時間：2023-03-21 17:02:59
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關鍵詞:和諧社會；保障體系；困境；對策
住房問題是關系千家萬戶的民生問題。黨的“十七大報告”指出,努力使全體人民“住有所居,推動建設和諧社會。”建立健全多渠道住房保障體系,解決低收入家庭住房困難,是政府發揮公共服務職能、貫徹落實十七大精神的重要措施。江蘇省淮安市“共有產權經濟適用房”的設計思路與實踐,取得了較好的成效。
一、淮安市住房保障面臨的主要問題
(一)廉租住房實物配置量相對偏少
住房政策實行貨幣化補貼后,淮安市曾一度中斷了相關保障性住房的建設,造成向低收入群眾實物供應存量不足,一定程度上加劇了商品房價格的上漲。實踐證明。貨幣補貼的優惠政策難以抵消市場經濟下的住房價格上漲壓力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建設力度,逐步擴大廉租住房實物配租比例,但由于低收入群體基數較大,收購的廉租住房實物房源偏少,廉租房實物供需矛盾依然存在,仍有部分低保無房等困難家庭未能享受到實物配置待遇。同時,隨著城市拆遷力度的加大,淮安市拆遷戶中的一些低收入家庭存在買房難題,也急需提供低廉的租賃性房屋加以解決。
(二)保障性商品房購買力相對不足
根據我國一些地區的實踐,城鎮人口的30%需要通過經濟適用性房屋進行保障。淮安市2007年市區戶籍人口為87.25萬,經濟適用房保障人口約為26.2萬。按照每戶3人計算,約有8.7萬戶需要購買經濟適用房。按每戶60平方米計算,淮安市約需經濟適用房552萬平方米,目前開發還存在較大缺口。淮安市市區保障性商品房管理辦法規定,保障性商品房近期房價控制在每平方米2000元左右,套型建筑面積在50-85平方米,銷售對象為家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面積低于15平方米的家庭。符合條件的中低收入家庭以目前價格購買60平方米的保障性住房,至少需要12萬元,超出了他們的承受力。淮安市估算符合條件的保障性住房總需求量在4000戶左右,但今年實際有購買力的僅約600戶左右。部分獲得購買保障性商品房資格的住戶有的在繳納約占房價一半的首付款后已經傾其所有并有不同程度的舉債,正忙于奔走籌集剩余款項。可以預計,這部分家庭購買保障性商品房后將面臨基本生活的困難,必須正視這個問題。
(三)部分新增就業群體居住壓力較大
隨著淮安市工業化城市化進程的加快,新增就業群體不斷擴大,包括城鎮人口中自然增長部分、畢業后留在城市的大中專畢業生、農村郊縣向市區遷移和定居的人口、外來務工人員等。他們收入不高,還沒有積累,在相當長一段時期沒有能力購買商品房。近年來,淮安市雖然集中建設了一批外來務工人員職工宿舍,公共租屋也開始啟動,但主要面向工業園區的勞動者,對于日漸龐大的城市新增低收入人口而言還遠遠不足,大多數外來人口需要直接面對水漲船高的房租。目前,淮安市在改善外來務工人員待遇方面側重于工業園區內大中型企業,對于相對分散的其他行業低收入流動人口的居住問題還缺乏周全的考慮。
二、完善淮安市住房保障機制的對策建議
經濟社會的發展必須讓每個成員都感受到改革開放帶來的巨大變化,分享到改革開放取得的豐碩成果,才能最終得到人們的支持和擁護,推動和諧社會的構建。淮安在保障性住房建設方面進行了積極有益的嘗試和探索。作為一個新事物,仍有待精心設計完善。
(一)完善管理機構,組建專門的住房保障行政部門
住房保障是一個復雜的系統工程,涉及多方面的問題和多個職能部門。從國內外成熟的經驗做法來看,均是普遍設置住房管理部門對住房保障進行專門管理,如美國的住房與城市發展部、新加坡的政府房屋發展局、香港的公屋局、成都的住房委員會等。隨著住房保障力度的加大,淮安市應組建市級住房保障管理機構,賦予其保障性住房規劃政策擬定。調配住房保障資源,保障性住房建設管理,審核保障性住房申請家庭資格等職能。淮安市是否可以考慮將住房保障工作重心下移,在各區成立住房保障辦公室,落實工作人員編制、業務經費和辦公場所,主要負責申請受理、調查走訪、社區公示、年審回訪等住房保障的基礎性和日常管理工作,并建立市、區、街道、社區四級分工聯動機制。
(二)完善計劃管理,及時調整住房保障的指標
淮安市應繼續完善中長期住房保障規劃,進一步明確住房保障總體要求、目標任務和工作措施。要在做好居民收入層次比例及住房總體狀況調查的基礎上,根據地方經濟發展水平和財政實力以及房地產市場狀況,對低收入家庭標準進行科學分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范圍以及各類保障性住房的比例關系,并建立動態調整機制。既要讓真正的低收入困難群眾安居樂業并逐步擴大覆蓋面,也要防止產生“養懶人”的不良傾向,努力在群眾期望值和政府承受能力之間尋找保障程度的最佳平衡點。應該說,淮安市已經做出了一定的努力,但是仍要加強,真正實現住有所居。比如,2009年淮安市共有產權房申購條件:家庭人均月收入800元以下(2010年將放寬到1000-1200元),人均住房建筑面積在16平方米以下,具有本地城鎮常住戶口2年以上的家庭均可申請購買共有產權經濟適用住房,無房家庭優先購買。廉租住房申購條件:符合條件的城市低收入住房困難家庭應保盡保。保障方式實行貨幣補貼和實物配租相結合,以發放租賃住房補貼為主。購買時根據家庭人口狀況確定允許購買的房屋戶型大小。
(三)加強供應管理,擴大保障供給
淮安市應繼續推動住房供應,優化住房供應結構,重點發展滿足居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房,實現住房供求基本平衡。要通過引導開發商合理定價,降低居民購房成本,滿足群眾不斷改善住房條件的剛性需求。穩定市場房價,防止出現大的波動。同時,要加強市場監管,抓好誠信體系建設,進一步規范房地產市場秩序,繼續嚴格落實商品房銷售網上備案和可售房源公開制度,逐步實現全市備案系統的聯網運行。
(四)創新需求管理,滿足保障對象的有效需求
不言而喻,要讓占人口絕對比重、需要住房的中等收入家庭買得起房,主要措施必須創新現有的經濟房模式,變“補磚頭”為“補人頭”。由政府參照現有經濟適用房的定價政策,確定一定面積、房價標準的商品房,由購房人從市場上自主選擇,政府補貼配套資金,形成共有產權,并根據不同的人群、對象設定不同的比例,形成保障性住房的無縫對接,替代目前與市場、法律不接軌的劃撥土地經濟適用房及其它反市場規律的住房保障模式。淮安市在這方面進行了有益嘗試,取得了較好的效果。2009年12月,淮安市出臺的《關于加強低收入家庭政策性保障住房價格與租金管理的意見》要求經濟適用住房價格由市縣價格主管部門會同經濟適用住房主管部門按保本微利原則制定,并向社會公布。房地產開發企業實施的經濟適用住房項目利潤率不高于3%,地方政府直接組織建設的經濟適用住房只能按成本價銷售。這些政策措施應認真貫徹。
【論文摘要】農村養老保險制度作為一種社會制度理應把公平作為核心理念，體現其社會性和公平性原則。只有這樣才能保證基本養老保險制度的可持續發展。本文從有關社會保險的公平性研究的視角出發.研究了農村社會基本養老保險制度的在公平性方面可能存在的問題。
一、有關社會保險公平性研究的理論解析
1、有關社會保障公平性的研究的視角
在我國社會保障體系發展中社會保險是覆蓋面最廣、資金量最大的項目，因此也是現代社會保障體系最核心的部分。對于社會保險的公平性問題，國內的學制以各種視角對之進行了探討。 何文炯認為社會保險制度的公平性評價主要可以從兩個角度來看:一是社會保險項目設置的公平性，即勞動者和社會成員所面臨的基本風險是否都有相應社會保險項目的保障。二是社會保險保障水平的公平程度，即在已享有社會保險的人群中，是否存在基本保障水平的較大差距。
鄭功成認為，社會保障制度改革不應由經濟政策左右.社會保障在制度目標上應該堅持以追求社會公平為主要特色。基本養老保險作為社會保障的重要組成部分，所要強調的公平主要在以下幾點:對所有社會成員參與的機會公平，所有參保人員的起點公平，在參保過程中的公平，并在一定程度上減小結果的不公平。只有公平的社會保障才能化解風險、保證效率。
申曙光和孫健認為社會保障制度所體現的公平價值觀能調和激烈市場競爭中的社會矛盾沖突。社會保障所體現的公平，從根本上講，應當是從“人人生而平等”的觀念出發，保障每個公民平等享有生存權和發展權，讓他們在公正的制度環境中，獲得參與競爭和平等就業的機會，并獲得合理的物質的精神報酬，從而保護和調動一切勞動力資源，實現更高層次的效率和更大范圍的公平。
2、保證農村社會基本養老保險公平性的意義
農村基本養老保險作為一項預防老齡風險的社會制度而言是以公平為其目標的，既是政府給農民養老保障的一個承諾，也是調整收人分配的一項政策。一方面保證農村基本社會養老保險的公平性保證了農村社會人群的生存權和發展權，另一方面，由于需求的邊際效用遞減，農村社會基本養老保險產生的收人分配結果也對能在拉動內需、擴大消費等方面對國民經濟發展起到積極的作用。此外，體現公平的制度產生的積極的效果.有利于提高公民對政府的信任，增強其合法性基礎。重視農村社會基本養老保險制度在當前和未來一定時期的公平性是有重要現實意義的。
二、農村社會基本養老保險公平性問題分析
改革開放后，隨著依托集體經濟的社保項目逐步瓦解，農村社會的基本養老保險停滯在僅有農村社會救濟、“五保”戶制度等覆蓋窄，保障低的制度安排的局面。當前，新農保還處于試點階段，大部分的農村社會實行家庭和集體和結合、以家庭保障為主的社會保障制度。增強公平性，擴大覆蓋面是當前農村社會基木養老保險的重要議題。
1、城鄉養老保險的公平性問題
目前，我國大部分地區基本養老保險覆蓋城鎮企業職工和所有個體勞動者，農民工在個人繳費年限達15年也可享受基礎養老金。這意味著受城鄉分治的歷史格局影響，絕大部分的農村社會尚未社會養老保險制度。農村社會享有的福利待遇依附其農民身份，基本養老保險的二元格局明顯。并且隨著市場一體化進程的加深，農村勞動力向城市的流動也逐年增多。農村社會人口老齡化趨勢、家庭養老和土地養老功能的弱化，對于體現公平的廣覆蓋而的新型農村養老保險的需求進一步加強。
2、東西部農村地區基本養老保險公平性問題
不可否認，我國東部、中部和西部的發展有很大的差距，消費水平也不一樣。在農村社會建立普惠性的基本養老保險是一個艱巨的任務，財政承擔能力較差的地區如果難以保證財政補貼所需的財政預算，就難以建立起基木的養老保險制度。這可能在某種層面上造成地區之間的不公平。由于存在地區經濟發展水平與財政能力的不平衡，貧困地區地方財政支持的壓力很大。如何解決中西部貧困地區地方財政籌資難的問題將成為制約新農保制度推行的一大瓶頸。新農保試點對東西部實行差別補貼是解決這個不公平的一大進步。此外，由于消費水平的不一樣，對于貧困群體來說，倘若不能在個人賬戶和集體補貼上獲得更多的收人，等額的普惠性的補貼在不同消費水平的地區給農民帶來的效用顯然是不一樣的。
3、農村基本養老保險目標人群內部公平性問題
除城鄉二元機制和東西部地區差異的影響，在設計農村基本養老保險制度時還需要考慮農村社會內部的公平性問題。當前，我國不僅城鄉之間居民的收人差距較大，而且農村居民群體內部的也存在收入差距。根據有關研究結果，有相當數量的城鄉居民(尤其是農村居民)缺乏社會養老保障的持續繳費能力，因而現階段能夠參加農民社會養老保障制度并且能夠持續繳費者只是一部分，即這一制度近期內難以真正做到“廣覆蓋”，因此，必然有一相當部分人因無力繳費而被排除在制度之外。這樣就容易導致富裕者有能力參保繳費而得到補貼，貧困者無力參保繳費而得不到補貼，在目標人群內部產生富者越來越富，窮者越來越窮的結果，有"悖于制度設計的公平性原則。
此外，由于近年來養老金挪用等時間以及社保基金缺口等現象的出現，使得一部分農民對基本養老保險制度產生了不信任和觀望的態度而沒有參保。受教育程度等因素導致的農村社會保險意識偏低加劇了這一現象。雖然是參與過程中體現了機會的平等，在在結果上卻產生了參保與未參保兩個群體的劃分。
論文關鍵詞 城中村改造 失地農民 社會保障 養老保險
一、“城中村”改造中失地農民社會保障現狀
隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷推進，城鎮范圍不斷擴大，城鎮人口不斷增加，城市周邊的農村土地被征用后，農民身份發生變化，村莊變成居民區，形成“城中村”，又稱為“都市里的村莊”。據統計，從1987年至2001年，我國非農建設占用2394.6萬畝耕地，至少有3400萬農民因征地失去了全部或部分土地。按現在的經濟發展速度，2000年至2030年的30年間占用耕地將達到5450萬畝以上，失地和部分失地農民將超過7800萬人。豍由于我國長期受二元經濟結構的影響，加之政府對失地農民的補償權益及社會保障重視不夠，這些城中村改造中的失地農民在獲得安置補償款后，由于缺乏長期生活來源，成為“無土地，無工作，無保障”的“三無農民”。
目前，保定市區范圍內共分布75個城中村，3萬多戶村民居住其中。這些城中村雖然在城區范圍內，但卻處于被邊緣化的尷尬境地。75個城中村大多居住環境較差，道路街巷狹窄，基礎配套設施不全，不僅影響城市形象，也直接影響城中村居民生活質量的提高。2008年，保定市政府出臺《保定市市區城中村拆遷改造實施辦法》，該辦法中涉及失地農民社會保障制度的內容主要有三方面：第一，關于就業安排。城中村村民轉為城市居民后，統一納入城市就業管理范圍。因城中村改造而增加的就業崗位，要優先用于安排原村民。符合條件的未就業居民按城鎮失業人員辦理《就業失業登記證》，并享受有關就業扶持政策。第二，關于社會保險。城中村改制后，按規定為原村民辦理各類社會保險，所需費用由個人承擔一部分，集體土地置換一部分，具體辦法由市勞動和社會保障部門制定。第三，關于社會救助。城中村改制后，符合享受城市居民最低生活保障條件的原村民，享受最低生活保障待遇。
二、“城中村”改造中失地農民社會保障存在的主要問題
在我國農村，土地是農民最重要的生存保障和生活來源。農民喪失土地，加之勞動技能和文化素質的欠缺，在就業競爭中處于劣勢地位，缺乏長期穩定的經濟來源，抗風險能力較弱。根據調查及分析，保定市失地農民社會保障主要存在以下幾方面不足之處：
（一）安置補償費用低
調查顯示，保定市城中村改造中，大多數農民認為土地征用補償費用偏低。在補償費用分配方式上，村民普遍要求采用一次性“分錢到戶”的方式，對其他分配方式不愿接受，土地換社保阻力較大。一次性補償到位的方式，雖然在短期內能滿足失地農民的日常生活要求，但從長遠來看，由于部分群眾對補償費用的使用不夠合理，缺少計劃性，因此不利于今后生活特別是年老、疾病等情況下的保障。
（二）失地農民就業困難
由于失去土地，因此世代以種地為生的村民們生產方式發生了改變，他們不得不面對社會就業的問題。據調查，村民的受教育程度普遍不高，一般是中學水平，缺乏工作技能，在就業市場中很難找到適當的崗位。而且，城郊農民的生活水平比普通農民要高一些，對勞動報酬的要求也比外來民工高一些，他們不愿從事重體力勞動。因此，城中村居民的的就業有更大的局限性。
（三）社會保障體系不健全
市場經濟下的失地農民再就業難度較大，又不能享受城鎮企業職工的社會保障待遇，成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無群體”。大部分失地農民由于觀念、經濟等因素影響，沒有參加社會保險，以后的生活難有保障。因此，在當前社會就業壓力大，社會保障制度尚不健全的情況下，一旦失去土地，這些農民就意味著失去了基本的生存保障，特別是那些年齡偏大，體弱多病的人再就業更是希望渺茫，生計問題越來越突出，嚴重影響到城鄉社會穩定和經濟發展。
以失地農民養老保險為例，就存在以下問題：
第一，養老保險政策缺乏強制性。失地農民參加養老保險多為自愿選擇，政府不予強制。失地農民由于養老觀念相對滯后、缺乏理財知識和風險防范意識，不能對自己的養老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農民參加養老保險存在很大難度。因此，政府在制定合理的養老保險政策的基礎上，應加強引導，同時適當增強強制性，以確保失地農民年老、喪失勞動能力時的基本生活來源。
第二，個人繳費比例過高。城中村改造后的失地農民，土地安置補償費有限，就業困難導致收入下降，又由于喪失土地，糧食、蔬菜等生活支出普遍上升。因此，失地農民的繳費能力有限。因此，政府在確定養老保險個人繳費比例時，應充分考慮失地農民的經濟承受能力，使他們不致因無力負擔而不能參保。
第三，保障水平過低。目前，失地農民養老金發放標準多為二、三百元，有的地區甚至不到一百元。這種養老金水平僅能維持溫飽，導致養老保險政策缺乏吸引力。另外，農民失地后將轉化為城鎮居民，城市物價高，消費水平遠遠高于農村，養老金連日常生活需求都難以滿足。
三、完善城中村失地農民社會保障制度的構想
（一）確定合理的土地補償標準
征地補償是農民失去土地后獲得的最直接、最主要的經濟收益，也是失地農民維持后續生活的基本資金來源，是目前征地過程中的矛盾焦點。因此，在維護社會公共利益的基礎上，尋求國家和征地農民之間合理的利益平衡點，建立科學的征地補償機制，保證失地農民的基本經濟利益，就成為實現失地農民社會保障權的重要手段。
首先，應當引進市場定價機制，提高征收補償的標準和范圍。縱觀世界各國在城市化進程中，對征地補償標準一般都以市場價格作為主要參照依據，避免被征地主體的利益過分被政府公權力削奪。借鑒國外先進經驗，在城中村改造中的郊區土地，補償標準可以以市場價格為主。對于遠離城區的部分，由于地價偏低，除了按價格補償外，還要考慮為失地農民維持今后生活提供額外的經濟補償豎。同時，應當適當擴大征地補償的范圍。除現有的補償項目外，可增加殘余地補償費和相鄰土地損害補償費兩項內容，即將土地征收補償費用擴大到包括直接相關損失和間接損失兩個方面，以充分保障失地農民的經濟利益。
其次，增加土地征收的安置方式。增加土地征收補償的方式、種類，可以多角度、多方面對征地農民的損失進行補償。盡量避免出現因政府的征收行為，而導致失地農民無法生活或生活水平明顯下降的情況。具體而言，可以借鑒其他國家和地區的有益經驗，重點突出社會保險安置，改變以往征地補償針對“地”補的觀念，把對“地”補償與對“人”補償結合起來，將貨幣補償、招工安置、土地入股、社會保障結合起來，重點是社會保障安置，這樣才能從根本上解決失地農民的后顧之憂。
（二）建立失地農民就業保障制度
由于我國失地農民往往受教育程度不高，職業技能差，他們失去土地后，重新擇業的困難要比城市居民大得多。因此需要改善就業環境，完善就業社會保障體系，提高失地農民的就業技能，使他們能夠通過自食其力獲得持續穩定的經濟收入。2008年1月1日起施行的《就業促進法》是我國就業促進領域的一項重要立法。該法第五十二條規定：“各級人民政府建立健全就業援助制度，采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業困難人員實行優先扶持和重點幫助。”這里的“就業困難人員”就包括因失去土地難以實現就業的人員。以此為依據，各級政府應采取有效措施扶持實地農民再就業。
具體應做到以下幾點：一是轉變就業觀念，鼓勵城中村居民自主擇業。要教育、引導和提升他們自謀職業、競爭就業的自覺性，積極主動地參與市場化競爭。同時，對農轉非人員自主創業的，應當給予創業資助和稅費優惠政策等，激發失地農民自謀職業和自主創業的積極性。二是對失地農民進行再就業技能培訓。要想從根本上解決失地農民的就業問題，就必須使他們自己掌握職場競爭的能力。加大失地農民的職業教育和培訓力度，建立健全針對失地農民以職業技術教育為主的、多層面的職業技能培訓網絡體系；為失地農民免費提供職業教育和技能培訓機會；同時，把失地農民的培訓工作納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。
（三）搞好失地農民的社會保險制度
論文摘要:當前農村社會保障體系建設正處于加快推進階段，本文通過分析面臨的優勢與劣勢、機遇與挑戰，提出了加快農村社會保障體系建設的思路與切入點。
一、農村社會保障體系建設面臨的形勢
當前，我國經濟社會正處于重大轉型時期，農村經濟社會也發生了一系列重大的變革，農村社會保障問題越來越凸顯出來。近年來，國家以及社會各界對農村社會保障問題越來越重視，建設目標逐步明晰，工作力度逐步加大，農村社會保障體系建設正處于加快推進階段，雖然仍面臨著諸多挑戰，但是總體形勢是良好的。
(一)當前面臨的優勢。主要包括以下方面:1.國家良好的經濟發展形勢。從1978年到2008年，中國經濟快速發展，國民經濟年均增長9.88%，遠遠高于同期世界經濟平均3.3%左右的增長速度;國內生產總值從1978年的3645億元增長至2008年的300670億元;財政收人從1132億元增長到61330億元;城鄉居民儲蓄增長了700多倍。而且這一高速增長的趨勢還沒有明顯放緩的跡象。社會保障是經濟社會發展的產物，國家良好的經濟發展形勢為加快農村社會保障體系建設提供了基礎。2.經濟社會政策的轉型。從國家政策層面來看，單純強調經濟發展乃至只論gdp}長的時代已經過去，追求全面、協調發展的時代已經到來;鼓勵部分人先富起來的時代正成為歷史，而促進城鄉居民生活水平提高并最終走向共同富裕的時代已經到來。農村社會保障體系作為農民福扯的重要保障必然得到重視。3.良好的社會輿論氛圍。讓廣大人民群眾共享改革發展、社會進步的成果已成為社會共識。我國長期實行的二元經濟社會政策使“三農”問題突出，加大反哺“三農”的力度，彌補欠賬，是社會公平正義的體現，加快農村社會保障體系建設在情理之中。4.后發優勢。一方面，有選擇地借鑒發達國家成熟的經驗;另一方面，不斷總結吸取其他國家經濟發展的教訓，避免重蹈覆轍，可以使農村社會保障體系建設少走彎路。
(二)當前面臨的劣勢。主要包括以下方面:1.農村經濟社會整體基礎差、底子薄。與此相適應，農村社會保障主要建立在土地保障和家庭保障的基礎上，農村傳統社會保障局限在社會救助方面，整個體系面臨著很大的欠賬。2.城鄉經濟社會二元格局沒有根本改變。盡管近十幾年來，國家一直強調縮小城鄉之間的發展差距，但是實際上這一差距還有進一步擴大的趨勢(雖然增幅有所放緩)，農村發展的滯后對加快農村社會保障體系建設是一個制約。3.農村人口眾多，城市化水平低，城市反哺農村的能力有限。我國農村戶籍人口占全國總人口的70%以上，城市化水平不足50%，在這一基礎上實現城鄉社會保障一體化難度很大。4.地區間經濟社會綜合實力差距較大。目前，我國不僅東中西部之間發展差距較大，同一省(區、市)內部也存在較大差距，統一推進社會保障的難度大，給社會保障的統籌性、流動性等方面帶來不利影響。5.相關國家基本政策的制約。制約最明顯的主要是土地政策和戶籍政策，前者降低了土地的保障功能、低枯了土地的價值;后者是人為的歧視性政策，阻礙了勞動力的自由流動，割裂了就業形式與社保形式的內在聯系。
(三)當前面臨的機遇。主要包括以下方面:1.經濟發展階段的客觀需要。我國正處于重要戰略機遇期，發展既處于社會經濟的高速增長期，同時又處于社會風險調整積累的時期，社會保障作為社會“穩定器”的作用受到更多的重視，它關乎經濟社會發展的可持續性和穩定性，加快完善社會保障制度是促進經濟社會健康發展的客觀需要。2.政府對農村社保的持續支持。建立新型農村合作醫療制度、醫療救助制度、完善五保供養制度、推行農村最低生活保障制度等一系列政策措施，彰顯了國家對農村社會保障問題的重視和支持，而且呈現出持續增強的態勢，政策環境是優越的。3.政府財政收人的持續、高速增長。1994年中國實施了分稅制改革，初步建立了與市場經濟體制相適應的公共財政體制，稅收收人呈現跨越式增長，近年來增長勢頭更為明顯，2003年首度突破2萬億元，2004年突破2.5萬億元，2005年突破3萬億元，再到2006年接近4萬億元，2007年突破5萬億元，2008年突破6萬億元。持續、高速增長的財政收人為改革帶來了機遇，其中也包括農村社會保障體系建設。4.農民收人增長，參加社會保險成為可能。雖然我國農民收入增長慢于城市居民收人的增長，但是絕對值增長還是很快，2008年全國農民人均純收人達到4761元，這使廣大農民對社會保險支出具有了一定的承受能力。5.廣大農民的迫切要求和愿望。隨著農村家庭結構的變化，特別是隨著廣大農民出外打工，開闊了眼界，對社會保障有了切身感受，農民對社會保障的需求變得強烈。6.近年來改革探索形成的制度基礎與經驗。全國各地，特別是發達地區近年來在農村社會保障方面的探索，創造了一些成功的經驗和模式，部分回答了能否建立和怎樣建立農村社會保障制度的問題，為全面建立農村社會保障體系提供了良好的實踐經驗和制度借鑒。
(四)當前面臨的挑戰。主要包括以下方面:1.全面推進農村社會保障制度受財力制約。雖然近年來財政收人高速增長，但面對巨額的農村社會保障支出(全面保障)還是力不從心，特別是短期內全面推進，在財力上還難以支撐。2.農村人口結構的變化。農村家庭小型化、農村人口老齡化、農村勞動力外流等，都對農村社會保障體系建設造成不利影響，即期享受社保的人多而能作貢獻的人少。3.世界金融危機的影響。世界金融危機將公平與效率的問題又凸顯出來，我國制造業的國際優勢很大部分來自于低廉的勞動力成本，而勞動力成本低的部分原因是社保不健全，特別是農民工的社保不健全。在金融危機的沖擊下，地方政府和企業對加快完善社會保障體系的熱情勢必降低。4.具體制度缺乏銜接和統一性。主要是各省市，甚至縣，社保制度不盡相同，制度缺乏銜接和統一性，難以適應農民自由流動的要求，影響農民參加社保的積極性。而這一問題很難協調。
二、加快農村社會保障體系建設的切入點
從上述分析中可以看出，我國農村社會保障體系底子薄、欠賬大，目前體系建設已從單純的原有制度修補完善階段發展到核心制度的創建階段，但由于社會保障制度項目眾多、地區間保障差異較大，總體而言，我們仍然面臨著原有農村社會保障制度的完善拓展和具有現代意義的核心制度的創建的雙重任務。在這一過程中最為重要的是將農村社會保障體系的建設與農村改革相結合、與提高農業生產力相結合、與促進農民就業和適應農民生活方式轉變相結合，并與城市社會保障體系相呼應，形成一體兩翼、相互銜接的大社保體系(由城市與農村兩個相互銜接、相互補充的社保體系組成)，而不是建立完全割裂的農村社會保障體系。從目前我國經濟發展水平來看，建立完善的農村社會保障體系不可能一跳而就，而是一項長期艱巨的任務，我們既要按照統籌城鄉發展的要求，進一步加大對農村社會保障事業的投人，擴大農村社會保障覆蓋面，促進城鄉社會保障事業協調發展;也要充分考慮經濟社會承受能力、農村現實狀況和其他客觀約束條件，以農民最迫切的社會保障需求為重點，針對有限項目以有效途徑提供有限水平的保障。目前，我國農村社會保障體系的傳統項目(五保供養制度、臨時救濟制度、扶貧開發制度等)得到了鞏固和完善，實踐中是比較成功的，對于這些項目應當是隨著經濟發展水平的提高進一步提高其保障水平，制度安排上不應有大的變化。當前的重點工作，一方面是進一步推行和鞏固新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度;另一方面是加快探索和推進農村社會養老保險和特殊群體的社會保障。具體而言:
(一)新型農村合作醫療制度。完善這一制度的重點已不是賦力問題，而是各級琢療機構如何創新，特別是基層醫療機構(縣醫院、鄉鎮衛生院)如何適應合作醫療制度。提供適當、便捷的醫療服務；此外，合作醫療收費、報銷等具體管理制度也需要進一步完善，使之更科學、合理，貼近農民的實際情況。
(二)農村最低生活保障制度。一方面要拓寬低保覆蓋面，提高低保標準;另一方面要完善管理制度，體現公開、公平、公正，要加強農村最低生活保障制度的針對性;實現分類施保，提高保障效率。
(三)農村社會養考保險。其重點是要解決繳費來源問題，舊的農村養老保險中確定的“個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”的原則，在實踐中證明是行不通的，因為它缺乏必要的利益引導機制，幾乎轉變成了農民的個人強制儲蓄。目前開始試點的新型農村社會養老保險制度初步解決了這一問題，在推進這一項目時，還應在劃分各級政府責任，建立基礎養老金的自然增長機制，健全養老保險基金管理制度，做好與其他社保政策的轉換、銜接，實現養老保險基金的保值增值等方面進一步完善。
論文摘要：闡述了湖南省農村養老保障機制建設的現狀，對現有農村養老保障機制不可持續性成因進行了分析，提出了改進和完善湖南省農村養老保障機制的對策。
近年來，湖南省農村老齡化速度遠遠快于城市，農村社會養老保障任務日益加重，給經濟社會全面協調發展帶來了較大影響。基于人本理念和構建和諧社會需要，筆者提出改進與完善湖南省農村社會養老保險制度的基本設想，即要構建一個包含多元化養老保障模式、多層次養老保障類型、全方位養老保障配套措施的復合型農村養老保障體系。
1、湖南省農村養老保障機制建設現狀
1.1湖南農村養老保障機制建設刻不容緩
近年來，湖南人口老齡化趨勢明顯快于全國平均水平，2001〕年全省65歲及以上的老年人口為472.6萬人，2008年達到620.26萬人，年均增長4%，尤其是“十五”期間，湖南總人口僅增長了2.6%，而65歲及以上的老年人口卻增長了24.1 %，老年人口的增長幅度大大高于總人口的增長幅度。截至2008年底，湖南省65歲及以上老年人口占全省總人口的比例為9.1%，大大高于同期全國的8.3%的平均水平，而湖南省作為農民工輸出的重要省份之一，農村地區的勞動力年齡人口向城鎮地區大量遷移和流動，實際上農村地區老年人口的比重遠遠大于10%，可以說，老齡化已成為湖南省農村新形勢下的一個重要特點。
1.2傳統的家庭養老方式受到極大的挑戰
一方面，隨著計劃生育政策的實施，農村家庭擁有子女人數減少，家庭規模縮小，從而削弱了家庭養老功能。根據湖南省于2005年進行的人口抽樣調查工作顯示，2005年湖南省平均每個家庭戶的人口為3.19人，與第5次全國人口普查相比，平均每個家庭戶的人口減少了0.31人。家庭的小型化使得家庭的養老功能日益弱化。另一方面，現代社會人口流動越來越快，大量農村的年輕人進城打工，農村的“空巢家庭”越來越多。在外打工的農民工迫于崗位的競爭壓力，使他們無暇顧及父母，同時一些青年夫婦有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，老年人與其子女、晚輩共同生活的情況逐年減少，這表明，傳統的依靠兒女共同生活養老的家庭養老模式已經受到了巨大的沖擊。
1.3現有的農村社會養老保障機制可操作性不強
1995年國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》后，湖南省于1997年試行《湖南省農村社會養老保險辦法》，開始實施了“以個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”為基本原則的農村養老保險制度，但由于這項政策回避了政府在建立農村養老保險制度上所應承擔的公共財政投人的責任和份額問題;加上集體補助部分大多形同虛設，這種社會養老保障基本是個人繳費的“儲蓄式”農保，農民個人帳戶里幾乎全部是自己的儲蓄及其利息，由于農民收入水平低，維持基本生活都比較困難，基本不會考慮社會保障的問題。因此，這種社會養老機制繳費壓力過大，資金籌集難度大，嚴重影響了農村居民參與社會養老的積極性，從而社會化程度很低。
2、現有農村養老保障機制不可持續性成因分析
2.1城市化、工業化進程沖擊了傳統的家庭養老模式
在中國農村，傳統的養老保障模式是建立在依托土地之上的家庭養老模式，這種模式得以綿延干載，應該說是有其合理的一面。然而，社會變遷正使得這種穩固的家庭養老模式失去其經濟和社會基礎，計劃生育使得家庭規模和年齡結構日趨改變，城市化和工業化進程的加快也使得土地保障功能弱化，原有的養老模式前提正逐漸弱化，家庭養老模式正面臨制度性瓶頸和一系列外生因素地沖擊，從而具有脆弱性和不可持續性。
2.2人口基數過大和財政支付困難
湖南省是我國的農業人口大省，農村人口占總人口的比重遠高于我國其他發達城市，加之農村城鄉非農經濟不發達，農業從業人員比重高，使得其人均可支配收人遠遠低于城鎮地區，從而嚴重制約了其加人社會保障的積極性。此外，由于一系列原因，湖南各級政府的財政困難較大。以2008年的統計資料為例，全省完成財政總收人1 308.55億元，而財政支出卻高達1 730億元，已出現財政赤字421.45億元，如果在現有財力的基礎上再增加大筆的農村居民社會保障支出，地方財政可謂是雪上加霜。而建立社會保障體系從總量上看首先是大筆的而且是持續的支出，然后才是持續的受益。很顯然，湖南省貧困農村經濟實力薄弱，三農問題突出，地方財力又很有限，政府和農民自身的經濟承載力都存在較大的支付困難，嚴重制約了湖南省農村社會保障機制的建設。
2.3現有農村養老保障運營管理體系不完善
針對農村社會養老保險，湖南省政府雖然過《湖南省農村社會養老保險辦法》，但這是原則性的文件，缺乏社會保險工作所要求配套的實施、管理、監督等方面的統一工作方式和方法，可操作性不強，使得管理工作容易出現較多漏洞:一是農村養老組織管理機構、制度不易健全，使得管理工作難以開展;二是養老保險基金的籌集、管理、運用、發放都不規范，工作得不到有效保證;三是缺乏統一專業的投資機構，基金運營效率低下。按照現行規定，農村社會養老保險基金主要以購買國家財政發行的高利率債券和存人銀行實現保值增值，隨著通貨膨脹和利率下調等因素的影響;加之管理不夠規范，農村養老保險基金保值已經相當困難，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。
3、改進和完善湖南省農村養老保障機制的對策
3.1構建多元化的養老保障模式
鑒于湖南省農村的家庭結構、土地占有模式、生產力發展水平和地方政府財政狀況，其任何單獨一種模式都不能承擔起當今農村居民的養老重任，因此需要將三者充分整合，堅持統籌規劃、分步實施，政府引導、注重實施的原則，構建能體現農村養老保障制度為支柱的有特色的農村養老模式。
3.1.1鞏固家庭養老。在相當長的時期內，家庭仍然是解決農民養老的主要依托。為此，各級政府要重視中華民族的孝道文化傳統對農村家庭養老的道德約束作用，組織應運用多種輿論工具，弘揚傳統孝道文化，此外各級政府還要切實做到老年人被子女贍養的合法權益受到法律制度的保護，農村基層政權組織和司法機構要切實貫徹《老年人權益保障法》，使老人的日常生活得到保障。
3.1.2鼓勵集體養老。農村基層組織應當采取有效措施，加強養老基地建設，發揮集體養老優勢，為家庭養老提供制度支持。根據人口結構和市場形勢的變化促使傳統的家庭養老模式逐漸向現代家庭養老模式轉化，完善和發展“五保”制度，發展老年公寓和敬老院以及其他形式的服務事業等;同時集體組織還可以利用經濟、行政、精神上的方式對家庭養老進行激勵和監督，如對與老人共同生活的家庭給予各類收費的減免，以鼓勵子女與老人共同居住;對子女在城市工作或因其他原因與子女分居并且已經不能自主居家生活的老年人，可以通過興辦老年公寓或提供上門助老等收費性社會服務事業，為老年人提供生活照料服務。
3.1.3強化社會養老。基于土地基礎上的傳統家庭養老保障模式具有內生脆弱性和不可持續性，隨著現代化、工業化和城市化的進展，農村家庭養老模式轉向社會養老模式是必然趨勢。因此，政府需要以財政收人為農村居民建立社會保險提供一部分補貼，建立一種財政對農村社會養老保險制度的固定補貼機制，以城市反哺農村、工業反哺農業，保證農村社會養老保險事業的可持續發展。鑒于農村居民對實現國家工業化的歷史性貢獻，就應當從財政資金中劃撥一部分資金用作農村社會養老保險基金的政府補貼資金，尤其是要把在城市化進程中的征地補償中的相當一部分轉化為社會養老保障資金，落實農村社會養老保險基金。
3.2建立多層次養老保障類型
面對湖南省農村人口結構復雜、就業和收人差異性大等現實，為農民建立社會養老保障要分類實施，針對不同的群體建立不同類型的保障。
3.2.1建立農民工養老保障制度。這一制度旨在為不具備納人城鎮職工基本養老保險制度的進城農民工和在非公企業就業的農民工提供養老保障。養老保險費由用人單位和務工農民雙方負擔，以企業為主。考慮到農民工社會保障起步晚，其基金缺口會很大的現實情況，農民工社會保障基金的籌集應該開辟新思路。一是運用稅收優惠政策激勵和支持用人單位為農民工繳納社會保險費。例如，規定企事業單位為農民工繳納社會保險費可在稅前列支，還可按其繳費額度確定減免稅的年限和比例。二是對長期在城市工作的農民工，可以實行承包土地轉讓制度，將其轉讓收入全部或部分納人農民工社會保險基金，并折算成本人一定年限的個人帳戶積累額。這既可以增加農民工社會保障個人帳戶的積累，又可以促進農村土地經營規模的擴大。
3.2.2建立被征地農村居民養老保險制度。這一制度旨在為被征地農民建立以保障“基本生活需求”為準的基本生活保障制度，采取“政府出一點、集體補一點、農民繳一點”的辦法籌集資金，政府出資部分從土地出讓金收人中列支，集體補貼部分從土地補償費中列支，個人承擔部分從征地安置補助費中抵交。個人專戶由個人和集體繳費組成，歸個人所有，用于計劃發放基本生活保障金。政府出資部分進人社會統籌賬戶以作調劑之用。
3.2.3建立純農業居民養老保險制度。這一制度旨在彌補土地養老保障功能的不足，幫助留居農村從事農業生產的農村居民解決養老保障的后顧之憂。采用以個人繳費為主、村集體組織給以補助、政府財政適當補貼的資金籌措模式，使現行的完全個人積累儲蓄制的農村養老保險轉變為政府引導型積累儲蓄制的農民養老保險。對于已多年離開農村不再從事農業生產的非農化農民，可以通過出租、委托經營或經營土地的方式，由土地使用者按照國家和地方政府的規定代其繳納養老保險金，從而建立農民以土地換保障的制度。此外，在條件許可的情況下，可以建立食物換保障或者勞務換保障的制度，嘗試允許農民以產品或勞務抵支養老保險金，以提供農村居民的支付能力。
3.3完善全方位的農村社會保障配套措施
3.3.1加快相關立法，提高管理水平。縱觀國外發達國家的經驗，養老保險的發展都有完備的法律保障。考慮到我國農村的特殊性和養老保險的復雜性，在目前構建農村新型養老保險體系的同時，必須迅速制定農村社會養老保險的具體實施辦法、農村養老基金管理、運營和監督條例、農村養老基金稅收減免辦法等相關配套的法律。對農村社會養老保險制度的實施做出明確規定和統一籌劃，使農民養老保險工作有法可依，實現規范操作，克服其隨意性，減少執行的偏差。此外，政府還應通過立法建立農村居民養老保障的異地轉移機制，對流動至其他城市務工或繳費不足應繳年限而返鄉務農的農民工，允許改按參加當地的農民養老保險，其大部分統籌資金和個人賬戶資金全部轉人其養老保險個人賬戶。
論文關鍵詞：失地農民；養老；保險制度
失地農民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農民。當前我國這個社會群體正在迅速擴大。據估計，目前我國完全失去或部分失去土地的農民高達4000萬～5000萬人。按照《全國土地利用總體規劃提要》的預計，2000～2030年，我國占用耕地將超過363．34萬hm，失地或部分失地的農民將超過7800萬。失地農民由于在就業、收人等方面具有極大的不確定性，生活很不穩定，在當前社會就業壓力增大、社會保障機制不健全的情況下，造成了一系列令人擔憂的問題。為此，筆者探討失地農民養老保障制度，并對相關問題提出解決途徑。
1失地農民問題產生根源
1．1我國土地所有權不明晰 《土地管理法》規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。但是，法律未對“公共利益”作出明確界定，大量盈利性商業項目都以“公共利益”的名義取得征地資格，尤其在拉動經濟增長的前提下，地方政府為了較快提高經濟增長率而鼓勵房地產開發商占用土地開發房地產，因此，完全意義上的公益性用地并不多。土地出讓只能采取被國家征用的形式，一些商業項目用地都是由政府低價統一征收后再高價轉賣給開發商，根本就沒有農民與開發商的接觸，農民沒有與買方討價還價的機會。
1．2征地補償標準過低 根據現行的《土地管理法》的規定，我國征地補償費計算方法為產值“倍數法”，即征用土地的補償費為該土地被征前3年的平均產值的6～10倍，如果支付給農民的土地補償費不能使需要安置的農民保持原有的生活水平，可以增加安置補助費，但是綜合補助不能超過土地征用前3年平均產值的30倍。但是這種補償辦法忽視了土地資源差異而帶來的增值差異，不考慮土地的地理位置，只考慮土地產值。這種補償辦法對大多數失地農民來說是極不公平的，因為他們不但沒有得到所在區域環境變為城市后的收益，反而要為在城市邊緣生活支付比原來在農村生活高得多的生活成本。
2解決失地農民養老問題的必要性
2．1征地速度超過了經濟發展水平 因為城市非農業部門缺乏就業機會，而且失地農民的文化素質普遍偏低，使得大量農民失地又失業，我國現在沒有與之相配套的合理、科學的社會保障體系，農民又沒有能力參加城鎮社會保障體系。據統計，失地農民參加城鎮社會保障體系只占總人數的5％左右。如果缺乏生活或養老保障，農民就會拒絕交出土地，政府的征地工作難以開展，城市化進程受到較大的阻礙。
2．2農民曾為國家工業化做出了很大的貢獻 在計劃經濟時期，國家通過“統購統銷”，農民為國家的工業化付出了約6000億～8000億元的代價。應該給與農民以國民待遇，保證農民和城市居民一樣享有社會公共服務和完善的社會保障體系。否則，失地農民被邊緣化，全面建設小康社會就失去了本來的意義。
2．3“農轉非”政策遭抵制致使城市化進程減緩 “農轉非”政策在實際實施中并不順利，究其原因在于農民拒絕接受“農轉非”過程中可能出現的既失去土地又無權分享城市化的成果而被城市拋棄，得不到任何必需的生活保障。農民對“農轉非”的抵制必然減緩城市化的進程。只有切實保護好農民的利益，徹底消除農民的后顧之憂，城市化才會更快速、健康、有序地進行。
2．4農民養老問題是關系國計民生的大事 城市化的一個重要標志是農民數量的減少，如果一方面農民數目在減少，另一方面部分改變了戶籍性質的失地農民又成為了新的城市貧民，其結果必然造成關系著我國經濟發展和社會穩定的失地農民和城市貧民兩大難題互為掣肘、難以圓滿解決的不利局面。因此，政府應及早對失地農民進行補助參加養老保險，這樣才能夠達到建設和諧社會的目的。
3解決失地農民養老問題的途徑
3．1加快完善相關法律體系 針對目前存在的制度保障不科學、不合理的問題，各級人民政府應從政府規劃人性角度人手，制定可行方案。盡快制定和完善失地農民社會保障的政策和條例，使失地農民的社會保障有法可依，從法律上保障失地農民的利益。尤其是對目前關于失地農民的社會保障政策還相對處于真空狀態的地區，更要加快步伐，盡快制定出適應當地實際情況的相關保障政策和條例。對于那些已經制定了政策的地區，要根據政策在實際執行過程中出現的問題對其加以完善，以更好地保障失地農民的利益。
3．2資金來源
3．2．1被征地單位的征地補償費。征地補償是失地農民在城鎮化進程中能獲得的最直接的經濟效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制是解決失地農民問題的關鍵。逐步提高土地征用補償費標準勢在必行，要按照當前土地的市場價格和收益、土地的潛在收益、農民使用土地的年限(至少30年)、農民失去土地的間接損失等因素來補償失地農民。
3．2．2政府土地出讓金收益提成。地方政府應該拿出土地出讓金的一個固定比例投入社保基金，以解決所有失地農民的養老保障問題，至于拿多大的比例這與當地的經濟發展水平和生活指數相關。這種制度最好是以省為單位，如果地區經濟發展不平衡，也可以縮小試點范圍，以市為單位進行。
3．2．3政府財政每年專項列支。財政補助是失地農民參加養老保險的助推器，對失去土地的農民參加養老保險，各級財政更應該給予適當補助。政府在農村社會養老保險制度中的補助資金應采取多元化方式進行籌集，其來源包括地方政府劃撥專項經費、上級財政對經濟欠發達地區給予適當補助、從農村的計劃生育社會撫養費中提取一定比例、籌措一定社會捐助資金、設立專項公益基金，同時，還可考慮將土地使用費、農業產業化經營所得的合理部分納入法定的農村養老保障基金補助渠道。
3．2．4土地收益價。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，農民變成股民，農民的土地承包權變為股份分紅權，這促進了農民非農化和向第二、三產業的轉移，同時保障了農民的土地收益權，保障了基金的來源。
一、我國民族地區農村社會養老保險權益法律救濟的現狀分析
（一）養老保險權益的法律救濟途徑面臨諸多瓶頸
總的來說，我國目前沒有審理社會保險糾紛的專業審判庭，實踐中多由民事審判庭、行政審判庭在勞動爭議案件或行政案件中進行處理。由于目前被納入法院管轄范圍的社會保險糾紛范圍有限，使得社會保險權益的司法救濟面臨瓶頸。實踐中農村社會養老保險權益的司法救濟更是困難重重，突出表現為公法救濟無力和私法救濟受限的局面。筆者在云南、貴州等民族地區的調研中發現，有的地方發生了養老金不能及時發放、錯誤發放或者根本不予發放等養老保險待遇遭受侵害情況，而參保農村居民不知向何處求援的窘境，提供論文寫作和寫作服務lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨還有的地方農村居民對當地有關部門作出的不符合參加當地新型農村社會養老保險條件的決定感到不服，但是也不知道采取何種方式進行維權。造成參保農村居民維權難的問題，除了參保居民自身法律意識較弱外，還反映出了目前農村社會養老保險的法律救濟制度方面的缺失，例如法院受理涉及農村社會養老保險等社會養老保險爭議范圍十分有限，目前僅有涉及農民工養老保險方面的糾紛被納入勞動爭議案件審理法院，而涉及農村社會養老保險繳費、待遇條件、基金管理等諸多問題基本上以不屬于法院管轄為由被駁回而不予受理，當事人大多被告知向相關行政申請處理，而處理農村社會保險類糾紛的行政程序也是極其繁瑣復雜，缺乏明確具體的、可操作性的具體爭議處置程序。此外，由于農村社會養老保險案件的復雜性，對審判員社會保險專業方面的知識也提出了較高要求，而民族地區法院審判人員的相關專業知識素養還亟待加強和提高。
（二）養老保險權益法律責任的規定欠缺規范明晰
從法理學角度來看，一部完整的法律規范應包括假定、行為模式和法律后果三個部分。法律后果主要通過規定法律責任以及相關的制裁措施予以表現。無法律責任和制裁措施的法律規范，是一個有缺陷的系統，難以有效發揮法律規范的強制功能。法律責任是國家強制責任人作出一定行為或不作一定行為，救濟受到侵害或損害的合法利益和法定權利的手段，是保障權利與義務實現的手段。《社會保險法》雖然設專章規定了有關法律責任，即用第十一章共十個法條對社會保險法律責任進行規定，但條文數目甚少，社會保險法律關系中不少主體的權利義務與法律責任的規定并非一一對應。現有法律規范中涉及農村社會養老保險法律責任的法條條文則更少，僅《社會保險法》第十一章法律責任規定中的六條，《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中沒有涉及。這反映出我國現有農村社會養老保險制度面臨無法律責任可依的窘境。一方違反責任的行為，沒有明確的法律制裁措施，其結果必然是損害另一方的權利。如在農村社會養老保險基金籌集中，法律對參保人每年未及時繳費的行為，無明確的制裁措施，地方政府如果停保，也沒有法律依據，其結果在一定程度上加重了地方政府的管理成本；反過來，法律對地方政府撥付給參保人的繳費補貼不到位、經辦機構養老金發放不及時等政府責任不到位問題，也缺乏有效的制裁措施和救濟渠道，這將容易損害參保人的應得利益。這種現象如果嚴重到一定程度，政府與參保農民之間將互相失去信任，新型農村社會養老保險制度將難以繼續運行下去，最終將會影響到我國農村社會養老保險制度的長效運行。總體而言，現有關于農村社會養老保險法律責任的規范數量十分有限，而且現有規范中各法律主體的權利義務的內容并不都有一一對應的法律責任規范，這就意味著出現相關違法或不當行為缺乏相應的法律責任和制裁措施的規制，參保人員的合法權益將難以得到有效保障，這也給司法審判帶來了追責無據的尷尬。
二、域外農村社會養老保險權益法律救濟制度的啟示
通過比較分析，在農村社會養老保險制度較為完善的國家里，都設置了相對完備的養老保險權益法律救濟制度，主要包括規定救濟途徑和規范法律責任兩個方面的內容。
（一）明確規范社會養老保險權益受侵害的救濟途徑
國外一些國家針對社會保險的特殊性，設立了專門的社會保險爭議法庭，社會保險權益遭受侵害時除了有司法救濟途徑還有行政救濟途徑，不少國家還逐漸將行政復議程序規定為訴訟之前的必經程序。在德國，為了解決因社會保險權益糾紛帶來的爭議，德國規定了社會保險權益遭受侵犯的行政救濟途徑和司法救濟途徑，行政救濟程序是當事人提起訴訟進行司法救濟之前的必經程序，以減免社會法院處理不必要的訴訟。在法國，建立了專門針對社會保險糾紛的獨立訴訟，這種獨立的社會保險訴訟的獨立性不僅表現在負責管轄和處理糾紛的機構的設置上，還體現在司法機構在解決糾紛所遵循的法律程序上。總體而言，現有關于農村社會養老保險權益的法律救濟方式主要包括行政救濟制度和司法救濟制度，在大多數國家中，前者多作為后者啟動程序的前提條件。通過設置行政處理前置程序，便于社會保險經辦機構對自己作出的行為進行自查，也有助于其行政管理機構對社會保險經辦機構的監督檢查，有利于及時化解糾紛減少當事人訴累。通過設置專門的社會保險爭議法庭，增強了對社會保險爭議糾紛解決的專業性。
（二）明確界定養老保險法律關系中各主體法律責任
“徒法不足以自行”、“法貴在行”，對每個遵循法治的國家而言，既要制定完善法律制度，又要保障法律制度的實施運行。法律制度得以良好有序運行的重要保障即是爭議處理機制，也就是上述所提到的當該項法律制度所維護的權益遭受侵害時的救濟機制。而權益救濟機制發揮作用的重要保障是法律責任，因為，只有當法律規范對法律關系中各類法律主體的法律責任進行詳細規定時，在出現某一法律主體作出違法行提供論文寫作和寫作服務lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨為侵害到法律規范所保障的權益的事件后，當事人通過一定的救濟程序追究相關責任主體的法律責任，才能實現對自身權益的維護。法律責任是法律規范的基本構成要素，是法律規范的權威性和嚴肅性的體現，明確規范法律責任也是有效減少和預防權益遭受侵害事件發生的重要舉措。通過比較分析國外一些國家建立農村社會養老保險制度的經驗，以法律形式確立農村社會養老保險制度并明確規范各類法律主體法律責任，是農村社會養老制度較為完善的國家通行的做法。明確具體規范各類法律主體的法律責任，一方面可以使農村社會養老保險法律關系中各法律主體的權利、義務及法律責任明晰，體現了法律制度的規范性、約束力和權威性；另一方面也使得農村社會養老保險各法律主體清楚地認識到自己的權利義務及法律責任，從而對于自己行為有明確的預期，這有利于確保社會養老保險法律制度的穩定性、連續性和確定性。
三、完善民族地區農村社會養老保險權益法律救濟的立法建議
有權利必有救濟，無救濟即無權利。從域外的經驗來看，社會保險爭議的解決并不拘泥于行政與司法二者傳統意義上的分工，在解決爭議時更多地依賴于行政權力的積極作用，但以司法作為最后一道防線。因此，為了保障社會保險法律制度的實施效果，維護當事人的社會保險權益，健全完善對社會保險權益的法律救濟制度是不可或缺的。農村社會養老保險權益作為社會保險權益的重要組成部分，勢必會隨著社會保險權益法律救濟制度的完善得到更好地保障。
（一）應健全完善涉農村社會養老保險權益的爭議處理機制
1、行政救濟制度方面
目前，我國社會保險爭議主要通過行政救濟方式予以處理，通過向社會保險費征收機構、社會保險行政部門等部門機構申請行政復議，然而，由于缺乏有效的制度規范，社會保險爭議的行政救濟程序中存在執法政策多元化、執法主體分割化、操作程序不規范等現象，這些都嚴重影響了行政救濟對社會保險爭議處理的效果。筆者認為，在完善社會保險爭議的行政救濟制度過程中，應注重以下方面的制度建設：其一，設置行政處理前置程序，將其作為社會保險訴訟啟動的前提條件。因為，這樣可以給作出行為的行政機構一個自我糾錯的機會，也是該行政機關的主管行政機關進行監督糾察的一種方式，更重要的是，有利于節約當事人訴訟成本，使當事人的社會保險爭議糾紛得到及時有效化解。其二，強化社會保險相關行政部門的行政責任。目前《社會保險法》等相關法律規范中對行政機關及其工作人員的法律責任普遍缺乏明確具體的規定，如《社會保險法》第十一章中“依法承擔賠償責任”、“依法給予處分”等缺乏剛性的規定模糊了對違法行政工作人員所應承擔的法律責任，因此，既應明確規定對違法的行政工作人員的法律制裁措施；又應明確規定行政機關的賠償責任。在實務中，目前鮮見社會保險經辦機構、社會保險費征收機構等其他從事社會保險工作的行政部門因違法行為對被保險人承擔賠償責任的案例，而依據《國家賠償法》第七條的規定，即“行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。”因此，對于從事社會保險工作的行政機構及其工作人員對公民社會保險權益實施侵害并造成的，應依據《國家賠償法》的有關規定處理，并據此要求該行政機關承擔相應的賠償責任。
2、司法救濟制度方面
司法救濟是社會保險權益獲得保障的最后一道防線，如果某項權益得不到司法救濟的鞏固和保護，那么這項權利本身的設定也就無意義了。筆者認為，應在以下方面加強對社會保險權益的司法救濟制度建設：其一，推行社會保險爭議專業化審判。社會保險權益的社會性質決定了社會保險法律關系不是單純的民事法提供論文寫作和寫作服務lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨律關系、行政法律關系，也不等同于勞動關系，因此，簡單地將社會保險爭議分解從而分別適用民事或行政訴訟程序，單純依據私法原理或公法原理處理社會保險爭議，都不利于當事人社會保險權益的有效維護和社會保險事業的長遠發展，而應在調整融合公法和私法的基礎上，建立專門性的社會保險權益司法救濟方式。建議在我國法院內部設立社會保險專業審判庭，對社會保險爭議進行專業化審判，這不僅充分體現了社會保險爭議的特殊性，還能過專業化審判提高社會保險爭議糾紛審判質效，加強對當事人在其社會保險權益受到不法侵害時獲得更加及時、有效的司法保護。其二，進一步擴大社會保險爭議受案范圍。目前被納入法院受案范圍的社會保險爭議范圍較窄，其中涉農的社會保險糾紛表現得尤為突出，這與法律規范對社會保險法律關系中各類法律主體權利義務有規定而沒有設定相應的法律責任規定有關。因此，在健全完善法律制度的過程中，還應擴大法院對社會保險爭議的受案范圍，畢竟社會保險爭議只有突破“門檻”才能進入到司法救濟的程序中。其三，結合人民陪審員制度優勢，增強社會保險爭議矛盾化解力度。由于社會保險爭議涉及到特殊領域的專業知識，而短期內要求審判人員完全具備社會保險相關知識是不切實際的，因而，可以結合人民陪審員制度的優勢，讓特定領域的專家和技術人員參與到社會保險爭議糾紛的司法審判過程中來，這有助于有效解決審判人員對某些專業知識缺乏的不足，在審判實踐中充分體現出社會保險爭議糾紛的特殊性。
3、人才培養機制方面
民族地區應深入實施人才發展戰略，加強民族地區人才隊伍建設。為進一步推進民族地區農村社會養老保險等社會保險的發展，應加大民族地區社會保險專業技術人才和新農村實用人才培養工作力度， 為推動新農村建設培養急需的實用人才。一方面，加強從事社會保障工作的公務人才隊伍培養，建立社會保險專業知識長效教育培訓工作機制，大力推行首問負責制、限時辦結制等制度，切實提高工作透明度，全面提升從事社會保障工作系統的窗口單位的服務質量和依法辦事水平。同時，還應加強重點崗位風險防范，抓住工作重點領域、關鍵環節和部位，建立風險點防控等機制，確保新農保基金等社保基金等運行安全。另一方面，還應加強社會保險專業審判人才培養，增強社會保險爭議矛盾糾紛化解力度。隨著社會保險法律制度的不斷健全完善以及勞動者維權意識的不斷增強，新類型社會保險爭議案件將不斷涌現，傳統案件也將呈現出新的特點，社會保險爭議訴求的復雜化將導致案件神力難度加大，這些都對審判人員提出了更高的要求和挑戰。因此，要加強社會保險爭議審判組織建設，在強化專業化審判理念的基礎上，加強社會保險法律規范及相關專業知識的學習培養，提高審判人員審理社會保險爭議糾紛的業務水平和司法能力，提高社會保險案件的審判質量和審判效率。
（二）提供論文寫作和寫作服務lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨應明確規范農村社會養老保險各法律主體的法律責任
健全完善的法律責任制度是農村社會養老保險法律制度有效運行的必要保障，因此應明確農村社會養老保險法律關系中各法律主體的權利義務及相關的法律責任，以確保各主體各司其職，真正實現參保人員合法權益。從法律責任的規范來看，應包含的主要要素有責任主體、責任類型及責任方式等，主要包含以下內容：
1、農村居民個人的法律責任
主要是指參保的農村居民個人的法律責任。參保人員的義務主要是按期繳納養老保險費和保證參保條件和待遇領取條件的真實性和合法性。相對應的，參保的農村居民個人的法律責任，主要包括養老保險費繳納方面的法律責任和養老保險待遇領取方面的法律責任，且主要表現在騙取養老保險待遇方面。在養老保險費繳納方面，每位參保的農村居民應當定期、足額的繳納養老保險費，若不能按期足額繳納養老保險費或仍未補繳的，面臨的法律后果即不能享受養老保險待遇。在養老保險待遇領取方面，存在的違法行為主要指騙取養老保險待遇，主要是個人不符合享受養老保險待遇的資格，以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養老保險待遇的，如偽造身份證明、冒用他人身份證明；偽造、變造檔案年齡；有的偽造、變造領取養老保險待遇證明文件，甚至出現了已經去世的人仍在領取養老保險的事例等。針對上述而采取虛報年齡、偽造證件等欺詐手段冒領、多領、騙領養老保險待遇等情形，除依法責令當事人退回騙取的養老金以外，還應根據數額大小，采取不同的處罰措施，如違法金額較小的，可處以相應的罰款和批評教育；違法金額加大的，構成犯罪的，應依法追究相應的刑事責任。
2、集體組織的法律責任
主要是指村集體經濟組織的法律責任。在農村社會養老保險實施過程中，村集體組織的主要職責是對參保人員的繳費給予財政補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定。相應的，集體組織或相關人員應當承擔相應的法律責任主要包括：村集體組織及其成員故意隱瞞集體財政收支狀況以規避、逃避對參保人員補助職責的；村集體未經村民委員會召開村民會議等法定程序民主確定而擅自確定對參保人員的補助標準的；村集體承諾對農民參保繳費予以補助，但未及時、足額的將補助資金存入指定賬戶，致使養老保險補助資金未能按時到賬的；村集體相關工作人員在履行職責過程中存在隱匿、轉移、侵占、挪用或違規投資運營補助資金的，造成養老保險基金流失的情形等，針對上述情形，承擔的法律責任形式主要包括：警告、處分、罰款、限期改正等，責令追回被隱匿、轉移、侵占、挪用或違規投資運營的補助資金，沒收違法所得，依法構成犯罪的，應依法追究刑事責任。
3、政府部門及相關機構的法律責任
主要是指對農村社會養老保險實施管理監督的相關政府部門及其附屬機構應承擔的法律責任，相關的責任主體主要有社會保險行政部門和其他有關行政部門、社會保險經辦機構、社會保險費征收機構及其工作人員等。民族地區農村社會養老保險立法問題涉及到農村社會養老保險立法、民族自治地方立法以及政治、金融等相關配套制度立法等諸多立法問題，內容繁多且復雜，包括但不限于本文研究的內容，例如還包括，如何實現農村社會養老保險全覆蓋，讓全體農村居民老有所依“夢想成真”；如何實現農村社會養老保險提供論文寫作和寫作服務lunwen. 1KEJI AN. COM,歡迎您的光臨基金籌資渠道多元化、監管規范化，讓農村社會養老保險養老金“錢途無憂”；如何實現農村社會養老保險金調整機制常態化，讓農村社會養老保險待遇水平“水漲船高”；如何實現農村社會養老保險關系轉移接續無障礙，讓農村居民養老保險關系銜接“暢通無阻”，以及如何保障民族自治地方行使自治權利管理本地區農村社會養老保險事務，發展民族自治地方農村社會養老保險事業等問題，是民族地區農村社會養老保險法律制度的最主要內容，此外，還涉及到一些政治經濟體制改革的問題。總之，建立起具有中國特色社會主義民族地區農村社會養老保險法律制度還有不少有待進一步研究和實踐的問題。希冀民族地區農村社會養老保險法律制度早日取得新的突破，早日實現我國民族地區農村居民“老吾老以及人之老”的美好愿景。
參考文獻：
論文關鍵詞 失地 權益 保障
失地農民指土地被政府以行政征收后，沒有固定收入來源、缺乏社會保障的一個特殊社會群體，本文重點研究失地后沒有工作、生活困難的失地農民的權益保障問題，而不是廣義上的失地農民。
一、失地農民的概念及特點
（一）失地農民的歷史沿革
上世紀90年代以來，每年300萬農民為失地農民，現累計失地農民4000—5000萬，其中完全沒地沒工作至少1000萬以上，占20%，46%失地農民失地后生活水平下降，部分失地農民種田無地，就業無崗，保障無份，創業無錢，他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體，是隨著改革開放、農村經濟社會全面發展、農村生產力大大提高，農村工業化、城市化、城鄉一體化進程不斷加快，廣大農村進行較大規模的公益事業、企業礦山、公路、橋梁等建設對農民土地進行征收失去土地而逐漸產生的中國社會各階層中的一類特殊人群。
改革開放前，廣大農村生產力水平較低，國家在農村大規模的生產建設較少。土地是農民的命根子，農民基本上被束縛在土地上，靠耕種土地的收益來維持他們的基本生活。改革開放后隨著農村社會經濟的全面發展，農村工業化、城市化、城鄉一體化進程加快，農民這一中國最大社會階層各個方面發生了歷史性的變化。
1.土地已經不再是農民的命根子，農民對土地的依存度大大減小。據調查，四川盆周山區農業小縣—北川羌族自治縣，在2008年“5.12”汶川大地震前，全縣人口16萬人，其中農村人口13.8萬人，農村總收入7.2億元，其中農民外出務工總收入1.97億元，占總收入的27.3%。由此可見，農民對土地的依賴大大減小。
2.農民人口比重不斷下降。請看一組數據，1949年中國總人口5.4億，當時農民人口目前沒有查到任何資料，根據推算農民約4.59億，占85%；1978年，全國總人口9.63億，鄉村人口7.9億，占82.8%；1980年，全國總人口9.87億，鄉村人口7.96億，占80.61%；1986年，全國總人口10.75億，鄉村人口8.11億，占75.48%；1990年全國總人口11.4億，鄉村人口8.41億，占73.59%；據2001年第五次人口普查結果，中國總人口12.63億，鄉村人口8.07億，占63.1%；截止2006年底，中國總人口13億，鄉村人口7.37億，占56%。不難看出我國農民人口基數與比重均在逐步下降。農民人口逐漸減少有以下幾方面客觀現實原因：
一是有的農民因征地拆遷變為城市居民。如2007年6月，國務院批準重慶、成都設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，設定新特區的目的是為積累城鎮化經驗，加快城市化進程，建設社會主義新農村。
二是因為有的農民變成了新社會階層。改革開放后，不少農民經商、辦企業、進城務工，他們的生活來源已經完全脫離了在農村的土地，雖然他們不少人在農村還有土地，有的甚至仍然是農村戶口，但是他們已經不是真正意義上的農民，變成了新社會階層。
三是因農村城鎮化建設，一些農民土地被依法征收一定數量后，變為失地農民。農村人口不斷減少最根本最直接的原因是農村社會生產力的發展和農村城市化進程的加快。一段時期以來，中央和國務院進一步加大了城鄉一體化的力度，進一步縮小城鄉差別，可以預見，農民人口的比重將隨著社會經濟的發展還會進一步下降。
（二）失地農民的特征
1.因為工業化、城鎮化建設，土地被依法征收，從事著非農業的工作，但是戶口可能是農業戶口；失去耐以生存的土地，但是為城市的發展作出巨大貢獻。
2.失去的土地應該達到一定的數量（人均只有0.3畝及以下）。根據現有法律法規和文件精神，失地農民應為：以農業合作社（村民小組、生產隊）為單位，經核查扣除村民宅基地、農村集體二、三產業建設用地和公共建設用地后，經區國土資源局確權認定人均實有耕地不足0.3畝和農村集體經濟組織土地全部征為國有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農轉非人員的農民，即為失地農民。
3.失去的土地不是林地、宅基地、荒山荒坡等廣義上的土地，而專指耕地，因為失去耕地對農民生活影響是無法估量的。
二、失地農民應該享有的權益
一是依法征收土地后應獲得的補償權，土地轉讓價格應由市場來認定，應允許各地提高征地補償標準，在符合土地總規劃和城鎮規劃的基礎上，使失地農民得到較為公平合理的補償，包括土地補償費、安置補償費、青苗補償費等。二是依法享有政府的救濟救助權。政府機構及社會援助機構應提供多方面的援助，為其提供行政救助、法律援助等，確保在合法權益遭受侵害時能及時得到保護和支援。三是依法納入社會保障機制，將失地農民人群納入最低生活保障范圍，同時，農民失地之后就業之前享有一定的生活補助，規定失地農民的失業保險，在批準征地時一次性繳納失業保險費，可享受獲取一定時限的失業保險金、職業介紹和職業培訓服務、相應補貼等權利。四是依法享有醫療保障權，失地農民享有新型農村合作醫療保險等多層次、多形式的醫療保障，能基本解決現階段城鎮化地域的醫療保障問題。五是依法享有養老保障權，建立失地農民社會養老保險體系，科學配置社會養老保險基金，健全由政府、集體、個人意見統籌，由城鎮建設開發方支付的籌集方式。
三、我國土地使用權的法律缺陷
我國以土地所有權的性質劃分使用權的種類，而且為不同性質的土地使用權設定不同的制度和待遇。國有土地使用權、集體土地使用權、土地承包經營權都屬于用益物權，對這三種權利有不同的產生規定、有續期限、流轉制度。對集體土地使用權缺乏法律規定。
1.建設用地使用權的權利存續期限規定不明確，國有土地使用權期限過短。在使用權期限到來時，房屋權利人卻不能再有使用土地的權利，地上房屋面臨被沒收的危險，有期物權與無期物權產生了對抗。國有土地使用權期限屆滿的，根據《城市房地產管理法》第21條規定：“可申請續期”，否則土地使用權由國家無償收回，而《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得，土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記。”這一規定有違民法的公平原則。集體土地使用權一般沒有期限的限制，造成了土地資源的浪費。
2.集體土地使用權禁止流轉。集體土地使用權的主體是集體企事業單位及農村居民。集體土地使用權也是財產權，財產的所有者可依自己的意思自由處分自己的財產，由于集體土地使用權禁止流轉，集體土地使用者并沒有處分集體土地使用權這一財產的自由。法律禁止集體土地使用權的流轉，并沒有禁止地上房屋的流轉。我國法律不允許集體土地使用權的轉移，但又不能限制地上附著物的權利轉移，從而在實際上也限制不了集體土地使用權的轉移，這在城市、農村大融合的今天法律的規定顯然是滯后了。集體土地使用權可以進行自由流轉是不以人的意志為轉移的，而我國有關這方面的規定是很少的，不能適應經濟社會發展的需要。
3.土地承包經營權制度的缺陷。土地承包經營權是用益物權，但是土地承包經營關系又依合同而成立，權利、義務又由合同規定，使這種用益物權又帶有債權的屬性。也是因為如此，法律對農戶行使使用權設立了諸多限制。如《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定》第14條規定：“承包方未經發包方同意轉讓合同、轉包或者互換經營權標的物的，人民法院應認定該轉讓、轉包、互換行為無效；”《土地承包法》第37條規定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意，采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案”。因此，在對農戶享有的承包經營權進行保護時，不能予以物權屬性的有效保護。在現實生活中，發包方任意處置合同的事件時有發生，發包方的這種行為固然有他歷史上的原因，但是與土地承包經營權的債權表現不無相關，而債權的對抗與排它的效力遠不及物權強。
4.土地使用權的效力范圍不明確。土地使用者對土地的使用目的是從事農業生產或者興建建筑物、構筑物，土地使用權人獲得土地并不是要獲得與土地相關財產的所有權，只是欲從利用土地的行為中獲得收益而已，土地使用權人經依法批準，可為地上空間的利用，亦可為地下空間的利用，如建地下室等。土地使用權人與非土地使用權人如何分享對地下空間的使用權，這是應該解決的問題。
5.土地使用權何時產生不明確，從而導致土地使用權受到侵害時，土地使用權人的利益不能得到很好的保護。《土地管理法》第11條規定：“單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權”。對集體土地使用權也使用了“確認”。《土地管理法》第13條規定：“依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”《土地承包法》沒有土地承包經營權何時產生的規定，在實踐上，如果土地使用權人的權利受到他人的侵犯，對于建設用地使用權而言，由于沒有國有土地使用證或者集體土地建設用地使用證來證明權利的存在，法院一般要求當事人轉入土地確權案件由政府確權，或者駁回當事人的起訴。對于土地承包經營權而言，類似的問題也時有出現。因此，必須明確土地使用權何時產生并受法律保護。
四、以法律完善與制度建設為基礎，建立失地農民權益保障機制
（一）從利益補償與權利保障角度維護失地農民土地權益
1.改革農村土地產權制度，通過立法界定產權歸屬和所有權主體。實踐證明，要有效地維護農民的土地權益，關鍵在于明晰土地產權。土地產權改革的基本方向就是實現國有土地與集體土地的權利均衡。集體土地能否和城市土地一樣設立建設用地，能否以集體的意志決定轉讓，是我國土地制度需要進一步研究探索的問題，明確土地所有權，讓農民真正享有土地收益權。
2.引入市場機制，杜絕土地交易中的暗箱操作，一個重要方式就是形成由市場決定土地價格的機制，合理制訂工業用地價格，有必要確定工業用地的最低價格作為底線。在土地出讓方面，實行公開運作的招標、拍賣、掛牌等方式，運用市場機制形成和確定土地價格，使競爭力強的好項目優先獲得土地。只有引入市場機制，農民對土地的所有權、使用權、處置權等財產權才能得到充分的尊重，利益才能得到真正的保護。土地是農村最基本、最重要的生產要素，能否充分發揮土地這種生產要素在市場經濟條件下增加農民收入的作用，是衡量土地產權制度是否合理、是否科學、是否有效的基本標準。
3.健全暢通有效的農民利益表達機制。在充分發揮基層民主的基礎上，讓廣大農民通過合法、正當的途徑和方式，把自己的態度、情緒、想法和意見向社會和政府表達，村民自治亟需通過制度建設來建立和健全，完善農民利益表達機制，不斷拓寬農民政治參與渠道，使農民利益的表達制度化、法制化、有序化。
4.完善社會保障立法和糾紛解決機制，加快建立失地農民社會保障制度和土地制裁制度。為失地農民建立完善的社會保障制度是對失地農民進行保護的根本解決方案，這也是土地征用補償機制的核心所在。隨著工業化和城鎮化進程的不斷加快及農民法律意識的進一步提高，由土地引發的社會矛盾特別是補償問題的爭議會越來越多。批準征地權的只有省或國務院兩級政府，然而這兩級政府目前都沒有設立仲裁機構，即使設立了面對如此眾多的土地糾紛爭議也根本無暇顧及。可以考慮設立專門的土地糾紛仲裁機構，通過正當的司法救助程序維護失地農民的合法權益。
（二）完善農民權益保障的行政途徑
1.在行政法律規定的范圍內實施行政征收行為。政府具有行政管理職能同時又提供公共服務的，法治政府應注重政府權力的有限性，尊重公民個人的人權，接受公民個人、政法部門、公共媒體、監督組織等監督，按照陽光政府、有限政府的機制要求確保行政權的有利運轉，土地征收容易導致行政權的濫用，在判斷征收行為時首先看是否符合社會公共利益，而不能簡單的看地方政府GDP指數與少數房地產開發企業的利益，形成保護集體土地、耕地的激勵機制與有效管制行政機關及行政人員行為的約束機制。
【論文摘要】文章利用764份問卷調查袁的數據，具體分析了農村勞動力遷移者和未遷移者對政府政策的需求。結果顯示，他們的最大期望，一方面是在城市中得到穩定的就業機會，另一方面希望農村土地的承包權得到保障。因此，進一步規劃解決農村勞動力遷移問題的戰略思路：其一，統籌城鄉就業，加強勞動力市場制度建設；其二，保障農民工的土地承包權，減少農民進城務工就業的風險。
改革開放以來，限制勞動力遷移的許多舊的體制已經基本消失，其中包括居住限制、食品供給限制以及大部分就業限制，同時教育水平的提高降低了人們的遷移心理成本，增加了就業成功機會，也大大提高了人口的流動性。與此同時，隨著勞動力遷移的增加，移民網絡已經起到提供就業信息、降低心理成本的作用，還有交通和通訊費用的降低以及高校擴招和收費的增加，‘都是中國國內遷移規模有可能增長的理由。剩余的限制勞動力遷移的因素，更多可能體現在一些較難改變的體制上，如城市就業體制和農村土地制度等。
為更好的了解農村勞動力對政策的需求，以便政策能夠更好地發揮作用。②2007年春節期間筆者在廣東省韶關市樂昌縣廊田鎮11個村，共發放問卷調查表6o4份，其中a卷(遷移者)194份，b卷(未遷移者)410份，回收有效問卷552份，其中a卷181份，b卷371份。另外，2007年上半年在城市中進行了調查，所有調查對象均為廣東省城市中外來務工人員，共發放問卷調查表(全部是a卷)263份，回收有效問卷212份。兩次調查共獲取764份有效樣本，調查目的主要是了解遷移者的個人特征和遷移動機，以及未遷移的可能原因，其中對政策的需求是調查的重點內容之一。
一、遷移者對政府政策的期望
農村勞動力遷移絕大多數人是依靠自身努力所實現的，但并不表明這種純市場經濟行為不需要政府的干預，因為遷移對于農村勞動力來說畢竟是有風險的行為選擇，他們需要政府的幫助，尤其在政策上給予扶持。在現階段，他們對于政府政策的期望有哪些，哪些對于他們目前最迫切，作者利用a卷(遷移者)調查數據做了一個統計(見表一1o
在調查中發現，在選擇政策期望時，由于個體特征的差異，存在明顯的地區偏好、性別偏好、年齡偏好和文化(教育程度)偏好。例如，樂昌(經濟相對發達地區)的遷移者更注重社會保障，男性相對于女性來說，對農地承包權更為留戀，年輕者考慮計劃生育問題更多，而對各項社會保障并不太感興趣。但統計分析時，看到他們對政策期望的核心內容是完全一致的，只是選擇的先后順序不同而已。
在城市生活中，他們擔心更多的是失業和居住問題。前者，遷移的根本目的是掙取更高的收入，只要有份工作(或有份不拖欠工資的工作)，就會有一定的收入。出乎意料的是，遷移者對住房的要求比較迫切，遷移者向定居者過渡時強烈要求的具體訴求。另外，遷移者對于社會保障的要求并不太高，表面上看，由于他們從未得到過社會保障，所以覺得那只不過是城里人“天生”的待遇，甚至有不少人還不知道有社會保障這一說。況且進入社保還要求他交納一筆費用，這將減少其現期收入，所以他們對納入社會保障的要求并不迫切也就不足為奇了。其實，農民的保障只是原在農村的土地承包權，所以，遷移者無一例外的希望享有原有在農村的一些政策，固他們特別希望保留自己的宅基地。如果一下子剝奪了他們的土地承包、使用權，他們將很難適應，結果可能是導致社會的不穩定局面。
二、未遷移者原因
為了更好的了解遷移者的個體特征，調查b卷專門針對在家務農的農村勞動力，希望能做比較分析。未遷移者的原因，作為一個多選問題，在回收的373份有效問卷中，其選擇未遷移的原因統計結果(見表一2)。
同樣在選擇不遷移的原因上，也存在著區域偏好、性別偏好、年齡偏好和文化偏好等因素。其中，年齡大的和文化程度低的主要是缺乏相應技能，而女性未遷移的原因主要是因為家人拖累，那些回遷者則比較滿足于農村的生活狀況。問卷調查中，絕大多數人并未選擇“在打工地受到一些政策限制或歧視待遇”這一項，由于傳統文化的潛移默化和長期二元結構的政策影響，農民已經養成了逆來順受的“品德”。
根據上述對遷移者和未遷移者分別對政策期望的系列分析，政策改革思路已經比較清晰，在戶籍制度改革不能一蹴而就約束的前提下，在城市中健全和完善勞動力市場，是改革必須先行的一步。關于農地制度改革，其基本思路，通過土地的合理集中實現家庭規模經營擴大，提高農業生產率；同時，通過制度的變革能夠給遷移者提供一筆較大的到城市謀職和生活的原始資金。@
三、整體性政策框架建議
農村勞動力遷移問題涉及到上億農村人口轉入非農產業和城鎮的社會經濟結構變遷，同時還涉及到幾億未遷移農村人口生產方式和生活方式的轉變，是我國社會主義現代化進程中一個必須面對和解決的問題。所以，必須站在全局和戰略性的高度，進一步規劃解決農村勞動力遷移問題的戰略。
(一)統籌城鄉就業，加強勞動力市場制度建設
統籌城鄉就業，解決好農民的就業問題，是統籌城鄉經濟社會發展，解決好“三農”問題的關鍵之一。統籌城鄉就業要求把解決好農村的就業問題放在更加突出的位置，改變和擯棄重城市、輕農村的傳統觀念和做法，必須把城鄉勞動力資源開發利用作為一個整體，通盤考慮，統籌安排。盡快打破城鄉就業壁壘，實行城鄉勞動者公平的就業制度是統籌城鄉改革的切入點。各級政府應把促進農民就業作為就業工作的重要目標，把增加農民就業納入國家和各地區的就業規劃。在制訂國民經濟和社會發展規劃時，不僅要把擴大城鎮就業、降低城鎮失業率作為重要任務，而且要把加快農村剩余勞動力轉移、實現農民充分就業作為重要目標。
1．加強勞動力市場制度建設，建立保護農村勞動力遷移者合法權益的長效機制。與城市居民相比，農村勞動力遷移者是一個容易遭受貧困與社會排斥的群體。近年來，雖然國家出臺了不少保護其權益的政策，也取得了一些成效，但農民工合法權益屢受侵害的現象仍繼續存在。如農民工勞動合同簽約率很低，工資邊清欠、邊拖欠，農民工超時間勞動，休息、休假權利受侵犯比較普遍，一些企業任意加班加點的行為沒有得到遏制。距離公平就業，形成城鄉統一的勞動力市場還有相當大的距離。不可否認，農民工合法勞動權益受到嚴重侵害與勞動力供過于求有關，⑥但作者認為，其深層原因仍是勞動力市場制度不健全所導致，因制度原因使農民工處于弱勢地位，從而遭受資方侵害。保障農民工權益是社會公正的體現，更是政府的基本職責所在。短期內的勞動用工整治行動只不過是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的舉措，最終需要建立保護農民工合法權益的長效機制。勞動力市場制度建設包括工資形成的市場機制和集體談判制度，工會作用發揮方式和程度以及保護勞動者的政府勞動立法等方面。
2．公平對待農村勞動力遷移者，逐步形成惠及農村勞動力遷移者的城市基本公共服務制度。當前城市對農村勞動力遷移者實行的實際上是“經濟接納、社會排斥”的做法。主要表現在：允許農民進城打工(經濟上進入)，但不承認他們在城市的社會成員資格，進城農民工不能平等地享受公共服務(社會排斥)；在住房、子女教育、醫療衛生、婦幼保健和社會保障等方面遭受歧視等。大量農民進城務工不可避免地會給城市管理帶來新的問題，在城市建設和管理方面應有新的理念和措施。首先，應當轉變觀念，對農民工要由排斥到容納，由管制為主轉向服務為主，改變農民工“邊緣化”的社會地位。要以開放和包容的胸襟，把進城農民工作為城市居民的一部分，統一管理，逐步做到權利平等。其次，在住房、交通等城市基礎設施的建設上考慮農村勞動力遷移者的需要，使義務教育、公共衛生等基本公共服務逐步覆蓋到農民工。統籌考慮農村勞動力遷移者對城市基礎設施和基本公共服務的需求。涉及城市公共服務資源重新分配的問題，城市政府財政支出結構需要作相應的調整。進行這種財政支出結構的調整，有利于農民工在城市安居樂業，對促進城市社會的安定和諧、健康發展，有著重要的作用。
3．引導農村勞動力遷移者合理、有序流動，努力開拓農村剩余勞動力轉移渠道。我國城鄉將長時期面臨沉重的就業壓力，這是我國的一項基本國情。農業人口向非農產業轉移，向城鎮轉移，必須廣開門路，多渠道并舉，多形式并存，多層次展開，努力實現合理、有序流動。(1)在地域流向上，引導農民異地轉移與就地、就近轉移相結合。加快城鎮化進程，為農民進城就業創造更多的機會，是解決好農村剩余勞動力問題的根本出路。
同時，通過大力發展鄉鎮企業和縣域經濟，促使農村富余勞動力就地轉移，在未來很長一個時期仍是我國農村富余勞動力轉移不可忽視的一條重要途徑。不斷壯大縣域經濟，促使農村富余勞動力的就地轉移。近年來，隨著土地供求矛盾趨緊、勞動力等要素成本上升，沿海發達地區部分勞動密集型產業開始向中西部轉移。要因勢利導，在繼續鼓勵中西部農村剩余勞動力向東部沿海發達地區流動的同時，推動東部沿海發達地區產業結構升級，鼓勵沿海發達地區符合環境保護要求的勞動密集型產業向中西部轉移，為農村剩余勞動力就地、就近轉移創造條件。(2)在產業類型上，注重發展勞動密集型產業。要充分利用我國人力資源豐富、特別是農村人力資源豐富的優勢，正確處理發展高新技術產業和傳統產業、資本技術密集型產業和勞動密集型產業的關系，發揮勞動密集型產業和資本技術密集型產業中的勞動密集生產環節的競爭優勢。在拓展農村剩余勞動力向非農產業轉移空間的同時，要重視挖掘農業內部的就業潛力，向農業的深度和廣度進軍。
4．加強對農村勞動力的職業技能培訓，提高農村人口的整體素質。技能和就業培訓是提高農村勞動力就業能力的一項重要措施。在工業化過程中，農村勞動力進入城市工業部門就業，新的工作崗位對勞動者的勞動技能有新的要求。如果勞動力的知識技能不能滿足崗位要求，勞動者就容易面臨著失業的威脅。而且，勞動力的整體技能較低，也對產業發展和結構調整構成了制約。提高農村勞動力的就業技能，全面提高農民的素質。一是要建立完善的就業培訓體系，大力提倡訂單培養模式。走先培訓后輸出、以培訓促輸出和定向培訓、定向輸出的路子。農村勞動力的培訓納入各級公共財政的支持范圍，建立“政府主導、多方籌集”的投入機制。二是在農村普及九年制義務教育，有條件的地區鼓勵普及高中階段教育，積極發展職業技術教育。長期以來，農村職業技術教育教學內容與農村發展需求嚴重脫節。由于經費短缺，農村職業教育機構萎縮，人員大量流失。要有效整合教育資源，把發展中等職業學校的重點放到農村。這對有序轉移農村剩余勞動力，推進工業化和城市化意義重大，是農村社會發展的必然要求。
(二)保障農民工的土地承包權，減少農民進城務工就業的風險
進城務工的農民，大多處于不穩定狀態。只要還沒有穩定職業并且在外定居，土地仍然是農民最終的退路和保障。土地對廣大農民來說，既是基本的生產資料，又是基本的生存保障。進城務工農民即使不從事農業生產，土地不再具有生產資料功能，土地的社會保障功能也不會消失。從工業化和城市化發展的情況看，大量的農民將會長期亦工亦農，相當部分的農民工將是年輕時進城務工，年老時返鄉務農。在農民到城鎮未取得穩定的就業、收入保障以前，保障他們的土地承包權，使他們進退有路，不失去土地這一最基本的生活保障，在城鄉之間“雙向”流動，有助于防止農民因喪失土地而淪為流民大量集中于城市，對保持農村乃至整個社會穩定關系重大。
因此，在沒有別的手段可以替代土地作為農民的基本生活保障之前，必須依法保障流動就業農民土地承包權的穩定。將所有農村勞動力逐步納入社會保障體系。對于留在農村不能進行農業生產的老年勞動力來說，土地難以起到生存保障的作用，他們往往成為農村貧困人口。在他們不能也不愿從事農業生產時，如果愿意退出農村集體的土地承包，可將他們納入農村社會保障體系之中。對那些向非農產業轉移的勞動力，賦予他們對農地承包具有選擇性的退出權，根據自身條件在保持農村的承包地和獲得不同的社會保障之間進行選擇。如果他們有穩定的非農收入也愿意放棄土地，可以以農地換取一定數額的社會保障基金，將他們納入城鎮社會保障系統；而那些不愿放棄農地的轉移勞動力，則將他們納入農村社會保障體系之中。對那些愿意從事農業生產的勞動力，如果他們愿意承包上述兩部分勞動力退出的承包地，那么根據其意愿承包的土地面積和承包年限支付一定的土地承包費，而這部分承包費則納入農村社會保障基金，等到他們到了退出農業生產的年齡時將他們納入農村社會保障體系。作為參保單位，以社區或漁業公司作為社保的工作點。其次，為鼓勵漁民參保，在政策資金上予以支持，在繳費比例上以“低門檻進入，低標準享受”政策執行。同時，從漁民轉產轉業資金中劃出一部分，給予每個參保漁民一定數額的補助。