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一
在德國行政法學中，行政主體是指在行政法上享有權利，承擔義務，具有一定職權并可設置機關以便行使，藉此實現行政任務的組織體。[2]理解這一概念應注意以下幾點問題。
（一）行政主體是具有權利能力（Rechtsfaehigkeit）與法律人格（Rechtspereson）的組織體。法律規范對社會秩序的調整，是通過設定權利義務來實現的，但法律設定權利義務的前提是確定權利義務的歸屬者和承擔者（Traeger），而這就需要在法律上明確權利能力的概念。所謂權利能力，又稱權利義務能力，與法律人格的概念大致相當[3]，是指能夠成為法律規范的調整對象從而作為權利、義務主體的資格或地位。權利能力的概念就是要明確具備何種條件才能成為權利的執掌者。從法理學的角度來看，享有權利能力的主體主要有以下幾類。1、自然人。在近現代社會受天賦人權等啟蒙思想的影響，但凡生理上的人（Mensch）均具有了法律上的人格（完全的權利能力），然而在前近代社會，并非所有的生理上的人都具有完全的權利能力，存在很多不具有權利能力（如奴隸）與僅具有部分權利能力的人（如婦女）。2、法人。具有權利能力者并不僅限于生物上的人，尚包括具有完全權利能力的組織體，即法人（juristischePerson）。一般所謂法人，簡單地說就是具有人格的組織。它的特征有二，其一是團體性，它是人或財產的集合體而非一個個人，故與自然人不同；其二為人格性，即能夠以自己的名義享有權利，承擔義務，從而與一般的組織不同。根據法人人格（權利能力）來自于私法抑公法，法人分為公法人與私法人。所謂公法人，在德國是指根據公法創設的具有完全權利能力的組織體。公法人的概念與私法人概念的區別不僅體現在其設定依據之不同，更重要的區別在于私法人主要著眼于從財產的角度加以限定，即要有自己的獨立財產，并以其承擔財產上的責任。而公法人固然有此方面的意蘊，但其在公法上的功能則不限于此，即公法人意味著該組織是統治權的主體，能夠以自己的名義承擔公權利與公義務。[4]在德國，公法人包括國家（聯邦與州）、地方自治組織及其他具有法人地位的公法團體、公法財團與公共營造物等。3、具有部分權利能力的組織。在德國私法上，雖有部分學者如Henckel等主張用部分權利能力的理論來代替德國民法典中的“無權利能力社團”，承認非法人團體具有一定的權利能力，但尚未成為通說，也未被司法實務所接受。[5]但在行政法學上，則普遍承認存在部分權利能力的行政組織。同是作為從權利能力角度對公法領域中部分組織的概括，行政主體與公法人二者的內涵與與外延大體相當，但有如下幾點重要差異：1、公法人具有完全的權利能力，而行政主體則并不要求其具有完全的權利能力，具有部分權利能力的公法組織亦可為行政主體。2、行政主體著眼的是統治權作用形式中的行政權，所以作為公法人的國家只有強調其具有行政權或當其行使行政權時，才可稱為行政主體，否則只能稱為公法人。另外，后文尚要提及3、私人（自然人與法人）在某些特殊情況下也有可能成為行政主體，即所謂被授權人。
前述所謂權利能力，嚴格說來，僅指外部權利能力，而不包括內部權利能力。外部權利能力的特征在于可以作為權利義務的最終歸屬主體（執掌者），從而被視作法律上的人格，所謂內部權利能力，是指能夠成為內部法律規范的調整對象，承擔內部權利義務的資格，從而只為權利義務的中間歸屬主體，其所享有的權利義務的最終職掌者為具有外部權利能力的主體。傳統的法理學，著眼于不同人格者間的法律關系，而對具有人格的組織體內部構造重視不足，在私法上，對法人的內部關系委由當事人自治，法律并不直接加以規范，在公法上，囿于傳統的法規概念，公法人的內部領域沒有存在法的余地（詳見本文第三部分的相關討論），故并無承認內部法與內部權利能力的必要。但隨著社會經濟的發展，私法上組織不斷擴大，內部構造日益復雜，對社會、市民的影響力日漸增強，國家法需要加強對其控制，其一個重要的途徑就是通過強行法直接為其設定、權利義務，這就使得如公司的機關等傳統上認為不具有人格與權利能力的組織體接受了法律的調整，在組織體內部享有一定的權利義務，成為權利義務的（中間）歸屬主體。在公法領域，國家內部存在法的觀點亦已被廣泛接受，國家內部的機關、單位、職位，具有在一定范圍內代表國家進行事務管理的能力（權限），法律所賦予的權限只有在特定的情況下才可以發生轉移。這就使得傳統法理學將權利能力的概念僅限于法律人格之間的法律主體關系，在理論上出現了漏洞。于是學者將權利能力區分為內、外部權利能力。[6]擁有外部權利能力的，原則上具有法律上的人格，擁有內部權利能力者不具有法律上的人格，僅限于在法人內部以自己的名義享有權利義務，而對外只能作為法律人格者的機關，以法人的名義進行活動，產生的法律效果最終歸屬于其所屬的法人格，因而其僅為中間歸屬主體。傳統的法律人格、權利能力、權利主體性（Rechtstraegerschaft）概念與外部權利能力保持一致，而與權利能力相應的概念為法律主體性（Rechssubjektivitaet）。所謂法律主體性，亦可稱為歸屬主體性（Zuordnungssubjektivitaet），是指至少能夠作為一項法規的歸屬主體的資格。一項或多數的法規，對一主體賦予一項權利或義務時，即存在法律主體性。這一歸屬，也并不需要是法律技術上終局的歸屬，為他人的利益對一定的權利義務享有過渡性質的歸屬，亦屬之。[7]在行政法學中，與權利能力、法律主體相對應的概念是為公行政主體（SubjekteoeffentlicherVerwaltung）[8]，公行政主體的范圍較行政主體的范圍為寬，不僅包括具有法律上人格的行政主體（參見本文第二部分），還包括不具有法律人格與外部權利能力的行政機關甚至機關成員等。[9][10]
（二）行政主體為統治權主體。行政法學中的行政主體概念所要探討者為行政的本源，即“行政所由出的主體”.行政作為統治權的一種作用形態，作為統治權的功能之一，其源自統治權的執掌者國家，因此國家當然是最主要的一種行政主體。但國家從提高效率、加強民主等方面考慮，亦常常將其部分統治權授予其他組織，如地方自治團體，職業團體等，從而亦使其取得行政主體資格，能夠較為獨立的進行公權力活動。這就造成了行政主體的外延呈現出多樣化。為理解行政主體作為統治權主體的意義，有必要對德國公法學中幾個與此密切相關的重要理論問題，作一介紹。
1國家法人說。從法學史來看，作為財產權主體的國家具有法律人格的觀點歷史久遠。在羅馬法時代，雖然沒有法人的概念，但國庫是被法律承認具有人格的少數組織之一。但當時由于公法的不發達，羅馬的法學家對作為統治權主體的國家的法律性質并未進行探討。德國18、19世紀時所流行的國庫學說，則極具特色的將國家在私法的人格與公法上的人格二元化。從公法上來說，當時，德國處于警察國家（Politzeistaat，absoluterStaat）時期，代表皇室行使統治權的行政（政府）被認為是所有公共事務的絕對主宰者而不受任何法律規范的約束，公法并不被認為是具有拘束力的法律。國家在公法上以統治權主體的身份為一法人。這個法人在國際法上，可作為締結條約的主體；而在國內則行使統治權，不受國家法律的支配，也不接受法院審判，因在理論上法院本身即屬于國家法人的一部分，不能審判自身。
另一方面，在工業革命與重商主義盛行的大背景下，政府希望通過促進工商業的發展來增加稅收，提高國庫收入，從而也重視對人民私權的保障。同時，由于工商業的展開，國家與人民財務上的糾紛確時常發生。因而國庫理論在國家公法上的人格外又承認其在私法上的法人格。這是指國家充當財產上主體時的一種身份，即國家是一個可以擁有財產并從事經濟活動的私法人。國家作為一個財產集合體，其財產儲于國庫之內，由國家設立公務員對之進行管理。國庫是一個權利義務主體，私人在與國家發生財產上的爭執可以向國庫請求并向普通法院提訟，在涉訟時國庫具有當事人資格。因此葉律尼克形容國庫為不穿制服而以平民身份出現的國家。
國庫理論使得國家和人民在財產上的爭訟能夠有公正的法律（私法的絕對性）及公正的仲裁者來解決。君主和臣民即使在政治上有不平等的尊卑地位，但在發生財產上爭議時這種不平等性即不復存在。然而國庫理論將國家區分成一個公法的國家法人及私法的國庫法人，在理論上存在困境，法國著名法學家米旭就反對這種將國家人格二元化的觀念。米旭說，“國家的公共權力和私法上的法人共同組成為單一的法律主體。如果我們任意把它們分割開來，那么不論把國家瓜分成兩個人格，還是（總要得到同樣的結論）把人格觀念只限定在這些表現的一個功能上，即限定在私法的觀念上，都將陷入無法使人接受的結論。例如，在那時我們必定要說，國家按公共權利來說，對于國家按私人所作的行為是不能負責的，反過來說也一樣……。無疑地，在國家中區別出它人格的兩個方面，在某些方面上是可以有些用處的……但如果我們不堅持國家的一切行為必須是一個同一人格的行為，而這個人格卻有不同的機關和不同的表達方式，那就永遠得不到一種圓滿的法律理論了。”國庫理論還使得國家法人逸出了國家法律的約束之外。在德國進入自由法治國家（liberalerRechtsstaat）后，這種將國家人格兩元化的觀點已被。國家只是一個法人，即承擔所有法律上的權利義務的國家法人，并無區分公法與私法權利義務而另設法人的必要。[14]而且國家即使作為統治權主體也應服從國家法律（公法）的拘束。實際上將國家作為一法人，與自由法治國保障公民權利的理念并不矛盾，只要將公法真正作為具有拘束力的法，毋寧說是提供了一個堅實的基礎。國家是一個法人，故應服從法的支配，而不能任意而為，國家為有獨立主體資格的法人，而非國王或其他統治者的財產，故公民可以以其為相對人提出權利主張，要求其提供權利保護。[15][16]
2、國家說。18、19世紀的德國資本主義的發展并非一個自生自發的過程，而是受到英法等國工業發展刺激的結果。作為后發外生型的資本主義國家，為與英法等老牌資本主義國家抗衡，德國需要強有力的政府的推進。于是在君主說與當時流行于法美等國的人民說外，國家說在德國應運而生。[17]國家說認為，國家的統治權[18]既非屬于君主，亦非屬于國民，而是歸屬于國家，但要把歸屬于國家，須認為國家為法律上的權利主體，而賦予其人格性，所以主張國家說的大多主張國家有機體說或國家法人說。[19]德國的國家學說是在對法國學說的批判的基礎上產生的。法國的人民理論認為，的原始執掌者為民族，即國民全體。民族是一個獨立的人格，具有人格的一切屬性、自覺意識和意志。當民族委任特定的機關作為其代表來負責發揮和表達其意志時，國家才能出現，故民族先于國家而存在，無論國家是否產生或有未消亡，民族均擁有。德國學者則認為，法國的理論承認國家中存在著民族與代表的雙重人格，這是不能接受的。國家人格只有一個，民族是國家人格的要素之一，而統治者（君主或民選官員）亦非民族的代表而是國家的機關，就其作為機關來說，并無人格。“象哲學家所說的那樣，德國的學說肯定了國家，并使國家在不可分割的統一體中成為公共權力、的執掌者。國家雖是單一而不可分割的，同時卻是由組成其人格的三種要素構成，這三種要素是領土、民族和政府。但它盡管具有這種復雜的構成，仍是單一而不可分割的；它是一種權利的主體，而它的權利便是公共的權力，即統治權。”[20]國家法人區別與其他法人的一個重要特點在于其享有統治權，國家對其他人格者可以下達命令讓其服從，在其不予服從時，可以反乎其意思運用強制力量使其服從。凡是法律上的人格者，無論自然人還是法人，在法律上必然只有唯一的意思，統一人格，而有兩個意思，與人格的性質相矛盾。統治權正是國家意思之力的體現，因此統治權也統一不可分。但統治權的不可分，并不意味著統治權的作用（或稱功能Function），也不可分。近代各國，一般將國家統治權立法、行政、司法三權，并分由不同的國家機關執掌，是為權力分立制度，國家的立法、行政與司法機關所擁有的并非作為統治權的權力（Gewalt），而為權限（Zustaedigkeit），即在一定范圍內代表國家行使其統治權的限度，其只是（統治權）的作用，而非本身，故權限的分配與的分割不同。由于各國一般通過各種制度將國家的各個機關聯成一體，因此這并不影響國家的統一。[21]
（三）行政主體概念的重心在于行政權。行政主體概念外延與公法人的概念大體一致，而之所以要在傳統的公法人概念之外創造行政主體的概念，一個重要的原因即在于行政主體能夠凸現行政法是規制行政權的法，行政法學是研究對行政權進行規制的方式的學科。行政權雖僅為行政主體統治權的一種作用形式，但在行政法學中研究行政主體，并不是要研究其統治權的各種形態，而僅研究其行政權的作用。從而，行政主體只是行政法學對行政組織研究的起點，而行政組織發研究的重點則在于對行政機關的研究。
但這里還應指出，國家的活動并不僅限于權力活動，國家為完成行政任務常常進行許多不帶有權力色彩的行政活動，在現代社會由于服務行政（Leistungsverwaltung）[22]的發展，國家在社會經濟中的作用日益顯著，這類非權力行為形式更呈多樣化。在德國這種非權力行政，亦稱為私經濟行政，或國庫行政（FiskalischeVerwaltung），一般可分為行政輔助行為（privatrechtlichehifsgeschaeftederVerwaltung），行政營利行為（erwerbswirtschaflicheBetaetigungderVerwaltung）和行政私法（Verwaltungsprivatrecht）三種類型。1行政輔助行為，指行政機關以私法方式獲得日常行政活動所需要的物質或人力。這種行政活動的特點在于，其并非直接達到行政目的，而是以間接的方式輔助行政目的的達成。行政活動需要各種各樣的物質條件，包括辦公、用品、汽車、房地產等，這些均可以通過與私人簽定私法契約的方式得到。私法契約雖不適用公務員的錄用，但適用于聘用人員從事協助以及日常性事務，或與學術、技術有關的事務。2行政營利行為。指國家以私法的方式參與社會經濟活動，其主要目的在于增加國庫收入，有時也兼具有執行國家任務的作用。國家從事此種行為的形態有兩種，其一是國家或其他行政主體以內部機關或單位直接從事營利活動，另一是國家依特別法或公司法的規定，投資設立具有法人地位的企業或公司從事營利行為。國家的經濟活動與私人經營者一樣具有盈利的目的，必須遵守經濟活動的一般規則，其依據也是私法。3行政私法，指行政主體以私法方式直接達到行政任務。這種行政方式適用的領域受有很大的限制，在需要以強制手段為后盾的行政領域，如秩序行政與租稅行政，國家的高權不能放棄，行政私法的形式不具有正當性。行政私法只能適用于不干涉人民權利的服務行政領域，故亦有學者稱之為“私法形式的服務行政”。但服務行政在原則上也應由公法來規制，只有在公法出現缺位時，國家才具有對運用私法方式抑公法方式的選擇權。[24]國家及其他行政主體從事國庫行政，是作為私法（私權利）主體活動，除采取私法組織形式外，并不影響其行政主體的身份，因行政主體是從組織法與抽象法律資格的角度而言的，而國庫行政著眼的是作用法與具體法律關系。但行政主體從事國庫行為是否及如何受憲法基本權利的拘束，則是一個重要的理論問題。[25]
二
德國的行政主體包括以下幾種類型：
（一）國家。德國學者所理解的國家，其法律上的涵義是由領土、民族和政府等要素構成的統一法律人格。國家的權力固然來自于人民，但除此之外，其存在及權限不能從其他組織推導出來，因而被稱為原始行政主體（originaererVerweltungstraeger）。[26]德國是聯邦制國家，由16個聯邦州組成。州不是省份，而是本身就具有國家權力的政治組織體，具有國家的性質。組成聯邦的各州在屬于整個國家即聯邦的同時，還擁有自己的和管轄權與自己的憲法。國家包括聯邦與州，國家行政因而可分為聯邦行政與州行政。作為組織體的國家，為執行行政任務，必須設置行政機關作為其手足，其典型形式為科層制（官僚制）的行政組織體系。此體系強調“行政一體性”（DieEinheitVerwaltung），即國家行政整個成為一體，由最高行政首長指揮、監督，并以此總體向選民與議會負責。行政一體性有以下兩種意蘊：其一為在一個行政轄區內，盡可能將所有行政集中于一個機關或由統一的首長所指揮的機關群，另一則指國家所有行政機關的對外決定應保持一致性。[27]（二）公法人[28].國家執行行政任務可以通過所屬行政機關，也可以通過或多或少獨立的行政單位（Verwaltungseinheit）。如果某一行政單位在組織上和法律上是獨立的，它就具有了法人和行政主體的特征，可以作出應自行負責的行政行為。但他們仍受國家的約束：其存在與職權由國家賦予，因而相對于原始的行政主體－國家，被稱為衍生行政主體（derivativerVerwaltungstraeger）。[29]這種具有公法人性格的行政單位，可以區分為公法社團、公共營造物與公法財團。[30]其所具有的共同的特性是：1具有完全的權利能力和法人地位，在其任務范圍內為權利義務的歸屬主體，具有為自負其責地執行任務所必需的獨立性，并可以以自己的名義提訟和應訴。2其設立必須有法律依據，為國家通過高權行為的創造。不存在根據事務自然性質和私人自由意思成立的公法人，至少從形式上看是如此。3屬行政組織的一種，具有固定的任務，執掌，管轄權與權限。公法人執行行政任務，受法律保留原則的拘束。公法人所用人員必須有一定比例的公務員，而不得全為普通雇員。4國家監督。公法人雖然具有一定程度的獨立性，但作為衍生行政主體，其行為須遵守國家法律并接受國家的監督。這種監督原則上僅限于合法性監督，但在例外情形，亦及于合目的性（相當于我國行政法學中的合理性）監督。5公法人作出行政決定時必須適用行政程序法，其針對個案對外所作的公權力處置或其他措施，構成行政處理，相關人民可對之尋求行政救濟。[31]下面對德國公法人的各種類型作一介紹。[32]
1）公法社團（KoerperschaftoeffentlichenRechts）。
社團一詞源自拉丁文，意指社團自治。公法社團是指由國家高權設立，以社員為基礎組成的公法組織，通常在國家的監督之下以高權的方式履行行政任務。公法社團與其他公法人相比具有如下特征：1社員團體。一如其名，公法社團是由社員所組成的公法組織，而且社員必須參與社團事務的決定，公法社團作為社員或其選出的代表組成內部的組織體，在內部構造上有民主的要求。2自治行政。自治行政在法律上的意思是指，在國家之下的行政主體以自己的名義，獨立的不受指示的履行概括的、或法律規定的行政任務。在自治行政之下，公法社團得以高權方式執行行政任務。對其任務的執行，可以制定自治規章，此即所謂的自治權。因此，所謂的自治權首先是指是指在自治行政內訂定具有法律拘束力的自治規章而言，此與私法自治強調個人法律上的自由意志不同。[33]
公法社團可分為如下幾類：1地域團體（Gebietskoerpershaften）。以在該地區居住的居民為其成員，地方自治組織如鄉鎮與縣為其適例，其中最典型的有為鄉鎮。鄉鎮行政的依據在于自治行政原則，根據該原則，公民有權自主管理地方事務。自治行政有利于激發公民對公共福祉的責任心和參與感，也便于充分利用鄉鎮居民的地方知識和專業知識。鄉鎮除執行自治事務外，也執行國家的委辦事務，此時其身份為國家的行政機關，而非獨立的行政主體。對于鄉鎮，法律強調居民對鄉鎮事務的參與，除通過選舉（鄉鎮代表會）代表外，也擁有直接參與的權利，如公民集會，公民請愿，參加鄉鎮代表會的聽證，抗議明顯透支的預算計劃等。國家對鄉鎮的活動可通過多種方法如查詢（Information），糾正（Beastandung），代履行（Ersatzvornahme），認可保留（Genehmigungsvorbehalt），報備保留（Anzeigenvorbehait）等進行監督。2身份團體（Personalkoerpershaften）。指由具有某種特定職業、身份，或有共同理念或利害關系的人，依據法律規定組成的公法社團，以同業公會最為常見。各同業公會一般依行政區域往上逐級形成，德國的鄉鎮規模較小，人口一般不滿一萬，從而最基層的同業公會以縣為單位。區域同業公會與邦同業公會則以縣同業公會。成員的加入通常具有強制性，身份團體且有強制收費的權力，以此確保公法團體有穩定的成員與財政收入，俾使其獲得長期穩定的發展。根據邦法，公會大多可設置公會懲戒法庭對會員設施懲戒罰，常見的懲戒包括告戒、罰款、取消會員代表資格、暫停被選舉權等，各種懲戒中最嚴重的是剝奪會員執業資格，并且在會員名錄上將其除名。3聯合團體（Verbandskoerpershaften）指以公法人為成員組成的公法團體，如聯邦律師總會、聯合商業總會是由各地區社團組成的團體。其實質為前兩種公法社團的一種特殊形態。4其他團體。德國的疾病保險基金是由投保的勞工與雇主共同組成的組織及機關，其任務為執行疾病、意外事故與養老保險事宜，是具自治性質的公法社團法人。另外德國的大學，依照大學基準法第58條第1項的規定，其為公法社團同時為國家的設施機構。一般認為大學在學術、研究與教學的領域內具有公法社團的性質，擁有行政自治權，教授、學術研究人員與學生為大學這一社團的成員。
2）公共營造物（或稱公共機構，oeffentlich-rechtlicheAnstalt）[34].公共營造物是行政法上特有的組織形態。由于營造物的范圍太廣，很難找到一個適當的定義。當前德國對營造物的定義一般仍沿襲梅耶的界定，即營造物主體為持續履行特定的公共目的，所成立的一個結合人與物的組織體，其為具有法律上的主體性和權利能力的非社團組織。營造物的產生于19世紀自由法治國時期，當時所成立的營造物如監獄、學校等，其利用關多半是帶有強制性的高權色彩。設立公共營照物的目的，主要是為避免法律保留原則的拘束，使得行政機關能夠在高度自由下完成行政任務。這些營造物可以制定內規來規范使用者，對使用者并且還擁有一定的懲戒權，司法機關對其內部爭訟沒有管轄權，故而傳統上將其納入特別權力關系的范疇。隨著國家任務的不斷擴充，國家承擔了大量的服務行政任務，有些任務具有特殊性與技術性，為執行的方便，便成立公共營造物，來執行這些任務，其中最明顯的是在國營企業的范圍內，如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業、專賣等。可見公共營造物的大量出現是行政分權的產物，國家將其任務分散到其他獨立的行政主體。但其與自治原則無關，因其雖有使用人與工作人員而無成員。
公共營造物有如下特點1、公共營造物是非社團的組織體。營造物與公共社團的區別在于，營造物與使用存在者利用關系，使用者參與營造物任務執行的權利，僅為其組織目的下的客體而已，反之，公法社團則是一種成員關系，其是眾多成員組成的組織體，組織的形成與運作，成員均具有實際的參與權。2、營造物是服務性的機構，從而不能取代正式作成決策并發號施令的科層制行政機關，其與作為其母體的行政機關間存在既獨立又分工、既合作又對抗的關系。3、公共營造物的主要目的在于提供特殊的服務，從而才須強調其為人與物的結合，其所提供的服務包羅甚廣，涉及科研、科技協助、教育、民生服務、經濟等，其并包括軍隊、看守所、感化院、監獄等機構。可見營造物的本質其實就在于為特定目的而存在的行政機構。4、公共營造物強調的是其與使用者間的關系。公共營造物與其使用者的關系不僅可為公法關系，亦可為私法關系。公共營造物的公共性是從組織上而言的，作為公法機構，其內部結構及其與設置主體間的關系應依公法判斷，但從行為法上，雖其任務的執行大多采用公法的手段，但亦常常運用私法方式提供服務，此時應遵循私法的規則。在公法關系中，傳統上將其納入特別權力關系的范疇，
3）公法財團（StiftungendesoeffentlichenRechts）。是指國家或其他公法社團，為履行公共目的，依公法捐助財產而成立的組織體。公法財團的特征在于具有應為特定目的或受益人而使用的財產。其設立的最初目的主要限于貧困救濟，但如今范圍則已大為擴張，包括平準性基金、文化資產照顧基金、宗教文物照顧基金、殘疾嬰兒照顧基金、社會照顧基金等。但在德國目前公法財團已比以往要減少很多，一些以前的公法財團，如今卻被納入公共營造物的范疇，如學校和醫院。[35]公法財團與公法社團的區別在于其為財產的結合體，并無社員的存在，財團設立者并非財團的成員而立于財團之外，捐助者除非通過任命董事對財團運作加以實際的影響，在法律上沒有權力用指令的形式拘束其運作。公法財團與公法營造物的區別在于公法財團與設立者的依存關系不如營造物來得強。財團是依財團處理（屬行政處理的一種）而設立，設立時即確定了其持續存在的目的，其捐助目的一經確定不得加以變更。而營造物組織體則除目的受營造物主體確定外，在人事安排上也受極大的影響。另外，營造物執行的任務，通常是屬法律賦予營造物主體的任務，而公法財團所要達到的目的，通常不屬財團設立者的任務范圍。
公法財團應受到的規范包括以下諸方面：基金財產必須加以特別管理，不得有所損耗，并須妥善經營以便不斷獲取孳息；基金財產的經營不得違反捐助者的捐助目的或財團的設立目的，在發生疑問時以財團的章程為準；公法財團機關的行政行為必須遵循聯邦行政程序法，人事管理須合于相關人事法規，邦的會計、審計法規亦有適用。
（三）具有部分權利能力的行政單位。在民法（私法）上對組織的權利能力一般僅依有無權利能力為標準劃分為（具有權利能力的）法人與非法人社團，并不考慮權利能力是否完全。但在公法上則有所不同，對具有權利能力的公法組織還要判斷其權利能力是否完全，具有完全權利能力的方為公法人，僅具部分權利能力的的則僅可能為行政主體而非公法人。所謂部分權利能力（Teilrechtsfaehigkeit）是相對于完全權利能力（Vollrechtsfaehigkeit）而言的。部分權利能力是指某一組織只在特定范圍內或者只就特定的法律規范享有權利能力。享有部分權利能力的組織只能在法律專門為其設定的部分權利范圍之內活動，因此它不是一個完全權利能力的法人，而只是具有部分權利能力的主體。完全權利能力可以認為是一般權利能力，在這種情況下只需要查明相關法律規范的適用范圍，而部分權利能力只是一種特定權利能力，在此情況下必須首先是查明相關的權利義務是否存在。部分權利能力的行政單位根據公法設立，沒有公法人資格，經授權執行特定行政任務并在此范圍內具有自己的權利義務。其組織形式可能是公法團體，公共營造物，也可能采取其他組織形式。例如前述聯邦郵政、聯邦鐵路以及公立大學的系或院等。其在權利能力所及的范圍內為行政主體。具有完全權利能力的行政主體（公法人）可以對抗所有人，包括設置其的國家、地方自治團體或其他公法人，作為訴訟及賠償的主體。如作為公法人的公立學校，可以對國家或教育部提訟。而僅具部分權利能力的行政主體，如德國聯邦鐵路、聯邦郵政，在所轄任務范圍內，得為權利義務主體并對抗第三人，但卻不可對抗設立它的公法人或主管機關。
（四）被授權人（beliehene）。[36]是指以自己的名義行使國家以法律，或經由法律授權以行政處理或公法契約的形式所授與（Beleihung）的公權力（高權）之私人（自然人或法人）。在組織上其為私法主體，但在功能上是行政主體。現代國家功能日益復雜，由于科層制行政機關人手或設備不足國家常須將一定的行政任務交由私人行使。通過公權力授予，國家（或其他行政主體）可以利用私人特別是私企業的專業知識、創造性、技術和實施等，從而減輕自己的負擔。[37]這種類型的行政主體有如下特征：1須由公法人對私人為之。公權力授予是公法人將其擁有的公權力及行政事務托付給私人行使。此與權限委任與權限委托等行政主體內部的權限移轉不同，也與國家將其事務交由自治團體的委辦有異。2被授予公權力，在授權范圍內可以以高權方式執行行政任務。公權力授予的目的在于與被授權人建立公法上的法律關系，并使其如同行政機關對外行使公權力執行行政任務。此高權，既包括官方高權（威權），有包括單純高權。[38]但基于法治國家的“制度法律保留”，國家不得將其全部權限皆授予私人，而僅可授予其中的一部分。[39]被授權人的這一特征使其與“基于私法契約而獨立從事公務只私人”區別開來。后者是指國家通過與私人簽定私法契約（通常是承攬契約）的方式，將一定的行政任務委由私人辦理，如私營建筑公司接受國家委托修筑高速公路，起特色在于該行政任務不具有高權色彩。3被授權人必須以自己名義獨立完成行政任務。此與行政輔助人（行政助手，Verwaltungshelfer）不同。行政輔助人意指私人作為行政機關行使公權力時的幫手，其并非如被授權人以自己的名義獨立行使公權力，而是直接受行政機關的指揮命令從事活動，猶如行政機關的“延長之手”（VerlaengerterArm），如在發生交通事故時交通警察請求在場司機協助其維持交通秩序，對于行政輔助人行為的法律效果，直接歸屬于國家。[40]4授權人須有法律依據。公權力授與雖可減輕國家行政機關的負擔，但基于以下理由，仍須有法律的依據。①私人并無行政機關所具的民主正當性，從而公權力原則上只能由代表行政主體的行政機關行使，除非在特別情況下由代表民意的國會以法律的方式“同意”此委托。②公權力授予涉及行政機關權限的變更，機關權限既由法律規定，其變更自然亦應有法律規定。③行政機關若以作成行政處理的方式授權私人行使公權力，則無異于加以私人以負擔，依據法律保留原則，理應由法律規定，即使是以締結公法契約的方式授予，因此授予行為尚涉及第三人的權益，因此同樣應有法律規范作為基礎。[41]
通過授權，在授權行政主體（主行政主體）和被授權人之間產生公法上的委任和信托關系，被授權人除有行使公權力的權利外，同時亦有行使的義務，未經授權主體同意，不得擅自停止執行，其執行并應盡到善意的忠誠義務。被授權人因執行行政任務而發生的費用，由授權行政主體承擔，因此其對授權主體享有提供費用和返還墊款請求權。被授權人有接受授權人（法律）監督的義務。撤消之訴和其他行政法院的救濟形式應直接以被授權人為被告。[42]
（五）關于“私法組織的行政主體”。行政主體可以采取私法方式執行行政任務，即構成國庫行政。此時國家既可以由自己的機關運用私法方式活動，也可以成立私法人，如股份公司等，由其執行行政任務，此即所謂的公企業（oeffentlicheUnternehmung）。這種企業的設立目的在于管理的靈活，但實際上其受到行政主體的很大控制，后者通常擁有其全部或部分的股權，從而影響此一私法人的運作。關于私法組織可否作為行政主體，在德國學者中間較有爭議。Battis堅持認為，應將行政主體的概念限定于具有公法權利能力，即可行使公權力的行政個體。權威學者毛勒認為，這實際上是一個對行政主體概念如何界定的問題。如果行政主體的概念限于依公法設立的組織和主體（高權主體，Hoheitstraeger），則公企業當然不可以成為行政主體（除非其得到國家的授權，作為被授權人，以高權方式執行行政任務）；但如果將行政主體的概念擴展到一切具有行政職能、完成行政任務的組織，則私法組織的公企業亦可以稱之為行政主體。毛勒似較傾向于后者，但毛勒亦指出，由于公法行政主體具有特殊規則，在任何情況下都應當對而這進行明確區分，私法形式的行政主體只能作為特殊情況對待。[43]
（六）關于作為行政主體的人民。行政主體概念是君主立憲時代的產物，當時流行的學說為國家理論，無論在國法學領域，還是在行政法領域，將國家作為統治權的主體并無理論上的困難，但威碼憲法和聯邦德國基本法都明確規定了人民的原則（基本法第20條第2款規定，“全部國家權力來自人民。人民通過選舉和投票表決并通過特定的立法、行政和司法機關行使這種權力”）。行政法學中的行政主體概念面臨著挑戰。對此，毛勒的解釋是國家法上的行政主體性與行政法學中的行政主體性應有有所不同。但其亦指出，行政法上的行政主體與憲法學上的行政主體性并非毫不相關，而是有著密切的聯系。各種主行政主體（聯邦，州，縣和鄉鎮等）的基石是民主，其他公法團體也具有內部的民主結構，而且，間接國家行政的民主合法性還通過國家的監督與約束得以補足。[44]
三
行政主體概念貫穿于整個德國行政法制度中，在包括行政組織法、行政行為法和行政救濟法在內的諸多領域均發揮重要的作用。
（一）行政主體概念與內外部行政法的劃分。在德國，內部行政法與外部行政法是行政法的一個基本分類，其劃分的主要依據及在于法律的調整對象是行政主體之間或行政主體與私人之間的關系，還是調整行政主體內部的行政機關之間、行政機關與公務員之間或公務員之間的關系。在19世紀時，由于嚴格的法律概念，代表性的觀點認為行政主體的內部規則不是法律，國家和其他行政主體的內部領地不受法律的拘束。在拉班德，法（實質意義上的法律，materiellesGestez）的功能就在于劃定各個法主體間意思領域（Willenssphaeren）及權利義務的界限。國家作為法人，其人格如同自然人，自然人有密閉性，國家亦然。因此只有國家本身之外才有法可言，國家本身的內部生活（Innenleben）是與法無關的。在國家行政領域，調整具有行政權的國家（VerwaltenderStaat）的意思領域與任何其他法所承認的意思領域關系的，也即調整行政與其他意思主體（含國家與個人）關系的規范，為法規（Rechtsvorschriften），具有法的性質。行政機關的組織規定，如果調整的是行政機關內部則屬單純的行政規則，但若及于行政機關之外部者即為法規。[45]在葉律尼克，“法不是為了它本身而存在，乃是為一切的人而存在，包括個人與國家。法的目的乃在于劃定社會的界限及劃定一個人自由活動的界限，如果一個規定的內容具有此種目的，即可被稱為法規（Rechtssatz），這種法律也就是實質意義上的法律；反之，如果法律不具有此種目的，則不是實質意義的法律。”國家如同自然人一樣是法主體，國家是一個不可分的、統一的集合體，因此國家與其機關應是同一體，國家沒有機關即無人格，亦即成為“法律上的烏有”（juristischesNichts），同樣機關本身亦無法律上的人格。只有當國家賦予私人以權利或者當它通過為自己設定對私人的義務來劃定自身的自由活動范圍時，國家才進入法律領域。如此，在國家內部（包括國家與機關間、機關與機關間）無主觀的法（DassubjecktiveRecht）即權利存在。但葉律尼克認為，有關機關權限之規定屬客觀法（DasobjectiveRecht），因為這種規定是將國家的權力分配于各機關，且國家藉機關權限的規定使其活動設有限制，也即是說，這種規定是在劃定國家權能（Machtbefugnisse）的界限，并調整法主體間的關系。[46]在今日德國，拉班德與葉律尼克等的傳統公法理論將法與法規、實質意義的法律等同，認為在國家（行政主體）內部原則上沒有的存在的觀點雖然已不再為通說，國家內部亦存在法律關系已被廣泛接受，但其將國家的行為作內部與外部的劃分對行政法學仍有著很大的影響。德國行政法學一般將行政法分為內部行政法與外部行政法并適用不同的規則，并且將外部行政法作為行政法學研究的重點所在，一些概念雖在邏輯上應延伸至內部行政法領域，但學者在解釋和運用時卻往往僅將其限定于外部行政法領域，如法律淵源（Rechtsquellen）、法律主體（Rechtspersonen）與權利能力等。
（二）行政主體概念與行政組織法。
1行政主體概念與行政組織法中的其他概念一起構成了邏輯嚴密的概念體系。在實際的行政管理過程當中，行政措施由機關擔當人（機關構成員，Organwalter），即具體執行行政機關權限的公務員或政府雇員采取，機關擔當人所作法律行為的法律效果歸屬于其所屬行政主體。但對外表示該行政行為者既非機關擔當人，亦非行政主體，而是行政官署（Verwaltungsbehoerde），作為依法設立并就一定行政事務有決定權并表示所屬行政主體意思于外部的組織，行政官署對外行文以自己的名義，而不是其所屬的行政主體的名義，也非以行政主體的名義。這樣，行政主體，行政機關，行政官署，機關擔當人就構成了邏輯嚴密的管理體系。其間的關系可作如下概括：行政主體是行政權的最終歸屬者，是具（外部）權利能力的行政組織體，享有法律上的獨立人格。行政機關是無（外部）權利能力的行政組織體，其中行政官署亦不具有權利能力，但擁有決定并表示行政主體意思于外部的權限。機關擔當人作為自然人雖具有獨立的權利能力與法律人格，但在從事行政行為時則僅為國家的工具，而不具有法律人格。[47]
2行政主體概念與與管轄權的分類。管轄權是指行政主體或行政機關掌理特定行政事務的權利與義務。管轄權的最基本的分類即為團體管轄權與官署管轄權。團體管轄權用來確定不同行政主體間管轄事務的范圍與界限，機關管轄權則確定統一行政主體內部不同行政官署間管轄事務的范圍與界限。行政主體的團體管轄權是官署管轄權的前提和基礎，行政機關一般只能在其所屬行政主體管轄權范圍內進行活動，因而受到行政團體管轄權的限制和制約。[48]由于行政主體管轄權在很大程度上是憲法學的問題，如基本法第83條及以下各條規定的聯邦和州之間的關系，而且有權將行政主體的意思表示于外部的是行政官署，而非行政主體自己，因此行政法學關心更多的是官署管轄權問題。
3、行政主體概念與行政機關管轄權的變更。有關行政機關管轄權的規定，具有法律上的拘束力，行政機關既不可侵犯其他機關的管轄權，也不得放棄本身的管轄權，是為管轄規定的絕對性（AusschlieβichkeitZustaendigkeitsordung.但法律亦允許在某些法定條件下變更管轄權。在德國的行政組織法中，根據管轄權的變更是發生于一行政主體內部抑不同行政主體之間，而區分權限的授予（Delegation）與委任行政（Auftragsverwaltung）、機關借用（Organleihe），并確立不同的規則。[49]權限授予是同一行政主體內部，由一行政機關將其部分權限移轉于另一相隸屬或不相隸屬的行政機關，并由后者以自己的名義行使該權限。機關借用與委任行政則發生于不同的行政主體間，包括國家與地方自治團體（機關借用與委辦），以及國家與私人間（公權力授予）。其中機關借用是一行政主體將其機關供其他機關行使，主要即為自治團體的機關作為下級國家機關活動，其行為效果直接歸屬于國家而非自治團體。所謂委辦，是指自治團體在其固有自治事務以外，受國家的委托以自己的名義執行國家行政任務，其行為效果歸于自治團體自身。公權力授予，是指國家將其公權力托付給私人，使其作為獨立的行主體執行行政任務，公權力受托人的行為的效果原則上歸屬于自身，但在賠償責任上，則由國家承擔，從而使受害人可以向更有資力者請求賠償，較有利于對公民權利的保障和救濟。
4、行政主體概念與與組織權主體的確定。所謂組織權，是指設立、變更或撤銷行政主體、行政機關或其他行政組織的權限。行政組織的設立、變更或撤銷是否必須根據法律或法律授權制定的法規命令，還是可以由有行政機關的內部規則規定，即所謂組織權主體的問題。這在德國是一個聚訟紛紜的問題。19世紀時組織權被認為屬于行政權，在威碼憲法時代，組織權仍然被認為是行政之家。在當今德國，組織權主體的確定隨組織權之內容（設立、設置或配置）與對象（行政主體、行政機關或其內部組織）的不同而有變化。對于行政主體的設立（包括對私人授予公權力），即在國家內部創設具有公法法律人格的行政組織，因事關國家的重要決定，已對憲法的決定產生影響，必須由法律規定或有法律的授權。由于在設立行政機關時，要一并確定其管轄權，而管轄權規則必須有法律的基礎，行政機關的設立在原則上亦必須受法律的調整，但在具體制度上，聯邦與各州的規定并不完全一致。根據基本法第87條的規定，立法機關有權決定是否設立公法團體公共設施或者行政機關，但應當由多數通過并且經參議院批準。聯邦基本法第86條規定除非法律另有規定，聯邦政府有權設立行政機關。由此規定，可以看出，在德國的聯邦層次上，關于行政主體的組織權適用法律保留，必須由立法機關決定，而對于行政機關，則僅有法律優位原則的適用，聯邦政府在通常情況下有權設立行政機關。各州憲法的規定也并不一致，但總的趨勢是由立法機關決定州行政機關的設立并確定其管轄權。[50]
（三）行政主體概念與行政行為的類型化。德國行政法學區分內部行政法與外部行政法，此對行政行為發亦有重要影響。行政行為類型化，根據其屬于內部行政領域還是外部行政領域設定了不同的規則，對于行政機關的具體行為，區分行政處理與內部勤務指示，在抽象行為則區分法規命令與行政規則。所謂行政處理，根據德國聯邦行政程序法的規定，是指行政機關在公法領域，為規制個別事件，以直接對外發生法律效果為目的，所作的各種處置、決定或其他公法措施。行政處理的一個重要特征在于其直接對外發生法律效果，亦即其為不同法律人格者間的公權力措施。從而作為法律人格者的行政主體針對其他行政主體或私人，以其為一法律人格者的地位，就其權利義務所作的規制，如上級政府針對地方自治團體所作的監督措施，構成行政處理，而作為法律人格者的行政主體內部，其各個行政機關間所作的公權力措施因欠缺對外效果，而不能構成行政處理。如地方自治團體執行前述國家委辦事項時，因其作為國家的機關行動，是上級政府的延伸，而非作為獨立的地方自治團體的機關，上級政府就委辦事項所作的指示，則不構成行政處理，而僅為內部勤務指示。法規命令與行政規則間的區別亦與此相似。法規命令與行政處理因涉及不同法律人格間的關系，受到法律的調整密度較高，學者亦較為重視，其中行政處理更是學者投諸力量最多的一種行政行為形式，從奧托。梅耶至今對其概念的探究，規則的探討已達相當完善的程度[51]，而行政規則與內部勤務指示則要遜色的多。
四行政主體概念與行政救濟。
行政救濟法與行政行為法有著極為密切的聯系，行政行為的不同類型直接影響到其救濟途徑的差異。能夠被提起行政爭訟的行為一般僅限于外部行政行為，如法規命令與行政處理，而對行政規則與內部勤務指示在原則上不能夠作為行政爭訟的客體。
一行政主體的行政行為在影響其他行政主體或私人的權益時，相對人一般均可以提起行政訴訟，但行政機關就行政主體內部事項所作的行為，相對人原則上不能通過行政訴訟的方式請求司法救濟，只能通過行政主體內部的行政機關系統加以解決，此即禁止自己訴訟的原則[52].然而，在同一行政主體的內部領域，各個行政機關之間的爭議當涉及到權限問題時，并不排除內部訴訟的可能。具體的說，同屬行政科層制等級體系的行政機關沒有屬于自己的管轄權與單獨的組織權利，對于所謂的管轄權爭議應當通過上級行政機關、乃至最高行政機關解決。但當機關之間存在法定的權力制衡關系時，一機關所享有的法定權限如果遭到其他機關的非法干預，則究其實為法律托付于行政機關的公共利益受到侵害，此時機關可以如同自己的利益受到侵害提起憲法訴訟（憲法機關之間）或行政訴訟（行政機關之間）[53]，從而在此范圍內具有了權利主體和訴訟當事人資格。
人民對公職人員行使公權力的行為不服提起行政訴訟，擔當被告者除在國家行政組織是行政機關（官署）外，其他皆為公職人員所屬行政主體。對于因公職人員不法行使公權力而給人民造成損害的賠償責任，原則上也由其所屬的行政主體承擔[54]，即在德國所謂國家賠償責任實際上是行政主體賠償賠償責任的方便說法。可見行政主體概念可以起到使公權力責任明確化的效果。
四
從本文以上對德國行政主體概念的簡單介紹中，我們可以歸納出德國行政主體概念所具有的幾點特色。
1德國行政主體概念具有堅實的理論底蘊與社會基礎。行政主體與德國的公法理論如國家學說，學說，法規概念等均有著密切的聯系，而這些公法理論實際上是在德國客觀經濟社會背景下產生并發展起來的。行政主體概念可以說是行政法學理論與這些政治法律學說及社會基礎相聯系的一個紐帶。從而我們只有將德國行政主體概念置于更加廣闊的背景中，才能對其有較為透徹的理解。
2德國行政主體概念強調國家統一與權力分散原則的統一。一方面，通過行政主體概念，將國家之外的眾多公法組織體，甚至在特定情況下的私人，都納入到對同一個行政主體概念中，并在此基礎上對其進行類型化的分析，從而有助于貫徹權力分散原則，即將特定的的、相對獨立的行政公務從國家一般行政職能中分離出來，交由其他的法律人格者如公法社團、公法財團與公共營造物等行使。另一方面，行政主體概念的界定，是從統治權的角度出發，以國家作為（原始）行政主體，具有原始的統治權。行政機關僅為國家法人的機關，不具有法律上的人格，各個機關之間應保持協調一致，共同實現國家任務。其它行政主體雖具有一定的獨立性，但在與國家關系上僅為衍生行政主體，須受國家法律的約束并接受國家的法律監督，在某些情形下尚須接受合目的性監督，這樣的概念構架保障了國家及其統治權的統一。德國行政主體概念的這一功能實際上是德國客觀社會、政治發展的結果。
3、行政主體概念以權利能力與法律人格的概念為核心。在早期對組織體權利能力的理解僅限于外部權利能力和完全權利能力，隨著社會經濟的發展和研究的深化，學者認識到尚存在著內部權利能力與部分權利能力的組織（特別是在公法組織），而且最初權利能力僅用于對行政實體法的分析，對行政程序法中的權利能力問題認識不足，隨著行政程序法的發展，這一點也逐步受到質疑，程序權利能力（程序參與能力）的概念也被提出。權利能力概念研究的深化對行政主體概念的界定也發生了重要影響，行政主體不再與（行政法上）的權利能力的概念完全等同，而是僅限于外部的、實體的權利能力，但具有部分權利能力的公法組織則被包括進來。在法理學上與發展后的權利能力概念相對應，在權利主體外另創造出法律主體的概念，在行政法學上則是提出了公行政主體的概念。通過公行政主體概念的建構，明確了行政機關等不具有法律人格但卻具體參加法律關系得組織體得地位，在一定程度上克服了行政主體概念的局限性
4、行政主體概念與整個法律體系進行公私法的劃分相協調。公私法的劃分是行政主體概念確立的一個重要基礎。與政治國家與市民社會的分離相適應，公私法的劃分在近現代大陸法系法學中有著重要的地位。公法的理念在于控制（公）權力，而私法的精神在于保障私人權利。行政主體究其實質為統治權的主體，其權利能力均來自于公法，其外延與公法人雖有差別但并非根本性的。行政主體的概念相對于私法主體、私人而存在。二者在主體資格、行為規則、責任承擔、受法律拘束程度等方面都具有顯著的區別。當然，行政主體與私人也并非可截然兩分，行政主體可能立于私法（私權利）主體從事私經濟活動（在此情況下仍須討論其受公法控制的問題，尤其在行政私法的場合）。私人在特殊情況下也可能因授權而獲得公權力，從而取得行政主體資格。
5、行政主體概念貫穿于整個行政法學體系之中，具體指導著行政法諸多制度的建構，特別是使得行政組織法領域的諸多概念之間形成整體概念構架，對確立行政訴訟的主體資格以及承擔公權力違法責任主體也部份的發揮了明確化的功能。
作者：中國政法大學行政法學專業97級研究生。本文是作者參加的“行政主體研究”課題的部分研究成果，論文的寫作得到了張樹義教授、馬懷德教授和高家偉博士的悉心指導和熱情幫助，作者在此表示誠摯的感謝。
注釋
[1]我國行政法學中的行政主體概念，與大陸法系行政法學中的行政主體概念存在淵源關系，但在對其內涵與功能的理解上自始即保有自己的特色，近來有學者從與國外行政主體概念的界定出發，對通說提出挑戰（參見薛剛凌《我國行政主體理論的檢討-兼論全面研究行政組織發的必要性》載《政法論壇》1998年第6期），理論的論爭必將有助于研究的深入，但應注意的是，既以國外的行政法理論中的相關概念為參照，自應對其在該法律體系中的確切含義與地位有透徹的了解，如此方能真正發揮比較法的功用，此也即為本文的寫作旨趣所在。
[2]吳庚，《行政法的理論與實用》，第154頁。
[3]（外部）權利能力與法律人格并非完全等同，因法律人格是權利義務的主體，權利能力是指能夠作為權利義務主體資格的可能性。但學者在使用時一般并不加以嚴格的區分。參見星野音一著，王闖譯，《民法中的人-―以民法財產法為中心》，載《民商法論叢》，第8卷，法律出版社，1997年12月1版。
[4]在羅馬法中，已承認部分公法組織，如國家，自治市等具有法律人格（Personalita），但由于羅馬法是一個跛足的法律體系，其私法雖然極為發達，被馬克思稱為商品經濟社會最完善的法律體系，但在公法上則乏善可陳。其對這些公法組織，均是著眼于其在私法上的權利能力和責任能力，并未從公法，即統治權享有的角度加以規范和研究。參見彼德羅。彭梵得著，黃風譯，《羅馬法教科書》，第29頁，第50－54頁。
[5]參見王澤鑒《民法總則》，1992年版，第148-149頁。龍衛球《民事主體論》（中國政法大學博士論文，打印稿），第104-105頁。
[6]HarmutMaurer（毛勒）著，高家偉譯，《德國一般行政法》AllgemeinesVerwaltungsrecht（中國政法大學教學參考資料），第219頁。
[7]參見陳敏《行政法總論》，第202頁。
[8]作為SubjekteoeffentlicherVerwaltung的中文譯名，公行政主體與行政主體（Verwaltungstraeger或RechtstraegeroeffentlicherVerwaltungs）的區別似在于一僅為公共行政的主體，另一則包括私行政主體，其實并非如此，因二詞所指均為公共行政的主體，兩詞在德文中的真正區別主要在于對應與于中文“主體”一詞的，在公行政主體為Subjekte，在行政主體為Traeger（可直譯為執掌人）或Rechtstraeger（權利執掌人，權利主體）。實際上可以說，對應于中文行政主體一詞的在德文有前述兩個詞，只是出于功能上的考量，而強作分別。
[9]參見陳敏，前揭書，第234頁。
[10]在行政法學上還有程序參與能力的概念，指個人或組織以自己的名義參加行政程序，享有程序權利，履行程序義務的資格與能力。一般而言，其涵蓋范圍較內部權利能力為寬。參見，蔡志方《行政法三十六講》，第84頁。
[11]參見黃異《行政法總論》，第17頁，第13頁。
[12]在德國法學界，公法（oeffentlichesRecht）這一用語通常僅在較狹窄的意義上使用，即指憲法和行政法，至于刑法、訴訟法等盡管在法律的分類上亦屬公法，但一般并不在常用的公法一詞的范圍之內。參見，翁岳生，《論行政處分的概念》，載于所著《行政法與現代法治國家》，1990年10月9版，第23頁。
[13]轉引自狄驥，前揭書，第445頁。
[14]國家法人說在理論上面臨的最大的難題在于，法人人格必須根據法律獲得，而若要以國家為法人，則必在國家之前就存在法律，然而脫離開國家又安能有法存在？對此主張國家法人說的學者的回答是，國家與法有互相不可分離的關系，并非先有國家然后才有法，而是國家一旦成立，法即同時存在。一種團體要成為國家，必須設置具有統轄國家最高統治權的中央機關，此統治權并非國家成立后方能具有，相反其正是國家成立的一構成要件。因此，國家本于其成立的事實，當然即可具有法律上的人格。參見，鐘賡言，前揭書，第20－21頁。而按照凱爾遜的觀點，所謂法人并非一個獨立的實體，而只不過是一定法律秩序的人格化，國家亦不過是國內法律秩序的人格化，所謂國家的權利義務不過是作為國家機關的個人，也即執行法律秩序所確定的特定職能的人的權利義務，國家問題就是一個歸屬問題，國家是各種不同的人的活動按照法律秩序歸屬的一個共同點，從而國家亦當然為法人。凱爾遜認為這樣，即可解決因傳統理論將國家與法兩元化而造成的國家為何受法拘束的理論難題。參見凱爾遜著，沈宗靈譯，《法與國家的一般理論》，第203－205頁，第222頁。
[15]關于國庫理論，參見陳新民《行政法總論》，第10-12頁。狄驥，前揭書，第444-446頁。
[16]王和雄《論行政不作為的權利保護》，1994年5月第1版，第20-21頁。
[17]法國的人民（國民）說（以盧梭的社會契約論為典型）與美國的人民說名同而實異，其差異在對人民一詞的理解上可得體現。英語中的people是個復數名詞，它雖是個集合名詞，卻有復數詞的形式。而法語中的peuple（以及意大利語中的popolo，德語中的Volk）是單數名詞，含有單一整體的意思。法語中的人民是一個有機的整體，一個全體，它可以經由一個不可分割的普遍意志（公意）表現出來，從而個人極易被集體吞沒；而英語的人民只是由“每一個人”的單位構成的可分的眾人，個人始終是關注的焦點所在。對同一概念的不同理解實際上反映了大陸理性主義民主與英美經驗主義民主兩種民主模式。另外，二者在對民主問題的終點，即國家（政府）的理解上亦有不同，英美學者一般用政府，即使用到國家仍不忘其背后的具體的人（掌權者），而歐洲大陸人不關心政府，因為政府是變動不居的，令他們受過理性主義訓練的大腦感到不安，他們總是用國家，而且此國家是一個非人化的、與個人無關的法律形態。參見，（意）薩托利著，馮克利等譯：《民主新論》，東方出版社，1993年6月第1版，第25頁，第55-57頁。
[18]在德國，（國家的）統治權與的概念并不做嚴格的區分。葉律尼克認為，并不表示國家的統治權外的另一種權力，它只表示國家的統治權比之于其他團體統治權的特質，即在國內最高，對國外獨立。參見，薩孟武《政治學》，第54頁。統治權與的區別主要在于主體上，即作為主體的國家可將其權力的一部份交由其他主體行使，從而使其分享統治權，但它們并不具有。德國另有高權（hoheitliche）與公權力（oeffentlicheGewalt）的名詞，前者為學術用語，后者為立法用語，涵義基本相同。在十八、十九世紀時，高權的概念與統治權的概念是等同的，如拉班德認為國家的高權是指“國家對于人民個人之財產、自由、甚至于生命，毋庸獲得其同意，得以強制之力，命彼等作為、不作為之處分之權能”。但自1920年代后，高權概念漸已擴充，包括官方的高權行政（obrigkeitlicheHoheitsverwaltung）和單純高權行政（schlichteHolietsverwaltung），其中前者指以命令、強制的手段活動，為統治權的作用，后者則指國家雖基于公法的規定履行其義務，但并不立于支配地位而是立于與人民平等的地位，以類似私法的方式，如公法契約等完成行政任務。參見，羅明通《德國國家責任法上公權力概念之趨勢》，載（臺）《法學叢刊》總第109期，第58頁，第61頁。同作者《非權力行政之發展與公權力行為之判斷基準》，載《法學叢刊》總第111期，第90頁。翁岳生，前揭書，第19-20頁。
[19]參見薩孟武，《政治學》，第52-54頁。
[20]參見狄驥《憲法論》，第437頁。另外，大陸法系國家公法理論中的國家不同于與我們一般理解的國家，即（廣義的）政府，用政治術語來說，即國家機器。它是一種一定地域上的全體人民組成的服從同一個政府統治的共同體，具有獨立的法人格，政府僅為其一個要素，或稱為機關。如耶律尼克所說，“國家作為法律的組合團體來說，它是建立在一定領土上被授予發號施令的固有權力（統治權）的一種人民組合團體。”（轉引自狄驥，前揭書，第439頁。）在對地方自治團體的理解上也應注意，其所指為一定地域上的人民所組成的共同體，至于具體的自治組織僅為其機關，從而依他們的觀念，我國的村民委員會并非地方自治團體，而僅為作為地方組織團體的村的機關，村為公法人，村民委員會是公法人的機關，自身并無法人資格。
[21]鐘賡言，《行政法總論》，第22－23頁。公法學者在討論的特征即與行政權等權力作用形態的描述，與私法學者對所有權的特征及其與權能的關系極為相似。私法學者認為，所有權是對所有物的全面支配的權利，其具有整體性，不得在內容上或時間上加以分割。占有、使用、收益等均為所有權存在與作用的具體形式，即其權能而非所有權的分割（參見，陳華彬《物權法原理》，國家行政學院出版社，1998年4月第1版，第187-189頁，第213頁）。這中相似性從發生學上可以找到緣由。狄驥指出，“在十七和十八世紀，被清楚的了解為發號施令的權利。國王就是的執掌者。這是和所有權具備同一特質的一種權利。國王是作為他的財產權來執掌的。是一種所有權。它是一種單一而不可分割的所有權，為了特殊的理由，它也有不可讓與性。它和一切的所有權一樣，是絕對的權利。”狄驥，前揭書，第428頁。
[22]Leistungsverwaltung一詞日本行政法學界與臺灣學者一般譯為給付行政，因Leistung在私法與訴訟法中均有給付的涵義，但陳新民認為漢語中用給付易與行政機關具體的給付義務相混淆，故主張用Leistung的另一中文義項“服務”譯之，而且此亦與強調國家為保障與服務人民的組織的現念一致。參見陳新民，前揭書，第36頁。筆者贊同陳氏的觀點，這里補充的一個理由是，在我國行政法學界，給付一詞遠不如服務能夠傳達出德文原詞的義涵。
[23]參見毛勒，前揭書，第17-18頁。翁岳生，前揭書，22-23頁。陳新民，前揭書，第27-35頁。
[24]這種選擇自由，包括組織形式與服務或利用關系兩方面。公法的組織形式可以配合私法的給付或利用關系，但私法的組織形式只可配合私法的服務或利用關系。但在例外情況下，行政主體亦可能將公權力授予其所設置的私法組織。毛勒，前揭書第18頁。
[25]關于國家（行政主體）的國庫行為應受憲法基本權利的限制，在德國已無不同觀點，但于其限制的方式則是一聚訟紛紜的問題。主張“全面直接適用”者認為，國庫與國家同為一體，國家并不因為是否行使統治權而有所不同，基本權利對于國家行使統治權的行為有直接的拘束作用，對于國庫行為也應全面直接適用。此外，根據基本法第1條第3項的規定，基本權利應直接適用于“執行權”（vollziehendeGewalt），這里的執行權應包括國家私法形式的活動。主張“部分直接適用”者認為因根據國庫行為的類型而有不同而確定憲法基本權利的效力，對行政輔助行為與行政營利行為，并非所謂執行權的行使，不受基本權利的直接約束，而如同一般私法主體僅受間接拘束（直接拘束與間接拘束在效果上的區別在于受害人有否通過憲法救濟途徑排除權利受侵害狀態）；而在行政私法，其形式雖是國家立于私法主體的地位進行國庫活動，但其目的為直接完成國家行政任務，其實質為行政，因此應受基本權利的約束，尤其是平等原則的約束。后者為德國通說。參見蘇永欽《憲法權利的民法效力》，載《當代公法理論》，第181-183頁。廖義男《國家賠償法》，第37-38頁。陳敏，前揭書，第582頁。
[26]毛勒，前揭書，第216頁。
[27]參見翁岳生，前揭書，第311頁。
[28]國家是最大的一個公法人（社團法人），但此處所討論的公法人不包括國家。
[29]毛勒，前揭書，第216頁。
[30]公法社團、公法財團和公共營造物既可為具有完全權利能力的公法人，也可能為僅具部分權利能力的行政主體或不具權利能力的行政主體的內部機構。此處所指僅為其中具有完全權利能力者。
[31]參見翁岳生，前揭書，第275頁。
[32]資料來源，參見蔡震榮，《公法人概念的探討》，載于《當代公法理論》，第254－267頁。翁岳生編行政法，272-281頁。陳敏，前揭書，第806－824頁。毛勒前揭書，第238-253頁。
[33]公法社團與德國的自治行政的聯系可追溯自19世紀初，即普魯士1808年制定的市政法規奠定了現代自治行政的基礎。作為國家與社會對立下的產物，自治行政被視為國家與社會間的聯結要素。因而當時學者在區分國家行政與自由行政的前提下將自治行政納入自由行政中。在19世紀中葉隨著德國資本主義的發展，城市人口急劇增加，行政事務因而增多，增多的行政事務大多由自治行政體來執行。當時的自治行政有兩方面的特點，其一是在政治層面上，執行自治行政事務的的并非是經過特殊訓練的公務員而是將其作為榮譽職的國民，其二是在法律層面上，即這種行政組織是具有權利能力的社團結構的聯合體。自治行政首先產生在區域性的公法社團，隨著任務不斷擴充而及于社會保險領域，而后更擴及于職業性的公法社團，即所謂身份團體。在自治行政所及范圍不斷擴大的新情況下，為避免過度分權導致國家分裂的危險，自治行政最后被納入國家行政的范疇，稱之為國家間接行政，從而使其受到法律保留原則的約束并接受國家的監督。參見蔡震榮前揭文。
[34]公共營造物是日本學者對德文oeffentlichAnstalt的譯名，民國時期的我國行政法學界和目前我國臺灣地區的學者采之。由于該中文譯名易讓人與物理上的（建筑物）概念相混淆，不能反映其為人與物的結合體的特征，有見物不見人之弊，因此陳新民主張將其譯為公共機構，參見陳新民，前揭書，第108頁。陳氏的譯名與王名揚先生對法國行政法中I‘etablissementpublic（公共機構，公務法人）概念的翻譯相同，不知是否受其啟發。參見，王名揚，《法國行政法》，，中國政法大學出版社，1989年第1版，第120頁。而黃錦堂雖亦采納傳統譯法，但同時又提出一新的譯名，即特定目的的行政機構。參見翁岳生編，前揭書，第272頁。
[35]參見毛勒，前揭書，第253頁。
[36]Beliehener一詞臺灣學者多譯為公權力受托人，但該詞詞根beleihung義為授權，且譯為公權力受托人易與大陸行政法學中的行政委托相混淆。臺灣學者李建良譯為經授權行使國家高權之私人，較為貼切，但又過于煩瑣。且其刻意區分高權與公權力，理由并不充足。參見李建良《因執行違規車輛拖掉及保管所生損害之國家賠償責任-兼論委托私人行使公權力之態樣與國家賠償責任》，載（臺）《中興法學》，總第38期。
[37]參見毛勒前揭書，第254頁。
[38]關于官方高權與單純高權，參見本文注10.
[39]參見陳敏前揭書，第810頁。
[40]參見李建良前引文，第101-102頁。
[41]參見許宗力《行政機關若干基本問題之研究》，載于翁岳生主編《行政程序法研究》，第248-249頁。
[42]參見陳敏，前揭書，第814-815頁。
[43]參見毛勒前揭書第218頁。
[44]同上注。
[45]德國學者Ossenbuehl認為，拉班德在論及法時，認為國家具有密閉性，其內部范圍不屬于法，可他又將行政與統一的國家分離，認為劃分行政機關與其他機關意思領域的規范是法，這犯了結構性的錯誤。參見，薩孟武，前揭書，第243頁。
[46]參見朱武獻《公法專題研究》（一），第243-245頁。（美）博登海默著，鄧正來等譯《法理學-法哲學及其方法》，華夏出版社，1987年2月第1版，349-350頁。
[47]參見許宗力前揭文，第239頁。董保城，《行政法講義》，第201-204頁。行政官署一詞因被認為具有封建官僚色彩，而被目前臺灣行政法學界的許多學者所拋棄，他們轉用行政機關譯Verwaltungsbehoerde，而用機關譯德語中的Verwaltungsorgan，大陸學者亦是如此。但在德語中，Organ（機關），Verwaltungsorgan（行政機關），Verwaltungsbehoerde（行政官署）構成了位階分明的概念體系，此種譯法顯然將該體系的完整有所損害，在德語文獻中對Verwaltungsorgan與Verwaltungsbehoerde進行比較時，更是造成翻譯上的困難。在理解德國行政法中的行政官署時應注意的一個問題是，其所指一般為機關首長，而并非如我們理解的組織意義上的概念。如在德國，不是聯邦的部而是部長為官署。參見平特納著，朱林譯，《德國普通行政法》，第21-22頁。日本行政法學中的行政（官）廳的概念與行政官署的所指相同。參見，（日）室井力主編，吳微譯，《日本現代行政法》，中國政法大學出版社，1995年1月第1版，第277頁。
[48]毛勒前揭書，第223頁。
[49]陳敏，前揭書，第766-769頁。
[50]毛勒，前揭書226-227頁。陳敏，前揭書，第772頁。
[51]林明鏗《論形式化之行政行為與未形式化之行政行為》，載《當代公法理論》，第342頁。
[52]參見平特納前揭書，第27頁。
[53]陳敏，前揭書，第237頁。毛勒，前揭書，第220頁。
[54]唯一的例外是被授權人違法行使所授予的公權力造成損害時，并非由其自身承擔，而是由授予其公權力的行政主體承擔，這種制度安排主要是考慮到正式行政主體的財力一般較私人為充足，由其承擔賠償責任，可以更有力的保證人民的權益。參見，毛勒，前揭書，第254頁。陳敏，前揭書，817頁。
本文參考書目：
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3（臺）薩孟武《政治學》三民書局，1986年增訂再版。
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6鐘賡言《行政法總論》（朝陽大學法律講義），北平（今北京），1925年。
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9（臺）蔡志方《行政法三十六講》，1997年增訂再版。
10（臺）陳新民《行政法學總論》，1997年修訂6版。
11（臺）翁岳生編《行政法》，1998年第1版。
12（臺）董保城《行政法講義》，1994年第1版。
通過對企業和往屆畢業生的職業調查及在校所教學生的學習情況所得數據確定發動機課的教學模式，根據理論與實踐統一原則，根據汽修專業需要培養的作為生產、服務、管理、技術第一線的應用型人才，結合發動機課本的內容設置，實現課本知識與工作實際進行無縫對接，將課本運用項目教學方法進行重新構建為八個項目。針對項目教師做好每節課的教學設計，應用行動導向教學法進行授課。
二、教學實施過程
行動導向教學法在發動機課的課堂實施過程大致分為設計教學任務、制定項目分析案例、組建學習小組、行動學習、總結反思和形成評價六個階段。其中，行動學習由制定小組行動方案、實施小組行動方案、課堂展示、經驗交流、評估改進（反思）五個循環的學習環節組成，在這個行動學習循環過程中，教師要參與研究并適當指導。
（一）設計教學任務
這部分在整個教學過程中起著非常重要的作用。教師要成功設計教學任務，必須要做好以下工作。1.該任務能否激起學生的興趣？能否有效地激發學生的自覺性，從而主動收集相關的信息和資料？如何將學生所學的知識和生活實際聯系起來？如何讓學生了解自己在團隊中的作用并能適應團隊工作？2.認真研究任務內容和過程，充分準備在任務中可能會涉及的相關知識，以及學生可能會提出的疑問。3.布置任務時，如何使任務的介紹具有吸引力，如何激發學生學習的積極性和討論的熱情？如項目《汽缸體檢修》一課中，設計教學任務：一分析排氣管排氣的顏色；二分析故障原因；三汽缸體檢修使用工具的使用方法；四量缸的步驟；五根據實驗數據分析汽缸體的磨損形式；六確定維修方法。先從觀察視頻開始，激發學生的興趣，每個任務層層遞進，引導學生完成教學任務。撰寫教案和任務指導手冊，準備工具：桑塔納轎車發動機、工具箱、量缸表、螺旋千分尺。
（二）制訂項目分析案例
這是行動學習課堂實施的基礎階段，教師制訂項目要貼切，這部分內容是讓學生通過獨立學習和互助合作學習的形式完成的。如要學習汽缸體的結構、各部分作用及故障現象和檢修方法，則制訂項目《汽缸體檢修》，采取視頻“排氣管冒藍煙”激發學生興趣，再采取情景案例法引出任務：一客戶將車開到修理廠說：自己的車油耗增大，動力不足，加速無力，排氣管還開始冒藍煙，請維修師傅幫忙給檢查修理一下。經初步診斷是汽缸體發生故障，從而引出項目———汽缸體的檢修。如要學習活塞環的相關理論知識及故障現象和檢修方法，則制訂項目《活塞環選配》，采取視頻“四沖程發動機工作原理”，提出問題：活塞環的工作環境、活塞環的可能作用、活塞環可能發生的故障。再采取情景案例法引出任務：一輛轎車發動機著車時，伴隨有“啪、啪”的鈍啞金屬敲擊聲，加速時，響聲加大，單缸斷火后響聲減弱但不消失。經初步診斷是活塞環響，從而引出項目———活塞環的選配。教師要引導學生根據案例分析可能發生的故障原因和故障現象，引導學生通過自主學習和小組討論借助資料和網絡完成。
（三）組建學習小組
在行動導向教學中，將學生分組是一個重要的準備環節。各小組成員在組長帶領下，根據任務要求，遵循資訊、決策、計劃、實施、檢查、評估的工作過程，團隊協作完成任務，達到任務目標。
（四）行動學習過程
行動學習是行動導向學習實施過程的核心階段，行動學習由制定小組行動方案、實施小組行動方案、課堂成果展示、經驗交流以及評估改進（反思）五個循環的學習環節組成。1.制定小組行動方案。在明確學習問題、組建學習小組后，小組成員便要利用已有知識和經驗詳細分析學習問題，研究并制定問題的解決方案，并進行詳細分工。小組行動方案要包括解決問題的思路、小組成員的分工以及學習目標等。如在項目《氣門間隙的調整》中，小組成員進行分工，完成氣門間隙的理論知識的整理、故障原因和分析的工作。學生進行首次分工完成資料查詢和工單填寫。2.課堂實施。包括課堂展示、經驗交流、評估改進環節。如在項目《空氣流量計的檢修》中，學生在課堂上要動手完成項目要求，并驗證自己的方案。①教師指導，學生演練。教師讓學生找出自認為方案最佳的一組來進行實車操作，其他學生觀摩，同時找出操作過程中存在的問題。如有問題教師可適當提示。操作結束后，請其他學生對這組學生的操作過程給予評價。找出其中存在的問題。再由操作的同學總結操作過程中的經驗和需要注意的事項。然后教師對本次操作進行評價，給出改進意見。最后學生對故障診斷計劃進行整理修訂。②虛擬練習，攻克難點。空氣流量計的故障原因較多，可采用虛擬軟件練習。教師設置的故障由易到難，讓學生系統學習空氣流量計的相關故障，盡快熟悉故障診斷流程，攻克難點。③實車練習，技能提升。學生熟悉了故障診斷流程后就可進行實車練習。實車練習由各組組長負責，按培訓要求組織。教師只負責監督。④檢查：考查學習效果。技能比武，檢查效果。教師在車輛上設置故障，進行比賽，組內學生確定好分工，不同組進行監督并作詳細記錄。給學生發放評估單，讓學生根據評估單的內容對操作的同學進行檢查打分。教師巡視時予以詳細記錄，以便后期點評。
（五）總結反思
找出優點和不足，激發學習動力。首先進行自評和互評，找出自身存在的問題和不足，再找出他人存在的優點和長處。（六）形成評價對學生在本節課中取得的成果在全班進行展示，或讓學生在學生之間、小組之間進行展示或匯報，通過展示和匯報，表揚和鼓勵學生，讓大家共同分享成功的快樂。最后教師對各小組的工作情況進行綜合評定，評價學生的工作情況、自主學習能力、合作能力、創新能力，鼓勵先進、激勵后進，形成良好的學習氛圍。培養學習型的學生，提高學生分析能力和自我解決問題的能力，讓學生會用方法去維修操作并能收到很好的效果。
三、實施行動導向教學法后的教學效果
1996年12月10—15日，于杭州大學召開了中國行政法學研究會1996年年會，來自各高等院校和實際工作部門的專家共計90余人出席了會議。此次會議的主題是：依法行政-行政法治的理論與實踐。這是行政法學界首次以“依法行政”為會議主題展開熱烈討論。提交會議論文近四十篇。會議集中討論的問題是：
一、“依法治國”、“依法行政”的一般理論問題。圍繞“依法治國”、“依法行政”的涵義與本質特征展開了討論。學者們針對目前存在的泛化理解與庸俗化現象，提出了應當注意的若干問題。有的學者指出，法治的主體應當是人民，法治的客體應當是國家機器，包括行政機關，故應揚棄“依法行政”而改為“法治行政”更為確切些，有的學者結合目前實踐中提出的“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉”、“依法治村”、“依法治廠”，或者“依法治路”、“依法治水”等，指出了可能推導出最后出現“依法治人”，容易產生扭曲，引起人們思想上的混亂。所以與會學者們提出必須從理論上分析法治的真正涵義，澄清人們可能產生的模糊認識，將法治與法律權威、法律至上、市場經濟與民主政治等聯系起來。依法行政中的“法”不僅是管理者進行管理的法，還應是管理管理者的法，亦即是對行政權力進行規范、控制的法。
二、依法行政-行政程序。與會者認為，如果說“依法治國”的核心為“依法行政”的話，那么“依法行政”的核心則應是“依程序法行政”。主要是因為行政程序法具有獨立于行政實體規范的特殊功能與作用，再則我國的程序法律制度不發達，程序概念意識淡薄。在當代中國要特別強調依照法定程序辦事，按照預設的程序規則行為。尤其是行政執法領域更要求行政主體遵循法定程序。學者們在分析行政程序的獨特治法的基礎上，討論了盡快制定出一部比較系統完整的行政程序法法典的社會條件和其它因素。有的學者還提出了“法即程序”的命題，認為程序比實體更接近法的本質。其理由有：1.徒實體不可以實行，徒程序卻可以行使，西方判例制國家即為明證，2.實體不可以取代程序，但程序卻可以取代實體；3.先有程序后有實體，任何程序都是實體的產生；4.對法律是否良法、惡法的評價，不可能僅從實體內容去評判，而更應從程序方面評判；5.一切實體上的弊端與瑕疵必須且只能通過程序解決；6.實體往往是義務性的，程序往往是權利性的，實體規范往往是孤立性的，而程序則往往是聯系性的，7.實體是靜態的、孤立的，是程序的“形而上學”；而程序是動態、連續性的，是社會生活的辯證，即程序是全息的（信息學上的概念）。對此觀點，也有學者認為值得商榷，提出了不同意見，認為應當客觀，全面、辯證地分析實體-程序的關系，但在當代中國注重行政程序關系是有積極意義的。
（一）體育教學現代化的需要
目前我國的體育教學中呈現出一個趨勢，那就是學生的身體素質逐年下降，體育老師們都為此傷透腦筋。由于學生們各自的身體素質都有所不同，體育教學的始終對學生們的要求也就各不相同。在小學體育課堂上教師可以根據每位學生的不同情況制訂相應的幾套不同的教育方法，幫助體質弱的學生逐步提升身體素質，從而實現學生們的身體素質逐步增強。此外，個性也可以實現學生練習動力的增長。對每位學生予以照顧但又保證學生的自由，這對于學生的積極性有很好的促進作用。
（二）社會向前發展的需要
體育教學實際上不單單指大中學的體育特長生們，更多的還是指學校中各個年級的普通的體育課。目前我國處于社會發展的重要階段，需要大量各種不同個性的人們去共同協作，充分發揮人們的創造才能。促進學生的個性化發展，正是實現這一目標的有效途徑。體育教學課是形成健康個性的重要途徑，過于嚴肅、沉悶的課堂實際上并不利于學生們的個性健康發展，而中國的教育中大部分為課堂內部教學，學生們很難得到個性發展的空間。體育教學正好給學生們提供了個性發展的可能。
二、體育教學與個性發展間的相互作用
體育教學擺脫了課堂上的束縛，重視學生的主體地位，給了學生們一個可以自由發散的空間，他們的身體直接參與活動，其思維活動與機體活動緊密結合，并且在一定程度上可以滿足自我實現的需要，在某些方面證明自己的能力，增強自信與自尊，使個性得到充分的調整和發展。體育教學可以促進學生的個性發展，而健康的個性化差異又可以推動體育教學。二者相輔相成，密不可分。
（一）體育教學對學生個性的作用
體育教學對學生個性是一個培養的過程。不同的運動項目，適合不同的人去參與，而參加者（主要指學生）通過進行不同的項目的活動，來發展自身良好的性格，改造性格上的弱點，促進健康個性的發展。比如籃球與足球，參與的學生可以在運動中形成沉著、冷靜的思維，并且可以鍛煉機智靈活、敢打敢拼、協同配合等良好的作風和心理品質，對于學生們而言無疑是巨大的幫助。另外，對學生意志是一個鍛煉的過程。在體育教學中，參加者必須在困難面前進行自我約束、動員、命令和體驗，想方設法克服一個個困難與障礙，對學生“堅持”意志的培養有很大的幫助。
（二）學生的健康個性對體育教學的影響
1.學習主體的特殊性
經濟管理類專業的經濟法課程，學生作為課程學習的主體并沒有多少相關法學背景知識。大多數高校的經濟法課程都是安排在大二、大三階段，與思想政治教育及法律基礎知識課程有一段間隔，且任課教師多為思想政治教育專業教師，在教學時弱化法律基礎這部分課程內容，導致學生在學習經濟法課程時與法律基礎知識無法很好對接。同時，在學生對經濟法課程的認知、學習熱情、學習方法、學習效果等方面，較法學專業學生也有一定的差距。但由于經濟管理類專業學生的經濟學、金融學等基礎知識掌握較好，反而對經濟法課程的部分內容比較容易理解。因此，課程內容的選取應該更多地考慮到適時原則、量力原則和滿足原則。
2.經濟法課程內容的特殊性
近年來經濟法作為一個部門法已經在學界達成基本共識，經過多年的研究也確定其內容主要包括經濟法基礎理論、宏觀調控法以及市場規制法。但多年來由于受“大經濟法”觀點的固有影響，經濟法課程內容除了上述三個方面外，還包含民法、商法、訴訟法等內容。就學生的未來應用角度，經濟法學以外的民商事法律可能更貼近實際，但是因此也造成了學界的經濟法學和所謂“經濟法課程”內容產生沖突，實屬不該。同時，經濟法相關教材五花八門，有針對法學專業的經濟法教材，也有針對各種考試的經濟法教材。單看經濟管理類專業學生適用的經濟法教材，體例多種多樣，包含法律法規眾多，品質參差不齊，內容設置缺陷也是不一而足，以民商法內容為主已經不甚稀奇，有的教材放棄了經濟法基礎理論部分直接用民法基礎理論取而代之，有的教材混淆相關概念。對于學生來說，教科書很可能就是他們了解經濟法這門課程的主要渠道，如果產生了錯誤的第一印象，學習了錯誤的知識，后果將會很嚴重。
3.教師要求的特殊性
經濟法課程的學習主體以及課程內容的特殊性也對教師本身提出了特殊要求。除了法學相關知識要深厚、保持與法學前沿問題接軌，教師的知識面也一定要廣博。法學是注重邏輯思維的一門學科，如果只按照法學教育的思路去面對非法學專業的學生，不一定能夠取得相同的結果。教師應該對經濟管理類專業知識與思維也要有所涉獵，與經濟法學知識相互結合，才能在經濟法教學中游刃有余，滿足教學的實際需要。教師的責任心也要更強，如面對學生對經濟法課程學習熱情不高的情況，不能對課程敷衍了事，充分的課前準備、情緒飽滿的課堂表現、細致耐心的課后輔導，都能夠激發學生學習的熱情。教師在教學中的作用不僅是傳道授業，也是引領者、示范者。尤其是法學教師，對于法律精神的弘揚，對法的信仰，遵循法律的謹慎態度都會在潛移默化中傳遞給學生。學高為師，身正為范。教師以學術和道德為重，對學生尊重、用心，學生自然會感受到，進而親近教師，構建和諧師生關系，反過來促進課程教學。
二、非法學專業經濟法教學實踐的策略
1.激發學習興趣，間接開展法制教育
興趣是最好的老師。興趣是求知的不竭動力，也是非智力因素最重要的構成部分。學生的學習動機越來越傾向于功利性，認為理論性的知識沒有實際用途，并且枯燥乏味，需要死記硬背，往往以期末突擊作為應付考試的方式。在經濟法教學中首要考慮的問題應該是如何激發學生對經濟法課程的學習興趣，否則一切都是空談。在興趣的帶動下，學生往往會變被動為主動學習，深入思考。首先，教師要轉變教學思想，突破以往以教師為中心的課堂教學，換位思考，創設情境，將課程內容帶入到日常生活中，以小見大，使學生充分領略經濟法知識在實際生活中的重要作用，使其產生濃厚的學習興趣。教學設計要堅持科學性和思想性相結合、理論聯系實際、系統性與循序漸進相結合等原則，由講授為主轉向指導學生獨立學習與研究。其次，教師在教學過程中應摒棄沉悶的灌輸式教學，用活潑幽默的語言將經濟法課程知識輕松地展示出來，循循善誘，先提出問題，再引導學生思考，自己解決問題。改變以往對法學類課程就是“催眠”課的成見，使知識富有魅力，提高課堂實效。第三，激發學生對知識的高層次追求。人的好奇心都是與生俱來的，對知識的渴求也是一種天性。但受社會上不良風氣的影響，部分學生開始信奉“讀書無用論”，或將學習視為追名逐利的工具。教師應幫助學生樹立正確的知識觀，用知識的吸引力感召學生，弘揚正能量。使學生體會學習與不斷探索的樂趣，培養受益一生的學習習慣。多數經濟管理類專業在整個大學期間，除了思想政治教育與法律基礎和經濟法之外，再無其他法學類課程，在法律基礎逐漸被弱化的背景下，經濟法課程便間接承擔了普及法律常識、培養法律信仰和樹立法制觀念的作用。經濟法教學中經常涉及各個法律部門的一些基礎知識，介紹給學生時可以同時進行懂法、守法的法制教育，培養學生對法律的尊重和信仰。
2.因材施教，注重實用性
經濟法課程涉及法律法規眾多，但一般高校開設的經濟法課程均為一個學期，課時較少，無法容納全部課程內容。針對經濟管理類的不同專業在課程設置上要有所區別。比如對財會類專業要注意結合相關資格考試；對經濟學類專業要側重宏觀調控法和市場規制法的內容；對于管理類就應該將合同法、企業法和社會保障法等作為學習的主要內容。使課程內容安排各有側重，詳略得當。同時對本科和專科學生，即使是相同專業的經濟法課程也要有所區別，課程內容安排方面，專科學生課程的難度以及理論所占的比例都要比本科學生低，應保留重要的知識點，向解決實際問題這一目標傾斜，充分體現因材施教的教育理念。另一個要點就是注重實用性。與法學專業不同，非法學專業學生對理論知識掌握不需要過深過難，經濟法課程知識與非法學專業知識的結合點多體現在專業知識的實際應用當中。理論知識不能完全摒棄，但要把握深度，理論的學習是為了學生更好地理解立法原意，掌握相關知識點，進行實際應用。教學中切忌本末倒置，過于強調學理知識，激起學生的厭煩和逆反心理，起到反作用。
3.選取適合教材
對于不同專業的本科、專科學生，不同的理論和實踐要求，對教材的選用也是不一樣的。選好教材，是經濟法課程教學中的重要一環。針對目前市面教材的混亂現狀，選擇教材應把握以下幾個原則：一是教材內容能夠反映我國當前經濟法律制度的最新進展；二是教材難易適中，體例明晰，重點突出，便于學生學習，減少額外的筆記，將注意力集中至教師的課堂講解；三是穿插典型案例，帶有課后練習題。非法學專業的學生并無法學思維的訓練，如果在學習中輔以案例，能夠起到事半功倍的效果。學習之后有配套的習題作為課后訓練，既可以鞏固所學知識，增強學生分析問題和解決問題的能力，而且可以提高課堂實效，實現教學目標。
4.教學、考核方法得當
在經濟法課程教學中，應采取多種教學方法綜合運用。除了傳統的講授法，更應靈活加入案例教學法、互動教學法以及實踐教學法等。在眾多教學方法中，多數教師都非常推崇案例教學。誠然，案例教學在法學教育中的優越性無可比擬，能夠將枯燥繁瑣的法律條文變得生動，是一種非常好的教學手段。但由于非法學專業學生往往不具備相關法學背景知識，在案例的選取上不能夠采用法律專業性較強的綜合性案例，會喧賓奪主，于課程學習無益，還會打消學生學習的積極性。案例在教學中只要剛好能夠說明知識點就可以。案例可以在課堂知識學習之前作為導入，也可在學習之后作為知識的鞏固，也可以典型案例的分析作為學習知識的方式。無論哪一種，都要注意整體比例，如果一味安排案例，會打亂課堂情境創設，使學生陷入目不暇接、囫圇吞棗、知識學習出現半生不熟的狀況，事倍功半。
三、結語
傳統的公共行政學教學，缺乏實驗的環節。隨著科學技術的發展，計算機和網絡都已被廣泛的普及和應用。學生群體正是對計算機和網絡感興趣的人群，那么，新的公共行政學教學方法中，運用計算機技術進行相關章節的實驗，就能有效的提高學生的學習興趣，并激發學生的創新能力。而傳統的公共行政學的教學是沒有實驗課的，整個教學過程都是通過教師的講授進行。這樣，既不能提起學生的興趣、不能增加學生的創新能力，也不能使學生全面立體的掌握所學的理論知識［2］。所謂的紙上談兵大概就是這樣的了。那么，如果只是書面的全程講授，學生只是對理論知識有了平面的、二維的理解，這就像早些年學生學習英語，很多學生學成了“啞巴英語”，只會做書面的題，口語應用十分吃力。公共行政學的教學也是同樣的道理。因此，事實上公共行政學的教學應該是穿插著科學的實驗課程的。
2教學缺乏實踐環節
傳統的公共行政學教學，缺乏實踐的環節。所謂實踐出真知，教學正全面的詮釋著這句真理。醫科大學學習公共行政學的學生，畢業后的培養方向是趨向于衛生行政部門或者醫院的行政科室的，而傳統的公共行政學的教學，是枯燥乏味的一味的講授，期末是以試卷的形式進行考核。這樣，無意中就進入了一個非良性的循環，既老師講授無激情，學生聽課無興趣。同時，傳統的公共行政學考核方式單一，只是用試卷說明學生一學期的學習成績。學生就只為了如何應付考試去學習，不能全面、立體的掌握公共行政學的相關知識。傳統的公共行政學教學內容單一，以書本講授為主，未結合專業方向設計。在傳統的公共行政學的教學過程中，教師的講授只是針對書本上的知識進行講授，并未將學生今后的就業趨勢緊密結合。
3完善具有醫科大學特色的公共行政學教學方法
改變傳統的公共行政學的教學方法，已經刻不容緩。建立有醫科大學特色的公共行政學教學方法，是有針對性的教學方法、是因材施教的教學方法、更是符合培養自治區衛生事業管理人才的教學方法。
3．1要有以學生為主體的教學理念
以學生為主體，就是要改變教師滿堂講授的授課方法，將學生的參與度提到最高［3］。每個章節在開始之前，用適合本章的案例引入，在了解案例之前，將問題提出，讓學生帶著問題去了解案例，然后對案例進行分析。分析案例時，逐步提高學生分析問題的能力、解決問題的能力，以及語言表達的能力。由于是在章節開始之前所看的案例，學生在分析案例的時候還不能系統的運用本章所學的知識，但是，正是這樣帶著問題去進行學習，遇到重點和難點再與學生進行分析和討論，才能讓知識不斷內化，并提高了學生的整體能力。與此同時，在案例的選擇過程中，以醫療行政系統的案例為主，讓學生在早期就能站在衛生事業發展的高度去思考問題，有利于培養具有先進的管理學理論和實踐方法、具有優良的政治素質和創新精神、能夠基本掌握基礎醫學，并且能夠將所學的知識運用到實踐中去的在衛生行政部門或醫院的行政科室的現代高級專門人才。
3．2要將現代化的實驗課帶到教學中來
目前，衛生管理學院的實驗室，針對公共行政學這門課程，引入了電子政務實驗課。在實驗室，模擬了從中央到地方的各級政府的檔案管理、公文傳輸、國有資產管理、行政審批系統、框架、招標采購平臺、政府辦公系統，以及政府信息門戶等內容［4］。學生可以在實驗課上，通過模擬政府的以上辦公內容，更加直觀和全面的掌握所學的知識，用更立體的手段和方法提高學生的動手和思考的能力。但是，目前針對電子政務的實驗課課程安排還是不夠科學合理，課時數還較少，在今后的教學過程中，將不斷優化實驗課的課程設計，并將實驗課的實驗設計的分數納入到考核范圍內。
3．3要把學生的課間實習規劃到教學計劃中來
衛生管理學院的衛生事業管理專業的學生，在大四上學期結課后，都會到實習單位進行實習。實習單位的范圍包括各盟市的衛生行政部門、疾控、衛生監督部門，以及醫院的行政科室等。這時的實習，正是考察學生學習各門課程成績的最佳時期。通過實習，學生能夠用體驗式的學習方法將理論知識內化，在運用理論知識的同時，把理論知識和實踐相結合。但是，目前學生在實習過程中，一旦確定了實習單位就不能更換，這使得學生不能全面的了解衛生系統內各個相關領域的具體運行狀態，那么學到的實踐知識限于學生所實習的單位。如果能夠將實習單位施行輪崗實習，既衛生行政部門、疾控、衛生監督部門，以及醫院的行政科室等將實習生進行輪崗實習，每個單位或部門實習一段時間，那么，學生將會從更多的角度和方位成長。
4結語
行政公務員是憲法賦予政府所擁有行政權的直接行使者，在整個權力或權利運作過程中，他們是雙重或多重身份實體，并以其身份權為核心和邏輯起點被賦予其他各項相應的權利。這些權利是公務員以行政主體的名義行使行政權、執行公務的法律依據和保證，而只有相應的救濟才能保證權利的實現。因此，權利與救濟是一對動態的范式，是權利內在屬性和機理的外現和要求。
Civilservantisthedirectexecutorofadministrativepowerownedbygovernmentaccordingtotheconstitutionallaw.Intheoperationsystemofallthepowersorrights,theyaredoubleortri-or-multi-qualificationentityandaregrantedothersrightsthatviewthequalificationrightasthecoreandlogicalstartingpoint.Theserightsarethelegalgroundsandsafeguard,andonlybyperformingappropriatereliefcanrightsberealized.So,rightandreliefisapairofstaticparadigm,thereflectionandrequirementofright’sinternalnatureandlaw.
【關鍵詞】公務員；權力；權利；救濟；身份權
civilservantpowerrightreliefqualificationright
自從有國家以來，便有了從事專門管理公共事務、行使行政權的人員。因而古今中外的歷史上都有文官制度的記載，然而其意義和作用均與近代以來產生的公務員不盡相同，在我國就更晚。公務員在行政法上是一個特殊的主體。其不僅直接享有憲法規定的公民權利，而且還間接擁有行使行政權的權利。即他集“權利”和“權力”于一身（一體兩權），既與國家立法、行政、司法機關發生關系，又與公民及其他主體發生關系。這一特殊性是其他行政法律關系主體所不能擁有的。因此，賦予其什么權利、怎樣的救濟，對其他的主體就會產生不同的作用和結果。可以說，其是一個“牽一發而動全身”的特殊主體。法國著名法學家孟德斯鳩曾言，“一個擁有權力的人必然會濫用權力，這是亙古不變的一條經驗。”[自從有國家以來，便有了從事專門管理公共事務、行使行政權的人員。因而古今中外的歷史上都有文官制度的記載，然而其意義和作用均與近代以來產生的公務員不盡相同，在我國就更晚。公務員在行政法上是一個特殊的主體。其不僅直接享有憲法規定的公民權利，而且還間接擁有行使行政權的權利。即他集“權利”和“權力”于一身（一體兩權），既與國家立法、行政、司法機關發生關系，又與公民及其他主體發生關系。這一特殊性是其他行政法律關系主體所不能擁有的。因此，賦予其什么權利、怎樣的救濟，對其他的主體就會產生不同的作用和結果。可以說，其是一個“牽一發而動全身”的特殊主體。法國著名法學家孟德斯鳩曾言，“一個擁有權力的人必然會濫用權力，這是亙古不變的一條經驗。”]那么，一個權利的主體會怎么樣？
一、權利和權力的法哲學
權利和權力，一向都是法學和政治學的兩個基本概念，也是社會和法律生活運轉所圍繞的軸心。權利是一種支配力量，即按照主體的意志去影響、支配和控制他人的意志和行為的能力。所以彼得·布勞說，“權利是個人和群體將意志強加于其他人的能力”。[所以彼得·布勞說，“權利是個人和群體將意志強加于其他人的能力”。]R·H·陶奈曾說：“權利可以比定義為一個人和一群人按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力。”[R·H·陶奈曾說：“權利可以比定義為一個人和一群人按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力。”]現代法哲學的研究同樣表明：“權利在社會關系中代表著能動而易變的原則。在權利未受到控制時，可以把他比作自由流動、高漲的能量，而其結果往往具有破壞性。權利的行使，常常以無情和不可忍受的壓制為標志；在權力統治不受制約的地方，他極易造成緊張、摩擦和突變。再者，再權力可以通行無阻的社會中，發展趨勢往往是社會上的權勢者壓迫或剝奪弱者。”[現代法哲學的研究同樣表明：“權利在社會關系中代表著能動而易變的原則。在權利未受到控制時，可以把他比作自由流動、高漲的能量，而其結果往往具有破壞性。權利的行使，常常以無情和不可忍受的壓制為標志；在權力統治不受制約的地方，他極易造成緊張、摩擦和突變。再者，再權力可以通行無阻的社會中，發展趨勢往往是社會上的權勢者壓迫或剝奪弱者。”]而權利則是人們為滿足一定的需要，獲求一定的利益而采取的一定行為的資格和可能性，或說是正當的利益和允許的行為（自由）。[而權利則是人們為滿足一定的需要，獲求一定的利益而采取的一定行為的資格和可能性，或說是正當的利益和允許的行為（自由）。]所以孫國華教授說，“權利是最能把法與現實生活聯系起來的范疇，權利是在一定的社會生活條件下人們行為的可能性，是人的自主性、獨立性的表現，是人們行為的自由，權利是國家創造規范的客觀界限，是國家創造規范時進行分配的客體。法的真諦在于對權利的認可和保護。”[所以孫國華教授說，“權利是最能把法與現實生活聯系起來的范疇，權利是在一定的社會生活條件下人們行為的可能性，是人的自主性、獨立性的表現，是人們行為的自由，權利是國家創造規范的客觀界限，是國家創造規范時進行分配的客體。法的真諦在于對權利的認可和保護。”]因此權利和權力的本質關系是：權利是權力的基礎和來源，一切公共權力都是由權利轉化和派生而來的。即權力是權利的衍生物，是集中化、公共化、強烈化了的權利。[因此權利和權力的本質關系是：權利是權力的基礎和來源，一切公共權力都是由權利轉化和派生而來的。即權力是權利的衍生物，是集中化、公共化、強烈化了的權利。]同時，權力是實現權利的手段，權利是權力存在的目的；沒有權利作為目的，權利就失去存在的意義和價值。兩者相互依存，是對立統一的關系。[同時，權力是實現權利的手段，權利是權力存在的目的；沒有權利作為目的，權利就失去存在的意義和價值。兩者相互依存，是對立統一的關系。]但是，兩者更有顯著的不同，這也就是其對立性的表現。首先，權利有所謂“剩余權利”，即法律上未規定為權利，而有未加禁止并且符合社會成員和社會公共利益的事，可以推定為權利主體有權利做，即“法不禁止即可為”。這實際上允許從應有權利推定出法律權利，稱之為權利推定原則。而權力則不能，其具有普遍性、壟斷性、強制性和擴張性的特點。若不對之加以嚴格限制，他就可以憑借其強大的力量濫施于社會，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主體的合法權益。因此，法律必須對權力的行使加以嚴格限制、界定，規定其職能，確定權利行使的方式和范圍。即權力必須依法行使，不存在“剩余權力”，不應允許“權力推定”。其次，權利行為不具有直接強制性。當權利受到侵害或損害時，權利主體只能向國家司法等相應機關請求救濟，而不得自行向侵害人施以強制。相反，權力的強制性是國家機關直接行使的。而權利的強制性必須以國家強制力作中介，是間接的。最后權利與權力的主體及其行為性質不同。權力的主體是國家機關或授權組織；權利行為的性質是職權或授權行為，或成公共權力行為。其以社會公共利益為目的，不能。這種公共權利的行為具有直接強制性。權力行為的對象必須直接服從權利的施行者，否則便會受到權力行為者的干預。權利的主體一般是公民和法人，其行為的性質直接體現其利益，并以獲利為目的。[但是，兩者更有顯著的不同，這也就是其對立性的表現。首先，權利有所謂“剩余權利”，即法律上未規定為權利，而有未加禁止并且符合社會成員和社會公共利益的事，可以推定為權利主體有權利做，即“法不禁止即可為”。這實際上允許從應有權利推定出法律權利，稱之為權利推定原則。而權力則不能，其具有普遍性、壟斷性、強制性和擴張性的特點。若不對之加以嚴格限制，他就可以憑借其強大的力量濫施于社會，并以武力做后盾侵犯公民、法人及其他法律主體的合法權益。因此，法律必須對權力的行使加以嚴格限制、界定，規定其職能，確定權利行使的方式和范圍。即權力必須依法行使，不存在“剩余權力”，不應允許“權力推定”。其次，權利行為不具有直接強制性。當權利受到侵害或損害時，權利主體只能向國家司法等相應機關請求救濟，而不得自行向侵害人施以強制。相反，權力的強制性是國家機關直接行使的。而權利的強制性必須以國家強制力作中介，是間接的。最后權利與權力的主體及其行為性質不同。權力的主體是國家機關或授權組織；權利行為的性質是職權或授權行為，或成公共權力行為。其以社會公共利益為目的，不能。這種公共權利的行為具有直接強制性。權力行為的對象必須直接服從權利的施行者，否則便會受到權力行為者的干預。權利的主體一般是公民和法人，其行為的性質直接體現其利益，并以獲利為目的。]由此可見，權利盡管具有本源性，但相對權力的直接強制性，其間接的強制性決定了權利主體往往處于被保護的弱勢地位，但是權利卻是對權利主體進行保護或救濟的前提、基礎和依據，也是維護和主張自己權益的根據。因此權利主體享有怎樣的權利、多少權利是權利主體法律地位和人格的外在表現。然而，另一方面權利亦會產生消極作用或具有負價值。權利主體往往也會在依權利主張、要求和保護自己的權利時，侵犯或損害他人的權利。是故，法律必須對權利的內容和范圍作一定界定，并使權利推定原則合理推衍，以避免和防止權利主體依權利濫主張和保護其權利。而作為間接行使權力（行政權）、執行公務的公務員，其是“一體兩權”的特殊主體，其權利就更凸現出法律理論和實踐的價值。鑒于此，世界各國都對其公務員賦予不同的權利，并規定了不同的救濟。
二、公務員權利的法律定位及價值
法律權利，是指法律關系的主體依法享有的某種權能或利益，它表現為權利享有者可自己作出一定的行為，也可以要求他人作出或不作出一定的行為。公務員的權利是作為行政法的部門法——《公務員法》中的作為公務員法律關系主體的公務員，依法所享有的權能或利益。它在公務員法中處于核心地位，是公務員法的靈魂。在整個公務員法中，不論“入口”、“出口”或“管理”都必須以權利為衡量之法律準則。在與立法、行政、司法機關的法律關系中，亦應以權利為依據；在與相對人（公民、法人或其他組織）的關系中，亦應以它為限度。所以，公務員的權利是公務員法的“核心”和“靈魂”。它是憲法賦予行政主體的行政權，由靜態轉化為動態的連接點。只有通過這一連接點，才能實現行政權的價值或作用，完成行政管理目標，實現“公權為私權”服務的目的。據此，公務員的權利是指公務員依法行使行政主體所擁有的行政權、行使職權、履行職責、執行國家公務過程中能作出或不作出一定行為，要求作出或不作出的權能或利益。
價值，簡單地說，是客體對主體的滿足和需求，是主體和客體的對立和統一。法律價值，是以法律為客體對主體的滿足，它是以主體與客體的相互關系為基礎和核心的，是人關于法的絕對超越指向。再次，客體是既定的（常量），主體卻是個變量。對不同的主體，其價值不同。公務員權利的價值是以公務員作為客體對主體的滿足和需求，是公務員權利對不同主體的絕對超越指向，體現的是公務員權利與不同主體間的對立統一關系。其內容應包括：它對公務員自身的價值，對主體、行政、司法機關的價值及對公民、法人或其他組織（相對人）的價值。
（1）對自身價值。權利的存在或有無，是公務員法律地位的標志，使其執行公務、保障自身權益、尋求法律救濟的依據。反之，如果喪失權利，那么其執行公務就因主體的不合格而受阻；或公務活動不能運轉及效益的最大化受損或受阻。因此，其價值表現為利益（人身或財產）和自由。（2）對立法、行政、司法主體的價值。權利是由立法主體設定和賦予的，其設定必須權衡各方主體，以最大限度發揮公務員的作用和價值。因此，公務員權利對立法主體的價值應是公平和秩序。通過權利的設定和賦予實現社會的公平和秩序，就是立法主體的最大滿足。行政主體通過公務員的法律行為使行政權向外發生作用和效果，沒有權利，公務員以行政主體的名義行使行政權的效率或效益，就得不到保障。這樣行政權的價值也不能張揚和實現。所以公務員的權利，對行政主體的價值是效率或效益。如果公務員的權利受到侵害，請求保護的最終主體只能是司法主體，而其救濟的依據只能是其權利。因此公務員權利對司法主體的價值是公正、正義。（3）對相對人而言，表現為依法抗辯、抵制、救濟等。其以逆向的負價值借以實現正價值——保障人權。因此，對相對人的價值是人權。
綜上所述，公務員的權利不是臆想的或憑空產生的，它源于法律實踐中，是行政權運作的必然結果。只要有行政權存在，它必然就會介于行政主體與相對人之間，并與立法與司法主體發生關系，成為一個獨立的實體，并隨之產生一種特殊的法律關系和相應價值。如圖：
（公平、秩序）立法主體權靜行政權
（效率、效益）行政主體動公務員權利態相對人（人權）
（正義、公正）司法主體力態權利
可見，公務員的權利在整個行政法中處于核心地位，是行政權通過公務員與其它法律主體發生作用和價值的主體資格的法律根據，也是取得救濟的法律依據。
三、公務員權利和救濟的行政法理思辨
1、理念的轉變要求政府行政理念的轉變
基本人權或立憲精神是現代法治進入或者對抗特別權力關系的最基礎的理論。在人權的理念下，現代的世界政治思潮最明顯的特色是在于大幅度和廣泛地保護公民的基本權利。限制“公權”，保護“私權”是世界的主流。而特別權力關系的理念已相對弱化，并呈顯出新特點：第一，法律保留原則逐漸適用于特別行政關系。所謂法律保留是指當行政主體行使公權力時，如果涉及公民權利義務方面的事項，只有在法律明確授權的情況下才可進行。第二，司法最終原則逐漸適用特別權力關系。“‘有權利，必有救濟’，凡權利受到侵害時應有法律救濟之方法，此為權利之本質。……故實質意義的法治國家就是司法國家。任何法律上之爭議，皆應由法院裁判。”[：第一，法律保留原則逐漸適用于特別行政關系。所謂法律保留是指當行政主體行使公權力時，如果涉及公民權利義務方面的事項，只有在法律明確授權的情況下才可進行。第二，司法最終原則逐漸適用特別權力關系。“‘有權利，必有救濟’，凡權利受到侵害時應有法律救濟之方法，此為權利之本質。……故實質意義的法治國家就是司法國家。任何法律上之爭議，皆應由法院裁判。”]所以，司法最終解決原則是現代法治社會的一項基本原則。
理念的發展要求政府行政理念的轉變。19世紀末20世紀初，由于科技進步和生產關系的調整導致社會經濟迅猛發展，大量的社會問題和矛盾紛至踏來。隨之，行政權力擴張，職能大大增加。在19世紀以前的警察國家里，國家行政不過是御敵治安以及確保與之相應的財政的消極行政。但是，進入20世紀以后，社會國家、福利國家、服務國家理念隨之確定。相應，它的政府的功能不僅僅在于管理社會成員，更重要的是為社會成員服務。而作為從事行政的公務員也就有了新的理念和要求，即必須以“服務”為理念和要求。
2、公務員之檢討
（1）公務員與國家、政府
公務員是體制下國家行政權動態運作過程中的具體操作者。盡管其是以行政主體的名義行使行政權，且在法律規定的范圍內并不承擔相應的法律責任。但這并不影響其在整個行政權力或權利運作系統中的法律地位。縱觀行政權力的運作框架體系，行政主體在其中所享有的僅只是靜態的行政權，而且并不對相對人發生任何直接作用。可以說，其作用和價值僅是觀念形態。而真正起作用并產生動態效果的是公務員。所以，公務員在行政權的運作中是積極富有活力的第一主體因素，其宛如人體中的血液一般。但是，它從何而來呢？因此，必須首先界定或定位其與國家或政府的關系問題。就此，有些學者認為是公務員與政府的關系。筆者，對此持異議。因為首先政府是國家權力之一的行政權的擁有者和間接行使者，是依法設定的。因此，它從屬于國家，并不是國家的全部；其次，公務員，它既可以表現為集體概念，又可表現為個體概念。表現為集體，其是行政法律關系或公務員法律關系中的獨立主體，是整個國家機器的構成部分之一；表現為個體，公務員首先是公民，然后才是公務員。公民是其第一身份，而公民是國家構成的重要因素之一。公民權是國家的政治生活及理念和體制的核心和靈魂。故此，公務員應首先與國家發生法律關系，屬第一位，是上位的。然后才和政府發生法律關系，屬第二位，是下位的，而且這種關系必須由法律規定。這一點，從世界各國的《公務員法》均由立法或代議機關制定可以明證。最后，這與人民、在民及保障人權的理念和憲法原則也是不相吻合的。公民依法成為國家的公務員是公民政治權利的實現，參政、議政、管理國家和社會公共事務是公民的基本權利。所以，應是公務員與國家的關系。[筆者，對此持異議。因為首先政府是國家權力之一的行政權的擁有者和間接行使者，是依法設定的。因此，它從屬于國家，并不是國家的全部；其次，公務員，它既可以表現為集體概念，又可表現為個體概念。表現為集體，其是行政法律關系或公務員法律關系中的獨立主體，是整個國家機器的構成部分之一；表現為個體，公務員首先是公民，然后才是公務員。公民是其第一身份，而公民是國家構成的重要因素之一。公民權是國家的政治生活及理念和體制的核心和靈魂。故此，公務員應首先與國家發生法律關系，屬第一位，是上位的。然后才和政府發生法律關系，屬第二位，是下位的，而且這種關系必須由法律規定。這一點，從世界各國的《公務員法》均由立法或代議機關制定可以明證。最后，這與人民、在民及保障人權的理念和憲法原則也是不相吻合的。公民依法成為國家的公務員是公民政治權利的實現，參政、議政、管理國家和社會公共事務是公民的基本權利。所以，應是公務員與國家的關系。]同時，學者們把政府與公務員的關系歸納為幾種關系說：服務關系、主仆關系、關系、雇傭關系、委托關系、代表關系。這幾種關系說盡管在各國都有體現，但都與現代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民與公務員絕對割裂開來，忽視了公民與公務員之間的關系，以及公民、公務員在國家政治生活中的不同地位。這樣，在實踐中公務員的法律地位的不到應有的保障，反而會使其形成一種“做一天和尚撞一天鐘的思想和作風；在理論上，公務員法作為一個部門法及法律位階的作用和價值也不能充分構建和展現。因此，不論在實踐和理論上都是不足取的。所以，筆者認為，公務員與國家之間本身就是一種憲法關系。因為，公務員是公民的衍生物，是從公民中分化派生出的一個特殊主體。所以應當考慮將公務員作為一個特殊主體納入憲法。關于公務員與國家關系的性質，理論上有三種學說，即國家單方行為說，國家與公務員的雙方行為說，以及以公務員同意為條件的單方行為說。[同時，學者們把政府與公務員的關系歸納為幾種關系說：服務關系、主仆關系、關系、雇傭關系、委托關系、代表關系。這幾種關系說盡管在各國都有體現，但都與現代民主政治和理念相悖。起根本原因是把公民與公務員絕對割裂開來，忽視了公民與公務員之間的關系，以及公民、公務員在國家政治生活中的不同地位。這樣，在實踐中公務員的法律地位的不到應有的保障，反而會使其形成一種“做一天和尚撞一天鐘的思想和作風；在理論上，公務員法作為一個部門法及法律位階的作用和價值也不能充分構建和展現。因此，不論在實踐和理論上都是不足取的。所以，筆者認為，公務員與國家之間本身就是一種憲法關系。因為，公務員是公民的衍生物，是從公民中分化派生出的一個特殊主體。所以應當考慮將公務員作為一個特殊主體納入憲法。關于公務員與國家關系的性質，理論上有三種學說，即國家單方行為說，國家與公務員的雙方行為說，以及以公務員同意為條件的單方行為說。]就此，筆者傾向于雙方行為說。因為其決定于國家公民與公務員的關系。馬克思認為，事物的性質是由事物的主要矛盾的主要方面決定的。這一樸素真理體現在這個問題上，就是必須充分透視國家和公務員的生成及與公民的淵源關系。首先，成為公務員是憲法賦予公民的政治權利的實現。權利可以放棄，公民完全可以根據自己的意愿做出決定。其次，國家是否授予某一公民具有公務員資格也不是無條件的，而是必須按照一定的條件和程序進行。因此，公務員與國家之間是一種雙方行為、雙向活動。
（2）公務員之檢討
公務員在本質上是法律關系（公務員法律關系）的主體。因此，它同其他法律關系的主體一樣，應該具有共同的性質和特點。主體是法律關系的根本要素。沒有主體、權利、義務便失去依附的實在載體。但是，什么是主體呢？通常人們把法律關系的主體解釋為法律關系的參加者，即權利義務的享有和承擔者，但隨著哲學和包括法學存內的各門社會科學對主體、主體性的深入研究，這一概念更加科學和豐富。無論在哲學，還是在各門社會科學中，“主體”總是意味著某種自主性、自覺性、自為性、自律性，起著主導的、主動的地位。法律主體的這些特征和地位集中表現為，凡是法律關系的主體，都應具有能夠依法享有權利和履行義務的法律資格，即權利和義務能力，簡稱“權利能力”。權利能力分為一般權利能力和特殊權力能力。一般權力能力指主體自出生（成立）到死亡（解散）時止都享有的權能和資格。特殊權利能力是指主體在特定條件下，具有的權能和資格，這種權利能力要受到年齡或者條件的限制。具有權利能力的人要獨立地享有權利、行使權利、履行義務，還必須具有行為能力。可見，公務員不僅是主體，而且是特殊的主體，那么相應的，其應當具有特殊的權利能力和行為能力，即特殊的法律資格。
能否成為法律關系的主體，是否擁有這種特殊的法律資格，不是任意或隨意的。因為關于什么人或組織可以成為法律關系主體以及何種法律關系的主體，是由一國的法律規定或確認的。而這種規定或確認是由該國的社會制度即由經濟結構和政治結構決定的。因此，不是任何公民或者自然人都能成為公務員，必須由法律規定或確認達到一定的標準或符合條件的公民才能成為公務員，具有公務員特殊的權利能力和行為能力。此時，其才享有相應的權利。當然，由于各國的政治、經濟、文化、歷史傳統等因素的影響，各國的公務員所具有的權利能力和行為能力是不同的。可見，公務員的法律主體資格，是其擁有權利的先決條件。也就是說，如果一個公民沒有取得這一法律資格，其不可能享有或擁有這些權利。這一法律資格與其他法律關系主體相比較，它首先表現為一種身份即身份權。因此，我們稱之為第一位的權利，它應是公務員權利的核心、靈魂和基石。顯而易見，判斷和識別公務員的唯一標準也就是這一身份權，如果喪失身份權，就不是公務員，相應也就不享有其他的作為公務員應享有的權利。
然而，在行政權的實際運作過程中，卻也存在著一種特殊的現象。作為某一組織成員的公民，（如中國的授權或者委托組織，法國的公務法人等），他們實際并無公務員的法律資格，即不享有身份權，但他們卻在以不同的名義行使著行政權（行使職權、履行職責）。也就是，他們并不是法律規定的公務員，但可以說是法律確認的，對他們的權利如何界定？各國至今沒有明確的法律規定。為了便于研究和識別，我們將國家法律規定的，謂之國家行政公務員；將法律確認的，謂之準國家行政公務員。相應的，前者具有了法律資格，后者具有準法律資格。可見，任何一個公務員，其首先必須是一個公民，這是成為公務員的首要條件和基本要求，也是憲法和理念的必然要求。因此，對國家行政公務員而言，其具有雙重身份；對于準國家行政公務員而言，其有三重身份或者多重身份。兩重者享有兩重權利，三重或多重者享有三重或多重權利，其關系應由各源于的不同法律來調整和規范。
3、公務員權利之解析
“權利”一詞，中外法學家、學者各言其意、其道，各執一詞，莫衷一是。我國著名法學家周永坤教授集百家之長，領悟其實質，將其定義為：是為社會或法律所承認和支持的自主行為和控制他人行為的能力，表現為權利人可以為一定行為或要求他人作為、不作為，其目的是保障一定的物質利益或者精神利益。從這一定義，我們不難看出，權利只是圍繞著主體，為主體設定、行使并回饋反歸于主體。因此，權利與主體具有不可分割性。如果分離，權利也就失去存在的價值和實體。公務員是行政法中的一個特殊主體，其具有多重身份或多重角色。其權利必然與其身份相稱，相對位，并緊密圍繞公務員這一主體。那么，何謂公務員的權利？對其概念的定義，不僅要反映和體現權利的共性，更重要，也是最重要的必須映射和突出公務員主體的特殊性。只有這樣，才能凸現公務員權利的內在實質和靈魂。對此，國內外學者也有多種表述，但其基本含義是一致的。因此，圍繞其共性并把握特殊性，我們作一概括：
公務員權利是指依據法律規定，具有特殊法律資格的公務員在以行政主體的名義行使行政權的過程中，所作出的為法律所規定的自主行為或控制他人行為的能力。其表現為公務主體可以為或要求他人作為、不作為并求得權益的正位。據此，公務員權利具有以下幾層涵義：①主體性，是基石和起點。權利體系中，權利是公務員的，不是公務員就不得享有此權利，兩者不可分離；②資格性，是核心和靈魂。只有具有公務員的身份或法律資格，才享有此權利；③準行政權性，是公務員的外在標志，其具有公示公信的作用和價值。只有具有這一外在標志，權利才能達到實體價值和形式價值的統一，權利才能得以實現。某種意義上說，它是動力；④權益性，是歸宿、目的，也是出發點和落腳點。權利追求的最大效益或目標，就是實現權益的正位。否則，權利沒有任何意義和價值；⑤法定性，是準繩和標尺。盡管我們不能說權利源于法律，但相對憲法可以說法律是公務員權利的次級淵源。衡量和識別一個公務員是否享有某項權利，必須以有無法律規定為準則。這五個方面是有機的一個整體系統，缺一不可，并相互聯系和制約。公務員的每項權利都必須同時具備并透視出這五個要素或涵義。否則，將不成為其權利或曰權利不成立。
公務員權利的定義和生成，只是解決公務員權利是什么或在怎么樣的條件下，才具有公務員權利的問題。一個簡單而且常見的問題是，公務員的權利是哪里來的呢？或曰為什么？正如我們中國人所說的那樣，“知其然，知其所以然。”這就是公務員權利的淵源問題。淵源，本指出處。法學常用之表述表現形式。在此，它應包括實質淵源和形式淵源。形式淵源是它的法律表現形式，包括憲法、法律、行政法規等；而實質淵源是什么呢？學界尚無論述。我們認為：公務員的權利是法律規定的。因此，應當先從法談起。一國之中具有最高法律效力的當屬憲法。是故，它是尋找答案的唯一法律依據。它的制定、實施和內容反映了一國的理念和指導思想。最根本的是，它要決定贊成什么、反對什么、保護什么、禁止什么。縱觀現代世界各國的憲法，無不反映出在民和保障人權的基本理念，并且各國均把保護公民的基本權利置于憲法的首章。可見，憲法的起點和落點、目的和歸宿都是公民的權利。正如馬克思所言，憲法是人民權利的保障書。而公務員的權利是體制下行政法中政府行政權運作過程中的占優勢的一方主體（公務員）所享有的，而且，稱當這一主體的只能只是公民（人民）。在在民的國家，國家權力屬于人民，國家機構的設定、設置和組建，行政權等國家權力都是人民意志的反映，即權力主體的行權也是人民的授權。因此，權力來源于權利，權力服務于權利，權力應以權利為界限，權力必須由權利制約。可見，權力與權利是淵與源的關系。權利是第一位的，權力是第二位的、派生的。權利是本源性的，權力源于權利。③既然這樣，公務員首先是公民，其必然首先享有公民的權利，然后才享有公務員的權利。而且世界各國的憲法大多規定，公民是公務員的先決條件，并且各國憲法中又不同程度的規定著公民參與管理國家、社會事務、公共事務的政治權利。據此，也不難看出，公民的權利與公務員的權利，也是一種源與淵關系。但是公務員畢竟是一種特殊的法律身份，其權利源于公民權利，卻又表現出本身的特性，兩者之間表現出嚴格的界限性，即其所享有的權利要么是公民所不享有的，要么是優于公民的權利。當然，在一定條件下，其享有權利的要求和條件甚至高于或嚴于公民享有的權利。這是公務員這一特殊主體在公權力——行政權運作中的地位和作用所決定的。根據其特殊性，我們認為公務員的權利的特征表現為：1、身份性。2、派生性。3、集合性。4、優益性。5、限制性。6、準行政權性。7、不可轉讓性。
因此，我們認為，應以公務員的特殊身份性為基準，以公民權利作為參照系，根據公務員權利與公民權利的淵源關系，確定公務員權利的內容。這樣，應包括：（一）作為公務員特殊身份的特有權利；（二）作為公務員從公民權利中衍生出的一般權利。其主要包括：1、身份權（法律資格權）；2、平等權；3、政治權利和自由；4、社會經濟權利（勞動、休息、休假、培訓、工資、津貼、福利、待遇、退休等等）；5、文化教育權；6、執行公務權；7、救濟權；8、人身權。其有權利包括身份權、執行公務權、特別的社會經濟權利；一般權利包括平等權、政治權利和自由、部分社會經濟權利、文化教育權利、救濟權、人身權。
4、公務員的權利與救濟
“沒有救濟，就沒有權利”。有權利就必須救濟，否則權利難以實現和保障。權利與救濟密不可分，是內容與形式、實體與程序的關系。然而，救濟不同于救濟權。救濟是權利受到侵犯所采取的事后的補救措施、方式、方法和手段。它以救濟權為核心和基礎。如果沒有救濟權，它就失去了進行救濟的法律依據。因此，救濟權是一種實體性的權利，它在程序上可以表現為各種權利，如告知、抗辯、抵抗、申訴、控告等。對此，各國憲法及公務員法規定不一。有的明確規定了救濟權，有的則以控告、申訴權明確規定。顯然，不同的規定，對于權利保護的程度和范圍是不同的。同時，由于公務員的多重身份（法律資格），其救濟也表現出本身獨有的特點。它與公民權利救濟相比較，其法律調整的范圍廣、大于公民的調整范圍。因此，我們認為其不僅有外部救濟，而且應有內部救濟。即公民權利的救濟一般有憲法救濟、行政救濟、民事救濟、刑事救濟，而公務員權利的救濟不僅限于此（一些國家沒有），而且有內部救濟（即行政系統內的申訴和控告）。一個關鍵而且致命的問題的是：什么情況下適用公民權利救濟？什么情況下適用公務員的權利救濟？兩者有無競合的情況？既然我們認為，不論公民或是公務員，都是一種法律資格（身份），那么正確合理地識別他們的身份就是這個問題解決的焦點。對于公務員由于本身身份的特殊性對其救濟，應優于且嚴于公民的救濟；其身份競合，救濟不應競合。因為公民是一種相對永久性的身份，而公務員卻是一個相對穩定性的身份。失去或喪失公務員資格，其只能獲得公民權利救濟；反之，以公務員身份救濟。或者在法律關系中，以公民身份作為法律關系的主體，則以公民救濟之；以公務員身份作為法律關系的主體，則以公務員救濟之。這樣，在對公務員救濟時，必然對其身份作識別。只有是在公務員身份時，其權利的侵害才得到相應的救濟。
綜上所述，公務員是“一體兩位”的邏輯范式。一體，既是權利主體，又是救濟主體。前者享有以身份權為核心的權利內容；后者在不同的法律救濟關系中，享有不同的救濟，權利不同，救濟不同，前者決定后者。兩位，即權利——救濟，也是一對邏輯范式。而這一外現和表征歸根結底是由權利的屬性和機理決定的，從而形成其自身獨有的機制。因此，我國的公務員法的制定和構建，應既容納和凸現權利和權力內部性之機理和機制，又應兼容和彰顯其外部性之機理和機制，使其內部之良性互動和外部之良性互動平衡而又均衡，從而使帕雷托最優和納什均衡并存。
【注釋】
[1]（法）孟德斯鳩：《論法的精神》[M]上冊，商務印書館，1961年版，第154頁（中譯本）
[2]文正邦：《法治政府建構論：依法行政理論與實踐研究》[M],北京：法律出版社，2001，12，第7頁。
[3]彼得·布勞：《社會生活中的交換與權力》，[M],華夏出版社，1988年版，第137頁。
[4]R·H·陶奈：《平等》[M],(倫敦)：艾倫和恩溫出版公司1931年版，第229頁。
[5]（美）博登海默，鄧正來譯：《法理學——法律哲學與法律方法》[M],（中譯本），中國政法大學出版社1999年版，第360頁。
[6]文正邦：《論權力與權利》[J],載《外國法學研究》（重慶）1996年，第1期。
[7]孫國華：《法的真諦在于對權利的保護》[J]，載《時代評論》1998年創刊號，第79頁。
[8]同[2]，第18頁。
[9]呂世倫、文正邦：《法哲學論》[M]，北京，中國人民大學出版社1999年版第322頁。
[10]呂世倫、文正邦主編：《法哲學論》[M]，北京，中國人民大學出版社1999年版第324頁。
[11]沈宗靈：《法學基礎理論》[M]，北京大學出版社，1987年版，第412頁、414頁。
[12]卓澤淵：《法的價值總論》[M]，人民出版社，2001年9，第25---27頁。
[13]董鑫：《我國公務員人事權利訴訟救濟可行性探索》，[J]載《政法論叢》，2004年8月第4期。
[14]翁岳生：《法治國家之行政法和司法》，[M]月旦出版公司，1994年版，第392頁。
[15]祁少明、周鐵華：《論公務員與政府的法律關系》[J]，載《法律評論》2004年第126期。
[16]同[15]。
[17]張淑芳主編：《公務法教程》，[M]——北京：中國大學出版社，第44頁。
[18]張文顯：《法哲學范疇研究》[M]——北京：中國政法大學出版社，2001年7月版第100頁。
[19]同[18]，102頁。
初中數學知識以小學數學不同，小學數學解決的是生活中基本的數學問題，在生活中都能夠找到原型，而初中數學開始實現在生活案例基礎上的邏輯思維培養，這些問題不能夠在生活中找到能夠供學生實踐操作的生活案例和生活實物，需要學生通過邏輯思考和表象來解決，而初中生的抽象思維水平還沒有發展成熟。初中生的處于形象思維向抽象邏輯思維過渡的思維特征與初中數學抽象內容增多的矛盾對初中數學的教學模式創新提出了新的要求。而情景化教學模式的特征符合初中生思維發展水平的需求，成為學生已有知識和新知識之間構建鏈接的橋梁，為學生的學習提供支架，促進學生學習的積極開展。
二、情景教學法在初中數學教學中有效運用的策略
1、利用形象化的情景促進初中生數學知識的學習
初中生的思維處于具體形象思維向抽象思維過渡的階段，初中數學學習離不開形象化情景的支撐，這就要求在教學過程中教師要有意識的為教學內容創設問題情景，引導學生在問題情境中展開關于知識的學習。在初中數學實踐教學中，形象化情景的創設主要包括兩種手段，一種是教師通過實物的展示創設問題情景，引導學生在實踐中不斷探索解決問題的方法，一種是多媒體的圖片視頻展示創設問題情景，引導學生開展思考。例如，在《三角形內角和和定理》的學習過程中，教師在上課前為學生每人準備了兩張硬紙板，讓學生自由裁剪出不同特征的三角形，并設計問題“以小組為單位根據已學過的知識，看看大家手中的三角形由什么共同的特征和不同的特征。”學生們在合作裁剪的過程中，邊剪邊回憶三角形的相關知識。學生們將三角形的知識進行了一個回顧，三角形有三個角、三個頂點，三角形有鈍角三角形、直角三角形和銳角三角形。通過回憶舊知識為新知識的學習奠定基礎，然后教師引導學生看新內容的標題，三角形的內角和？三角形的內角和是固定的還是不固定的？怎樣解決這個問題呢？學生們開始出現交流和討論，有的學生開展在三角形上畫不同的線，有的學生說三角形的內角和肯定需要動“三角形的角”，有的學生說要能把他們放在一起，用量角器量一下就好了。學生圍繞教師的問題展開思維，通過各種思想的碰撞，開展通過裁剪角，來證明三角形的內角容和，學生們把兩個角裁剪和第三個角放在一起運用量角器證明。教師又設計問題“如果只裁剪一個角可以證明嗎？”學生通過實踐，運用平行線的性質進行了證明。這樣的情景教學，促進了學生的積極思考，促進了學生數學知識的主動建構。
2、情景教學的創設要突出層次性，促進班級全體學生的參與
情景教學的開展是為促進學生數學的積極學習，這就需要班級全體學生的積極參與，而初中生在數學學習的過程中因為生活經驗和興趣的不同，在初中數學學習的程度上顯示出不同，這需要教師的情景創設要突出層次性，情景創設在考慮初中生思維水平和班級基礎水平的基礎上，也要考慮到班級不同層次孩子的已有知識水平，建立層次性的問題，使所有學生都能在情景中找到處于自己最近發展區的知識，都能夠積極的解決問題。例如，《二元一次方程組》對于初中生來說，學生的重點和難點主要包括：第一，二元一次方程組和二元一次方程的區別；第二是掌握解方程過程中需要掌握移項和消元的基本方法；第三是二元一次方程組的解題步驟。這樣的過程，就單個知識來說，中等學生甚至后進生通過對內容的回顧基本上都能掌握，因此在這個過程中，由后進生擔任主要發言人，負責組織小組學生的發言，在總結小組意見的基礎上，進行全班的展示發言。這樣一方面讓后進生承擔責任會促進積極發言，另一方面也促進后進生數學知識的不斷進步和學習。而本節課的難點在于知識的整合運用，在二元一次方程組的過程中，會綜合一元一次方程、移項、消元、合并同類項等知識，其中一個知識出現運算錯誤都會導致結果錯誤，也就是說這對學生的綜合數學能力要求更強。在這個過程中，由數學成績優秀者擔任主要發言者，一方面充分發揮其積極性，另一方面也帶動小組其他成員的學習。
三、結語
學生在學習中可以明顯看出，學生對學習科目是否感興趣，其所付出的努力是不一樣的，興趣教學法更有利于學習能力的培養，不僅僅促進了學生的學習，并且興趣教學法中，學生學會了自主探索計算機，不僅僅開發了學生自身潛能，激發了學生對知識的渴望，更鍛煉了學生的思維[2]。
2興趣教學法在初中計算機課堂有效運用分析
2.1加強生活關聯性隨著社會的發展進步，計算機已經得到了普及，基本每家每戶都有計算機，所以計算機教學不僅僅可以在課堂上進行，教師可以通過對學生的引導，加強與家長的溝通，實現在家長的監督下，讓學生在日常生活中也可以熟練的操作計算機，進行在課堂上計算機知識學習的應用，生活中的操作及應用甚至比在課堂中培養的興趣更大，所以要實現有效的興趣教學法，必須加強教學中的生活關聯性，讓學生在生活中學習計算機學知識。
2.2加強計算機的操作經過調查，發現一些教師的確也采用了興趣教學法，但是卻沒有讓學生參與進來，往往一個人進行演示[3]。學生的參與更容易活躍課堂氣氛，激發學生的學習興趣，在教師的指導下學生親自動手進行計算機操作，讓學生對計算機科學進行探索，有趣的操作過程中，提高了學生對計算機的興趣，大大的提高了教學質量，事實證明興趣教學法對學生的積極性起到了調動作用。
2.3加強計算機信息內容的控制計算機雖然對生活來說必不可少，但是互聯網上存在大量不良信息，由于初中生的身心尚未成熟，在學生進行計算機操作時，應加強監督和控制，興趣培養是好的，但是不能放任自流，網絡中充斥著很多不良語言、暴力等信息，都會對初中生的身心產生不良的影響，并且現在孩子普遍沉迷網絡游戲，培養計算機興趣固然重要，但是如果使學生沉迷在計算機游戲中，就得不償失，不僅影響了學生的學習，更可能毀掉學生的一生。為了避免此類事件的發生，教師應注意學生計算機操作時瀏覽內容的管理和控制。
3結束語