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陳志勇。男,廣西賀州人,1958年4月出生,經濟學博士,教授,博士生導師。現任財政稅務學院院長、湖北財政與發展研究中心執行主任、中國政府采購研究所副所長。
學術兼職。中國財政學會理事,全國高校財政學教學研究會常務理事,湖北省財政學會常務理事,武漢市財政學會副會長,湖北省國際文化交流中心理事。
學術經歷。1981年9月―1987年7月在原中南財經大學財金系就讀,先后獲經濟學學士、碩士學位,畢業后在原中南財經大學、中南財經政法大學從事財政學、國家預算管理等課程的教學和研究;1999年考上中南財經政法大學財政學博士研究生,2002年獲經濟學博士學位;2002年任中南財經政法大學財政與公共管理學院財政系主任;2003年任中南財經政法大學財政稅務學院副院長;2005年任中南財經政法大學財政稅務學院院長。2004年在加拿大圣馬力大學作為期半年的學術研究,近年來先后應邀到美國佐治亞州立大學、澳大利亞南昆士蘭大學、英國卡蒂夫大學、日本京都大學、日本島根縣立大學、香港城市大學、臺灣逢甲大學等高校作講學和訪問。
研究領域。主要研究財政理論和財政政策,涉及稅收、公債、公共收費、財政支出、預算管理制度、財政管理體制、財政宏觀調控、地方財政等方面,并形成了財政收支政策與預算管理制度、財政分權與財政管理體制、區域經濟與地方財政三個主要研究方向。
專業業績。近年來,主持國家社科基金、教育部規劃項目、財政部科研項目、湖北省科技攻關項目等各類科研課題20余項,公開發表學術論文60余篇,出版專著和主編教材各三部,領銜講授的《財政學》課程榮獲國家級精品課程。代表作主要有:《區域經濟協調發展與財政政策調控》(湖北人民出版社,2003)、《財政學原理》(中國財經出版社,2005)、《國家預算管理》(中國人民大學出版社,2007)、《公債學》(中國財經出版社,2007)、《2007―2008中國地方財政發展報告:地方財政支出結構優化研究》(經濟科學出版社,2008)、“地方財政支出結構優化:理論模型與實證分析”(《財政研究》,2006.9)、“我國開征物業稅的若干思考”(《稅務研究》,2007.3)、“稅收法定主義與我國課稅權法治化建設”(《財政研究》,2007.5)、“公共財政的分析”(《財貿經濟》,2007.10)、“財政體制與地方政府財政行為探討――基于治理‘土地財政’的視角”(《中南財經政法大學學報》,2009.2)、“土地財政:緣由與出路”(《財政研究》,2010.1)。2009年度,學術論文“地方財政支出結構優化:理論模型與實證分析”獲湖北省人民政府頒發的第六屆湖北省社會科學優秀成果獎三等獎,研究報告“科學發展觀下湖北公共財政發展職能研究”獲湖北省人民政府頒發的湖北發展研究獎(2006―2007年)三等獎,研究報告“本科生導師制度研究――基于中南財經政法大學的實踐”獲湖北省人民政府頒發的湖北省教學成果獎二等獎。
一、縣行政事業單位資產管理改革的必要性近年來，隨著經濟和社會的快速發展，各地為適應論文國有資源和資產使用制度改革和政府非稅收入管理工作的需要，積極探索國有資源和資產開發、管理、使用的有效形式，不斷加強和規范國有資源和資產有償使用收入管理，并取得了初步成效。但由于國有資源和資產的范圍不夠明確，對其有償使用的性質認識不清，加上管理體制不順、管理制度不健全、征管措施不力，致使縣國有資源和資產有償使用的范圍還比較小，市場化配置率還比較低，國有資源和資產的浪費現象在一些領域還比較嚴重，有償使用收入流失隱患較多，收入部門化、福利化的現象在一些地方還比較突出。有很多縣城自然資源豐富，城市公共資源和國有資產規模也比較大，但人均資源水平比較低，供需矛盾十分突出。有的行政事業單位產權意識比較淡薄，造成內部產權關系不清；有的單位存在重錢輕物、重購輕管的思想，資產購置和處置的隨意性較大，資產購置重復，苦樂不均的現象仍然存在；有的單位資產帳務設置不健全，帳外資產存量大，家底不清，缺乏規范管理；有的單位對非經營性資產轉經營性資產工作管理無序，經營不善；資產布局分散，使用效益低下。因此，改革國有資源和資產管理體制，建立與社會主義市場經濟體制相適應的國有資源和資產有償使用制度，全面推進國有資源和資產有度開發、有序利用、有償使用，是貫徹落實科學發展觀、實現經濟社會又好又快發展的內在要求，也是推動經濟增長方式轉變，促進資源節約型社會建設，完善社會主義市場經濟體制的重要舉措。建立和改善國有資源和資產監督、管理和運行機制，不僅是加強國有資產管理，提高國有資產運營效益的需要，也是在社會主義市場經濟條件下，運用市場手段，配置和優化資源，實現公平、公正和效率優先原則的需要，同時，也是提高政府辦事效率，從源頭上防治腐敗的有效手段。規范行政事業國有資產管理，對于穩固政權基礎，公平財政分配，推進財政改革，凈化市場秩序，提高政府公共資源使用效益具有極其重要的現實意義。
二、縣行政事業單位資產管理改革的框架（一）指導思想以“三個代表”重要思想為指導，按照黨的“十六大”提出的深化國有資產管理體制改革和提高效益、優化配置、集約管理、強化監督、責權利相結合的要求，逐步建立和完善國有資源和資產管理、運營、監督機制，以適應社會主義市場經濟的需要。（二）總體思路本著“決策、執行、監督”相對獨立、相互制約的原則，逐步建立程序科學、運作規范、監管嚴格的政府投融資管理體制；有效整合政府資源，著力打造運轉高效的投融資平臺，形成“借、用、還”良性循環機制，提高資金使用效益，逐步增強政府投融資實力；健全責、權、利相統一的管理制度，強化統一管理，降低政府債務占財政收入比重，防范國有收益流失和財政風險；最終形成政府主導、市場運作、社會參與的多元化投融資格局，推動全縣經濟和各項事業持續健康協調發展。（三）基本原則1、立足現實、改革創新原則。符合國家有關法律、法規和投融資體制、財政體制改革的方向和要求，從我縣實際出發，妥善處理老債務，積極探索新思路，創造有特色的政府資源、資產管理和投融資管理模式。2、完善機制、規范運作原則。健全政府資源、資產和投融資管理體制，形成決策、執行、監督制衡機制，建立政府資源、資產和投融資統一管理機構，合理界定決策層、執行層和監督層的職責，提高決策科學化、民主化水平；加強對國有資源、資產和投融資的監督和控制，規范管理，建立健全責、權、利相統一的管理制度和責任追究制度。3、優化配置、提高效率的原則。整合政府可用于投資的貨幣資金、存量資產和無形資產等資源，實行統一管理，規范政府投資行為，發揮政府資金的引導帶動作用，形成多元化的投資格局，高效率、低成本籌集建設資金。4、統借統還，風險控制原則。規范政府性融資行為，對利用集中管理的資源、資產和政府信譽取得的建設性資金，實行統借統還，合理控制借款規模；建立穩定的還貸機制，保證政府性資金投入安全有效，防范財政、金融風險，維護政府信譽。
三、縣行政事業單位資產管理改革改革的主要內容（一）建立資源和資產統一管理運營機構，健全集中調配機制政府統一管理、集中調配國有資源和資產、政府投融資管理的執行層。依據國資委決議在縣財政（國資）部門具體指導下運營。（二）以集中管理國有資源和資產為依托，構筑政府投融資平臺按資產剝離、資本劃轉的形式，依法注冊，具體運營授權范圍內的國有資源和資產。把“死資產”變為活資本，市場化運作，最大限度地提高國有資產運營效益，滿足政府規劃項目的資金需求。（三）建立政府投融資審批制度，健全決策機制成立縣政府國有資產管理委員會，由縣政府主要領導任主任，縣財政局、發改局、審計局、監察局等部門和融資平臺主縣行政事業單位徑。然而，在實際工作中對“重點稽查”的理解和操作還存在一些誤區和不安之處。首先過分強調稅務稽查的特殊性，忽略了稅收管理各環節的有機聯系。如選案、檢查、審理、執行等未能與其他職能部門協調配合，稽查選案仍存在人為操作的因素（CTAIS系統數據缺乏，選案范圍認定設置不到位），在案件的稽查過程中缺少有效的制約機制，稽查的質量和效果大打折扣。其次，在實際工作中把重點稽查簡單地理解為檢查的頻率越高、次數越多越好，導致多次檢查、重復檢查。再次，在案件的處理方面存在著重稽查、輕處罰，以補代罰的傾向，這不僅使稅務稽查走了過場，也容易使相關的納稅人產生僥幸的心理，給稅務機關依法治稅留下后患。以上問題從根本上影響和制約了稅務稽查效率和威力的有效發揮。在這方面國外的做法和經驗能給我們有益的啟示。3、強化稅收管理功能。由于實行新的征管模式，納稅人自行申報，取消了傳統的專管員管戶制度，一些地方的稅務機關在全力抓好“集中征收、重點稽查”的同時，對管理存在片面的理解，在實際運作中存在管理弱化的傾向，忽略了稅務機關對稅源的有效監控和對納稅人的正常管理，造成不應有的漏征漏管。這與征管改革的根本目的是相悖的。因此，在實行“集中申報、重點稽查”的同時，應積極探索強化稅收管理職能的途徑和辦法，進一步強化稅收的管理功能，確定相關的崗位和人員對稅源進行典型抽樣調查，了解和掌握納稅人的生產經營狀況，實行有效的稅源監控，促進納稅人如實申報，有效減少漏征漏管，防止稅款流失，以提高稅收管理的質量。4、完善機構運行管理機制。用科學嚴密的管理機制激發稅務干部的工作熱情、調動各方面的積極性，是稅收征管改革有序運行、順利發展的有力保證。因此深化征管改革必須以人為本，搞好運行機制。要完善用人機制，結合稅務機構改革，科學設計崗位，明確各自職責，實行競爭上崗，能者上庸者下，最有效地使用人才資源；要完善監督機制，制定嚴格的規章制度，堅持檢查考核，實行有效監督，開展經常的思想教育特別是廉政教育，防止以稅謀私等違紀問題的發生；要完善激勵和制約機制，把工作政績與干部的管理使用和獎懲結合起來，以更好地調動稅務干部的工作積極性；要完善培訓機制，根據征管改革的需要，有針對性地搞好干部培訓，特別是計算機應用的培訓，定出較高的標準，追求培訓的效益，不合格的不能上崗，使稅務干部基本上都能適應稅收管理現代化的要求，保證科學的征管程序得以順暢運行。要負責人為委員，作為政府統一管理、集中調配和投融資管理的決策層
四、縣行政事業單位資產管理改革意義（一）促進了觀念的根本性轉變，打破了行政事業國有資產部門格局，有效地解決了國有產權虛置問題一些部門單位一直把行政事業國有資產視為自有資產，以為資產產權屬部門所有，單位負責人說了算，在一定程度上存在著“產權所有部門化，部門利益個人化，資產購置盲目化，資產處置隨意化”傾向。推行改革之后，通過廣泛宣傳發動，以及對行政事業國有資產實行集中管理，重新確立了行政事業國有資產“政府所有、部門使用、收支統管”的管理原則，較好地實現了產權歸位，轉變了傳統觀念，統一了思想認識。（二）摸清了資產“家底”，實現了資產的集約化管理，提高了資產使用的規范性和效益性改革以前，由于行政事業國有資產管理制度不夠完善，產權不清，政府不知道自己有多少資產，“家底”不清。實施改革之后，不僅核實了縣直行政事業單位資產的具體數目，還根據現政府的授權，由縣財政局對行政事業單位資產實行了集約式管理，使政府對行政事業國有資產管理的宏觀調控與優化配置等職能得到充分發揮，為高效使用和合理調劑資產奠定了基礎。通過資產權屬證明集中到財政部門管理之后，避免了部門單位隨意抵押貸款、對外投資及低價處置國有資產等現象，規范了資產處置行為，有利于提高資產使用效益。（三)規范了經營性資產運作，杜絕了“暗箱操作”，增加了非稅收入對經營性資產委托國有資產管理實行集約管理，采取市場化運作的辦法，將經營性資產運作行為置于陽光監督之下，實現了資產收益的最大化。對資產經營收益實行收支兩條線和部門預算管理之后，還有利于鏟除行政事業單位滋生腐敗的土壤，解決部門單位之間苦樂不均的問題，端正黨風政風。（四）推進了財政管理制度改革的深入，拓展了改革內涵，延伸了改革觸角通過將行政事業國有資產管理改革與財政部門預算改革相結合，有利于解決行政事業單位盲目購置資產問題，對提高預算編制特別是固定資產購置預算的準確度具有重大意義；通過將行政事業性資產管理改革與收支兩條線改革相結合，有利于堵塞收支兩條線管理漏洞，推動收支兩條線工作向縱深發展；通過將行政事業性資產管理與政府采購改革相結合，有利于增強政府采購工作的針對性，擴大政府采購規模，提高政府采購管理水平。將經營性資產收益及相關支出納入完全部門預算管理，實現國庫集中收付，使部門預算實現了真正意義上的“完全”。（五）提高了財政管理水平，實現了財政管理由單純的資金管理向資金、資產和財務管理并重過去對行政事業單位的財政管理“重錢輕物”、“重使用輕效益”。推行行政事業國有資產集中管理之后，財政部門制定了一系列的資產使用和管理制度，嚴把資產入口關和出口關，加強對資產動態管理，促進單位內部財務管理水平的提高，實現財政資金管理與資產管理的有機結合，拓展了財政管理的深度和廣度。
一、財政法制與依法理財
自改革開放以來，我國的財政法制建設不斷發展，財政工作的法治化程度和依法行政、依法理財的水平日益提高，已初步形成了與建立社會主義市場經濟體制基本相適應的財政法律制度框架。與此同時，財政執法也在不斷地規范，全方位的財政監督機制和制約機制正在形成。但是，我們也應該清醒地認識到，目前我國財政法制建設的總體水平仍有待進一步提高，財政立法中尚存在著與財政改革和發展不相適應的方面，財政執法中時常出現不合法和不適當的問題，進而在一定程度上影響了財政改革的深化和財政法制的嚴肅性。在加強財政法制建設的過程中，我們應該進一步提高對推動依法行政、依法理財重要意義的認識。第一，依法行政和依法理財，是全面提高財政管理水平的要求。加強財政管理，就是要建立健全的、覆蓋財政收支各個層面的管理機制，逐步實現財政資金分配的規范化和法治化。無論是加強財政收入管理、優化支出結構、加大財政監督力度，還是實施積極的財政政策，都必須依照并嚴格執行法律法規的規定。只有運用法律手段，將法治貫穿于財政管理的全過程，才能夠保證財政行為的規范化。第二，加強財政法制建設，有助于有效地行使財政職能，充分發揮財政的作用。市場經濟條件下的財政職能，主要體現在優化資源配置、促進公平分配、調節經濟運行等方面。深化財政改革，就是要按照政府在市場經濟條件下的活動范圍和作用方式，按照轉變政府職能和逐步建立公共財政體系的要求，進一步健全和完善財政職能。這一切都需要運用法律手段，通過科學的立法，使之規范化、制度化；通過嚴格的執法，使之行之有效、監督有效。第三，加強財政法制建設，是促進和規范財政改革的重要保障。在改革與法制建設的關系上，應該堅持并強調一手抓改革與發展，一手抓法制。
立足于本國國情，通過比較和借鑒來吸收發達的市場經濟國家的經驗和做法，是我們加強財政法制建設，推進依法行政、依法理財的一項重要內容。從發達國家的情況看，其公共財政管理方面的基本經驗便是充分注重運用法律手段，堅持依法理財，不斷提高財政管理法治化的水平。從總體上看，其財政法制建設的主要特征包括如下三個方面：第一，財政法律制度較為健全。財政活動的各個領域、各個環節均有法可依，法律規定比較科學、合理，財政法的效力等級較高，可操作性也比較強。第二，能夠依法進行財政管理。許多國家的預算編制草案相當細致，幾乎對每一項開支都有詳細的論證。立法機構對預算的審批程序極其嚴格，審批過程的公開度和透明度很高。在收入方面，無論開征稅種、設立收費項目，還是發行公債，均有嚴格的法律規定。在支出方面，政府嚴格按照預算確定的支出來提供良好的公共產品和服務，如遇特殊情況需要臨時增加預算，則須根據有關法律程序進行審批。第三，重視對財政執法的監督，各個執法監督機構之間有明確的職責分工，追究法律責任一視同仁，對執法不嚴格，等違法行為進行嚴厲的處罰。
二、財政監管在依法理財中的重要地位
所謂財政監管，是財政機關在財政管理過程中依照國家有關法律法規對國家機關、企事業單位及其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行的審查、稽核與監督檢查活動。財政監管寓于管理活動當中，體現財政管理的本質屬性，與資金運動同步進行，其主要作用就是及時發現和糾正預算執行中的偏差，保證財政分配的科學、正確和有效。
在我國，財政監管的主體是國家財政機關，各級財政部門是財政監管的執法主體。財政監管是財政部門內部各職能機構的共同任務，各級財政機關內部的預算編制、預算管理、國庫等業務機構都行使監管的職能。同時，為更好地履行監管職能，發揮財政檢查這一體現監管職能內在屬性的必要手段，各級財政機關內部還設有財政監管專門機構，專門行使財政檢查職責。財政機關專門監管機構，一方面接受上級財政機關對財政監管的業務指導；另一方面按照分級負責的財政管理體制對本級財政負責，接受本級政府管理，及時向本級財政和政府報告財政監管中發現的重要情況或問題。
財政監管職責體現著財政管理的范圍與權限。財政部門監管機構的職責主要包括：（1）對本級各部門及下一級政府預算、決算草案的真實性、準確性、合法性進行審查稽核，并根據本級政府授權對下級政府預算執行情況進行監管。（2）對本級預算收入征收部門征收預算收入情況，本級國庫辦理預算收入的收納、劃分、留解情況進行監管。（3）對本級預算支出資金的撥付、使用和效益情況進行監管。（4）對本級各部門及其所屬各單位的預算執行情況及預算外資金收取、管理和使用情況進行監管。（5）對國有資本金基礎管理及國家基本建設項目預算執行情況進行監管。（6）對本級各部門、各單位執行財稅政策、法規情況進行監管。（7）對社會審計機構在執業活動中的公正性、合法性進行監管。
在職能上，財政監管與國家預算收支、預算外收支和企事業單位執行國家有關財務會計政策情況密切相關。從總體上看，財政監管的范圍主要包括如下五個方面：一是預算監管。即對各級財政預算、預算執行、決算的監管檢查。《中華人民共和國預算法》的頒布為財政機關實施預算監管提供了法律保障。預算法規定：財政機關是預算編制、組織實施的職能機構，負責編制決算草案具體事項并糾正本級各部門決算草案不合法之處，監管本級各部門和所屬單位預算的執行。財政機關通過預算監管，促進各部門和各單位認真貫徹《預算法》和其他規范性文件，及時發現處理預算中存在的問題，實現收支平衡。二是稅務監管。稅務監管包括國家財政機關依法對稅收機關和納稅人執行稅法的情況進行監管檢查，及時發現并糾正違反國家稅法的情況，保證稅款及時、足額上繳國庫。三是國有資產監管。國有資產的使用者要接受財政機關的監管，依法、合理、有效使用國有資產，防止國有資產的流失，保證國有資產保值、增值，實現資源配置優化的總體要求，提高國有資產的使用效益。四是預算外資金監管。預算外資金是國家財政資金的組成部分，盡管未列入國家預算管理，但其收支管理的好壞直接影響著國家財政分配職能的實現。加強預算外資金管理是加強財政管理的重要內容。財政機關對預算外資金監管就是依法監管預算外資金的收入和支出、使用的合法性，確保預算外資金取之有道，用之有效。五是財務會計監管。財務會計監管是財政機關依照《會計法》及國家有關財務會計法規制度對行政事業單位和企業的各項財務會計活動的合法性、真實性實施的監管。它同時包括對會計師事務所等社會中介機構執業質量的監管。
在手段和方式的具體運用方面，財政監管主要表現為日常監管檢查、個案檢查和專項監管檢查。其中，日常監管主要是對預算執行和財政管理中的某些重要事項進行日常監控。財政機關業務機構的日常監管檢查是結合預算編制，對財政資金分配進行事前的審查、評估，以及對資金撥付、使用進行事中的審核、控制，加強對預算的監管約束，主要包括：預算編制是否符合《預算法》有關規定；對預算執行情況分析、預測的依據是否充分可靠，新的重大的財政經濟措施對預算收支的影響是否考慮全面，測算是否準確、合理；預算收支的安排是否符合國家預算指標和管理體制的要求；通過建立預算收支旬報、月報、季報制度，定期分析預算執行情況，等等。所謂個案檢查，是根據上級批示的群眾舉報案件，以及日常監管檢查和專項檢查中發現的線索，組織力量進行檢查核證。檢查結束要向上級和有關部門報告查處情況，并對查處的違法違紀問題進行嚴肅處理。專項監管，是深化管理、制定政策、加強法治的重要手段，是日常監管檢查有益和必要的補充。從現實情況看，經濟轉軌時期各種經濟關系和經濟利益有了重新調整、組合、變化，相應的法規制度和約束機制還沒有及時建立或不盡完善，經濟領域的某些層面甚至還存在監管的“斷面”和“真空”。財政部門應根據財政管理的需要和監管檢查工作中暴露出的難點、熱點和重大問題，采取指令性計劃和指導性計劃相結合的工作方式，有針對性地開展專項監管檢查，從而提高財政監管檢查的綜合效益。
三、加強財政法制建設與強化財政監管
在深化財政改革和加強財政法制建設的過程中，筆者認為，應該緊緊圍繞財政立法、財政執法和財政復議這幾項基本內容，推進依法行政和依法理財工作。關于加快財政立法的問題，應該注意的內容主要包括：一是要與財政改革的進程相適應。財政立法應緊緊圍繞建立社會主義市場經濟體制這一既定目標，轉變立法觀念，正確解決立法的穩定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財政立法服務于財政改革。財政立法要把鞏固改革成果、保障改革順利進行、引導改革的深入作為中心任務。二是妥善處理立法的現實可行性與適度超前性的關系。財政立法既要體現市場經濟的共同規律，又要從我國的國情出發，與我國的實際情況相結合。法律法規既要符合客觀實際，又要有適度的超前性，避免財政立法在制定頒布后很快就落后于形勢發展的情況。要加強立法預測，制定立法規劃。三是堅持局部利益服務整體利益的原則，保證財政立法的統一。在制定財政法律和行政法規時，要妥善處理中央與地方、部門與部門之間的利益關系。在財政執法方面，應該堅持依法執法的原則，財政執法主體的執法活動必須遵守相關法律的具體規定，財政活動必須以法律為依據，嚴格在法律規定的范圍內依照法定程序行使職責。同時，也應該堅持合理的原則，即在合法的前提下，財政執法行為應盡可能客觀、公正、合理、適當。為了規范財政執法行為，應實行綜合治理，包括實行政務公開，提高透明度；要在財政系統中加強思想政治教育，搞好業務培訓，建立一支高素質的財政執法隊伍；要及時發現問題，認真分析問題，并采取切實可行的措施予以解決。此外，還應重視財政行政復議問題，應該通過建立財政行政復議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督財政機關依法行使職權。
在中國改革開放的初期，面對財經監管機制和監管力量比較薄弱、財經秩序比較混亂的狀況，國家主要通過開展專項重點治理，整頓財經領域違法違紀的突出問題。為此，1985——1997年，我國實施了每年進行一次稅收財務物價大檢查的做法。1995年，又組織開展了全國范圍的清理檢查“小金庫”工作。在1996年和1997年，還組織開展了全國范圍的預算外資金清查工作。自1999年以來，各級財政部門積極轉變監管觀念，緊緊圍繞經濟運行和預算執行中的重大問題開展財政監管檢查，以確保以預算任務完成為中心，以促進財政管理為重點，監管檢查與規范財政管理相結合，基本形成日常性檢查、專項檢查、個案調查相結合的工作模式。財政監管在加強財政管理、維護財稅秩序、嚴肅財經紀律、保障積極財政政策順利實施等方面發揮了積極作用。
【關鍵詞】國庫集中支付制度 高校財務管理 變化 成效
一、實行國庫集中支付改革后高校財務管理的變化
（一）經費劃撥方式轉變與支配經費權限的變化
實行國庫集中支付制度前，財政撥款是由國庫將資金劃到一級預算會計單位（如省財政廳科教文處），再由一級預算會計單位劃轉到二級預算會計單位（如教育廳財務處），最后由二級預算會計單位劃撥到高校在商業銀行開設的賬戶上，由高校自主支配使用。國庫集中支付后，國庫根據已批復的高校部門預算和用款計劃直接向高校內商業銀行新開設的零余額賬戶下達和劃撥用款額度。高校需依據批復的年度財政預算，逐級上報本單位的分月用款計劃，待審核批復后方可執行。
（二）結余資金管理變化
實行國庫集中收付制度前，財政性資金同學校其他資金一樣，其結余自動轉入“事業基金”，以后年度可繼續使用。國庫集中支付后當年的預算經費僅限當年使用，其中尚未使用的授權用款額度中的基本支出將自行注銷，不可跨年度使用。其中項目支出在年底自動注銷后，將于次年一季度各月按一定比例返還到高校零余額賬戶。
（三）校內資金轉撥權限的變化
實行國庫集中收付制度前，高校可以根據教學科研業務的實際需要向分校（校區）及校內非法人二級單位（如校醫院、設備處和基建處等）直接轉撥資金。國庫集中支付后，這一校內直接轉撥資金的權限被取消。
（四）部門預算編制和執行的變化
實行國庫集中支付制度前，高校的預算按來源劃分收入，按性質和用途劃分支出。收入和支出不存在嚴格的對應關系，高校可統籌安排各項支出。實行國庫集中支付制度以后，高校的預算采取了“條塊分割”模式，即區分預算內、外資金，區分不同的類款項等資金渠道進行核算，并且不能串項。高校需依據批復的年度財政預算，逐級上報本單位的分月用款計劃，待審核后方可執行。其次辦理財政直接支付或授權支付申請都要通過層層審核，對不符合預算規定的支付，財政國庫執行機構將予以拒付，學校無權自行調整。
二、國庫集中支付制度在高校運行取得的成效
作為對政府財政資金撥付方式改革的一項重要措施，國庫集中收付制度具有極其深遠的重要意義。而在高校中實行國庫集中支付制度，是規范高校資金管理，提高高校財政資金運行效率和資金使用透明度，實現財政管理體制創新的一項重要措施。
（一）增強了政府宏觀調控能力
高校實施國庫集中支付制度以來，從運作機制上改變了財政資金在銀行分散和重復設置的管理方式，對財政資金實行集中化管理，便于財政部門及時、準確、全面掌握財政資金運行信息，真正實現財政收入和財政支出的合理配比，增強政府預算的科學性和財政赤字的可控性，充分發揮財政決策的前瞻效果，及時準確掌握財政資金的運用、結存情況，全面、客觀地反映財政資金運行全貌，為政府科學編制預算收支計劃，合理制定相應的貨幣政策和財政政策，實現政府的宏觀經濟社會管理目標。
（二）提高財政資金運行效率
首先，取消了各種收入過渡性賬戶，從制度上解決了隨意延壓庫款，收入繳庫不及時，退庫不規范的問題，從而規范了收入收繳。其次，財政資金實行直接支付，減少了支付的中間環節，規范了財政資金的撥款程序，提高了支付的效率，改變了分級分散支付制度資金劃撥渠道不暢、周轉速度慢的狀況。
（三）規范高校預算管理與執行
根據國庫集中收付制度管理流程，財政資金將以額度指標的形式按部門預算下撥，嚴格劃分“政府支出經濟分類”的類款項。同時，對項目支出預算采取“項目化管理方式”，進一步硬化了預算約束。這也使高校對各項經濟活動進行嚴密的計劃，樹立“先有預算，再支出”的理念；并且要求加強預算執行的全過程監控，提高自己的使用效率。
（四）強化財政監督職能
分散支付方式下，高校既是資金支出的決策者也是辦理者。對收到的財政資金高校怎樣使用、如何使用，財政部門無法及時了解，只有當高校上報會計報表時才能知道，這是事后監督。在實行國庫集中支付改革之后，建立了預算單一賬戶和統一的數據交換平臺，高校每月的用款均需要通過國庫系統向財政申請計劃，對于沒有納入預算的項目或不符合該項預算指標的項目，財政有權拒絕批復。另外，對于預算計劃內支付的每一筆款項，都需要由國庫部門審核，不合規的支付業務國庫部門也有權拒絕付款，并及時糾正大部分違規行為。這樣，通過國庫系統，財政實現了對預算資金的事前和事中控制，加強了財政的監管力度，杜絕了財政資金被挪用、亂用、違規支付的現象，有效防范了“小金庫”的產生，保證了資金的合理利用，預防了腐敗的發生。
參考文獻：
[1]翟剛.現代國庫制度研究[J].北京：中國宇航出版社，2006.
[2]徐明堅.論我國財政國庫集中支付制度改革[J].中南大學碩士學位論文，2007.
【關鍵詞】現行林業采伐管理制度改革
中圖分類號：F307文獻標識碼： A
一、我國森林采伐管理現狀
我國重要林區的森林資源長期處于過度開發狀態。到上世紀80年代，森林資源長期過度開發的問題逐漸顯現。據1977~1981年開展的第二次全國森林資源清查，全國森林覆蓋率由70年代初的12.7%下降到12%，森林資源蓄積量持續下降，特別是東北內蒙古等國有林區逐步陷入了“兩危”(資源危機、經濟危困)局面。經過20多年的努力，逐步建立了“以采伐限額管理為核心，以憑證采伐、憑證運輸和木材加工監管為重點”的森林采伐管理體系，對保護森林資源、完善林業法制體系、調節國際木材流通等起到了極其重要的作用。促進了全國森林資源持續增長，提高了社會各界保護森林的意識，更重要的是對國際木材流通格局產生了重要影響：1986年我國鋸材和人造板產量僅為1690萬立方米，同期的森林資源消耗量為3.44億立方米，2005年全國鋸材、人造板和木片產量達9500萬立方米，同期的森林資源消耗量為3.75億立方米。在木材加工產業快速發展的同時，我國森林資源消耗量沒有顯著增長。其主要原因除國內木材利用結構發生變化外，進口木材已成為木材加工原料的重要組成部分。為完善森林資源管理政策提供了重要平臺。全國的森林采伐限額每5年調整一次，由國家林業局審核，國務院下達執行。現行的森林資源管理政策，特別是一些需要突破的政策多數是在國務院批準森林采伐限額的文件中得以確立的。
二、現行采伐管理政策面臨的主要挑戰
1、森林采伐管理的目標與手段不一致
森林采伐管理是森林資源管理的核心，也是森林資源經營的主要措施，森林資源管理和森林經營的目標是通過森林采伐管理增加森林資源的數量和提高森林資源的質量，從而實現森林資源生態效益、社會效益和經濟效益相協調。但在實際中，我國自實施森林采伐管理以來，把控制森林資源的消耗作為主要任務，嚴格森林資源的采伐工作，限制了森林經營者森林資產的變現，從而損害了森林經營者的利益。林業主管部門制定了嚴格的總量限額指標。而且還按照采伐類型制定了各項分項限額指標，除了控制采伐，還制定了木材生產計劃，規定森林采伐限額不得突破木材生產計劃。森林經營者是以實現自己的經濟利益最大化為前提，想方設法的逃避政策，增加采伐量。這嚴重的影響了森林資源的科學經營和合理利用。
2、森林采伐管理政策單一
我國國土面積廣闊，南北氣候差異較大，南北森林資源的種類不同，生長周期長短不一，對森林資源的管理也應因地制宜，不同地區森林資源管理策略也應各不相同。但我國森林資源采伐管理并沒有區分地區差異，而是采用全國統～的森林采伐管理政策。
森林分類管理改革之前，我國的森林分為用材林、防護林、經濟林、薪炭林和特種用途林五類，關于森林采伐管理，《森林法》規定，成熟的用材林應當根據不同情況，分別采取擇伐、皆伐和漸伐方式，皆伐應當嚴格控制，并在采伐的當年或次年內完成更新造林。我國林木種類繁多，對于不同的樹種并沒有給出不同的采伐管理的措施，而是采取統一的采伐規程。用材林采伐的主要技術指標是采伐年齡、采伐方式和采伐類型等，規定用材林采伐的同一樹種，
同一起源的采伐年齡基本一致，根本沒有考慮地區差異。對于采伐方式和采伐類型只作了基本的規定，而沒有具體的細節。特種用途林和防護林只準進行撫育伐和更新性采伐，只規定了采伐年齡比同種用材林大一兩個齡級，其他沒有具體規定。森林分類管理改革后，并沒有使森林采伐管理得到大的改進。在充分發揮森林多種功能的前提下，按照主要用途的不同，將全國林業區分為公益林業和商品林業兩大類，分別采取不同的管理體制、經營機制和政策措施。理論界對森林分類采伐管理提出了不同的觀點，認為公益性林業應當以發揮生態效益為主，應嚴格執行森林采伐限額制度；而商品性林業應當以生產木材為主，滿足市場需求為己任，應當取消森林采伐限額制度，由經營者自主決定采伐。有些學者則有不同看法，認為商品林采伐不能完全取消森林采伐限額制度，應當繼續執行森林采伐限額管理，但限額條件應當放寬。森林資源具有多種功能，生態公益林也應發揮其經濟效益，商品林的生態效益也不能忽視。但現行的森林采伐管理并不能很好的協調好生態公益林和商品林的關系。
三、現行林業采伐管理制度改革的任務
1、明確非林業用地林木采伐所屬管理范疇——不納入限額管理
由經營者自主經營、自主采伐。解決了農民因為調整種植結構在農田等非林業用地上造林采伐難的問題。有利于調動社會各界和廣大農民，利用“四旁” 、荒灘等空閑地植樹造林的積極性，由此提高了農民收入，改善了生態環境，促進了新農村建設。
2、突出森林經營方案編制的地位
明確依據森林經營方案核定年森林采伐限額，鼓勵森林經營者按照森林永續利用原則編制森林經營方案，對森林經營有收益預期，調動其培育森林資源的積極性。
3、簡化森林采伐的類型
對商品林要按照市場經濟需求為導向，采伐類型簡化為主伐、撫育采伐和其他性質采伐；公益林要死看死守，納入財政管理范疇，采伐類型簡化為撫育采伐、更新采伐和其他性質采伐；低質低產林改造、災害性采伐及征占林地等非常規性采伐分別納入其他性質采伐。改革后，減少了采伐指標分項，避免了因單項指標需求不平衡造成的采伐指標結構性矛盾。既放活了商品林的經營，又拓展了公益林的保護利用。
4、簡化森林采伐管理環節，改變森林采伐管理方式
要求基層林業工作站協助經營者辦理林術采伐許可證，對伐區設計、林權審核、采伐申請、審核發證等環節進行內部協調，逐步建立便捷高效的審批機制，方便林農、服務林農，徹底改變“申請指標難、采伐批復難”的狀況。針對集體林權制度改革后，經營主體多元化的現實，實行伐區簡易設計．將林業主管部門以往對森林采伐實行“伐前設計、伐中檢查、伐后驗收”的全過程管理，調整為“森林經營者伐前、伐中和伐后自主管理，林業主管部門提供指導服務和監督管理” ，落實了農民經營自，化解了林業基層工作人員的責任風險。
5、實行采伐限額“蓄積量”單項控制
將采伐限額由“蓄積量、材積量”雙項控制調整為蓄積量單向控制，解決了長期以來森林采伐管理中的“兩難”問題，便于森林經營者實際操作、管理者科學管理，有利于提高單位面積林木出材率。
6、允許經營期內采伐指標結轉
允許商品林實行彈性采伐，各項指標可以在“五年”采伐限額執行期內，向以后各年度結轉使用。既尊重了森林經營者的自，又防止了森林資源的提前消耗，目的是避免出現森林資源斷檔，造成生態破壞和經營者收益的損失。
7、實行年度木材生產計劃備案制
針對集體林提出，將年度木材生產計劃由原來的審核審批制改為備案制，滿足了森林經營者在采伐限額內自主安排木材生產的需要。
8、推行森林采伐公示制度
對森林采伐指標分配，實行“陽光操作” 。通過社會監督、紀律監督和部門監督，保障采伐指標分配科學、公平、公開、公正。以此制約采伐審批和采伐指標分配中的自由裁量權，避免“權力尋租”，保障資源管理隊伍依法行政、公正廉明。
9、采伐管理制度改革要體現“以人為本”的理念
徹底解放林業生產力集體林權制度改革后，要讓農民首先得到森林資產和經營山林的實惠，商品林要允許老百姓自主采伐。林業政策好不好，關鍵就看林農砍了以后栽不栽，就看能否調動起林農真正“把山當田耕，把樹當糧種”的積極性，這樣老百姓才能越砍越富，樹就會越栽越多、越長越好，實現青山長在。永續利用，可持續發展。
【參考文獻】
[1]郭永海 對森林限額鄭采伐制度的思考[期刊論文]-中國科技財富2011(3)
[2]鄭世語 鄭清賢 森林限額采伐管理制度的思考[會議論文]-2004
論文摘要：多年來，我國地方財政普遍面臨的一個老大難問題是：地方財政收入遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為緩解這種矛盾，各級立法部門、行政部門及理論部門就如何增加地方財力的問題進行過許多有益的探討與實踐，筆者以濟南市歷下區政府在當前地方政府財政資金收支管理問題的案例，認為合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施。
1994年分稅制改革以來，我國地方財政支出作為地方政府履行其職能的經濟基礎，為我國地方經濟的持續健康快速發展作出了極其突出地貢獻。但是，伴隨著經濟的發展和各項改革進程的深化，地方財政特別是基層財政普遍面臨一個非常困難的問題，那就是地方財政收入的增長遠遠不能滿足地方財政支出的需求。為此筆者以濟南市歷下區為例，探討合理分配上下級財政之間的財力舉措，從而提高財政管理水平。
一、建立科學的支出體系
近年來，各級地方政府的財政收入都有了較快增長，相應的財政投入也不斷增加。但是財政支出結構卻存在不合理甚至異化的現象。如何加強和規范地方財政支出，建立科學的支出體系，成為擺在各級地方政府財政部門面前的一個新任務。
筆者認為濟南市歷下區在這方面的探索值得思考和借鑒。歷下區實行區街財政體制改革以前，由于街道辦事處原來沒有實行綜合預算，存在自定政策、自我管理、自己監督的“三自”現象，預算支出剛性不足，預算執行監督乏力，人為因素影響大，急需建立綜合預算管理制度，用制度來制約、管理。為此，2008年年初，歷下區提出要在辦事處中推行綜合預算，4月初區政府下發《關于下發歷下區街道辦事處財政性資金管理規定的通知》文件，文件規定：將街道辦事處及其所屬事業單位的各項財政性資金，全部納入財政監管范圍，實行收支兩條線，由財政統一管理，開設的帳號必須經財政批準，嚴禁私設“小金庫”。并參照《預算法》的規定，實行部門綜合預算，嚴格按照編制的年度預算執行。
辦事處綜合預算編制按照“收入有計劃、支出有標準、重點有保障、鼓勵有結余”的原則安排，支出保工資，保社會穩定、民政、計生、城建城管、社會公共事業等項目，有財力的辦事處逐步加強自身建設，公用經費控制在限額以內。通過對辦事處的綜合預算管理，使其收支更加科學、規范、透明，并逐步引導辦事處對社會公共事業的投入。編制范圍包括：辦事處所有機關、全額、自收自支事業單位全部編制綜合預算。
二、建立了社會公共事業支出審批制度
按照歷下區提出的關于構建“繁榮、和諧、現代化新歷下”的工作目標，為進一步加大基層社會公共事業投入力度，切實保障全區各項社會公共事業和國民經濟協調發展，規范社會公共事業支出范圍和審批標準，區財政制定了《歷下區社會公共事業項目審批程序》，規定辦事處使用年初預算預留的自有資金，在各自行政區域內開展城市公益建設、就業再就業服務、社區教育、社區服務設施、公共安全和公共交通等領域的公益活動產生的支出，應納入社會公共事業支出范圍。具體是：辦事處進行社會公共事業支出于項目計劃開始前一個月填報項目，財政初步審核后轉至區政府有關職能部門審核，通過后報區分管領導簽字同意，區財政再綜合考慮項目計劃的輕重緩急和資金情況，會同有關部門提出建議，上報區政府審批。經區政府研究同意后，由財政于3日內批復到申報辦事處，并按時足額將項目資金撥付到有關單位。若此項經費當年未使用，可結轉下年并于下一年度專項經費合并使用。同時制定了綜合預算監督審核辦法，監督檢查各辦事處管好用好預算資金。辦法要求各辦事處必須按照有關法律、法規，積極組織各項收入。為保證辦事處的用款計劃及時撥付，各辦事處必須計劃安排好下一步工作，提前做好資金使用計劃，及時于財政相關職能科室溝通，確保辦事處資金的正常運轉。各辦事處應嚴格按照年初編制的年度預算執行，未經批準、違背預算安排的資金支出，依法依紀追究有關人員責任，并由財政扣減其撥款額度，直至整改后，再恢復正常資金撥付。通過將綜合預算編制下達到街道一級，歷下區實現了財政資金從撥付源頭到使用終點的全過程預算管理，推動了基層在科學合理編制預算的基礎上，將財政資金更多地用于轄區內公共服務和管理上，用在改善居民生產生活條件上，取得了顯著成效，從基層財政財務管理的角度，為各級地方政府建立科學的財政支出體系提供了經驗。
三、建立轉移支付和激勵政策，進一步理順地方財政體制
地方財政體制的不合理，特別是上級財政對下級財政抽血式的向上集中財力的財政體制，必須逐步改變為各級財政明確收入來源，由上級財政建立對下級財政的轉移支付和激勵政策，促進基層財政的穩步增收和良性循環。以歷下區為例，歷下區目前有13個街道辦事處，由于體制上各種原因的存在，多年來，各辦事處財政收支矛盾不斷加劇，基本保障能力脆弱，大部分街道辦事處財政支出對財政轉移支付的依存度越來越高，有些辦事處甚至保工資都存在困難。
為緩解街道辦事處財政困難，歷下區委、區政府高度重視，積極探索建立新型財政管理模式，消除導致各街道辦事處財政困難的體制障礙，促進和保障了區域經濟社會的協調發展。具體地說，為切實合理調整區與辦事處的分配關系，促進歷下區財政收入快速增長，保障街道經濟社會各項事業的協調發展，歷下區財政局牽頭，于2007年下半年開始，抽調精干力量，由分管領導帶隊，分組到各街道辦事處進行調研。通過幾個月的調研分析，在掌握了第一手詳實資料的同時寫出了有實質性的調研報告，制定了《歷下區區街財政體制改革實施意見》。經區委、區政府研究通過了區街財政體制改革方案。2008年4月，歷下區率先在山東省實行區街財政管理體制改革。對街道辦事處財政體制采取“界定人員范圍，核定補助基數，收入同支出掛鉤”的管理辦法，把財政收入情況同辦事處的利益緊密結合起來，充分調動起辦事處抓稅源經濟的積極性。同時，新體制進一步加大了對辦事處的財政支持力度。
從歷下區的改革經驗可以看出，突出制度創新，健全和完善財政體制機制，合理分配上下級財政之間的財力，是緩解乃至解決地方政府財政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和區縣政府之間建立類似的財政體制機制，很可能對推動深化當前的財政體制改革起到較大的作用。
參考文獻：
［1］《中國財政年鑒》，中國財政雜志社，2007.
【論文關鍵詞】事業單位；內部控制；風險管理
一、引言
2011年財政部會計司發文指出“應當將事業單位內部控制建設”作為新一年重點工作，這意味著隨著企業內部控制制度的建立與完善，事業單位將成為內部控制建設的下一個焦點。加強事業單位內部控制建設，防范事業單位內部財務風險，將內部控制設與完善納入我國懲治預與防腐敗體系，將必勢必成為我國防范財政風險的重要環節。
事業單位內部控制是為保護其財產安全、完整，防范和控制財務風險，提高資金使用效率，而對事業單位內部財務運行所做的制度安排。隨著事業單位迅速發展，籌資渠道不斷增加，產生了內部控制的需要，但是其內部仍然存在著資產管理混亂、預算管理隨意、對外投資盲目、財務監督不力等內控不健全的現象，導致其面臨巨大的財務風險。在這種情況下，健全內部控制，加強風險管理成為事業單位十分重要和迫切的任務。
二、事業單位內部控制內涵
（一）事業單位內部控制定義及特征
所謂事業單位內部控制，是指為實現事業單位的管理目標，以財政部門預算管理為主線，通過制定并實施科學合理的控制程序和方法，對事業單位財務會計管理風險進行有效識別，控制和監督的機制。
理論上說，內部控制是一個不斷發展和完善，并貫穿于組織經營管理活動的全過程，而事業單位的內部控制體系即是在這種管理活動中建立起來的，是由內部管理人員逐步總結并完善而形成的自行調整和自我監督的體系，主要包括四方面內容:第一，控制環境控制環境是組織實施內部控制的基礎，一般包括治理結構、機構設置及權責分配、內部審計、人力資源政策等；第二，風險評估風險評估是組織及時識別、系統分析經營活動中與實現內部控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略；第三，信息溝通信息與溝通是組織及時、準確的收集、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在組織內部、組織與外部之間的有效溝通；第四，控制活動控制活動是組織根據風險評估結果，采用相應控制措施，將風險控制在可承受度之內。
（二）事業單位內部控制發展現狀
由于種種原因，我國各級事業單位內部控制發展一直處于薄弱階段。不足之處主要表現：第一，內部控制意識淡薄。目前事業單位管理人員的內部控制意識淡薄，一些單部門領導對內部控制認識不夠，只注重事業的發展，提高自己的“政績”卻忽略了單位的內部控制，缺乏對內部控制知識的了解和掌握。還有一些事業單位領導錯誤的把財務部門的預算控制當成企業的內部控制。忽略了財務部門對單位的監督作用，不重視財務人員的工作，打擊了財務人員工作積極性，降低其對單位內部控制的監督意識，無法真正達到單位內部控制的要求。第二，事業單位內部控制制度不完善，崗位設置不合理，多數事業單位控制制度不完善，由于事業單位的編制有限，人員緊張，崗位安排不到位，崗位調協不合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職現象。甚至有的部門的會計、出納由一人擔任，嚴重違反了會計制度。不相容職務是指如果一人擔任既可能發生錯誤又可能掩蓋其錯誤和舞弊的行為。不相容崗位不能合理設置，容易出現管理漏洞，發生舞弊行為。記賬人員、保管人員、經濟業務決策人員及經辦人員沒有很好的分離制約，固定資產管理混亂等問題十分突出。
三、事業單位內部控制與風險管理的措施
風險管理和內部控制是社會經濟發展到一定階段的產物，是現代企業管理的重要手段。許多單位對內部控制的熟悉還停留在內部牽制階段，碰到具體新問題都強調靈活性，使內部控制制度流于形式，失去了應有的剛性和嚴厲性。隨著社會主義市場經濟的深入發展，原有內部控制制度的內容和方法已不能滿足新形勢的要求。由于社會經濟環境的變化，企業將會面臨更大的環境變化和生存風險、企業間競爭越來越激烈，企業的經營管理將面臨來自各方面的經營風險，如籌資風險、投資風險、開拓市場的風險、擔保風險、信用風險、法律風險、聲譽風險等。
（一）完善內部財務管理制度
針對事業單位內部財務風險控制制度疏于建設的現狀，各種類型的事業單位應根據自身特點，完善各自單位的財政管理制度，建立科學財務管理體系，如建立各事業單位內部稽核制度，內部牽制制度和內部審計制度。就拿內部稽核制度和牽制制度來說，各種類型的事業單位不盡相同，應建立在本單位會計人員的崗位職責上。總的來說，內部稽核制度包括稽核工作的職責、權限，個體分工和組織形式，以及稽核工作的基本方法和基礎流程等等。
（二）提高風險管理意識，實行風險問責制
為提高事業單位的財務風險管理意識，實行財務管理問責制，以強化事業單位內部財務管理人員以及相關領導層的風險意識。所謂問責制，是指若因為個人過失及故意，損害國家或他人的合法權益，以致產生不良的影響和后果，或者不履行或不正確履行崗位職責，導致正常的工作秩序紊亂，工作效率降低，通過實行內部監督來進行責任追究，以強化事業單位內部人員的風險意識，如讓事業單位的財務負責人對本單位的會計信息真實性、完整性負責，并作為本單位財務風險控制的第一責任人等手段來強化事業單位領導層的風險意識。
（三）強化財務人員素質建設
論文摘要：隨著我國經濟體制改革的不斷深入和機構改革后政府職能的轉變，對政府行政性資產管理體制改革和政府行政性資本營運提出了新的挑戰。文章在剖析我國當前政府行政資產管理存在問題的基礎上，有針對性地提出了行政資產管理創新的策略選擇。
改革開放以來，隨著我國經濟快速發展和公共財政的逐步建立，行政事業性國有資產總量規模不斷擴大，在國有資產總量中所占比重持續上升。據統計，目前我國行政事業性國有資產達到4萬億元，已占到我國國有資產總量(不舍自然資源性國有資產)的35％。我國行政資產管理存在著產權不清、管理制度不健全、監督乏力等問題，這使得行政性國有資產經營效率十分低下。收益流失嚴重。如何建立適應市場經濟要求的政府行政性資產管理，形成高效的、充滿活力的政府行政性資產投入、產出良性循環的運營策略已是迫在眉睫。
一、政府行政性國有資產管理存在的問題
1、國有資產流失嚴重。政府行政性資產管理流失問題發生在資產管理的購置、使用、處置等各環節。在資產購置環節，由于資產購置過程缺乏規范的科學、民主決策機制，一些部門單位決策失誤、經驗不足甚至個別人謀取私利等原因，造成單位無效資產增加，資產隱性流失現象普遍，一些單位常常購買質次價高的產品或者工程。造成了國有資產的大量流失。在資產使用環節，一些單位管理不善，損壞和丟失現象時有發生。在資產處置環節，資產流失的渠道更為復雜。
2、資產配置不公平。由于缺乏公平合理的、有約束力的國有責產配置和定額標準，以及資產購置資金來源的多樣性，目前我國政府行政性資產的隨意購置和重復購置現象比較普遍，導致資產配置不公平，各行政事業單位所承擔的任務與所占用的資產不合理，各單位之間的資產配備不公平。如房產、公務車等國有資產在各行政事業單位之間配置不公平的現象在各地區、各部門較普遍，也是目前國有資產管理中比較突出的問題。
3、資產使用效率低下。資產使用效率不高是政府行政性資產管理中存在的另一個嚴重問題，由于資產配置不公平，重復購置嚴重，在使用過程中又缺乏規范化管理。結果導致許多單位目前普遍存在著大量閑置資產，大天降低了固有資產的使用效率。固定資產、流動資產和無形資產等各類資產中尤其是以固定資產方面的使用率不高更為突出。
4、非轉經現象突出。從目前掌握情況看，“非轉經”(即行政事業單值把非經營性國有資產轉為經營性國有資產)是資產管理中最為嚴重的一個問題。一是在我國現行的政府行政性資產“非特經”過程中，由于制度不完善，管理執行不力，結果導致政府行政性資產流失嚴重。二是“非轉經”過程中非經營性國有資產本身的流失。三是“非轉經”產生的資產收益流失。政府行政性資產是國家撥給行政事業單位用于完成國家行政事業任務的國有資產。因此，“非轉經”產生的資產收益也應該屬于國家所有，但是，單位利用國有資產對投資得到的收益，對外出租得到的租金等收益，都成為單位自己的集體所有。
5、財務管理和資產管理相脫離。行政事業單位對政府行政性資產管理基本上是采用分散管理、分散住用、各自為政形式，管資金和管資產相脫節。財務管理和資產管理相脫離，沒有制定統一的規范要求，造成單位資產管理與財務管理相分離，資產管理職責不明確。
二、政府行政性資產管理創新的原則
1、資產管理與預算管理相結合的原則。政府行政性資產具有配置領域的非生產性、使用目的公共服務性、資產使用的無償性和消耗性、財政配置性等特征，其日常維持運轉和價值補償要依靠財政預算安排的資金來實現。現有的行政事業單位存量國有資產是預算資金累積的結果，未來的行政事業單位的增量國有資產也將是預算資金繼續補償的結果。因此，資產管理與預算管理兩者是相輔相成、密不可分的。
2、計劃配置與市場配置相結合的原則。行政事業單位的國有資產主要來源于財政撥款和補貼，資金是國家的，而使用是無償的，往往單位從政府爭取到資金形成資產后就變成了“單位的資產”，單位就可以自行支配、處置或用于謀利。這就必然導致單位不斷跑財政、找財政、“跑部錢進”。以各種名又要資金。因此，必須按行政事業單位所承擔的提供公共產品的任務量。通過市場配置機制做到資產管理與預算管理相結合、制定有關資產配置標準和辦法，由財政資產管理部門結合單位的存量資產情況審查單位所需的新增資產，增加資產配置合理性審查這一關鍵環節，并建立政府行政性資產的共建共享機制，保證國有資產得到充分、有效的利用。
3、價值管理與實物管理相結合的原則。時行政事業國有資產管理采取價值管理與實物管理相結合的方式，才符合市場經濟發展的客觀規律，才能構建出一個科學的行政事業國有資產管理體制。行政事業單位著重實物管理并結合價值管理，運用統計報告制度，來確保國有資產的安全完整；財政國有資產管理部門則著重價值形態實行總量控制管理，并結合信息管理系統進行實物管理，通過支出管理，確定考核指標，加強對單位資產運用情況的考核，著重考核行政事業單位占有使用的國有資產在總價值量上是否安全完整。
三、政府行政性資產管理創新的具體途徑
按照公共財政的要求研究改革政府行政性資產管理，結合財政和行政事業單位體制改革，來構建新的政府行政性資產管理模式：即建立國家統一所有、各級政府分級監管、財政管理國有資產、單位占有和使用的政府行政性資產管理新模式。按照市場經濟的要求選擇政府行政性資產管理目標模式，按照公共財政的要求，探索國有資產管理與公共財政管理相結合，國有資產管理與預算管理、財務管理相結合的有效途徑，逐步建立起一個有利于發展社會主義市場經濟，有利于促進國有資產合理配置與有效使用的管理模式。
論文摘要:我國的預算外資金是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算內管理的各種財政性資金。近年來，伴隨著預算外資金的迅速增長，預算外資金與我國的財政體制改革的矛盾日益明顯，預算外資金管理體制中存在的問題也日益突出，為逐步過渡到比較完善的財政預算體制，加強預算外資金管理，建立適合我國國情的預算外資金管理體制顯得尤為重要。
1 預算外資金的作用
預算外資金從根源上講它是統收統支財政體制下變通做法的畸形產物。其設置的目的主要是為了在高度集中的體制下給地方部門和企事業單位一定的財務自主權，以調動其理財的積極性。近年來，伴隨著預算外資金的迅速增長，預算外資金這一游離于我國預算之外的資金，與我國的財政體制改革存在著諸多矛盾，有悖于建立完善的公共財政體制。
1.1 預算外資金的積極作用
1.1.1 調動事業單位增收節支的積極性
預算外資金的性質和特點，決定了這部分財政資金是由各事業單位自收自支，以收抵支的。它與國家預算那種“一經核定、不得隨意變更”的特點不同，地方、部門、單位有較大的機動性，可以激動靈活地滿足各種需要，并且這部分資金集中的多少和分配使用的效益如何，直接同本單位的切身利益相聯系，因此有利于調動他們增收節支的積極性和提高資金使用效果的責任心，也保證了事業單位必要的財權和財力。
1.1.2 各種事業發展的重要資金來源
一些零散的專項事業放在預算外由各地方、各部門和各單位自行管理，各項收入有指定用途，實行專款專用，這樣一來可以保證各種專項事業的發展有可靠的資金保證，從實踐上看，這部分資金對搞活地方經濟，促進生產發展，改善生產環境等等，起著積極的作用。
1.1.3 彌補預算內資金不足
多年來，由于我國社會主義革命和建設的任務很重，各種支出需要項目繁多，規模浩大，使得國家預算負擔很重，資金的需要與可能之間的矛盾很大。設置預算外資金，把一些零散的、專項的事業收支放在預算外，由地方、部門、單位去管理，使他們有一部分可支配的財力，能夠因地、因事制宜靈活解決一些國家預算照顧不到而又必不可少、急需發展的事業。同時，也有利于減輕國家預算的收支矛盾，使國家預算資金能夠集中用于建設和事業的發展，解決全局性的需要。因此，預算外資金彌補了國家預算資金的不足，已成為國家預算的重要輔助力量。
1.2 預算外資金的消極作用
1.2.1 預算外資金的分散性與國家預算的完整性相悖
國家預算的完整性是政府理財的一條基本原則。它要求在編制政府預算時，預算指標的設計和預算口徑的選擇必須體現完整性，將政府集中的分配活動和資金運行全面納入預算管理的范圍，避免政府集中財政性資金在預算外循環，擾亂正常的預算秩序。健全的市場首先要有健全的政府，一個有效的政府的首要經濟手段是其預算。強大的政府能夠確保宏觀經濟的穩定，并為市場可能提供不了的一系列基本服務提供資金。將預算外資金納入預算統一管理已經是很迫切的現實需要。
1.2.2 預算外資金的膨脹與集中財力能力相悖
充分發揮市場機制的作用和加強宏觀調控能力，都是建立社會主義市場經濟體制的基本要求。為了加強和改善宏觀調控，政府要有必要的集中財力和相應的手段。企業利益相關的預算外資金不斷膨脹，財經法紀松弛，財源流失嚴重，致使財政收入特別是中央財政收入減少，這要在推進改革和配套改革中解決。中央財政捉襟見肘，是造成國家財政宏觀調控功力不足的重要原因。
2 當前行政事業單位預算外資金管理體制存在的問題
2.1 預算外收入征管缺乏有效措施
目前預算外收入基本上是部門報多少，財政就批復多少。這是因為預算外收入由單位收取，然后上繳財政專戶，上繳多少只能靠單位的自覺性，財政缺乏有效的收入監管辦法。雖然已經出臺的有關預算外資金管理制度對加強預算外資金管理提出了嚴格的要求，但瞞報、少報預算外收入，截留、挪用、坐收坐支預算外資金的現象仍然存在。由于缺乏有效的管理手段，財政部門很難準確核定部門單位預算外收入。
2.2 預算外資金使用缺乏監管
由于對預算外資金缺乏有效的管理和引導，形成預算外資金掌管的分散性和自收自支的特點，在這樣的條件下，預算外資金的亂收必然形成預算外資金的濫支。預算外資金的亂收濫支是財政資金的漏出，擾亂了社會資金的正常流向，造成“正常的生產建設常常資金不到位，不正常的投資、消費卻財力充足”的現象。預算外資金的泛濫一方面影響了社會資金，特別是財政資金的整體效益，另一方面其自身的使用效益也極低。
2.3 組織協調、監督檢查不利
規范預算外資金是對部門單位既得利益的威脅，必然會遇到來自各方面的阻力。由于人們對預算外資金的規范管理認識上有偏差，加上管理法規缺乏剛性，致使管理關系不規范。此外由于各種監督檢查力度不夠，違紀處罰不到位等問題的存在，導致有些部門單位存在僥幸、鉆漏洞的心理，出現“上有政策、下有對策”的現象。
2.4 管理法規不健全
規范預算外資金管理必須建立完備的制約機制，做到有法可依。但是，目前的預算外資金管理卻沒能真正打破部門一體化的管理模式，有的部門和單位仍集收費政策制定權、征收權、使用權于一身。實行的財政專戶管理流于形式，進入專戶的資金仍歸部門所有，財政專戶只發揮了往返劃轉資金的作用。同時，現行的管理法規是些地方性規定，對預算外資金的性質、范圍、用途、違紀的界限和處罰沒有明確的法律規定，剛性不強，財政管理難以到位。
3 加強行政事業單位預算外資金管理的措施
3.1 建立預算外資金的立項審批體制
預算外資金的立項審批體制改革是一個漸進的過程。要力求積極穩妥，循序漸進，在實踐中分兩步走:第一步為規范管理階段;第二步為費改稅階段，將可以費改稅的項目全部稅法征收，只保留一小部分必要的預算外資金，這也是預算外資金改革的最終目標。目前，必須以市場經濟體制下政府事權范圍為標準，重新界定預算外資金范圍和管理辦法。首先，要下決心治理整頓現有收費。對那些不符合國家收費管理規定，由地方或部門越權設立的收費項目;對屬于政府一般性管理職能、依靠收費養人的項目以及地方不同部門間重復設置的項目等，都應結合機構改革和部門職能轉變分別予以取消。對一些必要的收費，也要在認真清理的基礎上根據補償成本的要求降低收費標準。其次，隨著社會主義市場經濟體制的深入發展，一些原來由政府機關負責管理的事務逐步轉由中介服務組織承擔，相關的事業性收費應隨著機構性質的轉變剔除行政事業收費序列，轉為經營性收費，并照章納稅。
3.2 建立預算外資金的財政專戶管理體制
預算外資金財政專戶是財政部門在銀行設立的，類似于預算內資金國庫的預算外資金專門賬戶，用于對預算外資金收支進行統一核算和集中管理。財政專戶分為中央財政專戶和地方財政專戶，分別辦理中央和地方預算外資金的收繳與撥付。部門和單位的預算外收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預算外資金收支計劃和單位財務計劃統籌安排，從財政專戶中撥付，實行收支兩條線管理。各事業單位只能在一家銀行設立預算外資金支出賬戶。支出賬戶只能發生預算外資金支出款項，由財政部門按照預算外資金支出計劃，從財政專戶撥入支出賬戶，由部門和單位按規定用途使用。對預算外資金匯繳專戶實行零余額管理。預算外資金財政匯繳專戶的收繳清算業務，由財政部門按規定程序委托銀行辦理。每日由銀行通過資金匯劃清算系統將繳入預算外資金財政匯繳專戶的資金，全部劃轉到預算外資金財政專戶，實行零余額管理。
3.3 建立穩定的預算外資金運行機制
預算外資金的收支與預算內的資金收支，既有相一致之處，又有很大區別。相同之處都是財政性資金。而根本區別在于，對于一個單位來說，預算外資金的收與支是有聯系的，單位在將預算外資金繳入財政專戶的同時，也關心著本單位支多少，怎么支。而預算內資金的收與支，對一個單位來說是木掛鉤的。這就決定了預算外資金收入機制的建立要與支出機制的建立相聯系，并且，這種機制要做到既給動力、又加壓力，既有激勵、又有約束的作用。在收入方面，保護合法收費，制止亂收費。對合法收費應明確收入任務，制定科學有效的激勵機制，既防止亂收費又保證應收盡收，防止出現原來預算外資金所有權、使用權在單位，單位收多少就能用多少，積極性比較高，現在所有權收回了，單位應收多少收多少，有效制止亂開減免口子的現象。在支出方面應體現收定支，核定支出基數，并借鑒預算內一些有效的辦法來建立一整套的開支標準、考核依據及管理制度，形成規范合理的約束機制。
3.4 建立有效的預算外資金監督機制
預算外資金的管理，如果沒有組織比較嚴密、管理方式比較科學并且有相當權威的監督機制，其自發盲目的一面將難以控制，在新的管理體制運作、并處于不斷完善的過程中，這種監督顯得尤為重要。當前，預算外資金管理暴露出的一些問題，重要原因之一就是監督機制不健全，監督職能弱化。因此，要實現預算外資金的規范化管理，就必須強化監督，通過健全財經法規，形成體系，加大執法力度等，健全預算外資金的監督機制。健全的預算外資金的監督機制，必須有“兩大功能”并包括“三個層次”。兩大功能是:一是通過監督發現問題，促進工作改進的功能。由于預算外資金點多、面廣、情況復雜，因此，總會出現這樣或那樣的問題。通過監督能夠及時發現問題，并且迅速予以改進，從而促進管理工作的不斷完善。二是自我約束的功能。一個完備的監督機制，還必須具有自我約束的功能。預算外資金管理體制建立后，財政部門既是管理部門又是監督部門，權力增大了，責任也加大了，自我約束顯得尤為重要，否則，僅靠外在制約而不注重自我約束，是很容易出問題的，這一點，要予以充分認識。
參考文獻
[1]叢樹海.中國預算體制重構監督[M].上海:上海財經大學出版社，2000.