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論文摘要：公民環境權利是環境保護的基礎，同時也是環境保護的目的和手段。公民環境權利問題越來越受到國際社會的理論關注，而且不少國家的法律做出積極回應。倚重行政環境權力而輕視公民環境權利是我國現行環境保護法律體制的基本特點，這很不利于我國的環境保護。我國環境保護法律應當確立公民在環境保護中的主體地位，并且具體確認公民的環境權利。法律確認公民環境權利應當兩條進路并行：與環境保護的公權力結合和與傳統私權利融合。
公民的環境權利(或稱為公民環境權)是指公民擁有享有良好環境的權利，通常包括環境使用權、知情權、參與權和請求權。它區別于:(1)公民、集體或國家對環境資源的開發和利用權;(2)國家在環境保護過程中擁有的立法、行政和司法的權力;(3)私法上與環境保護相關的所有權、人身權和相鄰權;(4)傳統人權理論中的生存權和發展權。在當今國際社會，公民的環境權利作為一項新興的基本人權而受到廣泛關注。本文試圖說明，我國現行環境保護法律體制存在倚重行政環境權力而輕視公民環境權利的弊端;為實現我國環境的有效保護，我國法律應當具體確認公民的環境權利;法律確認進路應兩路并行:與環境保護的公權力結合和與傳統私權利融合。
1環境保護中公民環境權利問題的提出
立法出于技術考慮，并不必然在法律規則中既對要素(假定條件、行為模式、法律后果)做出規定又對所要保護的權利內容進行宣稱。如我國《民法通則》(文中涉及的法律法規均為簡稱)第一百一十七條第二款規定，“損壞國家的、集體的財產或者他人財產的，應當恢復原狀或者折價賠償”，該規則就并未對國家、集體和公民享有財產權及其內容進行表述。一般地，這樣簡潔的表述在司法實踐中并不會產生理解上的困難，因為這樣的表述不言自明或者是在另外的法律條文中對所要保護的權利及其內容進行了明確的規定，在這些法律規則的背后，存在著一張清晰的權利譜系。然而在權利規定比較模糊的時候，法律規則實現對權利的保護則無疑會受到一定的影響，我國環境保護的法律法規正面臨著這樣的問題。
我國從1978年首次在憲法中規定“國家保護環境和自然資源，防止污染和其他公害”以來，經過近30年的發展，我國形成了包括憲法、環境保護基本法、環境資源法、環境保護專項法、環境保護行政法規、部門規章、地方性法規和地方性規章、環境標準、國際環境保護公約以及刑法、民法相關規定在內的龐大灼環境保護法律法規體系，并從“國家保護環境”出發，衍生出了與環境保護相關的一系列行政權力和義務。在我國實行的是各級政府對當地環境質量負責，環境保護行政主管部門統一監督管理，各有關部門依照法律規定實施監督管理的環境管理體制。環境保護方式呈現出了以政府管制為主的特征。在政府管制的模式下，政府對于環境保護享有廣泛的權力，宏觀上包括制定和完善環境保護的法律、法規及政策，引導經濟結構調整，制定環境保護的規劃、目標和計劃，制定環境保護的標準并監督執行，進行跨行業、跨部門、跨區域的協調等。微觀領域包括環境行政許可權，環境行政處罰權等等。政府通過行使環境權力，對環境違法主體科以相應義務，從而達到保護環境的目的。此外，國家公權力還通過刑事手段介人環境保護，我國97刑法第六章第六節“破壞環境資源罪”的規定就是重要的體現。
在政府控制的模式下，相對于國家的環境權力而言，我國公民環境權利的規定則顯得薄弱并且模糊不清。政府權力介人環保領域，并沒有明確以保護環境權利為目的。如《環境保護法》的立法目的是“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代業化建設的發展”(第1條)。這里的“保護環境”和“保護環境權利”雖然密切相關但是并不相同，前者從實用主義出發，以解決實際問題為目的，而后者以價值目標為導向，事實上是環境保護的基礎，也是目的和手段。我國從憲法到具體的行政法規，沒有專門對環境實體權利做出明確的規定，因此有學者認為我國對于公民環境實體權利的規定是“隱形規定”。對于程序性權利，除了受到環境侵害的訴權以外，我國《環境保護法》還規定有檢舉控告權，《環境影響評價法》和《水污染防治法》規定在一定條件下享有知情權和建議權④，但都并不完善。此外，盡管有一些權利與環境保護密切相關，并在實踐中發揮著保護環境的作用，如所有權、人身權及相鄰權等的正面規定，但這并不是真正意義上的環境權利，因為其主旨并不是保護環境法益。傳統民事權利制度對于環境保護力不從心，盡管現代民法理論中的財產權、人格權及侵權理論都在發展，但它們離環境保護的要求相去甚遠。如北京市某建筑工程公司在施工中因產生大量噪聲、震動和粉塵，嚴重影響了周邊四戶村民的正常生活，四戶村民向北京市某區人民法院提起了民事訴訟，請求法院判令被告停止侵害，但某區人民法院經審理后，以“不屬民事審判范圍”為由，駁回了原告要求被告“停止侵害”的訴訟請求。
2公民環境權利對于環境保護的意義
環境權利為人類一直自然地享有，并不隨著法律的改變而改變，因此也可稱為一項自然權利或基本人權，其正當性是不證自明的。隨著工業革命帶來了嚴重的環境污染，人類開發利用環境的財產權與享有良好環境的權利產生沖突，才引起了現代意義上公民環境權利的關注和討論。即便是在這種沖突中，公民環境權利的正當性也是不容質疑的，問題的關鍵在于如何確定這種沖突中各種權利的位階關系和如何協調沖突。美國當代著名學者彼得·S}溫茨(PeterS.Wenz)教授在《環境正義論》一書中寫到，“倘若發生沖突，財產權至少在某些時候應該做出讓步”，“人權如此重要，不能為了更小的目標而妥協。例如，人們不應該為了他能夠擁有更廉價的電力而遭受癌癥的痛苦”。
就公民環境權利與環境保護的關系來說，公民環境權利是環境保護的基礎，同時也是目的和手段。政府權力對環境保護的廣泛介人，有著深刻的合理性，環境外部的不經濟性⑤和為避免環境的公地悲劇⑥都需要政府權力的介人才能予以克服。在國家，環境保護的行政權力固然來源于憲法的授權，但最終來源于民眾的授權。可以說，權力都是直接或間接源于公民權利。英國早期啟蒙思想家托馬斯·霍布斯(ThomasHobbes)在論及國家的起源時認為，人類是為了避免“一切人對一切人的戰爭”的自然狀態才“把大家所有的權力和力量付托給某一個人或一個能通過多數的意見把大家的意見轉化為一個意志的多人組成的集體”，這個個人或集體就是者，即霍布斯所說的“利維坦”。繼后的英國政治思想家約翰·洛克(JohnLocke)同樣認為，“開始組織并實際組成政治社會的，不過是一些能夠服從大多數而進行結合并組成這種社會的自由人的同意。這樣，而且只有這樣，才會或才能創立世界上任何合法的政府”。這些思想后來為1776年美國《獨立宣言》所采納，《獨立宣言》宣稱“我們認為以下真理是不言而喻的:人人生而平等，造物者賦予他們若干不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，人們才在他們之間建立政府。而政府之正當權力，是經被統治者的同意而產生的”。時至今日，各國憲法基本都確立了“在民”，這是各國政府及公權力存在的合法性依據。我國憲法第二條規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。因此，在權利與權力的關系上，權利是權力的來源和基礎，權力為保護權利而存在。環境保護的行政權力，同樣地來源于公民所具有的環境權利，公民環境權利是環境權力存在的正當性所在。從這個意義上講，公民環境權利為政府參與環境保護提供合法性的基礎，環境保護應以保護公民環境權利為目的。
公民環境權利不僅為政府參與環境保護提供合法性的基礎，也是公眾參與環境保護的合法性基礎。近年來，我國因環境問題引發的以年均29%的速度遞增，人民群眾改善環境的迫切性與環境治理長期性的矛盾突出，環境問題已成為引發社會矛盾的“焦點”問題。這種非制度化公眾參與環境保護屬于公眾參與的非常態，由于非常態的公眾參與表現為組織的非程序性，動機的多層次性，性質的復雜性，行為的非理性以及后果的消極性，對國家的穩定和社會發展有諸多的消極影響。公民有了法律上確認的環境權利，就可以依據環境保護的權利實施相關行為，可以要求義務主體為或不為一定的環境行為，在受到侵害時可以獲得法律上的救濟，同時也明確了公眾環境保護行為正當性的邊界。因此，公民環境權利的確立對于公眾參與環境保護具有重要的意義。
公民環境權利不僅是主體參與環境保護的合法性基礎，而且在實際運行中起著對公權力的制約作用。在公共選擇理論看來，政府在提供大多數(包括清潔環境在內的)共用品和服務方面是低效的，表現為浪費、冗員和低生產率，在行政權力介人市場的時候，可能還存在權力尋租的問題。政府低效的原因在于，政府是有自身利益的社會主體。在公共選擇中，實際上并不存在“根據公共利益進行選擇”的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程，社會上并不存在所謂的政府所追求的公共利益。從公共選擇理論上講，權力需要制約。從政治文明的發展來看，權力的制約問題可分為三個階段，即以權力制約權利階段、以權力制約權力階段和以權利制約權力階段。以權利制約權力，是指公民用自己的法律權利制約政府權力，以防止政府權力的變異和濫用，維護自身的合法權益和社會整體利益!。環境保護是利益沖突比較集中的領域，政府可能會為了地方經濟發展而不顧環境保護，也可能會為利益集團的利益而犧牲環境利益，加上政府行為的低效性，公眾參與環境保護以權利制約權力就顯得尤為重要。
3域外公民環境權利考察
公民環境權利主要是由各類國際會議和文獻倡導的。1970年國際社會科學評議會在東京發表的《東京宣言》提出，“我們請求:把每個人享有其健康和福利等要素不受侵害的環境的權利和當代傳給后代的遺產應是一種有富自然美的自然資源的權利，作為一項基本人權，在法律體系中確定下來”。1972年6月在斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》，該宣言表達了這樣一種信念:人類有在一種能夠過尊嚴和福利的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利。1973年在維也納歐洲環境部長會議上制定的《歐洲自然資源人權草案》中，環境權被認為是新的人權并將其作為《世界人權宣言》的補充。1986年作為地區性人權文件的《人類與人民權利非洲》第24條規定，所有人民應該享有能夠適合他們發展的一般的令人滿意的環境權利。1987年2月國際環境法專家組擬訂的《環境保護和可持續發展的法律原則建議》指出:全人類對能滿足其健康和福利的環境擁有基本的權利。1989年《哥斯達黎加促進和平與可持續發展的人類責任宣言》在序言中寫到:認識到國際社會確認人類有在保障尊嚴和福利的環境中生活的基本權利。1991年《關于國際環境法的海牙建議》確立了這樣一個原則:國家應該承認對于確保健康、安全和可持續生存與精神福利的個體與集體的基本環境人權。1992年《里約環境與發展宣言》宣稱，人類享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產成果的生活的權利。1995年國際自然保護同盟起草的《環境與發展國際公約草案》第十二條規定:締約方努力逐漸全部實現任何人對環境的權利以及為了其健康、福利和尊嚴的足夠的發展水平。
在全球化的對環境權的呼吁中，部分國家以憲法的形式確立了公民的環境權利。如1980年《智利共和國憲法》第3章第19條規定:“所有的人都有權生活在一個無污染的環境中”。1980年《秘魯政治憲法》第2章第123條規定:“公民有保護環境的義務，有生活在一個有利于健康、生態平衡、生命繁衍的環境的權利”。1987年《菲律賓憲法》規定:
“國家保障和促進人民根據自然規律及和諧的要求，享有平衡的健康的環境的權利”。1993年《俄羅斯聯邦憲法》第42條規定:“每個人都有享受良好的環境和獲得關于環境狀況的信息的權利，都有要求因生態破壞導致其健康或財產受到損失而要求賠償的權利”。1993年《哈薩克斯坦共和國憲法》第12條規定:“共和國公民有享受有益于生活和健康的環境的權利”。據統計，全球有四十多個國家即全球五分之一的國家通過的憲法或法律中都規定了環境權。其中，20世紀70年代以后通過的憲法和憲法修正案都沒有忽視這一權利。
除了憲法的規定外，部分國家還在環境保護的法律或法規中確立了公民環境權。如1979年美國《國家環境政策法》規定:“國會認為，每個人都應當享受健康的環境，同時每個人也有責任參與對環境的改善和保護”。1998年《法國環境法典》規定:“有關的法律和法規明確規定每位公民均有權擁有一個有益于健康的良好環境，并且由他們確保城市和鄉村地區之間的平衡與協調發展”。2002年《俄羅斯聯邦環境保護法》第11條第1款規定:“每個公民都有享受良好環境的權利，有保護環境免受經濟活動和其他活動、自然的和生產性的緊急狀態引起的不良影響的權利，有獲得可靠的環境狀況信息和得到環境損害賠償的權利”。
綜觀國外公民環境權利的文獻，我們可以發現:(1)非官方領域對于公民權利的呼吁或宣稱對于公民環境權利在法律上的確立起著巨大的推動作用。這既反映了現代工業社會環境問題的嚴峻態勢，也反映出了公眾對于環境保護所蘊含著的巨大熱情和力量。(2)公民環境權利是一項基本權利，這一過去自然就獲得和享有的利益在受到侵害過后，開始尋求法律的保護，在傳統的人權內容不能涵蓋環境權利內容的情況下，不少國家直接將公民的環境權利明確寫人了憲法當中，豐富了基本權利的內容。公民環境權利也主要是被規范在憲法當中，是作為一項基礎性權利而存在的。(3)環境權的表述上各個界定并不相同，反映出了內涵的豐富性，但其權利主體上并不包括國家，權利內容并不包括主體對環境的開發和利用。因為國家對于環境保護具有的是權力和職責，與環境權利相去甚遠，而對環境的開發和利用屬于傳統財產權規定的范圍，環境權利是與環境保護的需要相聯系的。
4我國公民環境權利的法律確認進路
環境權利是公民的一項基本權利，這一權利在現實地受到威脅和侵害的時候，需要法律的確認和保護。我國面臨的環境保護的形勢是嚴峻的，“主要污染物排放量超過環境承載能力，流經城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環境安全存在隱患。生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態系統功能退化。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年來集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型的特點”。環境保護面臨的嚴峻形勢與制度層面公民環境權利的缺失有關，公民環境權利是環境保護的基礎、目的和手段。在相對單一的環境行政管制方式下，公民的環境權利訴求未能充分實現，環境保護組織不發達，司法權力保護環境的成效不明顯(環境公益訴訟難以得到支持)。因此，我國確立公民環境權利，既是正本清源明確環境保護的真諦，也是環境保護的現實需求。
公民環境權利的確認是一項系統工程，要達到有效調動社會力量以及司法權力參與到環境保護中來，切實實現公民環境權利的有效保護，我們認為，在憲法確認以公民享有良好環境為內容的公民環境權后，可沿著兩條進路對公民環境權利進行細化。一是與環境保護的公權力相結合，在以權力保護環境的立法中注人公民環境權利的內容。這些權利主要包括:(1)環境知情權。即公民對環境狀況、國家的環境管理狀況以及自身的環境狀況等有關信息獲得的權利。(2)環境參與權。即公民擁有參與國家環境管理的預測和決策過程，組成環保的團體，實施公益性環境保護行為等權利。(3)環境行政請求權。即公民的環境權益受到侵害后可以向環境行政部門請求保護的權利。對公民環境權利進行細化的另一進路是與傳統私權相融合，將公民環境權利在私法上進行規定。這一類公民環境權利主要包括:清潔空氣權、清潔水權、清潔產品權、環境審美權、環境文化權、戶外休閑權、避免噪聲污染權等。超級秘書網
關鍵詞：農民工醫療保障制度弊端體制建設
農民工是指擁有農村戶口卻在城市工作或正在城市尋找工作的群體。農民工是中國特有的群體，是在我國二元結構的夾縫中產生的一種特殊階層。農民工問題是現階段我國社會的重大問題。本文在探討農民工醫療保障問題時使用農民工一詞，只是為了行文方便，并不代表作者贊同用農民工一詞來定義這一特殊階層。
一、農民工醫療保障現狀與弊端
1．農民工基本上處于無保障狀態
據勞動和社會保障部調查分析，截止2005年5月，我國農村勞動力外出務工規模約為1.2億人，進城務工的農民工約為1億。據有關專家的預測，未來一段時期內，如果政策不發生大的變化，外出務工農民的數量將以每年500萬人的速度持續增長。[1]但是，數量如此龐大的勞動群體的健康狀況卻已經到了令人擔憂的地步。農民工多從事城市里最臟最累和最危險的工作，從這個角度看，農民工是最需要醫療保障的群體，但是這個最需要醫療保障的群體卻游離在城市的社會保障體系之外。在農村，新型農村合作醫療剛剛起步還處于試點階段，在城市他們是“邊緣人”無法融入城市，享受不到城鎮企業職工的醫療待遇。在他們受到病痛侵擾時，多是拖延病情而不即使就醫。據2000年在北京的一份問卷調查顯示，36.4％的農民工生過病，13.5％的農民工生病在3次以上，生病以后，59.3％的人沒有花錢看病，而是硬挺過來，花錢看病的人均支出是885.46元，就業單位為他們看病的平均支出僅為72.3元，不足實際看病支出的1/12。[2]由此可見，農民工基本上游離于社會保障體系之外，雖然許多大中城市為農民工制定了一些醫療保障政策，但都存在種種弊端。
2．現行農民工醫療保障的弊端
第一、因為戶籍制度的限制，農民工生存在農村與城市的夾縫中，醫療保障權利得不到制度保證。戶籍制度是為了證明公民身份，滿足社會管理的需要。然而，作為中國短缺經濟與計劃經濟體制相結合的產物，戶籍制度被作為一種行政管理手段得到運用，并最終演變成“一個以戶籍制度為核心，包括教育、就業、住房、養老、醫療以及其他公共服務的城市居民身份的權利的制度”，“成為我國長期實行城鄉隔離政策的載體和核心。”[3]農民工生活在城市中，但其戶口卻是農村的。這樣就存在一個矛盾，他們既享受不到城市為市民提供的各種醫療保障，而“新型農村合作醫療”又不能為其提供有效率的醫療保障。農民工生活在城市邊緣，已經成為一個新的弱勢群體。
第二，法律對農民工的權利的保護不到位，其醫療保障權利得不到法律保障。首先，長久以來我國許多的法律法規都對農民工存在立法歧視。如1999年國務院頒布的《失業保險條理》規定，失業主體僅限于城鎮企事業單位職工，農民合同制工人連續工作滿1年后失去工作的，只由社會保險經辦機構支付一次性生活補助，不能享受城鎮職工的失業保險待遇。這種歧視性的立法制度，加劇了城鄉分化，人為地將農民工列入城市的低層階級。立法漏洞使侵犯農民工權利的行為難以被追究。同時，勞動合同立法缺乏程序性規定和救濟手段，缺乏對雇主拖欠工資等違法行為的制裁性規定，社會保險立法沒有明確農民工的權利。其次，我國缺乏農民工享受社會福利的實體法，現有的社會福利立法基本上停留在民政福利，僅關注老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰。勞動法除了在第76條作了宣言性規定外，尚無法律法規對農民工的社會福利予以規定或者將農民工勞動福利納入調整城鎮原有職工福利體系，農民工享有的社會福利少之又少。另外，現階段的司法威嚴受到了極大的挑戰，法律的正常執行受到諸多不應有的阻撓。例如，河南省許昌縣人民政府因107國道擴建工程自1995年起拖欠該縣保安建筑公司工程款15.6萬元數年，到1998年6月，寫給該公司一紙欠條“完事”。2003年12月，許昌市中級人民法院終審判決許昌縣人民政府于判決生效后10日內償還許昌縣保安建筑公司工程款15.6萬元。但是，許昌縣政府“就是不還錢”，手持法院判決書的農民工仍拿不到自己的血汗錢。[4]福建省福州市晉安區鼓嶺鄉政府因續建該鄉柯坪水庫工程自1997年起拖欠農民工工錢及工程款34萬元，以種種借口欠款8年不還，工程處和農民討要工錢時，該鄉領導甚至說“該工程是上兩屆鄉領導辦的”，與他們無關。[5]行政力量過多的干預了司法力量，造成了農民工的權利即使有立法保障，也得不到正確的實施。對農民工來說，當政府失去了其應有的誠信，當法律失去了其應有的威嚴，他們在社會上生存的空間就會進一步被擠壓。當這種社會矛盾積壓到一定程度，很有可能產生巨大的社會動蕩。
第三，各個城市為農民工提供的各種社會保障得不到有效的統一。雖然國家還沒有為農民工建立統一的社會保障，但各個地方政府已經意識到并開始認真對待這一問題。在過去數年里,不少地方開始嘗試將農民工就地納入城市社保體系,且越來越多的地方開始仿效。如山東省于2006年5月18日正式出臺《關于解決農民工醫療保障問題的意見》規定，全省城鎮用人單位都要按當地規定為雇用的農民工辦理醫保，參保登記保險費由用人單位繳納，各地要在今年6月底前出臺實施細則并付諸實施。但是這種地區性的政策無法滿足農民工流動性的需求。我國現行社保制度不能在城鄉之間實現有效對接，社會保險基金區域統籌與農民工跨省流動存在尖銳矛盾。而且，社保繳費基數和比例超出農民工承受能力。于是出現了一輪農民工退保的熱潮。另外，各個城市為農民工提供的醫療保障也存在諸多弊端。政府管理的漏洞與制度本身的不合理使這一本來保障農民工權利的制度難以實施。
二、建立和完善農民工醫療保障體制的重大意義
1．它保護了法律賦予農民工的權利，體現了社會主義平等和諧的宗旨
恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一個國家的一切公民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位。要從這種相對平等的原始觀念中得出國家和社會中的平等權利的結論，要使這個結論甚至能夠成為某種自然的、不言而喻的東西。”[6]憲法賦予了每個人法律上平等的權利，農民工卻因為現行政策享受不到其應有的權利。《世界人權宣言》第22條：“每個人，作為社會的成員，有權享受社會保障。”《社會、經濟、文化權利國際公約》第9條：“本締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險。”國際勞工組織《社會保障最低標準公約》（第102號）規定，公約生效的成員國至少應當為本國工人提供包括醫療、疾病津貼、失業津貼、老齡津貼、工傷津貼、生育津貼等9項津貼中的3項保障。這些都是建立農民工醫療保障的國際法律保障，體現了國際社會對勞動者一視同仁的認可。在我國，農民工已成為產業工人的主要力量，他們中的許多人已經與城市無法分割，應當享有市民的權利，享有市民所有的社會保障。
2．對我國經濟的持續發展有重大意義，為我國的經濟轉型提供了一定的幫助
有“專家估計，我國20世紀最后二十年9%以上的經濟增長率中，勞動力流動的貢獻占到1.5個百分點”。[7]農民工促進了城鎮化發展，以廣東省為例，農民工對廣東經濟發展的貢獻率高達25%。[8]農民工對城市發展所做的貢獻，可以說是“低成本，高效率”的。如果沒有廣大的農民工參與城市建設，我國的城鎮化和城市發展就不可能達到今天的規模。農民工為城市建設和發展做出了巨大貢獻，卻長期生活在幾乎沒有任何保障的環境下，自身價值得不到認同，基本利益得不保護。建立覆蓋全體公民的社會保障體系是國家和政府的責任。農民工是社會成員的一分子，不是二等公民，他們理應享受經濟發展為每個公民帶來的各種保障和福利。
中國正經歷著經濟的高速發展，但是相關的社會保障制度卻適應不了經濟的發展。中國政府一味的追求高的經濟增長速度，卻忽視了社會制度的健全。中國每年高達9%的經濟增長是由出口支撐起來的。為了增加出口量，就必須降低產品成本，提高企業的競爭力。而廣大的農民工就是這一制度下的犧牲者。日本學者木下俊彥也建議中國政府須著手解決社會問題。“中國不應該只注重經濟發展，應解決棘手的社會矛盾。”[9]許多經濟學家都承認，中國不能也不可能一直靠出口拉動本國經濟的持續增長，中國政府應尋找一種持續健康的經濟發展模式，即以內需帶動的經濟增長模式。而拉動內需的首要目標是要提高人們特別是農民的收入。市場經濟不可能自動調整收入分配，在市場失靈的狀況下，只有依靠政府的力量，才能減小收入分配差距。而我國政府在收入分配調整問題上的失位，使得廣大的農民工的收入水平并不能隨著經濟的發展而相應的增長。而收入分配的兩極分化成為我國拉動內需的最大障礙。解決好農民工醫療保障問題，有利于增加農民工可支配收入，同時有利于增加內需，從而有利于中國經濟持續健康穩定地發展。
3．有利于緩解社會矛盾，建立和諧統一的社會
當今我國經濟雖然取得飛速的發展，但社會制度建設的滯后，帶來了很多社會問題。廣東三省的治安狀況至今仍令人擔憂。其中流動人口犯罪占有相當大的比例。社會保障將農民工排斥在外，導致了城市居民對農民工的歧視，在一定程度引發了農民工的仇視心理。另一方面，農民工在發生工傷事故后不但得不到相應的賠償，雇主不管農民工的死活，“將其解雇了事”，使農民工產生了對雇主和社會的報復心理，使公共安全存在巨大隱患。建立農民工醫療保障體系，在一定程度上可以避免城鄉分化帶來的社會問題，有利于緩解社會矛盾。
參考文獻
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[7]劉懷廉．《落實科學發展觀，解決好農民工問題》[N]．《光明日報》2005年4月7日第8版．
1.農民工普遍參保意愿不強，個人繳費能力差
調查結果顯示，共有128人（占被調查者23％）沒有參加醫療保險。許多農民工的最大愿望是“打工賺錢，回家蓋房娶媳婦”，想法單純、對眼前的物質利益比較看重、對市場經濟的風險認識不夠是農民工參保繳費意識較弱的原因之一。農民工群體大多生活在貧困地區，技能單一，他們抵御自然災害和市場風險的能力較弱。加上微薄的收入，基本醫療保險制度設立的起點比較高，為了保證生活不可能有多余的錢購買醫療保險。而且大醫院的收費較高，多數農民工難以支付昂貴的醫療費用，很多民工群體中的成員往往依仗著年輕、體質好硬挺過來，有的甚至帶病上工。調查發現，農民工的月平均收入并不高，月收入最高是2500元，折合為年平均收人是30000元，占12.5％；月收入所占比例最大的是在1000元—2000元，折合為年平均收人12000元—24000元，46.3％；月收入最低是在800元—1000元，折合為年平均收入是9600元—12000元，占41.2％。農民工年平均支出：年平均支出最高是30000以上，占6.3％；年平均支出最低是5000元以下，占4.8％；年平均支出占比例最大是5000元—15000元，占88.9％；在農民工這種入不敷出的情況下，加上藥品和醫療價格不斷攀升，根本沒有“閑錢”買醫療保險。另外，農民工變換工作地點就得退保，這不利于他們參加基本醫療保險的連續性，也打擊了他們變換工作地點后續保的主動性。
2.農民工缺乏平等獲得醫療保障的權益
目前農民工群體基本上屬于自費醫療范疇。根據憲法規定的公平原則，每個公民都應享受基本的國民權益保障，不應該從政策和制度上根據出身、生源地和職業等區別對待每個公民，這樣的體制不但有悖于公平的人權理念，對進一步加快企業改革和社會發展也產生了不利的影響。目前，社會保障體系仍未覆蓋農民工成為城市社會保障的對象，對農民工醫療保障權的保護機制也沒有實質性的改變，使農民工處于權利保護的真空地帶。
3.農民工缺乏自我維權意識
許多農民工對法律法規不了解、不熟悉，有些人甚至認為自己是臨時工，用人方不需要對他們履行義務和職責。事實上，不管是正式工還是臨時工，用人方都要負擔職業病的診斷治療費用及為農民工購買醫療保險的責任。
二、建立農民工醫療保障制度
面臨的主要挑戰近年來本省農民工醫療保障制度建設取得很大進步，以解決農民工住院、大病醫療保障問題為重點，堅持“低費率、保大病”的原則，制定符合實際的參保政策，積極探索完善農民工參加醫療保險和新型農村合作醫療的銜接辦法和政策，但相對于構建社會主義和諧社會的目標、經濟社會發展的要求以及農民工的需求，本省農民工醫療保障制度建設仍面臨不少挑戰。
1.在意識上存在的誤區
在農村醫保制度與城市醫保制度不能接軌的情況下，農民工在城市內繳納的醫療保險，不能帶回戶籍所在地，也不能享受相應待遇。對于回到戶籍地就沒有多大實際意義的社保，農民工退保是在社會保障制度框架下的“理性”選擇。筆者認為，正是因為這樣的狀況，反映了出針對農民工長遠利益的社會保障制度的缺失。積極設計和完善農民工的社會保障包括醫療保險制度，才是解決困擾農民工退保問題的根本所在。
2.加強政府職能作用
近年來，雖然農民工醫療保障問題引起了整個社會的關注，政府部門也出臺了不少相關政策，但國家法律所賦予的農民工醫療保障方面的權利難以得到落實，農民工生產和生活條件也沒有得到根本性的提高。無論從制度層面還是政策層面來看，農民工權益保護都與政府的角色密切相關。建議政府應建立相應的機構來解決農民工問題，加強勞動保障方面的執法力度。3.報銷醫療費手續復雜按目前新型農村合作醫療的規定，參保人員有病就醫要先到戶口所在地的村鎮醫院就醫，村鎮醫院認為需要并同意，才能到上一級醫院(縣、市、省)就醫。否則，看病的醫藥費不能報銷。農民工很多時候因為手續繁瑣且成本太高，不愿享受這一保險。因此，即使有近一半的受訪農民工參加了新型農村合作醫療，但他們在異地城鎮工作中實際很難享受到許多應有的醫保待遇。另外，有57％的受訪者表示，他們如果轉換工作單位或轉移工作地時，已參加的醫療保險不可以跟著轉移；63%農民工的流動性高，在現有醫保制度缺乏可攜帶性的情況下，很多人都變成只交費而不能受益。
三、建立農民工醫療保障制度的建議
農民工在中國經濟發展中扮演了極其重要的角色，他們已成為一個不容忽視、規模龐大的特殊社會群體。農民工進城后面臨許多挑戰包括住房、子女教育、養老、醫療服務等社會保障問題，為農民工提供社會保障具有重要意義。筆者特提出以下建議進一步加強和完善對農民工醫療保障機制的建設。
1.抓好地方性法規的建設，鼓勵與提倡各地政府根據本地實際，制定具體的方法
通過法律手段來保障對農民工的醫療保障資金的投入。運用法律手段來規范農民工醫療保障制度建立過程中的權、責、利關系，明確各級地方政府在這一方面所應承擔的相應責任。依法管理農民工醫療保險基金，在有條件的地方推進商業保險試點工作，以此來增加農民工抵御風險的能力。
2.從實際出發，解決比較突出的農民工醫療保障問題
調查中發現，很少有受訪者表示愿意加入城鎮職工醫保體系，因為這個體系不適應收入低和流動性大的農民工。從現實出發，優先解決突出的農民工基本醫療保障或是與其相關的問題。首先，應該建立與城鎮職工同等性質的農民工最低生活保障制度。農民工的特點之一就是經濟承受能力差，因此，他們一旦遇到疾病，就很有可能因此而失業。如果一旦失業，后果將難以預料。輕者可能導致其基本生活難以維持，重者則可能危及其生命安全。政府應將其納入城鎮最低生活保障制度，和城鎮職工享受同等待遇，并以立法形式確立農民工社會醫療保險制度。
3.開展健康教育，提高農民工自我的保護意識
政府要高度重視加強對農民工的教育和培訓工作，提高他們的全面素質。進行健康宣教以提高農民工的衛生保健意識。做好農村務工人員的宣傳和引導工作，讓他們理解社會保障的政策和規定，提高他們積極主動的參保意識。適當組織醫院、醫務工作者直接進入農民工密集區域，免費為農民工義診，發放藥品，傳授基本醫療衛生知識，普及受傷后自救和互救的有關技巧。針對農民工中存在的重大健康與疾病問題，以滿足農民工基本健康為重點，普及基本衛生知識，提高農民工自我保健的意識和能力。
4.建立農民工的醫療保障信息庫
關鍵詞：醫療改革；醫保整合
中圖分類號：F842.684；R197.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）003-0-01
引言
2016年1月，國務院《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》（下稱《意見》），就整合城鎮居民醫療保險和新型農村醫療合作保險兩項保險提出了相關意見。
佛山市政府本來按照國家要求，進行醫保整合，并提出實施方案，那是國家規定的必須完成的任務，沒什么可以分析的。但是這份《改革方案》偏偏與《意見》中要求整合的內容不一樣，但是最終目的卻是一樣的。《意見》中提及的是要求整合城鎮居民醫療保險和新型農村醫療合作保險，但是佛山市政府的《改革方案》中的是城鎮職工醫療保險和城鎮居民醫療保險一次性進行整合，以后不再分城鎮職工醫保和城鎮居民醫保。這樣的醫保整合，無論是廣東省還是全國各省市，都是處于改革的先列。
一、事件分析
《改革方案》中要求直接將城鎮職工醫保和城鎮居民醫保進行整合。那到底為什么佛山市可以如此迅速執行并實施改革方案呢？本文將從以下幾個方面進行分析。
1.政策方面
最大的契機其實就是2016年初國務院了《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》。《意見》中要求推進城鎮居民醫保和新農合制度整合，逐步在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫保制度，推動保障更加公平、管理服務更加規范、醫療資源利用更加有效，促進全民醫保體系持續健康發展。《意見》中同時明確要求各省（區、市）要于2016年6月底前對整合城鄉居民醫保工作作出規劃和部署，明確時間表、路線圖，健全工作推進和考核評價機制，嚴格落實責任制，確保各項政策措施落實到位。各統籌地區要于2016年12月底前出臺具體實施方案。因此，佛山市將城鎮職工醫保和城鎮居民醫保整合，就是完成了《意見》中“建立統一的城鄉居民醫保制度”的目標。
同時，與全國大多數地區實行的職工醫保、居民醫保和新農合三種制度并行的“三元制”不同，廣東省早在2012年起已經開始著手全面整合新農合和城鎮居民醫保，歸于人力資源社會保障部門統一管理，實行城鎮居民醫保和城鎮職工醫保兩項制度并行的“二元制”。而佛山市政府這一次的整合，不過是沿著之前改革的步驟，提前完成了城鄉居民醫保制度的統一罷了。
2.經濟方面
由于我國地域遼闊，經濟發展水平不一，因此各地的醫保繳費標準千差萬別，這就是為啥難以推行全國范圍的異地醫保結算。《意見》中也提及到這次的城鄉居民醫保整合，“可利用2-3年時間逐步過渡”“逐步建立與經濟社會發展水平、各方承受能力相適應的穩定籌資機制。逐步建立個人繳費標準與城鄉居民人均可支配收入相銜接的機制。”由此可見繳費標準的制定，是極其困難的。而《改革方案》中明確規定，“用人單位、職工和居民分別以我市上上年度在崗職工平月均工資和上上年度居民可支配收入為基數：一檔職工身份的費率為4.5%、居民身份的費率為4%；二檔的費率為5.5%。居民身份只參加一檔。二檔總費率為5.5%。其中職工個人為1.5%，用人單位為4%” [1] 。為何能在如此短的時間內確定籌資機制呢？這跟佛山市本地經濟發展有著深遠的聯系。佛山本地經濟發展勢頭迅速，經濟實力比較雄厚，處于全國前列。正是有著深厚的經濟實力，才能在繳費標準上一錘定音，不會受到過多經濟水平方面的掣肘。
3.群眾方面
據不正式統計，截止2016年底，佛山市常住人口已達800萬，較多人會選擇參與城鎮職工醫保和城鎮居民醫保，而由于耕地減少，農民人數比例也在逐漸下降，參與新農合醫保的人數比例不算太高，因此將城鎮職工醫保和城鎮居民醫保整合才是佛山市醫保整合的難題。《意見》的，也正好給予了佛山市政府解決醫保整合難題的決心。
二、醫保整合的未解決問題
1.基金監管
《改革方案》中詳細羅列了整合的方案，繳費標準等等一系列詳細的事項，但是唯獨基金監管問題卻是寥寥幾句帶過。城鎮職工醫保和城鎮居民醫保的整合，肯定會牽涉到大量的基金整合問題。如何保障在整合過程中和整合后的醫保基金的合理利用，《改革方案》并沒有提供詳細的解決方案。而這方面的問題，才是繳費人群最關心的問題。不是出了問題之后的官方道歉，而是對待可能出現問題的未雨綢繆的態度。在基金監管方面，政府部門不應該既做運動員又充當裁判員，應該合理引入第三方的監管，專業人士和社會人士的監管，都是非常有必要的。
2.全面參保問題
m然佛山常住人口已超800萬，但是流動人口數目多，實際上參保人數比例并不高。根據《2015年佛山市國民經濟和社會發展統計公報》中提到“城鎮職工基本醫療保險參保人數為277.74萬人，城鎮居民基本醫療保險參保人數為207.00萬人”[2]。參保人數比例不足七成，這跟實現全民醫保的目標還有很大的距離。《改革方案》中只是簡單提到“引導居民積極參保”，沒有提到如何提高居民參保比例的具體措施。雖然參加醫療保險是個人自愿行為，國家并沒有強制要求。但是關乎國民的基本權利，政府部門應該加大宣傳全民參保的重要性，甚至在某些時候可以加入“強制性”措施。
三、結語
佛山市政府的《改革方案》，能夠快速落實并執行，得益于當地的有利條件。而這份《改革方案》也并不是十全十美的。城鎮居民醫保和城鎮職工醫保整合的背后，還是存在較多的問題。如何解決這些難題，需要更多時間考察和研究。因此《改革方案》的意義，只是醫療改革的一個轉折點，還遠遠不是醫療改革的終點。
參考文獻：
【關鍵詞】 “蟻族”；醫療保險；影響因素。
“蟻族”是繼三大弱勢群體（農民、農民工、下崗職工）之后的第四大弱勢群體 ，代表那些聚居于城中、收入不高、工作不穩定的高校畢業生低收入人群[1]。隨著我國經濟政治發展、教育論文" target="_blank">高等教育體制改革和勞動力市場轉型等一系列變化，“蟻族”的規模正日益擴大，據報道，全國“蟻族”大約在一百萬左右，且每年都以驚人的速度增加。 [2]“蟻族”因其年輕化、學歷高、收入低，易引發諸多社會問題，對城市的發展有著舉足輕重的影響。“蟻族”成員多從事不穩定工作，大多數沒有“五險一金”，其社會保障尤其是醫療保險狀況引起了社會的廣泛關注，但是就目前各項對“蟻族”的調查來看，還沒有專門針對“蟻族”醫療保險發面的數據和文獻。本項目旨在調查長沙市“蟻族” 醫療保險狀況并分析影響其參加醫療保險的因素，旨在為相關政府部門制定完善長沙市醫療保險政策提供依據。
1 對象與方法。
1.1 研究對象。
本次調研采用多階段隨機抽樣方法， 先在長沙市內整群抽取4 個調研地點 ：天馬大學城（湖南大學、湖南師范大學、中南大學）、汽車南站（洞井鋪小區）、四方坪和望月湖小區，再采用隨機抽樣的方法確定訪問對象進行調研活動。本項目共發放問卷570 份，有效問卷為 553 份，有效率為 97.0%，其中滿足“蟻族”劃分標準的被調查者 373 人，研究對象劃分標準如下：⑴高校畢業生（畢業 5 年以內）；⑵群體年齡段在15-30 歲之間； ⑶月均收入 2000 元以下（2010 年長沙市月平均工資為 2013.8）。
1.2 研究方法。
本次調研通過查閱大量文獻， 與多位專家反復推敲，選取望月湖小區作為預調查地點（60 份問卷）， 結合預調查的結果和受訪者的意見制定自調查問卷，通過面對面訪談了解“蟻族”對自身健康及醫療保險相關知識的了解情況。 研究內容包括：⑴一般情況：包括性別、年齡、籍貫、戶口所在地、職業、月收入、學歷、父親學歷、母親學歷、畢業學校所在地、是否打算長留長沙、解決住房途徑等；⑵醫療保險狀況：每月醫療費用支出情況、周圍衛生及治安情況、所在單位是否組織員工購買醫保、對定點醫藥機構的醫保服務工作是否滿意、是否參加了醫療保險、目前參保類型、參保途徑、是否關系醫保政策、國家是否應該加大醫保宣傳力度以及如何加大等。
1.3 資料處理。
應用Epidata 雙核雙錄法建立數據庫， 將查對象的所有資料導入SPSS13.0 進行統計分析。 統計方法包括統計描述、單因素 檢驗和多因素Logistic 回歸，若無特殊說明 α=0.05，所有 P 值均為雙側概率。
2 結果與分析。
2.1一般資料。
本次調研中滿足“蟻族”劃分標準的被調查者共373 人，其中男性 128 人，女性 245 人，男女性別比為0.52:1；被調查者年齡在 15~30 歲之間 ，其中“21~25”歲年齡段人數最多，占 76.4%；被調查者籍貫為長沙的占24.4%， 湖南省 （除長沙） 的人數占63.8%，省外的只有 11.7%；長沙市“蟻族”主要從事銷售（23.5%）、技術人員（18.6%）、文員（9.5%）、自由職業（9.2%）、廣告制作（3.2%）和餐飲服務（2.7%）等非固定工作；其平均月收入主要集中在“1000~1500 元”和“1500~2000 元”，分別占總調查人數的 34.3%和39.2%；被調查者以本科和大專學歷為主，分別占總調查人數的39.4%和 37.8%，其中 ，畢業于長沙本地院校的占50.8% ， 選擇會繼續留在長沙的占35.9%。
2.2 單因素分析。
長沙市“蟻族”的參保率為 57.9%，對不同性別、年齡、籍貫、職業、月收入、學歷、父親學歷、母親學歷、醫療費用支出情況、對醫保的關注度、單位是否購買醫療保險等11 個可能影響因素的參保情況進行 檢驗，結果見表 1 所示。 從表中可以看出，性別、年齡、學歷、母親學歷、平均每月醫療費用支出、是否關注長沙的醫保政策、單位是否組織員工購買保險等7 個因素對參保情況的影響具有統計學意義（P
2.3 logistic 多因素分析。
以單因素分析中有統計學意義的7 個因素作為自變量，入保情況Y（入保=1，沒入保=0）作為因變量，進行 logistic 多因素回歸分析。 引入變量水準為=0.05，剔除變量水準 =0.10，采用向前似然法篩選自變量，結果見表 2，表 3。 結果表明，性別、平均每月醫療費用支出、是否關注城鎮的醫保政策、單位是否組織員工購買保險4 個因素對參保情況的影響具有統計學意義（P
3 討論。
本次調查中“蟻族”參保率僅57.9%，與歐陽靜等人的研究結果一致[4] 。 “蟻族”中男性參保率高于女性， 其原因可能是男性和女性在從事的職業、工作時間以及經濟負擔方面都顯示出不同的特征[3]，男性可能會選擇勞動強度相對更大的的職業，也就可能面臨更多意外傷害的危險，其參保率也就會更高。 平均每月醫療費用支出越高的“蟻族”參保率越高，這一結果客觀反映了“蟻族”這一群體對醫療服務需求越大者，更愿意參加醫療保險以幫助他們彌補醫療花費，減輕經濟負擔。同時，平均每月醫療費用支出越高的人群健康風險意識也普遍高于其他人群。 對城鎮基本醫療保險相關政策和新聞的關注越多，參保率越高。 醫療保險相當于一項長期的投資，能在一定程度上緩解看病貴這一問題，越是關注醫保政策和新聞，就越了解醫保是一項利民的政策，參保率也就越高。 單位有主動組織員工購買醫療保險的群體入保率明顯高單位沒有主動組織員工購買醫療保險的群體。 因此，勞動保障行政部門及醫療保險經辦機構應當根據《長沙市城鎮職工基本醫療保險試行辦法（2000 年 3 月 6 日長政發[2000]3 號）》[5]規定，加大對城鎮職工基本醫療保險政策的宣傳力度，提高職工參加醫療保險的積極性，讓人人樹立基本醫療保障的意識單位組織員工參保，一方面可以提高職工參加醫療保險的積極性，讓員工樹立基本醫療保障的意識，維護了員工的利益；另一方面，也在一定程度上保障了公司的利益。長沙市“蟻族”參保率僅 57.9%，普遍偏低。性別、平均每月醫療費用支出、是否關注城鎮的醫保政策、單位是否組織員工購買保險 4 個因素對長沙市“蟻族”參保情況的影響具有統計學意義，勞動保障行政主管部門應當加大對長沙市醫療保險相關政策的宣傳力度，并督促各類企業、事業單位主動組織員工購買醫療保險，加強落實長沙市醫保相關政策。
參考文獻
［1］國際勞工組織.2010 年全球就業趨勢[M].2010.
［2］教育部.面向 21 世紀教育振興行動計劃 [M].北京 ：高等教育出版社，1999.
［3］安琳，高燕秋，郭春暉。北京 、青島兩市流動人口健康狀況分析[J].中國農村衛生事業管理，2006，11（26）：6-8.
關鍵詞：醫療社會保 小康社會 城鄉
1 建立新型醫療社會保障制度
1.1建立醫療社會保障制度是保證社會穩定的需要
農民工由于文化、技能水平低，在城市難以進入收入較高且比較穩定的崗位就業，多數人收入微薄。農民工進城的主要目的是打工掙錢，改善家庭經濟條件，他們即使受到疾病侵擾，面對昂貴的醫療費，大多不會及時就醫診治。一旦病情加重，面對高昂的醫療費用，少數農民工會鋌而走險，無形中給社會穩定埋下了不穩定因素。我國現行城市醫療社會保障是以二元戶籍制度為依據，只針對城市人口實行，并以單位為依托，以有固定單位和工作穩定性較強的人群為主要實施目標。因此，廣大仍屬農村戶口、流動性強的農民工群體被排斥在外。實事上，農民工是城市中各類疾病的高發群體。農民工工作環境差、勞動時間長、勞動強度大，是傳染性疾病和心腦血管疾病的多發群體，健康狀況處于危險之中，生命安全受到了嚴重威脅，其醫療保障問題成為社會穩定過程中一個亟待解決的重大問題。當農民工合法權益得到保障，就業有了保護， 強烈的逆反情緒就會得以緩和， 犯罪案件也會因此大為減少， 這樣就能增加社會穩定因素促進社會的穩定。
1.2建立醫療社會保障制度是保證社會公平和正義的需要
“看病貴”、“看病難”己經成為當今中國的一大社會問題。問題的癥結在于是否有一個健全的醫療保障體系。全民醫保的建立正是解決“看病貴”問題的一個好辦法。一旦所有民眾都獲得了醫療保障，醫療費用就可以在所有人之間分攤，而不是僅由病人負擔，對每一個病人來說看病自然就不貴了；低收入者也不會因為費用問題而對醫療服務望而卻步；保障的組織者也就成為醫療服務的購買者，醫療服務買賣雙方市場力量對比不平衡的問題也就迎刃而解[1].目前相對于城市來說，農村醫療保障覆蓋面窄，保障程度低。農村居民個人醫療負擔與其實際承受能力不相適應。然而優質醫療資源主要集中在城市，農村衛生基礎設施總量不足，水平較低。建立醫療社會保障制度，使農村人民也能和城市人民享受同樣的醫療社會保障。我國的城鄉的醫療保障公平性有待于進一步的改善和加強，隨著農村社會經濟的進一步發展，以及城市化的進程不斷加快，農村社會保障必將融入城鎮社會保障體系，使農民的醫療保障達到較高的水平。
1.3建立醫療社會保障制度是實現城鄉一體化的需要
建立醫療社會保障，應該給農民國民待遇，但社會保障的“城鄉統籌”不等于“城鄉統一”[2]。農民進城務工， 主觀上是為了增加收入、擺脫貧困， 但在客觀上卻促進了城市化和現代化的進程。現在我國已經發展到工業化中期，具備了由二元結構向更高水平一元結構過渡的條件。社會保障作為這種結構轉換一個方面的內容，就是要通過“城鄉統籌”逐步走向“城鄉統一”。但是我們應該看到，這種結構轉換是一個相當長的歷史過程，發達國家大多曾為此跋涉了約半個世紀。所以，在今天立即實行社會保障的完全“城鄉統一”無異于拔苗助長。政府是舉辦國家社會保障計劃的主體。但問題是，如果我國馬上就實行完全“城鄉統一”的社會保障計劃，政府有無足夠的財力來負這個責任呢？這幾年在進行城鄉統籌就業、農村養老保障和農村醫療保險方面的試點，效果都不好。工作的阻力恰恰來自農民，農民對此普遍不理解、不熱心，甚至公開抵制。因此，現階段社會保障工作，要分清輕重緩急，循序漸進，逐步縮小城鄉差距，最終實現城鄉醫療社會保障的一體化。
2 建立我國醫療社會保障制度的基本思路
2.1建立健全我國農村醫療社會保障
建立穩定的農村養老保障制度， 逐步改變傳統的以家庭養老為主的養老方式。進一步完善農村醫療保險制度， 擴大報銷額度， 減少報銷審批程序。這需要政府加大資金的補貼力度以充實醫療保險基金[3]。
建立健全我國農村醫療社會保障可以加強工業對農業、城市對農村的支持，擴大農村投資。我國農村處于長期的貧窮階段，農村經濟發展落后，資金來源不足，必須憑借政府、企業、事業單位等外來資金的注入才能更好的發展。為了提高資金使用的規模效益。資金投入應優先投入到條件較好、具備一定實力的鄉鎮，通過改善基礎設施，增強經濟發展能力，強化其對周圍鄉村的輻射、帶動功能。要制定優惠政策，鼓勵城市資金投向農村，特別是結合農村廉價的勞動力資源和豐富的農產品，設立農產品加工企業，使投資獲取豐厚的回報[4]。
建立健全我國農村醫療社會保障可以完善轉診制度，合理分流病人。資源分配時制定相應的傾斜政策，使其流向農村、社區及初級醫療機構，積極開展社區初級醫療衛生保健，充分發揮各級醫療保健網的作用，尤其要充分利用初級醫療機構，為更多的人提供服務，緩解目前大醫院就醫困境，也可以節約就醫份費用，充分利用衛生資源[5]。
建立健全我國農村醫療社會保障必須加強全科農村衛生人才的培養。要發展農村衛生事業，需要教育動員一批醫科大中專畢業生到農村去，充實農村衛生機構。具體可以采取教育動員，政策優惠，機制靈活的方式吸引與留住醫科大中專畢業生人才。通過報效國家，服務社會，服務人民的思想教育，提高大學生的思想認識，教育引導大學生到農村去為農民服務，實現自己的理想價值[6]。
2.2建立健全城鄉一體化、農村城鎮化醫療社會保障體系
由于我國社會經濟發展的非均衡性，在制定基本醫療的統籌層次和保障水平時，要綜合考慮收入差異，確定有彈性、有差別、有地區特點的繳費標準，因地制宜、因人而異，不搞一刀切。
二元社會體制下城鄉有別的衛生服務供給方式所導致的國家對農村的衛生服務供給嚴重不足，客觀上加大了農業和農村經濟發展的成本，使農業這個弱勢產業在市場競爭中處于更加不利的地位，同時也使農村和基層政府在提供超過自身財力的衛生服務過程中形成了大量的債務。為適應城鄉一體化發展的要求，農村衛生服務的供給應由依靠農村和基層政府提供轉向以國家提供為主的政策目標[7]。要加大國家投入力度，要把衛生資源公平地分攤于城市和農村，同時建立農村的醫療保險、失業保險和養老保險制度，實現農民在衛生服務領域享受到和城里職工同等的國民待遇。
2.3讓困難企業、弱勢群體和農民工參加社會保險，滿足多層次醫療消費需求
困難企業及其職工不能像普通企業那樣按時足額繳納社會保險費，因此享受社會保險待遇成了問題，影響了社會保障覆蓋率的擴大[8]。解決這個問題，可采取分類別、分程度、多渠道參加社會保險的辦法，即根據不同的繳費能力，采取不同的辦法，制定不同的待遇標準。例如基本醫療保險，對于有部分繳費能力的企業，可實行住院費用統籌和保一定的病種；對于完全沒有繳費能力的企業，地方財政有負擔能力的，可由地方財政出資，建立住院統籌基金和保一定的病種；地方財政沒有負擔能力的，在單位組織、個人自愿、政府同意的原則下，可采取個人繳費形式參保，建立住院統籌基金或保一定的病種。農民工一般應以個人參保為主，并要防止他們的逆選擇風險，例如年輕健康時設法逃避參加基本醫療保險，年老多病時積極參加基本醫療保險。解決辦法有：繳費以社會平均工資為基數，消除因收入不確定帶來的風險；享受社會保險待遇有一個等待期；繳費只有達到一定年限，達到法定退休年齡時才能享受退休人員的社會保險待遇[9]。
由于社會醫療保險方式有其相對獨立性，相對于整個醫療保障體系建設而言，社會醫療保險是整個醫療保障體系的重要構成，具有與基本醫療保險不同功能的另一種保障方式。總之，基本醫療保險和補充醫療保險應相得益彰，實現效率和公平的統一。
2.4醫療社會保障輔助電子系統的建設
隨著計算機和網絡技術的普及，各種信息系統開始投入使用。建立覆蓋全體公民的社會醫療保障信息系統，注冊公民個人帳戶，該帳戶的號碼與每個人的居民身份證號碼一致，由國家衛生部統一電子化管理。這樣，公民無論到國內任何地方工作，都可以按規定由雇主和自己向個人帳戶注人當時工資一定比例的社會醫療保險金，并可按規定程序和條件領取杜會醫療保險金[10]。
2.5突出政府在醫療社會保障體系中的主導作用
衛生部部長陳竺強調，強化政府責任與投入，確立政府在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位。中央和地方都要大幅度增加衛生投入，逐步提高政府衛生投入占財政總支出比重，提高政府衛生投入占衛生總費用的比重，政府投入兼顧醫療服務供方和需方。事實上，百姓企盼醫療衛生服務應由政府主導，其本意是希望政府對醫療衛生承擔起更多的責任，從而更好地實現醫療衛生服務的公平性、公益性和可及性。政府的責任是什么？應該是出資、籌資、監管和政策支持，而非親自辦醫。因此，實現醫療衛生服務的公平性、公益性和可及性的關鍵雖然是籌資方式，但在組織形式上，則更應強調競爭性。■
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關鍵詞：農民工；社會養老保險；城鎮化
一、引言
農民工是從農民中率先分化出來，與土地保持著一定經濟聯系、從事非農業生產和經營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮居民身份的非農化從業人員，是我國城鎮化進程中形成的特殊社會群體。從人員構成來看，目前我國的農民工主要包括進城農民工和鄉鎮 企業 職工。其中，進城農民工約8600萬人，鄉鎮企業職工約12800萬人。
二、建立適合農民工特點的社會養老保險制度的必要性
（一）建立和諧社會的重要舉措
建立農民工社會養老保險制度，是提高城鎮化水平，轉移農村人口，優化城鄉結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重要制度保證，是推進城鄉先進生產力發展的重大舉措。以 現代 社會保險制度代替傳統的土地保障，解決農民工的后顧之憂，有助于城鄉精神文明建設和城鄉社會穩定，是先進文化發展的必然方向。根據農民工亦工亦農、工作流動性大、收入不穩定且偏低等特點，創造性的建立適合農民工特點的社會保險制度，將農民工納入社會保障體系，是最大限度的維護農民工合法權益，滿足農民工利益要求的具體體現。與此同時，建立農民工社會保險制度，也是建立公平市場競爭環境的內在要求。
（二）推進城鎮化的需要
在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具備從事農業勞動的意識和技能。
據王奮宇等人對北京、珠海、無錫三個城市農村流動人口即農民工的典型調查顯示：已經有19％的農民工沒有土地，完全放棄了對土地的依存；有46.8％的農民工即使沒有失去土地承包權也會繼續在外務工，也準備放棄對土地的依存；16.5％的農民工處于不確定狀態，只有17.7％的農民工會選擇回家務農。這就說明，有近70％的農民工已經做出了城鎮化選擇，若為其提供社會保障或提供一定的經濟補償，做出城鎮化選擇的比例還會大幅度提高。
正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨失業、工傷、疾病、年老喪失勞工能力等問題時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產，加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，將土地保障作為農民工的最后避難所，已面臨各方面挑戰，而建立農民工社會養老保險制度，則是推進城鎮化最重要的制度保證，也是順應城鎮化發展趨勢的戰略舉措。
（三）從根本上解決“三農問題”的需要
從土地的承載能力及農村各項事業的發展角度而言，我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽問題。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過度，解決農民工的后顧之憂，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境。
（四）經濟條件基本成熟
農民工一般有相對穩定和高于農業人口的工薪收入，具備了建立社會養老保險制度的經濟可能性。而且，進城農民工與其建立勞動關系的企事業單位一般都已經納入城鎮社會保障體系，對社會保險有較高的認識。
從鄉鎮企業看，經過二十多年的發展，鄉鎮企業已經是“三分天下有其一”，許多鄉鎮企業在具備了一定實力后，也已著手考慮職工福利與保障問題，根據本地、本企業的實際制定了一些具體的保障措施，如對本企業職工建房、看病、子女上學等給予了一定數額的補助；對于在本企業工作達到一定年限，進入退休年齡的職工一次性或分月發放一定數額的退休金，或由企業出資為職工購買一定標準的商業養老保險，等等。這些措施對于保障本企業職工及其家庭的生活起到了較好的作用，然而由于其主要是在企業的范圍內，因而只能稱為企業福利，而非社會保險。但這些現象說明，許多鄉鎮企業已經具備建立社會保險制度的基本條件和愿望。缺少的是社會保險的制度安排，而將鄉鎮企業職工納入社會保險體系，將給鄉鎮企業建立社會保險制度提供一個 歷史 性的機遇，也可以為其實施產權制度等改革創造寬松的環境。
（五）政府的基本職責
目前，我國政府的工作重點已經開始由經濟建設轉向以社會保障制度為核心的制度建設。制度建設，特別是我國的社會保障制度建設，受到黨和國家的高度重視，引起社會各個層面的密切關注，僅財政投入每年就達到數百億元（2001年為508億元）。但這是政府沒有及時承擔起社會保障制度建設責任而不得不承擔財政責任的必然結果。農民工處于城鎮化的最前沿，為農民工建立社會保險制度成本越早越低，若等到農民工成為我國城鎮人口主體再建立社會保險（2012年農民工可能達到1.6億人），其社會保險制度成本將更高。
三、完善農民工社會養老保險制度的安排
（一）出臺有關強制農民工社會養老保險的 法律 法規
把農民工真正納入社會養老保險體系，必須通過立法來強制執行。同時，還應出臺相關限制或取消農民工退保的政策。當農民工離開參保地返鄉時，本人社會養老保險關系無法轉移的，暫時封存其個人賬戶，保留其保險關系，待其達到最低領取養老金年齡時，其戶籍所在地實行 農村 社會養老保險的，賬戶余額及對應的基礎性養老金權益和基金轉移至本人戶籍所在地。到時仍未建立農村社會養老保險制度的，將個人賬戶余額一次性退還本人。
（三）改革戶籍制度，放松對戶口的管制
長期以來我國的城鄉二元結構的存在，按照戶籍來劃分人與人之間界限，造成了進城務工人員在城市里務工而不能享有同城鎮職工一樣的養老保險制度。這不利于保護農民工的合法權益。另一方面，長期的戶籍制度不利于勞動力的流動，不能實現勞動力資源的優化配置，阻礙 經濟 發展 。要實現由“農民”身份向“市民”身份的轉變，進入城市的門檻應該降低，只要進城務工人員在所在城市具備一定的物業等資產，就可以申請加入所在城區。
（三）實施土地換保障，適當扶持農民工就業和參加社會養老保險
轉讓農村土地使用權的農民工，可直接參加養老保險，并根據農村土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進農民工從傳統土地保障到養老保險的平穩過渡。對土地使用權置換出的土地換保障資金，直接進入農民工的個人賬戶，既可增加農民工養老保險個人賬戶的積累，又可促進農村土地經營規模的擴大、加快城鎮化進程。
（四）優先發展醫療和工傷保險
城市農民工目前最害怕的是生病和受傷。看病貴、住院貴、工傷沒有醫療保障是困擾城市農民工的大問題。因此，目前城市農民工最需要的是醫療和工傷保險。
建立和完善城市農民工社會保障制度，應立足現實需要，分清輕重緩急，優先發展醫療和工傷保險。要結合城市農民工特點，綜合考慮需要和可能，適當調整現行保障制度，要避免不切實際的大而全，要減輕繳費負擔，簡化辦理手續，適當降低醫保起付線標準。 論文 之日前通過的《深圳市勞務工醫療保險暫行辦法》就受到了城市農民工和用人單位的普遍歡迎。該《辦法》規定，勞務工只要每月繳納4元錢，就可既保門診費用，又保住院費用。這種“低交費，廣覆蓋，保基本”的“深圳模式”無疑值得各地借鑒。
（五）逐步推進，將社會養老保險費改為社會養老保險稅
開征養老保險稅替代現行的繳費制度，把養老保險費以法定稅賦形式固定下來。征稅的籌集方式是養老保險制度走向法制化的表現，現行的征繳社會養老保險費的辦法是行政化工作方式的體現，不是依法治理。
采取征稅的方式籌資，更具有強制性和規范性，可以減低管理成本，提高效率。這樣一方面可以增加征收的力度，為社會養老保險全國統籌打下基礎；另一方面社會養老保險費以國稅形式征收，便于全國統一管理，有利于實現社會養老保險全國統籌；同時能夠保證 企業 主組織廣大農民工參加社會養老保險，按企業規模和招收農民工數量征收養老保險稅，能促使企業主無條件為農民工繳納養老保險費，并且做到企業公平負擔，有利于公平競爭，有利于市場經濟健康發展。
近幾年，昆明城鎮社會保險費的征繳面在不斷擴大，社保費收入保持了快速增長，近5年來平均年增長率超過15%。但是從統計數據看，社會保險費實際征繳面還有很大提升空間。論文百事通昆明國有企業和集體企業的綜合參保比例超過90%，而其他非公經濟單位參保比例不到40%。而以人數比例來看參保水平更低：2003年昆明市個體工商戶人數為32.39萬，同年參加養老、工傷和生育保險的個體工商戶人數為5.87萬，比例僅為18.1%。城鎮部分外商投資企業、大部分私營企業、個體經營者沒有納入社會統籌范圍，或是僅納入養老、失業、醫療保險中的一項。而這些單位一般經濟效益好、職工工資高、有比較強的繳費能力。同時，非公有制經濟所創造的GDP占全市GDP的42%，從業人員超過50萬，所以擴大社會保險費的征繳面可行也是必要的。而存在的困難主要有：
（一）對社會保險認識上的問題。一些用人單位和職工不了解社會保險的法律政策，往往同商業保險混為一談，錯誤的認為參加了商業保險就等于參加了社會保險，對于兩者之間的性質、原則、保障水平上沒有正確的認識。另外，有的用人單位對于社會保險在穩定職工隊伍、增強員工歸屬感和積極性方面的認識不足，認為參加保險會提高企業的人工成本，降低企業經濟效益使得參保熱情不高。
（二）管理和制度上的缺陷。昆明由勞動和社會保障廳辦理統一的社會保險登記，再加上勞動就業機構和醫保中心共同進行社會保險費的核定。由于征管戶數日益增多、征管質量的提高，現有的工作人員相對不足，同時存在信息化水平不高、工作效率的問題，造成對參保單位、職工人數和工資水平的核定存在很大的滯后性，對收費率難以及時確定，造成即使單位有參保熱情，經辦機構卻無法及時給予其參保權利的情況出現。而地稅部門作為征收部門就無法對其征收社保費。另外，這些社保經辦機構承擔了社會保險的全部的基礎性和事務性工作，除了征收由地稅來管以外，前期的社保登記、企業及個人賬戶的建立、繳費申報的審核以及后期的繳費情況的匯總、記賬和稽核，都需要投入大量的人力、物力和財力，使得這些社保經辦機構要么有心無力，要么要考慮自身的利益，無法對擴大征繳面工作做到全力的支持。
（三）非公有制經濟單位人員結構問題。目前，在非公有制經濟單位職工中，農村人口占有比較大的比例。云南省規定簽訂3個月以上勞動合同的農民工要參加城鎮企業職工養老保險。而部分農民工已經參加農村養老保險，不參加城鎮職工養老保險，造成同一單位的同事，相鄰經營的同行執行不同的養老保險政策；有些經濟單位對于臨時用工都不簽訂勞動合同，對很多農村人員，個體私營企業沒有依法與其簽訂勞動合同，以各種理由不為其辦理基本養老保險。
（四）非公有制經濟單位人員的流動性問題。由于非公經濟從業人員一般具有很大的流動性，給社保工作管理帶來困難。這些單位的業主和職工對參加社會保險形成的報酬形式認可度都較低，雙方都寧愿現金支付，且由于現有的個人賬戶缺乏靈活性和可移動性，使得人員即使在本地的工作崗位流動都可能續保困難、不能隨著人員離開參加社保單位進入不參保單位而移動，造成經濟單位主體和職工都對于參加社會保險的積極性不高。
二、擴大社會保險費征繳面對策
（一）在沒有相關強制法規出臺的前提下，現在首要任務是加大社保的宣傳力度。在社會保險費的五個費種宣傳中要突出重點費種，即把基本養老保險費的擴大作為五個費種中的重點。2003年全國基本養老保險費收入3680億元，社會保險費總收入4882億元，養老保險費所占比例為75.3%；同期，昆明市基本養老保險費收入為10.17億元，社會保險費總收入17.03億元，養老保險費所占其比例僅為59.7%，比全國的比例低了15.6個百分點。可見昆明市的基本養老保險費的收入水平相對于全國平均水平來說處于一個較低的水平，有很大的提升空間。同時，考慮到人口老齡化給養老保險基金帶來的壓力和將來社會穩定發展的需要，重點加強基本養老保險的宣傳以加大其收入是十分必要的。
通過加強宣傳，要使非公有制經濟單位員工充分認識到對于維護自身權益的好處和必要性。由于非公有制經濟單位成員中以中青年為主，他們對社會保險普遍忽視和規避，要用各種宣傳使他們認識到勞動風險存在的必然性和普遍性，參加社會保險以分散這種風險是他們應有的權利。在宣傳中，要發揮新聞媒體、社區組織、社保主管部門和其他宣傳部門的作用，還可以在街道、社區開設社會保險咨詢站點以開展咨詢服務等。同時，在進行宣傳工作時注意要根據人們關注的疑點、難點問題做出相應的側重宣傳。可以印制對應的具有啟發性的宣傳手冊，專門去回答那些疑難問題；還可以借鑒商業保險的宣傳方式以提高人們參與社會保險的積極性，實現“自發性”擴面。
（二）社保經辦相關部門應加大對社保工作人力、財力的投入，盡可能避免因人員和效率問題造成擴面的瓶頸。一般正規的經濟單位都愿意參加社會保險，即使是非公有制經濟單位中的那些規模小、很不規范的單位或個人也有比較高的參保熱情。要滿足他們的參保愿望，要求處理社會保險的登記、核對工作的相關部門真正重視社會保險費的征繳面擴大問題，了解到其緊迫性與必要性，對自己負責的相關工作要有更大的投入。要提高人員的工作效率，在必要時適當增加相關人員以取得效用的最大化。社保經辦機構要提高服務質量，通過設立專門窗口、網點以完善計算機網絡服務體系，要保證非公有制經濟單位在參保手續、各種咨詢等方面的快捷、簡便和準確。同時，要加快征管核定系統的信息化，用先進的科技手段來配合工作。另外，在社保局、勞動就業機構、醫保中心、財政相關部門、地稅局以及相關銀行之間要加強聯系和溝通，及時地反映問題和解決問題，以求提高整體工作效率。新晨
需要提到的是，政府應該對社保工作給予重視支持。當處理社會保險的登記、核對工作部門確實由于資金問題無法提供更大的人力、物力和財力來滿足社會需求時，政府就必須考慮如何去支持社保工作，能否在財政資金上給予更大的支持。
論文關鍵詞：有效需求,信貸產品,匯兌業務,扶貧小額貸款
一、農村金融產品需求現狀以及有效需求不足的原因
目前我國農村地區的金融需求呈現出多樣化的發展趨勢。在普通的存貸款服務需求的基礎上，增加了各類銀行卡等支付結算和理財等服務需求；一般農戶的小額信貸需求開始產生，產業集群化龍頭企業的大規模資金需求也有所增加。但是，需求種類雖然有明顯增多，有效需求還明顯不足。造成有效需求的原因主要有以下幾點：
（一）農村客戶對金融產品使用意識較薄弱
長期以來，重儲蓄、輕投資的消費觀念在我國農村沒有得到革新，因為人們對各種經營的市場風險預測心中無底，參與市場競爭的信心不足。而且農村地區各方面的信息比較閉塞，對各種投資活動不甚了解，因此金融業務在農村地區缺乏足夠的群眾基礎與市場基礎。
農村經濟環境較差，這對農村客戶金融意識的培養不利。在農村日常交易基本上都是小額交易，居民一般采用現金或者支票來完成交易。這樣的客觀環境使居民沒有意識到金融產品的重要性，在觀念上不了解不接受金融產品，為金融產品在農村的推廣造成主觀性障礙。
（二）農村地區金融設備有效投入不足
農村銀行網點設置嚴重低于城市地區，這對農村金融的發展起不到積極作用，金融設備有效投入不足，造成金融環境較差，銀行卡產品就不好推廣。由于農村地區人口稀疏地域跨度大，對商業銀行的投入及管理有很多不利及不便，因此網點設置及金融機具的配備等嚴重低于城市地區，使目前大多數以銀行卡為載體的金融業務無法實施。
（三）針對農村地區的金融產品很少
目前各種金融產品創新不斷，但是這些新產品中，無論是貸款方面，還是理財產品方面，沒有針對農村地區，可以說根本沒有考慮農村客戶。而且金融品種業務與農村地區客戶需求不匹配，不適應新時期的農村新需求。
二、加強金融產品創新---提高金融產品有效需求的措施
金融產品的創新應該始終以客戶需求為中心進行，讓金融需求引導金融的供給。加快農村金融服務領域的金融創新,擴大支農服務范圍,不斷改進服務方式和提高服務質量。
農村金融需求主體主要有農戶和農村企業，金融產品的創新也應該以滿足這兩方面的需求為主。以下是我對金融產品創新的思考與建議。
(一)加大金融產品宣傳力度
加大金融產品投入與宣傳，改善用卡環境，提高農村地區金融產品的認知度，對農村地區金融市場的開拓具有十分重要的意義。
1． 政府應當大力支持金融產品的使用
政府應當采取積極策略廣泛深入的宣傳銀行卡應用的知識。充分利用新聞媒體的影響力，利用有關金融產品推廣應用的廣告和專題片，使金融產品深入人心，提高客戶使用產品的意識。農村地區政府人員應該倡導并帶頭使用產品，引導并形成一個積極的金融產品使用環境，農村客戶信任并且接受金融產品。
2.對一些現金收費流量大部門免費安裝POS機
對醫院、學校、加油站等部門免費安裝POS機。同時鼓勵水電氣等公用企業使用POS機。同時政府應該利用其主導地位，調動商戶使用POS機和受理金融業務的積極性。
（二）大力推出貼近農戶生活的針對性強的金融產品
1. 以金穗惠農卡為模板的銀行卡產品應在農村推廣
農行已經在成都發行了面向廣大農戶研發的綜合性借記卡----金穗惠農卡，這預示著銀行卡這一現代金融產品將在廣大農村普及。該卡的業務是實用性的。比如可辦理循環小額農戶貸款，可以滿足農戶一次授信循環使用的需求，這項業務使用方便，不誤農時，對農戶考慮周到；惠農卡還可以辦理財政補貼領取、社保醫保資金繳領、水費電費繳納等事項，給農民生產生活帶來了極大便利。同時農行卡辦卡用卡的成本也比較低，受到農戶的擁護，極大提高了農戶用卡的積極性。
2.農村匯兌業務要解決農民異地存取款困難問題
農戶匯兌業務主要是為方便農民工異地存取款，江蘇省在匯兌業務的創新上的經驗值得借鑒。江蘇2005年成功推出了全國首張省級聯社借記卡---圓鼎卡。它集存、取、匯款等功能于一身，能在加入中國銀聯網絡的金融網點自動柜員機上辦理業務，可在所有中國銀聯特約商戶刷卡消費。“圓鼎卡”服務對象以農戶為主，辦理流程簡便,服務周全，深受農民歡迎。截至2006年6月末，江蘇省發卡量已突破170萬張，業務量呈明顯上升趨勢。
(三)為農村地區生產提供針對性金融產品創新服務
扶貧小額貸款業務是目前相對最好的一項支農業務。通過農村信用社對符合條件的貧困農戶發放，幫助其發展小型生產經營項目，實現增產增收目標。江蘇省、山西平遙、天津等地區的扶貧小額貸款業務運行的相對成功。截至2008年2月底，江蘇省累計發放小額擔保貸款46.8億元，其中支持個人創業26.37億元，扶持勞動密集型小企業20.43億元;山西平遙已經累計向2175戶農戶發放了17923萬元貸款，成為農民脫貧致富的最得力的助手。
扶貧小額貸款應該根據不同層次的農戶需求進一步細分，比如針對農戶養殖的養殖類小額貸款，周期長、收益低是農業種植的特點，但又直接關系到農民的生存，因此此類貸款的金額可以略低，利率盡量低，但還款期限應該寬松；針對農戶非農業生產活動的小額貸款業務在農村很有市場，農民個體戶發展非農業生產對資金的需求也很旺盛，此類生產活動周期相對較短、風險較高，因此在貸款額度上適度放寬，利率及還款期限限制要嚴格。
（四）金融產品創新應該著力支持農村中小企業
農村中小企業是農村經濟的主要支柱，農村經濟主要由中小企業帶動作用。他們不僅可以為農戶提供日常生活所需要的必需品，還可以吸收剩余勞動力，解決部分就業問題，農村中小企業的發展壯大在某種意義上對農村的經濟起著決定性的作用。
針對農村中小企業的小額貸款意義重大，農村中小企業因缺乏抵押擔保，貸款目前依然艱難，但是中小企業又急需資金，嚴重制約了中小企業的發展。貸款方式的創新便是一個解決問題的起點。循環貸款、整貸零償貸款、存貨融資、動產質押貸款、倉單質押貸款等等貸款方式的應用，能積極推動中小企業的貸款需求。
三、結論
農村金融問題一直是金融體系中的難題，本人認為需求問題更是農村金融問題中的核心問題。我國農村地區的金融服務雖然處于起步階段，存在一系列的問題，但是從另外一個角度來看，農村金融服務的發展空間也是相當大的。針對不同的需求主體推出個性化的金融產品對刺激農戶金融有效需求的作用是顯著的。
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