公益性，加之投資大、網收期長等特點，壟斷權理所當然地落入政府手中。但現實的情況是，隨著科學技術的進步與社會分工的擴大，人們對傳統自然壟斷行業垂直一體化經營的合理性產生了質疑。在2O世紀7O年代，電力、電信等傳統自然壟斷行業的縱向拆分就已經在西方發達國家興起，其中也涉及到一定數量的城市公用事業。拆分之后，除網絡部分仍保持壟斷經營以外，其他部分均以引入競爭，為民間資本的進入提供了廣闊的空間。
(三)公用事業民營化使多方受益，是社會經濟和城市發展的趨勢對民營投資者來說，涉足公用事業風險低、現金回報穩定，具有相當的誘惑力。從政府角度來講，民間資本的介入，對于減輕財政壓力，及時籌集資金加速城市建設，提高地方政府政績都將起到積極作用；另外，實施民營化以后，公用事業的競爭性加強，可以向城市居民提供更多的產品與服務，公供服務的質量也相應得以提高，從而增加整個社會的福利水平。
三、我國城市公用事業民營化現狀及其障礙
(一)我國城市公用事業民營化現狀
在計劃經濟體制下，供水、供熱、供氣、公共交通等城市公共服務由事業單位提供，事業單位隸屬于政府，是政府權力的衍生物。因而我國的事業單位具有十分明顯的政府特征：資金來源于政府撥款，活動與服務依賴政府，機構設置有行政級別，事業單位人事有行政編制，高度封閉而自成一體，事業單位由官辦、官管、管養等。隨著市場經濟體制的建立，這種過分依賴于政府的公共事業愈來愈多地表現出矛盾和問題：政事責任不分，管理方式單一，社會化程度不高，布局和結構不合理，管理機制和運行機制不適應市場經濟要求。事業單位也存在興辦主體結構單一、內部機制不活、效率不高、增長過快、機構重疊、人浮于事財政負擔沉重等弊端。為了改革上述弊端，從20世紀80年代開始，我國進行了以公共事業組織自由化、公共事業服務社會化、事業人才流動市場化、公共事業經營多元化和公共事業管理法制化為特征的事業單位和事業體制的改革。在事業單位改革和事業體制改革過程中出現了些民營化的項目，如今，我們探索出或引進了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的縮寫)，即“建設--經營--移交”和合資、股權出讓等模式，以投資和生產主體多元化，政府與生產者角色分離，政府管制與市場競爭有機結合，契約約束取代行政管理，投資的風險、責任、回報分散等方式，實現了建設資金來源的多渠道、資金使用的高效率，并且引進了先進經營理念和管理經驗，減輕了財政補貼壓力，分擔了政府投資公用設施的風險，提高了企業的市場競爭力。
(一)我國城市公用事業民營化存在的障礙
1.立法比較滯后
我國一直沒有一個大的法律方面的規定為民營化提供制度保障，具體表現在：(1)制度安排的層次低，法律效力不高。(2)政出多門。相關規定從多個部門出臺，如建設部國家計委、工商行政管理總局及有些地方都對之做出一些規定。(3)內容陳舊。以往建立在計劃經濟模式基礎上法規體系遠遠趕不上實踐的需要，一方面許多舊有條款已明顯不適應甚至背離改革發展的趨勢；另一方面還有許多新的市場行為亟待法規的調整和規范。
2.公共責任缺失
無論是承包還是特許經營，民營化之后政府都不應該把公共服務當成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔相應責任。畢竟，公共服務可以民營化，但公共責任不能民營化。公共行政理論認為：政府是一種委托機構，它必須對其委托人即公眾負責，確保公眾利益得到維護是政府職能中的重要組成部分。歐文.E.休斯指出“政府與公民之間的關系形成了責任機制。與此同時，市場行為只有在滿足利潤的前提下才會對消費者負責，如果沒有利潤，即使是公眾不可缺少的服務，市場也可能不會完善供給。由于管理主義的責任機制來源本身就存在責任問題，所以就無法期望公共機構在確立一種新的責任制時不忽略或削弱另外的一些責任，其結果可能如歐文.E.休斯所言：“管理主義的責任機制確實需要適當的確立并被公民廣泛接受，如果責任機制含糊不清、或很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對整個管理主義模式的挑戰。”
3.監管力度不夠
政府對行業的監管沒有跟上，現在的監管還是完全用計劃經濟的思路。監管的構架還沒有建立起來，這不僅表現在對市場準人的監管上不夠，還表現在對價格監管、質量監管上的不夠。如：沈陽市政府在將沈陽第八水廠民營化過程中準人監管不夠，沒有引進競爭，只將中法水務公司作為惟一的候選伙伴，致使政府處于被動地位。
4.政府的誠信約束機制不夠健全
項目合同對政府的約束力不強，政府容易產生意向變更，破壞投資規則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢地位，挫傷民營投資者的積極性，也給外國投資者造成了不穩定的預期。
四、化解我國城市公用事業民營化主要對策
(一)完善政府監管機制，切實維護公共利益
由于公用事業的公共性，在保證民營化高效運作的同時，政府應保證公眾的利益不因公共服務提供者的趨利性而受到侵害，具體應做到：
1.健全市場準入制度。既保持適度競爭，又要維護各時期各類競制者的公平權益。
2.立法規定控制權。通過法律形式規定國家在某些特定的關鍵性基礎設施領域保持絕對控股地位或相對控股地位以及必要的決策權或否決權。
3.建立公共服務定價機制。根據各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關方共同參與對公共服務的合理定價，并進行嚴格監督執行。
4.建立和完善公共服務民營化的績效評估制度。通過設立公共服務質量投訴機構和利用社會中介組織定期對民營化所表現的績效進行科學評估并公布于眾，采取獎優罰劣的形式對民營化中出現的服務數量不足、質量低劣、漫天要價等損害公眾利益的行為進行整改。
(二)建立腐敗防范機制，規范政府行為
通過減少政府控制的資源，民營化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機會最小化：(1)加速民營化進程，不給腐敗交易留更長的時間；(2)按照標準程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(即小要在實施過程中隨意改變規則)；(3)確保透明度，做到民營化進程、企業價值、最終結果等方面的信息公開；(4)對進程擁有獨立控制權，避免由企業原來隸屬的政府部門控制一切，因為這可能導致利用原有關系搞幕后交易。
(三)加強監督，建立獨立規制機構
規制機構一定要與規制對象分離，保持獨立性。借鑒國外的規制經驗，筆者認為確立可以成立公用事業監管委員會作為規制的主要機構。這可以：
1.在結構上使其與政府政策部門分開，可以獨立地執行監管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為現有公司股東的政府政策部門的不必要干涉。
2.監管委員會由一個合議機構來集體領導，從人員構成來看，該機構應當由行業管理專家、技術專家、經濟學家、法學家等組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時間與政府的行政領導錯開的任職年限，這種安排既可以保證監管的專業性也可以保證政策的連續性。
3.監管委員會要有足夠的經費與人事支配權。建立公用事業監管委員會后，要在政府與公用企業之間形成行政指導與行政合同并存的法律關系。同時也要借鑒發達國家的做法，完善社會監督機制，使公用事業得以真正體現其公共性。
(四)加強政府對民營資本的支持力度
某些行業本身微利，在沒有政府支持或支持不力的情況下，私人獲取利潤的空間不大，必須直接給予一定的支持才具有投資獲利的吸引力。另一些行業，由于沒有發展到一定的程度，私人進入最初成本較高，這時應給予一定的補貼、稅收優惠或其他支持，待發展到一定程度后，成本下降了，則可減少支持，實現其正常發展。
關鍵詞：公共服務；市場化；適度
推進公共服務改革，進一步轉變政府職能，促進社會協調發展，加強社會管理能力，提升公共服務水平，提供更多更好的公共服務來滿足社會需要，是我國政府面臨的新課題。公共服務市場化是市場經濟發展的必然要求，本文從公共管理的相關理論及國內和國外的實踐情況出發，闡述了我國公共服務市場化過程中取得的成就及存在的問題，提出了政府作用和市場機制應緊密結合起來，把握好公共服務市場化度的觀點。
一、公共服務市場化是改革的趨勢
20世紀70 年代以來，面對政府的低效和財政危機，各國紛紛反思“官僚制”的弊端，進而提出了新公共管理理論，主張引入市場機制改進政府公共產品供給機制，同時，提高政府公共管理的績效，運用非政府組織和民營部門提供混合公共產品；重視成本和績效分析，以期提高公共服務的質量。其中“公共選擇理論”強調關注于政府與市場、社會的關系，主張重新界定三者在提供公共產品和公共服務中的作用，縮小政府直接提供公共服務的職能，擴大市場與社會的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機構之間的競爭，認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供，私人企業、非營利組織、半獨立的公共企業也可以提供公共服務”。以英國為開端，西方的主要國家成功地進行了公共服務市場化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財政負擔，極大的提高了政府公共服務的水平。
我國在過去很長一段時間內，在生產力水平較低的歷史時期，我國政府對公共服務領域的壟斷發揮了一定的作用，但隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，公共服務市場化改革是必然趨勢。
公共服務是指政府、非政府公共組織、非公共組織為社會提供的、基本的、非盈利性的服務。它既包括物質形態的公共物品，又包括非物質形態的、社會全體成員共享的生存和發展所需要的服務型項目。其特點是投資資金量大、經濟回報率低、社會效益居首位、具有顯著的非排他性。政府作為公共服務的提供者，是政府在現代市場經濟忠的一種最基本角色。這是由公共物品的特性及市場在提供公共物品是存在的市場失靈所決定的。
一方面，由于公共服務的非排他性，以價格機制為核心的市場不能使得生產和供給達到最優。因此，政府必須通過國家預算開支，擔負公共物品的生產和提供的主要責任。另一方面，市場機制在某些情況下，無法實現資源的最優配置，這就是“市場失靈”，與公共服務相關的“市場失靈”主要表現在其外部性，由于外部性問題不是通過市場交易出生的，因而也就不能通過市場機制來加以解決，只能靠政府來解決。
由于公共服務的特點，加上市場在提供公共服務時存在“市場失靈”的地方，以及政府有責任保障公民得到滿意的公共服務，這就成為了政府干預公共服務的最充分的理由。
雖然，“市場失靈”可以靠政府去彌補、糾正，但政府在提供公共服務中也同樣存在著“政府失靈”現象。隨著公眾對公共服務的需求越來越旺盛，政府公共服務供給不足，財政支出沒有嚴格控制，政府機構不斷膨脹，成本不斷加大，公共服務質量和效率降低，這些跡象表明，市場機制做不好的事情由政府直接來做也未必能做好，政府不能完全替代市場。
因此，公共服務不能完全交給市場，也不能完全由政府負責，政府和市場都應參與，在公共服務的提供中引入市場競爭機制，通過競爭提高效率，使投入少而產出多；通過競爭打破壟斷，使供給者對公眾的需要做出反應；通過競爭推動人們去創新，改善公共服務的質量。公共服務市場化是改革的必然趨勢，是完善社會主義市場經濟體制的客觀要求，是經濟社會良好發展的需要。公共服務市場化有利于轉變政府職能，有助于和諧社會的構建和發展。
二、我國公共服務市場化必須適度
我國的公共服務市場化是一個長期的變革過程，在此過程中難免出現許多問題，諸如：傳統思想觀念的影響；政府過度壟斷，財政壓力過大，供給總量不足，供給水平不平衡；市場不成熟，市場運行機制不完善；公共服務供給方式單一，非政府組織發育不全；甚至在某些領域存在著市場化過度的現象等。
從我國公共服務市場化存在的問題來看，一方面，我國現有的公共服務體制是在計劃經濟條件下建立起來的，它有兩個典型的特點：一是公共服務基本上是由政府部門一家獨攬；二是政府依靠行政命令采用計劃分配方式提供公共服務。大量的事實證明，這種公共服務體制不僅使政府在人力、物力、財力上不堪重負，而且公共服務的效率和質量也難以提供。因此，必須引入市場機制。另一方面，我國的市場化必須適度。在任何社會，我們必須分配有限的資源，一些公共服務可以市場化，而另一些仍由政府提供為好，那么，其是否得當的“度”如何把握？應具體問題具體分析，在“市場失靈”的時候，政府應加強監督和控制，在“政府失靈”的時候應該引入市場機制。
因此，必須在科學實踐中把握公共服務市場化“度”的問題，從而使整個社會健康發展。具體來講包括：
1、加強公共服務市場化的法制建設。只有健全的法律法規體系才能保障市場化過程的規范化，便于政府監督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場化過程中的成本和風險因素。一方面，政府需要建立完善的法律法規體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結。目前我國民主監督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標、投標制度，也沒有嚴格的審計制度。在這種情況下市場化改革，難免出現“暗箱操作”，這樣反而會增加公共服務的成本和風險，因此必須盡快出臺相關法律法規，如《反壟斷法》等，并建立健全建立公開、公平、公正的招標、投標制度，保證信譽良好、資質優良、價格低廉的企業承包公共服務項目。另一方面，政府要通過立法，為公共服務社會化創造公平的發展環境。
2、培育市場。有學者研究指出：“2000年中國經濟的總體市場化程度未超過50％，以此為基數，到2010年接近60％，2020年達到70％，成為準市場經濟國家”。由此看來我國目前的市場化程度并不高，只能在逐步推行公共服務市場化的過程中，加大力度培育市場，充分發揮市場在資源配置方面的作用。
3、明確公共服務市場化對象，進一步研究公共服務的供給范圍，一些必須由政府提供，而另一些可市場化或部分市場化。第一、基本公共服務如：國防、外交、義務教育，以及突發事件和緊急情況等，由于此類物品在消費上的非排他性和非競爭性，消費者會出現“搭便車”現象，導致“公地悲劇”的產生。按照福利經濟學的觀點，應該全部由政府供給。第二、具有非競爭性強和非排他性弱的服務，如郵電、電信、民航、鐵路服務等傳統上屬于壟斷，應逐漸打破壟斷，國有公共部門可進行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主題的參與，同時政府發送市場準入的限制，將一部分公共服務的供給交給私人部門去完成，在政府的引導下形成一種競爭機制，施訓安公共服務的市場化運作。第三、具有非競爭性弱和非排他性強的服務，如公共環境、文體事業、公共醫療、公共交通和社會保障等，則可引入競爭機制，由市場進行調配。
4、 明確政府和市場的各自責任。明確政府和市場之間的“非零和博弈”關系，在很多領域，政府和市場并非是“非此即彼”、“此消彼長”的對抗性關系，而是一種相互補充的合作態勢。所以應把政府手中掌握的資源配置權利適度還給市場，實現市場機制配置資源的優勢。而政府則對公共服務的供給由直接生產轉為組織協調、規劃決策、加強市場的法制建設及監督管理，實現政府在保障社會公平及市場良好運作的優勢。
隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，公共服務市場化是必然趨勢。因此，我國的公共服務市場化必須將政府作用與市場調節緊密結合起來，必須根據我國國情，根據我國市場經濟發展的程度，把握政府主導作用的尺度，把握市場化的尺度，建設有中國特色的公共服務市場化道路。
作者單位：成都理工大學文法學院
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