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內部控制既是行政事業單位日常管理與實踐的保證，又是一項重要的制度安排，還是組織加強治理的前提基礎，是一種強調以預防為主的制度，能夠以合理的程序防止錯誤和舞弊的發生，提高管理的質量及效率。這里的內控不僅包括內部會計控制，還包括對各種活動進行的指導、調節、約束和促進等，可以提高行政事業單位的工作效率，從更宏觀的層面降低各種風險。行政事業單位通常服務于社會，受控于政府，因此應通過制定制度、實施措施、執行程序和信息公開等方式建立健全其內部管理體系，以防范由經濟活動帶來的風險。[1]

一、行政事業單位加強內部控制的重要意義

（一）有效防范風險，促使管理者廉潔自律

行政事業單位內部控制涉及單位業務活動的各個層面，包括人力資源、財務管理、業務流程等，是一種全面、全員、全過程的控制。我國行政事業單位有其特殊的管理模式，相對于企業，行政事業單位內部控制管理既要注重業務間的相互協調，又要注重管理的頂層設計，同時要以評價監督為準繩。對于一個組織來說，有效的內部控制是防范各種風險的基礎，既能保證其可以有效應對突發事件和意外災害，維穩全局，又能促使管理層廉潔自律，避免權力濫用。[2]

（二）規范國有資產管理，提高財政資金使用效率

加強內部控制，根據單位的實際情況制定規范且與時俱進的資產使用管理制度。首先，可以規避現金使用的漏洞；其次，能夠使固定資產得到合理配置，正確計提折舊；最后，可以使無形資產得到準確的認定，及時攤銷。通過內部控制，可以使資產管理做到有章可循，產權明晰，資產及時入賬，不存在賬外資產；能夠對超出配置標準的資產調劑使用，并對固定資產進行定期盤查，從而規范行政事業單位的資產管理，提高其資產使用效率，避免國有資產的流失。[3]

（三）提高行政管理效率，提升政府形象

行政事業單位是政府服務的窗口，其整體管理水平既代表著本單位的服務質量又關乎政府的形象。行政事業單位要為人民群眾提供優質的服務，樹立為人民群眾服務的意識，做到主動公開信息，接受社會公眾的監督。加強內部控制，不斷加強整體層面與業務層面的框架管理，可以進一步優化行政事業單位的管理層思維，使其能為整個社會提供及時有效的公共服務。[4]

二、行政事業單位內部控制存在的主要問題

（一）內控意識不強

事業單位受單位性質及服務目標的影響，其收入相對穩定且主要來自政府，單位工作以執行行政計劃與命令為主，不以營利為目的。因此，其經濟賬目較為簡單，相關管理者及工作人員往往也缺少防范風險的意識。部分單位的領導以事業發展為主線，忽略配套的管理模式，對內控知識的了解不夠深入，認為內部控制僅是財務人員工作的一部分，而內控問題也是財務業務層面的問題，與其管理本身及其他業務無關，導致其工作缺乏制約性和監管力。此外，許多事業單位未設置專門的內控管理機構，通常只是在工作過程中根據需要兼顧風險控制，甚至只是在提送相關資料及應對相應檢查時才考慮到內部控制，弱化了內控工作的實施效果。[5]

（二）內控監督機制不健全

由于社會公眾難以單獨形成組織對行政事業單位進行監督，因此其內部控制與監督機制循環往往在同一體系中，易導致內控監督機制不健全的問題。其一，管理人員在利己價值觀的驅動下，重視自身的政績，缺乏對內部控制的認識，使財務人員存在不按規定用途使用資金或專項資金與日常經費互相挪用等行為。其二，內部監督機制不健全，監督機構形同虛設。內部監督強調獨立性，但在實際工作中，內審部門與財務、業務部門常受同一領導或同一部門管理，導致其獨立性較差，易造成錯誤成本低，處罰力度不夠的后果。[6]

（三）預算執行缺乏力度

預算是單位對資源進行分配、控制與考核評價的基礎，行政事業單位的預算以部門預算為主，這也是行政事業單位重要的內控方法之一。在編制預算時，需要相關業務部門提供詳細的預算說明、立項依據、實施計劃及目標，經單位管理層審批后，財務部門再根據相關資料起草預算草案。也就是說，全面預算管理需由財務部門與業務部門相互協作、溝通，共同完成。但實際執行中，由于各種原因，預算工作被認為應由財務部門單獨完成，因實際業務知識的缺乏，財務人員可能高估或低估項目成本，造成預算成本管控出現偏差。在預算下達后，實際執行中花費金額與預算指標差距過大，造成預算執行不力，或資金冗余造成浪費，或資金緊張不足以完成相關項目。

（四）職工激勵機制不完善

行政事業單位人員規模通常較小，因此績效考核易出現指標單一、僅由領導決策的現象。由于未及時制定專門的績效考評制度，工作人員不重視其所在崗位的職能職責，造成內部控制管理流于形式，激勵機制未發揮其應有的作用。[7]

（五）信息化建設不夠先進

雖然近些年政務公開常態化，政府財務報告逐年完善，但行政事業單位在信息溝通體系方面的建設仍不完善。首先，信息公開透明力度不足，即使政府財務工作以云平臺為主，但諸多接口未打通，只是紙質版的電子化，并未實現信息網絡式的應用，如政府審計往往無法通過云平臺了解相關業務節點，還是以原有的方式獲取相關業務信息。其次，信息相互獨立，未達到公開信息共享的目的，如此便帶來了諸多安全隱患。例如，記賬平臺、政府采購平臺和固定資產管理平臺相互獨立，無對接端口，這加大了資產確認與管理不規范的可能性，造成國有資產存在被低估或流失的風險。最后，信息反饋機制不完善。如在社會公眾對政務公開或政府財務報告披露的信息提出質疑后，存在回應滯后、回應含糊等問題。[8]

（六）資產管理與運行匹配度有待提高

資產是組織正常運行的基礎和財力保證，行政事業單位由于資金來源的多樣化，易出現采購不規范、管理混亂的現象，導致資產的使用權和管理權出現不對等的情況，在實際工作中常常出現資產的產權登記與其實際占有使用權分布在不同單位的情況。而在使用過程中，部分單位的不動產管理和使用程序也不規范，導致內控實施效果較差或無法實施。例如，對于出租不動產而言，部分不動產在租前未經過資產價值評估，未經過公開招租程序，存在未履行相關程序而導致租金過低造成國有資產流失等問題，影響了行政事業單位內控的推進效果。此外，對于固定資產與辦公易耗品的界定不夠專業或未能與時俱進。例如，一些辦公家具因單價未達到固定資產的界定標準，行政事業單位便將其統一歸類為辦公易耗品，但這樣的分類方式事實上過于粗獷。因為單位對辦公用品尤其是辦公機具的采購經費在日常經費中是占有一定比例的，因此該采購屬于日常事項，若將該類業務統一歸為辦公易耗品，必然會低估整體固定資產的賬面價值。

三、行政事業單位內部控制問題的解決對策及建議

（一）提高內部控制意識

優秀的單位文化是保證行政事業單位良好運行的前提。內部控制能否積極向前推進，很大程度上受單位負責人對內部控制態度的影響。因此，管理者需轉變思維，提升認識，為營造良好的內控氛圍打下基礎。首先，應注重管理層的基本素養，確保其道德能力、業務知識與職務相配位。其次，應完善單位層面的內控體系，例如，健全組織架構，完善工作機制，落實關鍵崗位和關鍵人員責任制，落實專款專用的細節等，并在此基礎上規范業務層面的內控體系，如規范合同業務管理控制，完善政府采購控制，加強資產管理控制等。最后，行政事業單位還可以建立決策問責機制，以形成內部控制正向的循環體系。

（二）成立專項工作小組

受政策、單位性質及人員編制等因素影響，行政事業單位的運營管理并不像企業一樣處于完全的市場競爭環境中，其內控工作具有自身的特點。因此，行政事業單位應針對本單位特點，成立專項工作小組，使其包括業務部門、審核部門、財務部門及管理部門的相關工作人員，必要時可以外聘專家，共同探討相關工作，制定內控制度，并監督各部門執行內控，及時發現問題并對其提出建議，以促使相關部門進行整改。

（三）完善內控監督機制

行政事業單位相關責任人應辨析其管理不規范帶來的風險，完善內控監督機制，并不斷對其進行維護、優化，以確保組織機構健全，人員素質穩定，單位文化積極。除此之外，還應明確各崗位的職責權限，不相容崗位要相分離，記賬人員、資產保管人員、審核人員、業務對口人員等應各司其職，明確歸口管理部門；應制定內部評價流程、指標等，使其既符合內部風險的防范要求又能確保人盡其才，做到權責統一。針對重大、重要事項的決策，要制定集體決議制度，明確風險應對策略，以將風險降至可接受的合理水平。

（四）完善激勵考核機制

行政事業單位應建立健全科學的績效考核機制。加大對職工的管理力度，以獎懲機制為依托，以規章制度為約束，防止出現徇私舞弊的情況，職工考核和評價機制應適應市場經濟的發展，對職工起到激勵作用，促使職工更盡職盡責地工作。例如，對執行內部控制制度良好的員工應給予物質或精神方面的獎勵，對于執行內部控制制度不力的情況，則應建立倒追問責機制，將責任落實到具體的個人或部門，并按情節嚴重程度給予其一定的懲罰，取消其評優資格，必要時給與警告、記過、記大過等處罰。除此之外，應將人員培訓與繼續教育列入人才培養計劃并實施，只有使職工的業務技能與專業知識與時俱進，才能讓其更好地配合組織進行內部管理與控制工作。

（五）完善預算管理機制，將成本控制落實到責任主體

行政事業單位應由財務人員牽頭匯編預算，并協調各部門積極配合，對發現的問題要積極溝通。預算編制應以增量預算與零基預算相互協調為主。預算指標需層層分解，以將具體事項落實到各部門，業務部門在認真辨析各個項目可能存在的隱藏風險后，報經財務部門審核，財務部門通過定性分析、定量分析等方法對風險因子進行挖掘后，要組織相關人員完善工作細節，改進業務流程，使成本控制具體落實到責任主體。預算編制需以量入為出、收支平衡為基本原則，對支出結構加以優化，把好流程銜接關卡，完善預算編制方式。在預算執行過程中，確保事項真實、數據準確、與決算結果相對應，健全預決算的協調機制。

（六）加強信息化建設

在行政事業單位的日常管理中，合理使用信息技術不但能準確及時地發現問題，更能提高辦事效率，達到事半功倍的效果。首先，行政事業單位應加強對信息技術的開發，使全部業務得以在高效先進的平臺中妥善辦理。其次，確保信息建設的安全性，信息公開或共享并不代表信息可以被隨意公示或濫用，這便從信息技術方面對監管提出了更高的要求。最后，行政事業單位應重視信息反饋，信息的生成應具有高效性，以及時對公眾質疑做出解釋，降低或消除不好的影響。

（七）定期對資產進行核實、盤查

行政事業單位應制定并完善資產管理制度。對于現金管理，做到及時入賬、日清月結、不坐支、無白條抵庫的現象。結算方式原則上以轉賬、公務卡為主，盡量減少現金支付。對于固定資產，要定期對其進行盤查，使資產賬務與實物分崗分則管理，賬實定期核對，使賬務金額與實物相對應，確保賬實相符。區分有形資產及無形資產，對于需要報廢的資產，按財政相關程序盤點，及時上報，完善報廢流程，維護國有資產產權。

四、結束語

綜上所述，強化行政事業單位內部控制是加強政府管理的重要組成部分，是使單位更好地提供公共服務、完成工作目標和規避風險的有效途徑。內控管理要做到具體問題具體分析，加強對權力的規范和約束，完善內控監督與考核機制，加強預算管理及成本控制，規范資產管理及信息化系統建設，從實際出發，以提升管理者與職工的內控意識為基礎，公平、公正、公開地分配社會資源，強化對資金的使用和監督，以為行政事業單位的良好運行夯實基礎。

參考文獻：

[1]石維杰.行政事業單位內部控制和會計準則制度實施現狀分析：基于鄂溫克族自治旗行政事業單位情況分析[J].經濟管理文摘，2021（22）：53-54.

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[8]劉健.加強行政事業單位內部控制信息化建設的思考：以乳山市機關事務服務中心為例[J].中國管理信息化，2020，23（16）：69-70.

作者:劉彥辰