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一、基層央行對農村信用社監管工作中存在的問題
(一)農村信用社自身存在的問題影響央行監管效能的提高
1．農村信用社的市場定位不夠明晰，增加了農村信用社經營目標和基層央行監管目標實現的難度。合作制原則決定了農村信用社要服務于社區、服務于“三農”，客觀上要求農村信用社不能以盈利為目的，但“資本自聚、資金自籌、經營自主、盈虧自負、風險自擔”的機制，又決定了農村信用社盈利目的的合理性和合法性，農村信用社也只有以盈利為目的，才能真正建立以上“五自”機制。必須服務于“三農”的“準政策性”職能和必須“以盈利為目的”的基本要求，二者相互矛盾、有時甚至相互抵觸，嚴重制約著農村信用社的正常發展，加大了基層央行金融監管的難度。
2．法人治理結構不科學，加大了農村信用社的各項支出，增加了農村信用社信貸資金的“隱性”流失，削弱了農村信用社的盈利能力。也給基層央行的全方位監管留下了空白。目前縣級農村信用聯社仍實行的是基層法人社管理模式，這既不利于縣級聯社轄內人力、物力和資金來源的統一管理，又增加了稅費繳納(如所得稅)，形成了信貸資金“隱性”流失，尤其是對部分法人社盈利、但整體虧損的縣聯社，信貸資金的“隱性”流失更為明顯。基層法人社管理模式也給基層央行增加了監管難度。由于基層央行監管人員有限，對基層社實施全方位監管存在一定的困難，所以改變基層法人社管理模式十分必要。
3．農村信用社資金實力弱、抗風險能力較小、經營效益欠佳等客觀現實，決定了社會公眾短期內難以對農村信用社樹立足夠的信心。
4．經營理念相對滯后，市場營銷觀念較差，業務品種單一。直接影響了農村信用社信貸資產質量和經營效益的提高，基層央行的監管作用難以充分發揮。
5．與國有商業銀行相比，電子化程度低、服務手段落后、勞動強度大，工作效率低；使農村信用社在與國有商業銀行的競爭中明顯處于弱勢。農村信用社的經營環境更為不理想。不良資產的核銷等歷史包袱只能靠自身消化。給農村信用社經營目標和基層央行監管目標的實現增加了極大難度。
(二)基層央行監管中的不足和困難影響了監管效能的提高
現代金融監管是防范化解金融風險、行使中央銀行職能的重要方面，是一種全方位、多功能、綜合性的執法行為，這就要求中央銀行在金融監管工作中，要諳熟法規“會”監管、求真務實“敢”監管、超前監測“早”監管、多方并舉“巧”監管。目前，基層央行在金融監管的實踐中，還存在著監管理念、監管手段、監管方式相對落后，機構設置不盡科學，監管人員素質偏低，監管職責落實不夠等問題，直接影響了監管效能的提高。
(三)人民銀行上級行的管理不夠科學，也影響著基層央行監管效能的提高
1．人民銀行信用合作管理部門與合作金融監管部門對縣級農村信用社的管、監職責相對模糊，縣級農村信用聯社的處境尷尬，給農村信用社的經營帶來諸多不便。
2．人民銀行對監管指標的考核不盡合理，時點內容多、時期內容少，重疊(或相似)內容多、創新(或結合實際)內容少，一定程度上誤導了農村信用社的經營方向，也束縛了基層央行的監管思路。
3．人民銀行對農村信用社支農再貸款的“鋼性”約束多，“彈性”管理少，如期限較短，設置不符合農業生產周期、用途限制過多等，影響了支農再貸款的使用效力，也給基層央行的監管工作增加了難度。
二、對策及建議
(一)各級央行要增強服務意識，幫助農村信用社建立良好的外部環境，并促使農村信用社更新的監管理念，改善經營管理，盡快走出困境。
1．準確確立農村信用社的市場定位。要突出農村信用社是“盈虧自負、風險自擔”、并以盈利為目的的企業法人的基本觀念。服務“三農”的宗旨應主要作為服務范圍或服務區域來對待，以減少政策性職能，確保信用社利益。
2．督促農村信用社盡快完成縣級聯社法人治理結構的改革，實行縣聯社一級法人的管理，充分集中運用信用聯社的人力、物力和財力資源，增強抵御風險、支持地方經濟發展的能力，并根據效益原則對機構進行合理布局，提高經營效益，逐步實現農村信用社由粗放經營向集約經營的轉化。
3．幫助農村信用社建立良好的外部環境。一是要借目前普遍開展創建“金融安全區”活動之機，幫助農村信用社盡快啟動并建立“農村信用工程”，形成政府主導、部門聯動、社會配合、村組響應的良性互動格局，增強廣大農戶的信用觀念，努力為農村信用社創造寬松的外部信用環境。二是要站在有利于培育農村信用社的發展后勁、有利于地方經濟的長期發展的高度，積極尋求減免支農服務方面的有關稅費、提高呆帳準備提取比例等，為農村信用社的發展創造良好的財稅環境。三是盡快幫助農村信用社建立跨區域的資金匯劃系統，努力為農村信用社創造與商業銀行相當的結算環境。以提高信用社的市場競爭力。四是幫助農村信用社多渠道、多方位地籌集自有資金，增強社會公眾對農村信用社的信心和增強農村信用社抵御風險的能力。
4．鑒于農村信用社歷史包袱沉重的現實，幫助農村信用社轉變經營機制，在無法實現剝離資產的情況下，實行新、老貸款分賬經營、分別管理，甩下包袱，輕裝上陣，努力創建支農服務與信用社自身增效的新格局。
(二)人民銀行自身要適應時展要求，與時俱進，努力提高金融監管效能
1. 頒布新的金融監管法律
過去較長時期內，英國實施的是以金融機構自律監管為主，輔以“道義勸告”的監管方式。例如：英格蘭銀行往往以行長的名義向當事的金融機構發一封正式的信函，要求其規范業務活動。雖然信函本身不具有法律的約束力，但在實際執行過程中起到很好的作用。
2000年6月，英國女王簽署了一部英國歷史上議院對提案修改達2000余次、創下修改最多記錄的立法，也是英國建國以來最重要的一部關于金融服務的法律――《2000年金融服務和市場法》(Financial Services and Markets Act 2000)。這部法取代了此前制訂的一系列用于監管金融業的法律、法規。例如：
《1979年信用協會法》(the Credit Unions Act 1979)
《1982年保險公司法》(the Insurance Companies Act 1982)
《1986年金融服務法》(the Financial Services Act 1986)
《1986年建筑協會法》(the Building Societies Act 1986 )
《1987年銀行法》(the Banking Act 1987)
《1992年友好協會法》(the Friendly Societies Act 1992)
……
這部法也成為英國金融業的一部“基本法”。該法明確了新成立的金融監管機構和被監管者的權力和義務，統一了監管標準。
2. 整合金融監管組織
根據《2000年金融服務和市場法》的規定，英國成立了世界上最強有力的金融監管機構――金融服務監管局(Financial Services Authority，簡稱金管局，FSA)。
1998年6月1日之前：英國實行的是“分業監管”，共有9家金融監管機構：
英格蘭銀行的審慎監管司(SSBE)
證券與投資管理局(SIB)
私人投資監管局(PIA)
投資監管局(IMRO)
證券與期貨管理局(SFA)
房屋協會委員會(BSC)
財政部保險業董事會(IDT)
互助會委員會(FSC)
友好協會注冊局(RFS)
這些監管機構分別行使對銀行業、保險業、證券投資業、房屋協會等機構的監管職能。到了1990年代中期以后，分業監管的有效性開始降低，弊端也暴露無遺。
首先，成本增加，效率降低; 其次，監管者與被監管者之間容易產生爭議; 再次，被監管者有可能鉆多個監管者之間信息較少溝通的漏洞，通過在不同業務類別間轉移資金來轉移風險，或以人為抬高或降低盈利等方法，以達到逃稅、內部交易甚至洗黑錢等目的。這使英國朝野上下對改革金融監管模式逐漸有了較為統一的認識。
如今，FSA是英國整個金融行業唯一的監管局，其內部職能部門設置分為：
金融監管機構: 包括銀行與建筑協會部、投資業務部、綜合部、市場與外匯交易部、退休基金檢審部、保險與友好協會部；
授權與執行機構：包括授權部、執行部、消費者關系協調部、行業教育部、金融罪行調查部、特別法庭秘書處。
FSA的目的和任務主要有: 保持公眾對英國金融系統和金融市場的信心；向公眾宣傳，使公眾能夠了解金融系統及與特殊金融產品相連的利益和風險；為消費者提供必要的保護；為發現和阻止金融犯罪提供幫助。
根據有關法律，FSA擁有監管金融業的全部法律權限，但不是政府機構，而是一個獨立的非政府的監管組織，它的經費直接來源于它所監管的金融機構。
雖然FSA要對擁有100多萬員工的英國金融業進行全面監管，但其機構并不龐大，現有雇員僅2100人，現任主席為戴維斯(Howard Davies)。
3. 制訂新的金融監管規則
根據英國《2000年金融服務和市場法》的授權，FSA已經制訂并公布了一整套宏觀的、適用于整個金融市場監管機構的“監管11條”。其具體內容有：
(1) 被監管者一定要誠實地開展業務
(2) 被監管者一定要勤奮和細心地以應有的技能開展業務；
(3) 被監管者在適當的風險管理機制下，一定要負責和有效地采取適當的謹慎態度組織和管理其業務；
(4) 被監管者一定要保持適當的金融資源和財力以應付可能的危機；
(5) 被監管者一定要遵守相應的市場行為準則標準；
(6) 被監管者必須公平對待其客戶，并對客戶的利益給予應有的考慮和重視；
(7) 被監管者必須對其客戶的信息需求給予應有的重視，提供給客戶的信息應該明了、公平、不能有誤導;
(8) 當被監管者的利益與客戶的利益發生沖突時，或不同客戶之間的利益發生沖突時，被監管者必須公平處理發生的沖突；
（9）被監管者對給予客戶的建議和非正式的決定負有責任；
（10）當被監管者對其客戶的資產負有責任時，必須做出適當的安排，以保護客戶的資產；
(11)被監管者必須以公開及合作的態度接受FSA的監管，被監管者一定要將必須及時通報的情況報告給FSA。
4. 確立新的金融監管哲學
監管哲學即監管理念，是金融監管的指導思想及基本原則，如監管尺度的“嚴”與“寬”、“松”與“緊”等。
改革后的英國FSA的基本原則是圍繞風險管理，對不同的金融機構采用“量體裁衣”式的金融監管。例如：
對銀行業: 采用以風險控制為基礎的監管原則，并根據《巴塞爾資本協議》的規則要求制定英國銀行業的實施法規。此外，FSA給予從事批發業務和零售業務的銀行以不同的市場準入條件和監管條例。
對證券業：吸收歐共體改革證券業監管的成果，將其有關內容納入監管英國證券業的法律框架。FSA還打破倫敦證券交易所(London Stock Exchange)壟斷證券市場信息的格局，推進證券市場信息披露制度的改革。
概括起來，新時期內FSA的監管理念是：
運用謹慎的規則來監管，而不是以“控制”為基礎去實現監管；
大量運用在“外部”保持一定距離的監管，而不是以頻頻到銀行內“查賬”為基礎去實施監管；
在監管中充分重視被監管機構的會計報告；
充分發揮專業技術人員的作用進行監管。
5、建立金融監管制衡機制
為確保FSA能夠正確行使《2000年金融服務和市場法》所賦予的權力，全面履行其負有的監管職責，同時能有效防止FSA在金融監管中可能發生的、瀆職行為，成立了專門的金融監管制約機構――“金融服務和市場特別法庭”(Financial Services and Market Tribunal)，于2001年12月1日與FSA同時開始運作。
該法庭主要審理發生在FSA與被監管機構之間、經雙方協商難以解決的問題。根據有關法律規定，該法庭對金融監管案件的審理采取閉門(對公眾保密)審理、公開審理兩種方式，以公開審理為主。
“金融服務和市場特別法庭”的成立，無疑能夠促使FSA認真依法進行監管，有助于提高英國金融監管甚至整個金融業的法制水平。
主要變化
1. 金融監管的權力集中
1998年6月1日之前：英國實行的是“分業監管”，共有9家金融監管機構:
英格蘭銀行的審慎監管司(SSBE)
證券與投資管理局(SIB)
私人投資監管局(PIA)
投資監管局(IMRO)
證券與期貨管理局(SFA)
房屋協會委員會(BSC)
財政部保險業董事會(IDT)
互助會委員會(FSC)
友好協會注冊局(RFS)
FSA繼承了原有9個金融監管機構分享的監管權力。從此，英國對金融機構、金融市場和服務于該市場的機構和個人，對清算和支付系統以及有問題的金融機構進行謹慎監管的全部權力，都由“唯一”的金融監管機構――FSA來統一行使：從英國的中央銀行――英格蘭銀行手中將銀行業監管的權力接過來；與英國財政部簽定協議，將原來由財政部擁有的保險立法職能移交給FSA; 對上市公司的審核責任也從倫敦證券交易所轉到FSA手中。
FSA除接手原有各金融監管機構的職能以外，還負責過去某些不受監管的領域，如金融機構與客戶合同中的不公平條款，金融市場行業準則，為金融業提供服務的律師與會計師事務所等的規范與監管。
2. 金融監管職能從中央銀行分離
英格蘭銀行的監管職能始于1940年代，但直到1987年，其監管職能才被《1987年銀行法》所規范與定位。進入1990年代，由于英格蘭銀行對銀行業及金融市場十分了解，經常對政府的貨幣政策與財政方針給予技術性的建議，因此其在整個金融、經濟發展中的作用得到加強，獨立性有所提高。
FSA成立后，英格蘭銀行對銀行業的監管職能被移交，而制定和執行貨幣政策的職能卻被強化。在新格局下，英格蘭銀行主要負責英國金融和貨幣體系的整體穩定，并對支付系統等基礎設施發揮獨特的支持作用。英格蘭銀行有權獨立地設定基準利率，獨立制定并實施貨幣政策。鑒于貨幣政策與金融監管之間的密切聯系及相互影響，監管職能從英格蘭銀行分離出去后，法律規定，英格蘭銀行與FSA負責人交叉參加對方的理事會，實行互相介入，以保證二者之間的有效協調。這種安排，能保證FSA所負責的金融監管與英格蘭銀行負責的貨幣政策，在宏觀層面上的決策能夠保持較強的互通性。
3. 監管方式與內容發生重要變化
與昔日英格蘭銀行、證券與投資管理局等9個金融監管機構所不同的是，FSA在監管別強調以下環節：
(1)最節約和有效地使用資源進行金融監管；(2)被監管金融機構管理層是否盡職盡責是相當重要的；（3）加強金融監管的同時，盡可能不壓抑金融機構的創新活力；（4）鼓勵被監管金融機構之間開展有序的金融競爭；（5）努力保持英國金融業的競爭力及其金融服務和金融市場的國際化特征;（6）在監管目標方面，FSA將通過積極關注金融發展動態，實現前瞻監管，以維持一個“高效、有序且清潔”的金融市場，幫助客戶達成公平而合理的交易。
在監管手段與規則方面: FSA所擁有的監管手段都是以風險控制為核心的，尤其是業務風險與控制風險; FSA正在全面修訂監管條例，預計條例總數將比原有金融監管條例減少30%;
在監管重點方面：FSA吸收了原監管者英格蘭銀行對銀行業風險監管的經驗，對整個金融界特別是三大金融業務的“零售市場”實施“以控制風險為出發點”的監管。
為此，FSA制訂了清晰的市場行為守則(Code of market conduct )，并將把嚴重違反市場行為守則的金融機構送上法庭，其主要管理者也將同時受到懲處。
改革的影響
1. 促進了金融監管效率的提高
FSA專司金融監管、英格蘭銀行則負責貨幣政策的金融制度安排，二者都能充分發揮專業化分工帶來的效率優勢。
一方面，英格蘭銀行不必在貨幣政策與銀行監管雙重目標之間取舍，能更好地維護宏觀貨幣金融的穩定；另一方面，FSA統一集中監管，消除了交叉監管現象，可使被監管對象負擔的監管成本下降。
盡管FSA的業務范圍比原有9個監管機構的業務范圍寬泛，但FSA在1999～2000年度的預算比原來9個監管機構預算的總額低很多；更重要的是，FSA的各業務部門通過有效利用集中的監管設施，共享監管信息，便于監管人員全面了解金融市場動態，從而提高了FSA實施金融監管的效率和效果。
2. 適應了金融業發展的潮流
分業經營向混業經營的調整是國際金融發展大趨勢。美國銀行經營制度從“分業”到“混業”，經歷了66年的漫漫長路；而英國的綜合銀行體系，也已存在較長時間。實際上，英國政府在金融服務發生巨大變化時所進行的以混業監管為目標的改革，為金融業提供了一個金融監管服務的“超市”，既是順應金融經營模型改變后金融機構進行調整的理性選擇，也是政府主導的一場金融體系全面整合的改革。這一改革，不僅方便了英國的金融機構和客戶，也提高了英國金融服務業的國際競爭力，強化了倫敦的國際金融中心地位。
3. 創全球金融監管改革新范式
從全球層面上看，英國的金融監管模式改革，代表著全球金融業在混業經營時代的一種發展方向，對各個正在邁向混業經營的新興市場經濟國家而言，具有深遠的啟示與借鑒意義:
第一，金融監管要“規則化”，要以程序性、可操作性的監督代替“行政命令式”監管；
第二，金融監管要“專業化”，既要監管分工明確、職能明晰，又要由具備過硬專業知識、可靠人品和較強能力的專業人士從事金融監管；
第三，金融監管要“信息化”，要對監管對象建立可以共享的信息以提高監管效率；
第四，金融監管要“國際化”，要與國際金融監管規則接軌，實現國際金融監管一體化；
第五，金融監管要適應形勢的變革，不斷創新，探討新時期金融監管的理想模式與可行路徑。
資 料:近20年英銀行業主要變革
住房貸款協會銀行化
1986年和1997年兩次對《住房貸款協會法》進行修改，先是允許其進入資本市場融資，并且可以改組為公眾持股公司（PLC）；后又允許其在不違反該法的前提下經營任何銀行業務，從而引發了大規模的住房貸款協會銀行化的浪潮。
零售銀行市場上競爭加劇
1.住房貸款協會。2.一些實力雄厚的工商集團。如經營范圍涉及航空、廣播、音像、飲料等行業的英國維京集團（Virgin）、Tesco、Marks&Spencer等大型超市集團。3.保險公司。目前明珠保險公司、普天壽、標準壽險等許多大型保險公司均已開設了存款及個人抵押貸款等業務。
金融風險是指資金融通過程中遭受損失的可能性，這種可能性與不確定性和不利后果相聯系。英國金融學家洛倫茲?格利茨（Lawrence Galitz）認為金融風險是對暴露于風險中的任何金融實體在財務經營方面所造成的沖擊[1][英]洛倫茲?格利茨：《金融工程學》（修訂版）P313，經濟科學出版社1998年10月第一版、2002年3月第三次印刷]。
P（AB）
筆者認為金融風險就是：P（B|A）= ；其中：P（A|B）
P（A）
其中：P（A|B）代表金融風險；P（AB）代表金融業務與風險同時發生的可能性；P（A）代表金融領域。
二、防范和化解金融風險的對策建議
1、加強金融風險意識。從思想和源頭上加強風險防范意識上來，金融從業者要更多注重質量效益提升，要加強風險的預見和提前防范，減少事后處理的成本，降低風險發生的概率。
2、堅持資金的分類管理和分類使用。區別自有資金、信貸資金與財政資金的界限，提高自有資金的流通速度和使用效率，提升資金融通能力。合理使用信貸資金，做好貸前貸后的資金管理和效益評估，充分發揮財政資金的定向性和支持性功能，有效促進資金的效益最大化的同時，筑牢金融風險的大堤，做到防范措施的針對性和有效性。
3、完善和加強對金融機構的中央銀行風險監管。（1）加強對銀行資本充足率的監管。（2）全面推行商業銀行資產風險管理。（3）建立銀行的信用評級體系。（4）逐步建立存款保險制度。（5）加強金融監管的基礎設施建設，完善金融監管體系。（6）建立有效的中央銀行審計監督機制。（7）學習和借鑒國外先進的金融監管方式，做到為我所用。
4、完善金融監管體系。（1）完善法律支持體系，加強對金融犯罪的懲處和打擊力度，讓法律成為金融體系的有效保護衣。（2）完善監管預警體系，建立風險補償、快速干預機制，提高風險處理能力和應對能力，防止突發性事件對整個金融體系的沖擊。（3）嚴審資本金數量及其來源。（4）嚴格界定各類金融機構的業務范圍，其中最重要的一條措施，就是建立存款保險制度。（5）完善監測體系，對資本充足率、資產流動性、資產質量進行有效監測；建立經營性金融風險的預測體系。（6）完善組織保障體系，做到內防和外防兼顧，提高從業者的素質和法律意識。
5、依法加強銀行融資，重建和社會信用恢復的社會意識。（1）加大宣傳力度，加強銀行信貸和全社會的金融概念的法律意識；（2）建立個人信用檔案，并在全國聯網實施，對借錢無誠信者予以公布，并實施信貸制裁，即：任何銀行金融機構不得發放貸款，不允許提供包括賬戶，結算，申請信用卡和其他銀行的金融服務；（3）建立信用擔保基金，解決中小企業貸款難的問題；（4）要加強信貸管理。
6、確定當地黨委和政府為了維護金融穩定的重要作用和主體責任。（1）優化信用環境，防范金融風險，攜手合作構建政府，銀行和企業三大合力的新格局。（2）政府支持銀行依法收貸，在確保銀行貸款選擇收息，創造良好的金融環境，堵塞企業逃廢銀行債務的債務和漏洞。
7、積極推進金融改革，加強金融實力和風險特征的金融市場的穩定（1）將已被確定為積極推進“費改稅”作為新一輪金融改革的重點，加強財務管理，提高工作效率，財政部的當期所得稅征稅充分及時收集應范圍內；（2）“國有資本經營預算”的設立，加強國有資本運營的監控，以確保國企改制企業，在中國崛起資產價值的過程中，當現金國有資產涉及特別為了確保政府收入；節約的原則，財政的公共投資方向的調整，轉向公共投資的重點，非營利性項目等等。促進和改善財務機制和財政資源，使其金融風險防范和堅強后盾的分辨率。
8、健全金融立法，強化金融執法。金融經營活動應在嚴格明確的法律法規制度界定下進行，為此，應當針對我國已開始運行的證券、期貨、信托業加快相關法律的立法進度；對于已有法律法規，在健全監管體系的同時，強化執法力度，嚴厲打擊金融犯罪行為，確保健康的金融秩序
三、結束語
關鍵詞:金融危機;金融監管;法律規則
中圖分類號:DF962
文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.06
一、法律之于金融監管的制度價值與功能
(一)法律立于金融監管的制度價值
金融是現代經濟的核心,但同時也是高風險的公共性行業。金融體系具有天然的脆弱性,金融屬于高風險行業,金融風險的積累很容易引發金融危機,進而導致經濟危機乃至社會危機。金融是否穩定與安全是直接關系到一國政治、經濟和社會生活能否安定有序的大事。這是我們應予以高度關注的重大戰略問題,因此,在當前國際金融危機逐步加深的背景下,從法律的制度層面加強金融監管,對金融秩序的穩定安全與經濟社會的良性發展皆有裨益。筆者認為,確保金融穩定的關鍵在于以法治促進金融體制和金融運行機制的改革與完善。
金融風險,即金融的不確定性危險及由此帶來的損失,包括由市場的不確定性帶來的風險(市場性風險)和由國家政局、管理制度和人為因素帶來的風險(體制性、機制性、管理性風險)。具體而言,一方面,金融混業(如金融控股公司、銀行系基金管理公司的設立)、股權分置改革、國有商業銀行改制、利率市場化、外匯匯率機制改革、民間融資公司設立、資產證券化等金融創新或市場化取向的改革帶來的市場性風險日益加大;另一方面,我國傳統上金融的高度國家壟斷、行政管制和干預、金融法治的欠缺等造成的金融體系結構脆弱、金融資產質量普遍不高、金融資源錯配、金融效率低下等體制、機制性風險依然存在,使得我國的金融風險帶有新興與轉軌階段的綜合性風險的特征。“鏈索原理”告訴我們,“一條鏈索的力量取決于它最弱的一環的力量”;“木桶理論”也表明:木桶的盛水量取決于它最短的木板的長度。同理我國金融業的穩定與安全也必然取決于它最薄弱的環節和最短的金融“短板”。但在前述兩大類風險中,筆者認為,目前中國兩方面的風險雖然都存在,但相比之下,制度、體制、機制的不完善所導致的風險比新生的市場性風險更加值得我們關注,是我們更加需要迫切解決的金融薄弱環節和金融“短板”。簡言之,目前我國金融業面臨的風險主要還是體制機制性風險。建立一個穩定的、合理的、良性運作的金融體系,尤其是金融監管制度體系則顯得至關重要。
金融監管是伴隨著金融危機的局部和整體爆發而產生的一種以保證金融體系的穩定、安全、有效及可持續發展的制度安排。它是在金融市場失靈(如脆弱性、外部性、不對稱性信息及壟斷等)的情況下由政府或社會提供的糾正市場失靈的金融管理制度。 就整體而言,根據帕累托改進性質,金融監管本身可以產生金融效率,增進社會福利;但是,帕累托改進的發生是有條件的,即取決于監管當局的信息能力和監管水平,其中信息能力關系到硬件的配置和使用情況,進而取決于一個國家的經濟發展狀況,而更需要監管當局予以重視的是如何提高監管水平,形成活躍的、有彈性的、全面的監管體系,此目的的達成根本保障則在于金融法治建設的完善。
(二)法律對金融監管制度的功能
法律與金融之間的關系是復雜的,法律和金融是相互影響的,法律推動或阻礙金融發展,金融發展反過來也會推動法律變革。金融和法律兩方面研究的結合是社會科學發展的新趨勢,這是由金融市場的存在與發展的制度化要求所決定的。通過法律的明確授權,為金融監管提供有效的法律保證,杜絕監管過程中的隨意性,保證金融監管的客觀性、程序性和公正性,使金融監管工作法制化和規范化。理應徹底摒棄那種將監管游離于法律制度之外的做法,相反而應將監管納入法治化的軌道。一旦法律缺位,從微觀的角度看,金融準入退出行為、金融業務活動、金融調控監管行為、金融司法活動等很難有安定性、可預測性、規范性、規律性可循,整個金融難于規范、高效、有序的進行;從宏觀的角度看,將不能適時有效地監督金融市場的運作,進而沉積的金融風險爆發,其代價巨大,后果極其嚴重,甚至會因金融風險導致一國或數個相關國家的巨大金融動蕩及至危及國家安全。這種情況下,為了解決法律缺位的狀況,必須引入監管法律制度。通過法律監管適時防范金融風險,防止金融危機的爆發。
國際經驗表明,國外進行重大金融改革,或開展新的金融業務從來都需要立法先行,要對整個改革進行整體法律框架及程序的設計,以保障改革的規范、有序和實現。在這次國際金融危機處置中,美國區別對待“兩房”、雷曼兄弟、AIG的背后,事實上已經體現出了現代金融監管的基本理念,即只對市場的系統性風險負責,個體的主體風險按市場規律辦事,而不論機構的名氣有多大。而貫徹這一理念的根本措施,就是堅持法制化的決策程序。2007年由美國財政部牽頭的市場救援計劃中很重要的稅收豁免計劃是以《抵押貸款債務減免的稅收豁免法案》形式通過的。歷經波折的《住房和經濟恢復法案》最終獲得美國國會通過。近來接管“兩房”、AIG和7000億美元金融救援計劃,由于最終將是由納稅人分擔費用,因此美國財政部也遵循了嚴格的法律程序。金融監管作為現代政府的重要職能之一,依法監管是其應有的題中之義。目前,各國政府及國際組織均對如何應對這場金融危機十分重視。如美國制定了《2008年緊急經濟穩定法》,俄羅斯制定了《支持俄羅斯金融體系額外措施》法案,修改了《俄羅斯聯邦中心銀行法》和《俄羅斯聯邦自然人存款保險法》等[1]。可以說,加強金融監管法律制度建設,已然成為當前各國政府應對金融危機的一個重要舉措。
二、我國金融監管法律制度尚存在的缺陷
(一)金融法律規則的供給機制呈現混亂狀態
從學理上考察,法律規則的供給應具有連貫性、一致性、條理性、穩定性及前瞻性;同時,也必須順應規則之間的邏輯性,如恪守上位法優于下位法、后法優于前法及同位法之間相協調之原理。若嚴格依據目前的法學理論來探討中國目前的金融法律規則供給制度,我們不難發現目前我國的金融法則實質上有許多是與法理學中的法則供給哲學背道而馳的,而表現為一種魚龍混雜之無嚴格體系狀態。
自1990年代始,我國已陸續出臺了許多調整金融關系的法律文件,如《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《擔保法》、《票據法》、《證券法》、《保險法》、《信托法》及《銀行業監督管理法》等。可以說,該時段內的金融法律“大爆炸”確在一定程度上解決了我國金融業發展中所出現的“無法可依”之尷尬,在金融法治中起到了一定的指引、評價、預測之功能,但是若系統地來梳理這些金融基本法,我們不難發現這些基本法的立法技術與手段是比較低的,規則的包容性太強而導致空洞的法律應對不了現實的金融問題[2]。由此而衍生的第二代層出不窮的部門規章不僅滋生了架空法律的風險,而且也引發了法律規則之間的矛盾叢生。
(二)金融監管法律規則供給理念上的滯后性
現行的金融法則并沒有實質上體現國際金融立法發展的新理念。如就銀行監管法而言,目前國際銀行監管法在理念上已有了實質性的突破。如巴塞爾銀行監管委員會早在1983年就提出了“監管必須是充分的,且任何銀行都不能逃避監管的理念。這一思想便在隨后的《有效銀行監管核心原則》等文件中得到再現,其認為跨國銀行監管應至少遵循以下4項原則:雙重許可原則、適度監管原則、并表監原則及審慎監管原則。新《巴塞爾資本協議》更是確立了以“最低資本要求、外部監督與檢查及市場紀律”為核心的對商業銀行進行系統性監管的新思維,從而實質性地將公司內部治理的思想納入了銀行監管法律體系之中。然而,這些新思維并沒有實質性地在我國銀行監管法整合中得到實質性的關注。如《商業銀行信息披露暫行辦法》便沒有將巴塞爾銀行監管體系中的定性與定量披露的要求進行吸納,我國的《商業銀行資本充足率管理辦法》亦是以過時的1988年《巴塞爾資本文件為藍本》[3]。再者,我國金融監管法律在立法取向上過于強調金融市場整體的安全和秩序,尤其是維護國有財產的安全,疏忽了金融機構的自身價值目標――自主、效益最大化和公平競爭的環境。如金融法律試圖將內資銀行與外資銀行、外國銀行區別對待。事實上,我國有一系列專門適用于外資商業銀行、中外合資商業銀行、外國商業銀行分行的法規和規章。盡管這些法規和規章并不一定都旨在于內外有別,但至少表明:我國在立法精神上試圖做到區別對待。
(三)金融監管法律規則制定主體的多元化與規則質量差、效率不高
從金融法律規則的制定主體來看,有國務院、中國人民銀行、中國銀證會、中國證監會、中國保監會、財部政、國家外匯管理局、最高人民法院及國家稅務總局等,因此,我國金融法規則供給的主體具有多元性;此外,我國金融法是由“部門規章為主、法律規則為輔”組合而成的一個龐大規則群,但是考究這些法則,我們不難得出這樣一個結論:規則的質量差、效率不高。“應急式”、“一事一法”性的規則供給模式會使人質疑規則供給的嚴肅性與權威性。
(四)現有金融法律規則在構筑有力的監管主體、有效的監管機制及靈活多樣的監管手段方面還有不少的缺陷
目前的監管措施與國際上通行的做法還相差甚遠。首先在監管主體的塑造方面,現有法制對監管當局的職責規定過于寬泛和原則,不利于監管機構依法行使職權。如《人民銀行法》雖為“金融監督管理”設了專章,但其條文僅有7條,而且,每個條文的規定均為原則性的內容。其次,法制對監管機構職權的維護不夠。如《人民銀行法》在稽核檢查監督權的行使上,僅規定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報表的”,“拒絕人民銀行稽核、檢查監督的”可對商業銀行進行處罰。這種規定很顯然把提供有關材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽,造成商業銀行公布的數字與人民銀行的統計數字經常不一致,同時也未給銀行內部直接責任人員予以相應的處罰規定。此外,金融法制在構建、運用監管手段和方式方法上也有缺漏。現有法制比較突出市場準入、稽核檢查、調查統計、謹慎性要求等監管手段,但是對于市場退出、同業自律、內部控制機制等手段的運用則有不夠之嫌。
(五)有些亟需的法律法規尚未出臺造成無法可依的立法空白
完善的金融監管法律制度是一個由市場準入監管、市場運營監管及市場退出監管所形成的一個立體性的法律工程。就我國目前的金融監管法的構建而言,準入階段與運營方面監管的法律制度在文本上相對來說還比較完善,然而市場退出機制則還比較欠缺,這不僅體現在法律構建上的不足、學理上探討的不夠,而且也體現在實踐中的效果較差。如存款保險制度仍是空白:我國的金融機構一旦出現經營困難或破產清算,監管當局一般都是由一家信譽較好的金融機構收購或兼并其債權債務,或者是中央銀行和政府拿錢救助,并未實現風險的消除,而只是實現風險從一家機構向另一家機構的橫向轉移,風險被暫時掩蓋起來;缺乏金融機構經營困難、面臨破產清算后的補償機制。
三、金融法律監管的國際經驗與教訓
傳統法理學將法律體系大致分成大陸法系(成文法系)、英美法系(不成文法系)和社會主義法系。在有關金融法和金融監管立法中,這三大法律體系有明顯趨同的趨勢。縱觀英美等金融發達國家的監管模式、歐盟等區域性合作組織的成功實踐,以及巴塞爾銀行監管委員會所倡導的金融監管理念,對我國金融監管法律制度的完善將有所裨益。
(一)美國“雙重多頭”金融監管體制
美國是世界上金融交易最為發達的國家,已經制定了如《商品交易法》、《期貨交易慣例法》、《商品期貨現代化法案》、《證券法》、《證券交易法》等較為完備的法律監管體系。美國金融市場的運作和監管機制一直被視為全球的典范。但歷史告訴我們,金融創新和金融監管是一對孿生兄弟。隨著金融創新的推進,金融監管從來就不能說完美無缺。回顧美國自1929年“金融大崩潰”以來的金融監管演變可見,伴隨著經濟的起伏,先后經歷了由自由放任――加強管制――金融創新――加強監管――放松監管等多次轉折。此次金融危機爆發前,美國采取的是“雙重多頭”金融監管體制。雙重是指聯邦和各州均有金融監管的權力;多頭是指有多個部門負有監管職責,如美聯儲(FRB)、財政部(OCC)、儲蓄管理局(OTS)、存款保險公司(FDIC)、證券交易委員會(SEC)等近10個機構。這樣的格局無疑符合美國一直倡導的分權和制約的精神,正如格林斯潘在《動蕩年代》里寫到的:“幾個監管者比一個好”。不可否認,上述監管體制曾是美國金融業發展繁榮的堅實根基,然而,隨著金融的全球化發展和金融機構綜合化經營的不斷推進,“雙重多頭”的監管體制出現了越來越多的“真空”,并使一些風險極高的金融衍生品成為“漏網之魚”[4]。
首先,最為突出的真空就是各部門、各產品的監管標準不統一。美國監管體系機構太多,權限互有重疊。而另一方面,監管盲點也不鮮見,例如,像CDO(債務擔保證券)、CDS(信用違約掉期)這樣的金融衍生產品,到底該由美聯儲、儲蓄管理局,還是證券交易委員會來管沒有明確,以至于沒有誰去管。其次,由于各種監管規則制定得越來越細,在確保監管準確性的同時犧牲了監管的效率,對市場變化的反應速度越來越慢。最后,多頭監管的存在,使得沒有任何一個機構能夠得到足夠的法律授權來負責整個金融市場和金融體系的風險,最佳的監管時機往往因為會議和等待批準而稍縱即逝。
當前,針對金融監管體制存在的弊端,美國正醞釀對金融監管體系進行結構性改革,主要內容立足三大重點:一是擴大美聯儲的權力。美聯儲被賦予監管整個金融系統的權力,并在必要時采取相關行動,以確保整體金融市場的穩定,這將是聯邦政府的監管部門首次對非銀行金融機構實行監管。二是對一些監管機構的整合。如將美國證券交易委員會和商品期貨交易委員會合并為一個機構,美國儲蓄管理局并入美國財政部金融局。三是建立新的聯邦監管機構。在財政部成立一個全國性保險業監管辦公室,改變目前保險業由各州自行監管的局面[5]。這些均與彌補上述監管“縫隙”相吻合。
(二)英國“綜合監管”模式
綜合監管體制即設立全面負責所有金融部門監管的單一機構,或者賦予特定機構監管至少兩個主要金融部門(銀行+保險、銀行+證券、證券和保險)的權限。已有至少50個國家在不同程度上確立了綜合監管體制。盡管該體制早在1980年代就已在北歐國家出現, 但綜合監管這種結構性改革的真正催化劑和焦點是1997年英國金融服務局(Financial Services Authority, FSA)的建立,將英國原有的幾個監管機構合并成一體。英國采取綜合監管的主要理由有三:(1)更好的監管朝向全面混業發展的金融體系。即金融混業的發展不僅在模糊金融機構的界限,也在模糊金融業務和產品的界限,傳統的金融業務疆界正在消失,分業監管不再現實。(2)最大化規模和范圍經濟(economies of scale and scope),降低監管成本。新監管機構的運營成本低于之前各監管機構運營成本之和,且有助于提高效率。(3)解決既有監管機構溝通與合作不佳的問題。綜合監管機構內部各部門之間的溝通,會比多重監管機構之間的溝通更為良好。
(三)歐盟等區域性合作組織經驗
歐盟層面的主要措施,是對瀕臨破產的銀行實行國有化,并對銀行間的借貸提供政府擔保。具體地說,一方面政府以購買優先股的方式向金融機構直接注資,另一方面由各國政府為金融機構新發行的中期債務提供擔保。
此外,各國同意盡快成立歐盟應對金融危機機構,這是一個非正式預警機制,由歐盟委員會主席、歐洲中央銀行行長、歐元集團主席組成,旨在促進成員國之間的信息交流,并在必要時對成員國的行動進行協調。同時強調,有必要加強對歐盟金融領域的監管,特別是跨國銀行,以便建立歐盟層面的監管協調體系。
(四)巴塞爾銀行監管委員所倡導的金融監管理念
伴隨著金融業的國際化和電子化發展趨勢,金融運行規則也出現了驚人變化,無論交易規則還是監管規則都開始突破國界和有形市場的限制。將一筆資金從歐洲調到美國只需輕點一下鼠標。在這種金融一體化的環境下,法律的趨同化將不可回避。世界上有成百上千種語言,但全球金融業卻擁有共通的交流方式,那就是制度規則。1998年7月,巴塞爾委員會通過《關于統一國際銀行的資本計算和資本標準的報告》(簡稱“巴塞爾協議”)開始對銀行進行資本充足性的監控。如今巴塞爾銀行監管委員會加強了與其他國際金融監管組織的合作,其關注的重點從銀行業的監管向金融集團的監管轉移、從強調法定型監管步向自律與它律相結合及更加強調東道國監管與并表監管的聯合。這諸種變化也是我國在金融監管立法整合過程中所必須關注的。
從目前來看,我國金融體系受到的影響相對較小,一方面得益于監管部門的有效監管,另一方面是因為我國金融機構創新能力不足,無法更加深入地參與國際金融市場的競爭,從而僥幸躲過一劫。各國的經濟文化背景、立法背景的不同,導致各國金融監管法律的表現各異,監管方法也有所區別,但對我國來說有多處值得借鑒。首先,金融監管須更多強化功能監管,監管體系有必要從過去強調針對機構進行的多重監管的模式向綜合統一的監管模式過渡,即對各類金融機構的同類型的業務進行統一監管和統一標準的監管,以減少監管的真空和盲區。其次,金融監管應更貼近市場第一線,從金融機構業務末梢上出現的小問題抓起,以防從個別向普遍演變,形成大范圍的經營隱患,使監管更具前瞻性和有效性[6]。此外,在金融市場全球化、金融創新和衍生產品日益復雜的今天,傳統金融市場之間的界限日趨模糊,跨國的監管協調和監管合作顯得日趨重要。
四、完善我國金融監管法律制度的對策
我國金融監管應將著力點放在完善法律法規、維護市場運行秩序、糾正違法違規行為、加強金融機構內控、完善金融市場準入與退出制度、以及構筑國際監管協調機制,以增強監管的有效性上。具體而言,可從以下三個大的方面有所作為:
(一)金融監管法律的創制
1秉持事前監管理念,及時出臺政府法令
此次國際金融危機中,一些國家盡管已經有了金融法律,也有監管當局,但是這些傳統的手段對于此次金融危機沒有表現出應有的預警功能和防范作用。此次危機體現出的事后監管到事前監管的理念變化,對我國來說值得借鑒。具體來說,金融監管應更貼近市場第一線,從金融機構業務末梢上出現的小問題抓起,以防從個別向普遍演變,形成大范圍的經營隱患,使監管更具前瞻性和有效性。
在市場失靈、集體失去理性時,政府必須及時出手積極干預。如此次國際金融危機,美國證交會(SEC)采取臨時緊急措施,暫時禁止賣空799家金融股,以保護證券市場品質、強化投資者信心;英國金融監管部門采取了暫時禁止建立新的空頭做空29家金融公司股票的干預措施,要求持股超過0.25%的空頭每日進行披露;俄羅斯政府為遏制金融市場暴跌暴漲、防范銀行倒閉,數次下令市場暫停甚至停止交易[7]。這種政府出臺禁令,避免市場環境急劇惡化的舉措,對我們應對極端情形下的市場危機,不無借鑒意義。
2梳理當前金融法律,建立“法律規則為主、部門規章為輔”的立法格局
以往 “一事一法”、“成熟一部,制定一部”的應急型理念固然有資用之處,但這畢竟是一種對法律規則進行短期的消費行為,它是以“導致整個法律體系中不同法律部門之間在效力等問題上的混亂與模糊狀態”為代價的。在規則供給模式上,我國應調整目前的“以部門規章為主、法律規則為輔”的規則構成格局,從而走向“法律規則為主、部門規章為輔”的新格局。同時,為了使我國金融法律體系實現系統性與邏輯性,我國有必要對目前已有的金融法則進行全面的匯編,因為匯編不僅可以使我們對自己的金融法家底有個全面客觀的認識,同時也可以使我們發現漏洞,感知矛盾與不足。可以說,金融法律的匯編是我國金融法治化的有效手段。
3彌補立法空白,并加強金融監管立法的后評估
從上文的分析,我們可以感知我國的金融監管法律體系是不完善的。這一點在銀行法域表現得更為突出,在該法域我國還沒有比較完善的破產法律制度,在內資與外資金融機構法律適用問題上實行的還是一套分流的模式。同時,政策性金融被徹底地游離于金融法治之外。這些空白的區域都有待我們審慎地進行立法。如可借鑒美國《銀行法》、《聯邦存款保險公司法》、加拿大《聯邦存款保險公司法》、日本《存款保險法》等立法經驗,并結合金融業混業經營的發展趨勢,以《中華人民共和國公司法》相關條款、《中華人民共和國企業破產法》第134條及其他內容為基礎,制定我國的《金融機構重組與破產法》,以規范金融機構重組、兼并、清算等行為,同時為金融監管機構實施監管,采取重組、兼并、清算等應急措施提供制度保障。此外,理應加強金融監管和立法的后評估。我們以往的監管措施是否有效、科學,應該進行評估。同時對監管部門也應該監管,有所評估。
(二)在具體處置措施上構筑起可操作性的金融監管法律制度
1建立統一的金融監管機構,對金融業進行統一監管
針對國際上銀行、證券、保險混業經營的新趨勢,應本著“監管先行”的原則,以立法形式確立我國統一的金融監管機構的法律地位,以實現對銀行、證券、保險、信托等金融業進行統一監管,消除金融監管中的盲區。為此,亟需制定統一的“金融業監督治理法”,就金融監管的基本原則、宗旨、金融監管體制、金融監管機構的職權與責任、金融監管的主要內容作出明確規定。
2改變現有金融監管法律制度在操作層面上的不足,將監管行為涵蓋金融機構市場準入、金融機構日常經營、金融機構市場退出等各方面;強化信息披露制度,使市場約束與政府監管有效地結合起來;著重監管表外業務,使金融監管機構在獲取金融機構信息、金融機構向公眾披露信息方面更具操作性;強化金融機構的審核制度,防止因內控制度不健全而導致的金融風險;規范國有資金的重大金融投資行為。
3為保證金融機構的自身價值目標――自主、效益最大化和公平競爭的環境,對內資銀行與外資銀行在法律規則的適用上應盡量做到同一的法律標準。
4金融機構的監管是一個立體性的工程,這不僅包括救援性措施,也包括最終的以存款保險制度為基礎的市場退出機制。借鑒其他國家的立法經驗,建立我國的存款保險制度,以發揮存款保險制度在金融風險發生之時的應急功能及保護存款人利益的功能,明確存款人的優先受償權及優先受償數額,以增強存款人、投資者對信用體系的信心。同時,在對問題金融機構的處置理念上,我國應確立“以救助為主,市場退出為輔”的監管新思維。
5加大對違反金融秩序及金融治理行為的處罰力度,細化《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國刑法》中的相關規定,在保證公民、法人合法權利的前提下,可考慮加強刑法中對危險犯的處罰,把危險犯的重點限定在嚴重危害金融監管、嚴重導致金融秩序混亂的行為方面。
(三)金融監管立法的國際化
金融的全球化與自由化帶來金融規則的趨同化,這就要求金融法治必須考慮到整個國際金融立法的走勢及新的理念[8]。金融危機之所以快速蔓延,充分暴露出部分國家在金融監管理念、體制及國際合作等多方面的問題:過于迷信市場的力量;產品能夠在全世界跨境交易,但監管卻沒有全球統一的標準。一些國際組織在監管全球資本流動上的作用有限,對于危機并沒有早期預警機制,也沒有很好的危機處理機制,這需要改革,也需要各國監管機構建立合作機制。除上文提及的《巴塞爾協議》,如為了消除場外金融衍生市場由于合約的個性化差異所帶來的法律風險,同時降低交易成本,減少信用風險,許多西方國家及國際組織均就具體的衍生品交易制定了統一的協議文本。包括歐洲銀行聯合會與歐洲儲蓄銀行小組、歐洲合作銀行協會聯合的《歐洲金融交易主協議》和《衍生品交易附件》;紐約外匯委員會與英國銀行家協會、加拿大外匯委員會、東京外匯市場管理委員會聯合的《國際貨幣期權主協議》和《國際外匯主協議》;紐約外匯委員會與英國銀行家協會、加拿大外匯委員會、日本銀行家協會聯合的《國際外匯與貨幣期權主協議》等。
針對金融立法國際化的趨向,一方面,我們要明確確立金融監管的原則。金融監管權的行使是一國的反映,在我國金融監管法律制度的調整過程中,應針對金融活動國際化的趨勢,明確金融監管的原則,以維護我國的國家利益、公共秩序及公共利益。另一方面,應積極主動地參與國際金融監管合作與協調機制的建立,以雙邊、多邊條約等方式建立金融機構母國、東道國協調監管機制,在制度設立上既要包括對外國金融機構在我國金融活動中的監管,也要涵蓋我國金融機構在外國從事金融活動的監管。如金融機構的退出機制上,借鑒聯合國國際貿易法委員會《跨國破產示范法》、《歐盟破產程序規則》、美國《破產濫用預防及消費者保護法》等法律文件,在我國處置金融機構危機方面建立起既符合國際合作,又符合“屬地原則”的法律規范,做到未雨綢繆、法律法規透明,增加國際投資者的信心,促進國際金融監管合作。JS
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China’s Legal Response to Financial Supervision
under the Impact of International Financial Crisis HU Jian, HUANG Xinyu
(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)Abstract:
互聯網已經將新聞媒體與出版行業徹底改造，對整個行業產生了革命性影響，下一個產生革命性影響的行業將是金融業。
互聯網與金融的結合并不是最近才有的新鮮事，早在1996年，美國電子股票信息公司開始利用互聯網為客戶提供股票交易服務，越來越多的銀行開通了網上銀行業務，互聯網金融業開始走入百姓家庭。最近隨著物聯網、大數據、移動互聯網等信息技術創新發展，互聯網正在改變著傳統金融存貸、支付等核心業務，開創了互聯網與金融融合發展的新格局，互聯網金融產業鏈正在形成。
互聯網金融在我國發展時間不長，但其發展迅猛。在支付領域，2013第三季度中國第三方互聯網支付市場交易規模達14205.8億元。“余額寶”在短短的幾個月內就突破了1000億元的規模，成為國內最大的貨幣基金。在借貸領域，互聯網金融更是以年均300%的速度增長。
互聯網金融快速發展讓各路投資者蠢蠢欲動。互聯網企業涉足金融業已呈“全面開花”之勢。中國人民銀行資料顯示，截至今年7月，已有250家企業獲得第三方支付牌照，其中包括阿里巴巴、騰訊、網易、百度、新浪等互聯網巨頭。各大商業銀行的網上銀行、手機銀行、網上基金、手機錢包、電子商務金融平臺等金融創新產品齊上陣。
互聯網金融的發展也惹得各大通信運營商眼紅，中國移動、中國電信、中國聯通等各大通信運營商也紛紛加入互聯網金融行業。阿里巴巴、平安與騰訊3家聯手成立眾安在線財產保險公司更是將互聯網金融發展推向了。
四大問題存風險
互聯網金融的發展讓人眼花繚亂，但實際上我國互聯網金融產業還處于初期發展階段，存在四大主要問題：
一是互聯網金融風險比傳統金融行業大。金融行業和互聯網行業本身就是高風險行業。互聯網金融屬于互聯網與傳統金融的融合與創新，其風險遠比互聯網和傳統金融本身要大。此外，互聯網金融中普遍存在的跨業經營，非傳統金融行業進入到金融領域，對金融風險和管控存在認識不足和能力不夠的問題。當下“余額寶”發展如日中天，但其實存在的風險與我國資本市場是一致的，任何企業無法保證投資者能持續不斷的獲得高于銀行存款的回報。一旦達不到所承諾的預期收益或出現基金困損，所帶來的風險將是巨大的。
二是互聯網金融創新太快，而監管模式和手段還比較落后。由于互聯網金融發展迅速，互聯網公司、通信運營商等非金融類企業紛紛進入金融領域攪局，傳統金融產品加快了創新步伐，互聯網金融領域的新產品、新業態與新模式不斷涌現，而我國對互聯網金融的監管還相當滯后。傳統金融監管缺乏對互聯網環境下的金融監管，跨部門的監管協調機制尚未形成，部門間職能不清等導致互聯網金融行業還存在很多不規范的地方。
三是整個社會信用環境缺失，產業發展環境還不完善。社會誠信體系是互聯網金融的心臟。而當前我國尚未建立完善的社會誠信體系。有的公司利用互聯網非法吸收存款或非法集資，損害投資者利益；以個人信息牟利現象比較嚴重，個人信息安全得不到保護；社會民眾對互聯網金融知識還比較缺乏，影響了新型互聯網金融業務規模進一步拓展；政府對促進互聯網金融發展的相關優惠政策和有關公共服務未能及時配套。
四是金融市場環境還不完善。當前，我國金融行業發展不充分，金融業開放度不夠。金融牌照嚴格管制、行業壟斷明顯、利率市場化進程緩慢、存款保險制度缺失、多層次金融監管體系尚未建立等。金融市場環境不完善給互聯網金融帶來了諸多不確定性。
如何規避互聯網金融風險
四大問題不僅制約著互聯網金融發展，同時也給互聯網金融產業鏈中的企業與投資者帶來了極大風險。如何規避風險，促進互聯網金融健康快速發展，需要政府、行業和投資者三方共同努力。
對政府而言：需要盡快改變傳統的金融監管模式，建立金融監管部門與互聯網監管部門聯合的跨部門監管機制。將互聯網金融企業由審批制逐漸過渡到備案制，列出負面清單。盡快建立存款保險制度，探索保護投資者利益的機制。加快利率市場化和民間資本進入金融業的進程，倒逼傳統金融機構改革。加強個人信息保護，嚴厲打擊非法買賣個人信息行為。
對行業而言：加強行業自律，對損害投資和利益、導致行業惡性競爭的市場主體形成行業懲罰機制。充分發揮金融行業協會、互聯網行業協會的作用，倡議互聯網金融行業維護行業競爭秩序，自覺接受社會監督，自覺防范管控風險和維護公共利益，共同維護行業利益。同時，要倡導建立互聯網金融行業協會，探索互聯網金融行業發展規范。
關鍵詞： 網絡金融；特征一、網絡金融概述
一）網絡金融內涵所謂網絡金融，又稱電子金融(e-finance)，從狹義上講是指在國際互聯網(Internet)上開展的金融業務，包括網絡銀行、網絡證券、網絡保險等金融服務及相關內容；從廣義上講，網絡金融就是以網絡技術為支撐，在全球范圍內的所有金融活動的總稱，它不僅包括狹義的內容，還包括網絡金融安全、網絡金融監管等諸多方面。它不同于傳統的以物理形態存在的金融活動，是存在于電子空間中的金融活動，其存在形態是虛擬化的、運行方式是網絡化的。它是信息技術特別是互聯網技術飛速發展的產物，是適應電子商務(e-commerce)發展需要而產生的網絡時代的金融運行模式。
二）網絡金融的特征1、業務創新。網絡金融以客戶為中心的性質決定了它的創新性特征。為了滿足客戶的需求，擴大市場份額和增強競爭實力，網絡金融必須進行業務創新。2、管理創新。管理創新包括兩個方面：一方面，金融機構放棄過去那種以單個機構的實力去拓展業務的戰略管理思想，充分重視與其他金融機構、信息技術服務商、資訊服務提供商、電子商務網站等的業務合作，達到在市場競爭中實現雙贏的局面。另一方面，網絡金融機構的內部管理也趨于網絡化，傳統商業模式下的垂直官僚式管理模式將被一種網絡化的扁平的組織結構所取代。3、市場創新。由于網絡技術的迅猛發展，金融市場本身也開始出現創新。一方面，為了滿足客戶全球交易的需求和網絡世界的競爭新格局，金融市場開始走向國際聯合。另一方面，迫于競爭壓力一些證券交易所都在制定向上市公司轉變的戰略。4、監管創新。由于信息技術的發展，使網絡金融監管呈現自由化和國際合作兩方面的特點：一方面過去分業經營和防止壟斷傳統金融監管政策被市場開放、業務融合和機構集團化的新模式所取代。另一方面，隨著在網絡上進行的跨國界金融交易量越發巨大，一國的金融監管部門已經不能完全控制本國的金融市場活動了。
二、網絡金融的風險從某種意義上來說，網絡金融的興起使得金融業變得更加脆弱，網絡金融所帶來的風險大致可分為兩類：基于網絡信息技術導致的技術風險和基于網絡金融業務特征導致的經濟風險。首先，從技術風險來看，網絡金融的發展使得金融業的安全程度越來越受制于信息技術和相應的安全技術的發展狀況。第一，信息技術的發展如果難以適應金融業網絡化需求的迅速膨脹，網絡金融的運行無法達到預想的高效率，發生運轉困難、數據丟失甚至非法獲取等，就會給金融業帶來安全隱患。第二，技術解決方案的選擇在客觀上造成了技術選擇失誤風險，該風險表現在兩個方面：一是所選擇的技術系統與客戶終端軟件不兼容，這將會降低信息傳輸效率；二是所選擇的技術方案很快被技術革新所淘汰，技術落后將帶來巨大的經濟損失。其次，從經濟風險來說，網絡金融在兩個層面加劇了金融業的潛在風險：其一，網絡金融的出現推動了混業經營、金融創新和全球金融一體化的發展，在金融運行效率提高，金融行業融合程度加強的同時，實際上也加大了金融體系的脆弱性；其二，由于網絡金融具有高效性、一體化的特點，因而一旦出現危機，即使只是極小的問題都很容易通過網絡迅速在整個金融體系中引發連鎖反應，并迅速擴散。
三、網絡金融發展存在的問題務規模有限，收入水平不高，基本上處于虧損狀況。第二，網上金融業務具有明顯的初級特征。我國的網絡金融產品和服務大多是將傳統業務簡單地“搬”上網，更多地把網絡看成是一種銷售方式或渠道，忽視了網絡金融產品及服務的創新潛力。在主觀方面，主要存在兩點問題：第一，未能進行有效的統一規劃。我國網絡金融的發展因缺乏宏觀統籌，各融機構在發展模式選擇、電子設備投入、網絡建設諸方面不僅各行其道，甚至還相互保密、相互設防，造成信息、技術、資金的浪費和內部結構的畸形，不僅不利于形成網絡金融的發展，還有可能埋下金融業不穩定的因素。第二，立法滯后。一方面與市場經濟發達國家相比，我國網絡金融立法滯后。我國此類法律極為有限，只有《網上證券委托暫行管理辦法》、《證券公司網上委托業務核準程序》等幾部法規，并且涉及的僅是網上證券業務的一小部分。另一方面與傳統金融業務健全的法律體系相比，網絡金融立法同樣滯后。面對網絡金融的發展和電子貨幣時代的到來，需要進一步研究對現行金融立法框架進行修改和完善，適當調整金融業現有的監管和調控方式，以發揮其規范和保障作用，促進網絡金融積極穩妥地發展。
四、建議應采取的對策針對上述風險和問題，提出以下幾點對策。（1）確立傳統金融與網絡金融并行發展的戰略。（2）建立專門的指導和管理機構。（3）加快網絡金融立法。（4）造就復合型金融人才。（5）改革分業管理體制。（6）加快電子商務和網絡銀行的立法進程。（7）銀監會應提高對網絡銀行的監管水平。（8）大力發展先進的、具有自主知識產權的信息技術，建立網絡安全防護體系。（9）建立大型共享型網絡銀行數據庫。（10）建立網絡金融統一的技術標準。
【參考文獻】
關鍵詞：上海自貿區;金融投資;借鑒;政策建議
一、我國建立上海自貿區的必要性
（一）嚴峻的國際形勢所迫
（1）發達國家貿易合作不斷，限制我國國際貿易市場。目前，新一代代表國際貿易與服務業規則的TPP跨太平洋伙伴關系、TTIP跨大西洋貿易與投資伙伴關系和PSA多邊服務業協議相繼面世，以用來取代WTO。其旨在“合理化”限制以中國為主的發展中國家的競爭優勢，減緩我國的發展速度。
（2）人民幣國際趨勢明顯但含金量不高。我國作為世界最大的生產國以及未來世界最大的消費國，RMB國際趨勢明顯，但仍處于被動的地位。據BIS國際清算銀行的數據顯示：RMB的日交易量已達到1200億美元，位于全球外匯市場交易幣種的第九位。也就是說，我們需要建立深、廣、大的金融市場來容納并流轉資金。
（二）國內改革開放進程的新要求
目前我國粗放式經濟發展模式弊端明顯。在國際方面，低廉的“Made In China”商品促進了我國資本的積累，提高了我國國際競爭的優勢。在國內方面，制造業在國內市場迅速發展、產能飆升。但從長遠方面看，勞動力、原材料等作為不可再生“產品”，在國內外經濟貿易中最終會喪失優勢。
二、國內外自貿區的發展經驗
目前國內外已經有1200個自由貿易區，發展水平參差不齊。上海自貿區發展至今，在金融投資領域的創新和實踐取得了不少傲人的成績，但在優化私募股權投資、發展離岸金融業務以及加強獨立的金融監管等方面還可以有所改進。
（一）吸取濱海新區教訓，進行PE建設路徑初探
（1）私募股權市場發展的天津樣本。2006年，天津濱海新區獲批成為全國綜合配套改革試驗區，其建立的重要目標之一就是促進私募股權基金發展。過程中政府不斷出臺相應的政策進行扶持，有效地刺激了私募股權市場的發展。但是，在各種因素的影響下，最終收效甚微，甚至發生了欺騙投資者的事件，在一定程度上打擊了投資者對于私募股權市場的信任程度。濱海新區最終失敗的原因是復雜多樣的。首先，政府對于濱海新區私募股權市場的管理欠缺經驗。據資料顯示，當時天津有2400多家注冊的私募公司，但是在天津發改委備案的私募公司只有數十家。這讓市場中缺乏秩序精神的投機者看到了制度監管的漏洞，在公司注冊資本金等方面大做文章，并最終嬗變成為非法集資。其次，國內優質的投資項目缺乏，募集的資金往往不能進行有效配置。為了給予投資者相應的回報，募集的資金往往會在具有較大不確定性的市場投資，使得投機的意味過強。并且，國內IPO制度不健全。私募股權基金進行投資之后，最重要的一個退出渠道就是IPO。而國內IPO制度一直處于完善過程當中，不可避免會經歷政策陣痛期，使得濱海新區在進行私募股權基金運作時，缺乏后續的保障。
（2）上海自貿區催生PE發展新機遇。據新華網報道，2014年3月，招商銀行協助弘毅投資通過上海自貿區跨境投資平臺，已成功向外投資了1.86億元和蘇寧電器共同收購了PPTV，順利完成上海自貿試驗區私募股權投資基金出海第一單。這或許會成為我國私募股權市場建設與健全的新的催化劑。上海自貿區對私募股權基金的發展起到了極大的促進作用。總體方案支持在自貿區內開展多種形式的境外投資，支持投資者設立境外股權投資基金。上海自貿區一方面減少事前審批，放松對境內資本輸出的限制;另一方面加強對境外投資的事中、事后監管，使得區內私募股權投資取得了不少令人欣慰的成績。
（3）吸取濱海新區教訓，進行PE初探。濱海新區為后來的地區發展私募股權市場提供了一個“天津樣本”，使得以后地區在發展私募股權市場的過程中可以少走一些彎路。具體到上海自貿區，在發展私募股權市場的過程中可以有以下經驗教訓可供參考：1）建立規范的市場規則，為PE運作提供制度保障。上海自貿區明確了私募股權基金運作的規則，除此之外，“法無禁止即自由”，以便最大限度地發揮私募股權基金在經濟運行與金融投資方面的主觀能動性。同時，在行業內部也要實行自律，規范行業內資金運作方式，充分提升資金的使用效率。2）給予私募股權基金運作的資金自由度。在發展的初期，政府可以有一定程度的資金使用指向性以及資金使用額度的大致規范。但隨著這一行業的逐步完善，政府就要退出行業管制，使得其可以充分自由地使用自籌資金。同時，在中國私募股權投資基金收購國外私募股權投資基金時，在不損害國家利益的情況下，可以讓其自由競爭、自由收購。例如，前幾年中司參股著名私募股權投資公司黑石基金時，并不對其進行過多限制。3）建立完善的退出機制。目前國內的IPO正逐步從注冊制改為備案制，使得私募股權投資在退出方面更加靈活，讓企業有參與可以實現較高利潤的項目的愿望。這也可以為我國目前表現較差的二級市場注入新的活力，培育優秀企業，實現私募股權基金與證券市場的雙贏。
（二）借鑒香港經驗，促進上海建成離岸金融中心
（1）香港建成離岸中心的有利因素。1）地理條件優越。我國香港位于珠江南部入海口，毗鄰大陸珠江三角洲地區，河運海運發達，是亞太地區交通運輸的中心。2）成熟的金融市場體系。香港金融市場（特別是銀行業）十分注重自身產品的與時俱進并且堅持創新。對于離岸業務，區別于一般的存款業務，香港銀行代表辦事處是沒有限制性規定的，極大促進了離岸金融業務的發展。3）國際貿易發達。香港作為亞太地區貿易的中轉與中心。因其地理、發展程度的優良，在亞太地區的貿易競爭中優勢明顯。
（2）借鑒香港經驗，建立人民幣離岸中心。1）制定更符合中國國情的監管制度。上海自貿區應借鑒香港自貿區廉潔效率的金融環境、低廉的金融機構經營成本等經驗，將上海自貿區金融管理當局建設成為為公正廉潔、高效紀律、執法嚴正的機構。在市場監管方面主要注意以下兩方面：第一，確定市場準入門檻。首先，香港分級制度可效仿，不同等級所涉及的服務區域和經營范圍不同。其次，央行必須對申請經營離岸金融業務的金融機構嚴格評級（主要可以從資本實力、經營機制、信譽等級和管理水平等方面進行考核），并且頒發不同級別的經營牌照。第二，嚴格監管離岸金融機構的經營活動。新的離岸金融業務開展前，相關銀行必須對業務實施辦法以及業務市場環境進行說明，并確立該業務的風險管理系統。2）放寬離岸金融機構準入自貿區的標準。首先，引駐國內外已開展離岸金融業務的金融機構。參考香港建設離岸金融市場的經驗，上海自貿區入駐的開展離岸金融機構的銀行類金融機構應該在50家以上。此外，隨著上海自貿區發展階段的不同、成熟程度的不同、離岸金融市場成長情況的不同，管理當局可以采取有效措施引駐非銀行金融機構，并逐漸提高其參與程度。
（三）借鑒迪拜自由港的經驗，采取獨立的金融監管政策
（1）迪拜自由港建立背景。1）經濟發展資源少，與周邊國家相比，迪拜石油資源較少，在區位與自然資源上并不占優勢。2）落后的中東法律制約著迪拜的經濟發展，（下轉第頁）（上接第頁）驅使迪拜通過建立自由貿易區實現經濟的進步。
（2）迪拜自由港實施制度。1）免稅政策。根據迪拜自由港的規定，在迪拜投資設立公司，無需繳納企業所得稅、企業增值稅以及個人所得稅，簡而言之，任何企業和個人的稅種在迪拜自由港都是不收取的。2）獨立的監管與法律。第一，在行政權力方面，在迪拜自貿區，政府以其信譽作為保證，通過企業化的運作模式，建立了可以提供一站式服務的金融監管機構，幫助客戶處理資本注冊以及事項批準的相關事務。第二，在法律方面，迪拜自貿區設立了獨立的法律框架與法律機構，以此解決在自貿區內存在的各類爭議問題與仲裁問題。第三，在風險監管方面，迪拜自貿區里成立了獨立的風險監管機構――迪拜金融服務局（DFSA），通過對自貿區內機構授牌以及各類金融服務活動進行監管，控制迪拜自貿區的經營風險。3）開放的銀行制度。迪拜的銀行業務并不局限于攬儲這項基礎業務。相反，類似于項目融資、信用證融資等新興的金融活動則是銀行活躍度較高的業務，也正因如（下轉第頁）（上接第頁）此，大多數企業更加樂意直接投資。
（3）借鑒迪拜經驗，加強獨立的金融監管。1）與區位相比，軟實力更加重要。迪拜以其穩定的經濟政策與經濟環境吸引了全世界的投資者，全天的監控系統，高效的安全體系為迪拜的投資商營造了安全穩定的社會環境。2）目前上海自貿區的各項金融投資政策細則還在試驗中，金融建設應分階段穩步推進，可以學習迪拜經驗，先實行分離型模式，在區域內設立獨立的金融監管機構，將自貿區金融市場和區域外市場分離開來，再全面提升軟實力，分階段穩步推進其金融領域的創新。
三、總結
國內外自貿區建設的經驗以及金融投資領域的實踐案例向我們提供了建設上海自貿區的重要的參考依據。我國在上海自貿區內開展金融試點，放寬投資準入的過程中，應特別注意加強橫向監管，提高金融機構管理風險的能力。自貿區的設立為上海建設成為國際金融中心創造了有利條件，我們有理由相信，上海自貿區在金融及投資領域的創新和實踐，將為我國再度開啟新一輪的改革開放注入強大動力。
基金項目：本文系上海金融學院創新創業基金項目
參考文獻：
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關鍵詞：消費者金融保護法；消費者保護；金融產品或服務
中圖分類號：F837.12 文獻標識碼：A 文章編號:1003－9031(2011)12－0055－04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.12.15
2010年7月，美國參議院通過了金融監管改革法案：《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（The Dodd-Frank Wall Street Reform And Consumer Protection Act，以下簡稱《法案》）。《法案》針對次貸危機以來暴露出來的金融立法及監管上的弊端，要求設立金融穩定監管委員會（Financial Stability Oversight Council, FSOC）以及在美聯儲之下設立消費者金融保護局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB），并規定了包括調整金融監管權力、限制商業銀行自營交易、加強消費者金融保護以及強化金融衍生品交易管理等在內的一系列新措施。《法案》共十六篇，其中第十篇為《2010年消費者金融保護法》①（Consumer Financial Protection Act of 2010，CFPA），共八章100款，集中圍繞金融產品消費者保護做了全面的規定。本文在介紹CFPA的實施背景、主要內容以及在消費者金融保護方面新舉措的基礎上，闡述CFPA對我國的影響及啟示。
一、CFPA的實施背景
美國自20世紀60年代以來一直重視對金融產品和服務消費者的立法保護。一方面，美國出臺《消費者信用保護法》、《家庭平等貸款消費者保護法》等專門法案集中規定消費者金融保護條款。另一方面，在大量的金融立法中規定了包括保護個人隱私、信息披露以及禁止交易歧視等反映消費者保護原則的條款。例如，美國聯邦貿易委員會1971年通過的《公平信用報告法》就于1996年、2002年和2003年分別作重大修改，強化了保護個人隱私、維護消費者權益的原則。此外，涉及保護消費者內容的金融立法還包括：《誠實借貸法》、《未經申請信用卡法》、《公平信用結賬法》、《住宅抵押披露法》、《消費者租賃法》、《平等信用機會法》以及《選擇性抵押借款對等法》等。在新法出臺前，根據聯邦監管機構設置和權責分配，擁有涉及消費者金融保護職能的機構包括：聯邦儲備委員會（FRB）、聯邦貿易委員會（FTC）、證券交易委員會（SEC）、聯邦存款保險公司（FDIC）、全國信用合作社管理局（NCUA）、貨幣監理署（OCC）、節儉監督辦公室（OTS）以及住房和城市發展部（DHUD）等。
2007年以來的金融危機充分暴露出美國既有消費者金融保護制度的不足，集中體現在：金融機構的規模和控制力不斷增加，金融創新（尤其是金融衍生品方面）使得金融產品和服務的專業性、技術性愈加突出，消費者金融在金融市場交易中的信息弱勢地位也更加明顯。加上有效監管不足，消費者處境十分不利。此次危機，進一步加深了各界對金融領域的公平、安全和效率之間辯證關系的認識和理解，使之深刻意識到保護消費者對于金融安全的重大意義。在此背景下，《2010年消費者金融保護法》應運而出，由此也形成了美國保護消費者金融立法與監管體系的新格局。
二、《2010年消費者金融保護法》的主要內容
CFPA除了定義性規定外，從A到H共有8個分篇，分別是：（1）消費者金融保護局；（2）保護局的一般權力；（3）保護局的特有權力；（4）州法律的保留；（5）執行權；（6）職責轉移、人員及過渡性條款；（7）管理改進；（8）修正性條款等。CFPA主要內容以消費者保護為主旨，圍繞消費者金融保護局的職權運作展開。
CFPA全面列舉以往聯邦層面的消費者金融法律，并統括性授權消費者金融保護局實施其中消費者保護條款，以管理消費者金融產品和服務的提供行為。在介紹CFPA主要內容之前，首先明確“消費者”和“消費者金融產品和服務”兩個基本概念。根據立法，“消費者”僅指個人或者服務于個人的人、受托人或代表，金融企業的機構客戶不屬于消費者范疇。“消費者金融產品和服務”則包括提供貸款、接受存款、接受基金、提供房地產中介或評估、提供電子資金支付工具、提供支票兌換、提供金融數據處理服務、個人金融顧問服務、消費者金融信息服務以及歸集與消費者金融產品或服務有關債務等。如果保護局認為某種金融產品或服務采用欺詐方式達成或者意圖逃避聯邦消費者金融法律，或依法允許銀行或金融控股公司提供對消費者有重大影響的服務，則其在一定的限制條件下，可以制定規則將其補充界定為消費者金融產品或服務。同時，立法明確將保險服務和電子渠道服務（包括電子信息傳送、中間或臨時儲存等服務）排除出金融產品或服務范圍之外。
（一）保護局的權力、目的和職能
CFPA規定，保護局的權力包括一般權力、特定權力和執行權。一般權力是指保護局在履行職責過程中進行規則制定、對金融機構分類監管的一般性權力。特定權力則指針對一些特定事項或特定問題，如金融機構不公正、易引起誤解或欺詐性的行為、金融機構向消費者披露信息、消費者知情權的實現、對消費者投訴和咨詢的處理等，保護局所擁有的權力。而執行權是保護局為履行職責所擁有的包括調查、聽證、簽發終止命令（終止金融機構違法行為）、等在內的針對違法行為或涉嫌違法行為的執行性權力。三種權力從三個維度立體性闡釋了保護局的職能。
根據CFPA關于消費者金融產品或服務，保護局須著力實現以下目標：一是向消費者提供及時、易懂的信息，以便其決策；二是保護消費者，避免不公正、易誤解、欺詐以及歧視行為侵害其利益；三是定期識別和清理過時、不必要、過于繁重的規則；四是確保統一執行消費者金融法律以促進公平競爭；五是使消費者金融產品和服務市場透明、高效運作，便利于市場進入和創新。
為實現上述目標，CFPA主要賦予保護局以下具體職能：一是執行金融教育計劃；二是歸集、調查和處理消費者投訴；三是歸集、研究、監督和出版與發揮消費者金融產品和服務市場職能有關的信息，識別消費者面臨的風險；四是監督有關金融機構遵守消費者金融法律的情況，采取執行措施，處理違法行為；五是出臺規章、命令和指令以貫徹執行聯邦消費者金融法律。保護局及其職能機構的權力運作均圍繞這些職能展開。
（二）在保護局之下設立職能機構
CFPA要求在保護局內設立若干職能部門、特殊事務辦公室和消費者顧問委員會，以實施保護局職能。職能部門包括研究部門、信息及技術支持部門、投訴處理部門。研究部門負責對市場、消費者接受金融產品或服務的方式、知情權以及消費者行為等進行研究分析，信息及技術支持部門負責向消費者提供信息、指導和技術支持，而投訴處理部門通過設立專用電話、網站和數據庫以征集、檢查和處理有關的消費者投訴。
保護局內部還設有4個特殊事務辦公室，即：（1）公平放貸和平等機會辦公室，負責落實旨在確保為消費者提供公正、合理之授信服務的法律等；（2）金融教育辦公室，負責開發和執行有效措施，以教育消費者并提升消費者做出更好金融決策的能力；（3）服務家庭成員事務辦公室，負責制定并執行服務于成員及其家庭的措施；（4）老年人金融保護辦公室，負責為62歲以上（含）的老年人就金融決定提供相關知識，以保護其免受不公正、易誤解或者欺詐侵害。視其緊迫程度，CFPA要求老年人金融保護辦公室須在有關權力轉移至保護局后180天內設立，而其余辦公室可放寬于一年內設立。
此外，CFPA還要求在保護局內設立消費者顧問委員會，以便在保護局履行消費者金融法律相關職責時，由該委員會提供有關建議，并由其提供有關消費者金融產品或服務行業的信息，包括區域走勢、關注重點以及其他信息。該委員會的成員由保護局局長在消費者保護、金融服務、社區發展、公正借貸以及民權等方面的專家中選聘，并有金融機構和消費者的代表。CFPA對該委員會成員的報酬、差旅費等給予充分保障。
（三）保護局的一般權力與限制
1．規則制定權。根據CFPA，除特殊情況可與其他部門聯合出臺規則外，針對聯邦消費者金融法律出臺細則的權力專屬保護局。保護局為貫徹聯邦消費者金融法律而制定規章、命令和指令（統稱“規則”）時，須考慮該項規則可能給金融機構和消費者帶來的利益和產生的成本，包括對消費者消費能力的影響，并須特別顧及對農村地區消費者的影響。此外，為避免因過分強調金融公平而妨害到金融安全，CFPA明確規定，如果FSOC的成員機構①認為保護局制定的規則可能對美國銀行系統的安全或金融系統穩定帶來威脅，其可申請FSOC取消相應規則或條款。
2．對金融機構的監管權。CFPA將提供消費者金融產品或服務的金融機構劃分為三大類，有針對性地制定監管規則，分別是：非存款金融機構；超大型銀行、儲蓄機構或信用合作社；非超大型銀行、儲蓄機構或信用合作社。其中，前者以業務類型為依據，對于向消費者提供非存款類業務的金融機構，專門制定監管規則；后兩者則以總資產是否超過100億美元為區分標準，主體限于已向FDIC投保的相關機構。
3．對保護局一般權力的限制。在上述分業務、規模對保護局監管金融機構的權力作出規定的同時，CFPA明確禁止、限制或界定了保護局監管特定主體或行為的權力。原則上，保護局無權針對以下主體或行為制定規則、實施監管、執行和其他權力：（1）商人、零售商和其他非金融產品服務的銷售者；（2）房地產經紀行為；（3）手工房屋（manufactured home）和模型房屋（modular home）（均屬簡易式房屋類型）零售商；（4）會計和稅務人員；（5）律師依據執業所在州法律進行的活動；（6）州保險監管機構的監管對象；（7）員工利益、補償計劃（由財政部、勞動部或國稅局安排，不被視為提供消費者金融產品或服務）等安排；（8）州證券監管委員會監管對象；（9）聯邦儲備委員會監管對象；（10）期貨商品交易委員會監管對象；（11）農場信用管理委員會管理對象；（12）慈善捐款活動；（13）保險；（14）汽車交易商。但這些主體或行為也都受到嚴格限制，并且在一些情況下保護局仍然保留一定程度的監管權。
（四）保護局的特定權力
對金融機構實施監管、制定規則是金融監管機構擁有的一般性權力，但圍繞消費者保護，針對不公正、易誤解和欺騙、向消費者披露相關金融產品或服務信息、消費者知情權以及對消費者投訴和咨詢的處理等特定事項的監管權，專屬于保護局。該類權力簡要介紹如下：
1．禁止不公正、易誤解和欺詐。根據CFPA，保護局有權通過制定規則將金融機構不公正、易誤解或欺詐性地提供消費者金融產品或服務的行為或相關交易界定為不合法，并且可以利用執行權，及時制止金融機構實施或參與上述行為。其中，不公正是指該行為導致或可能導致消費者受到不能合理避免的實質害，并且該侵害超過了對消費者或競爭的補償利益。
2．向消費者披露相關金融產品或服務信息。CFPA要求保護局制定規則，以確保金融產品或服務的特征得以全面、準確及有效地向消費者披露，使其理解該產品或服務的成本、收益和風險。同時，保護局將在所制定的規則中附帶一個標準格式，以備金融機構選擇用于進行信息披露。為確保消費者真正理解金融產品，CFPA規定，用于信息披露的標準格式須經過消費者測試得以證實。據此，保護局可根據情況允許金融機構執行一項限定時間和范圍的測試程序，在該程序進行期間，金融機構的信息披露義務視為得以履行。
3．消費者知情權。為保護消費者知情權，CFPA授權保護局制定規則，要求金融機構就其所掌握的與消費者購買產品或服務有關的信息，包括與交易以及與成本、費用、所使用數據有關的資料，向消費者提供獲取上的便利。前述向消費者披露相關金融產品或服務信息的義務，著重于披露的信息本身，而此處消費者知情權的規定則著重于對該類信息基礎資料的提供。依據CFPA，應當同時以便于消費者使用的電子形式提供該類信息獲取便利。此外，對于商業秘密、為偵查非法行為（如洗錢）目的所收集信息、其他保密信息以及金融機構不能通過一般商業渠道獲得的信息，不屬消費者知情權覆蓋范圍。
4．對消費者投訴和咨詢的處理。為及時妥善處理消費者投訴和咨詢，CFPA要求保護局與相關監管機構協商規定程序，以便在消費者向保護局投訴或咨詢情形，及時予以回復，回復內容包括已采取的措施、已經收到的金融機構采取的措施以及擬采用的后續行動。上述要求細化了保護局回應消費者投訴和咨詢的流程及內容，強化了金融機構義務，加大了消費者保護力度。
5．設立私立教育貸款調查員。美國私立教育事業中的借款涉及主體眾多，借款人權益保障問題較為突出，因此CFPA授權財政部長商同保護局局長指定一名私立教育貸款調查員（下稱“調查員”），以便向相關借款人提供及時的協助。
（五）保護局的執行權
任何實質性的消費者保護職權的行使都必須落實到執行層面，CFPA為此詳細規定了保護局的執行權，包括調查權、聽證與裁決權、民事訴訟權以及在其他相關行政程序、司法程序等方面的執行性權力。此外，考慮到金融機構的雇員可能因配合保護局履行職責而被其雇主報復，CFPA特別規定了有關雇員保護條款。
三、CFPA在消費者金融保護方面的創新
CFPA是對美國金融產品和服務消費者保護制度所進行的一場里程碑式的變革。主要創新表現在：一是設立消費者金融保護機構，專司消費者金融保護職能，通過統一職能機構，實現了該項工作的機構保障。二是全面梳理現有與消費者金融保護有關的立法，將涉及保護金融產品和服務消費者的職權全面轉移至保護局，大大提高消費者保護工作效率。三是通過規定一般權力、特定權力和執行權，搭建了系統的保護局的權力結構，使得消費者能夠獲得多維度、有保障的、全面的金融保護。四是在消費者保護語境下首次界定了金融產品或服務的范圍，將盡可能多的消費者納入CFPA保護范圍。五是根據消費的產品或服務類型或消費者自身情況，對消費者進行一定程度區別性保護及專門保護，例如公平放貸和平等機會辦公室、服務家庭成員事務辦公室以及老年人金融保護辦公室等均對特定領域或類型消費者的保護工作。六是除保護局這一專設行政機構外，廣泛調動社會力量參與消費者保護工作，例如CFPA要求保護局設立消費者顧問委員會，聘請在消費者保護、金融服務、社區發展、公正借貸和民權等方面的專家，作為顧問委員會成員，提供專業信息及建議。七是廣泛規定了金融機構在消費者保護方面的義務和責任，例如為配合保護局履行職責，金融機構可能需要提交報告（臨時報告和定期報告）、接受調查、提交信息、信息披露、制作、提供及保留記錄、派人出席聽證、應訴等。八是圍繞消費者知情權、消費者個人信息保護、消費者投訴等問題，加大了程序保障的力度，并且要求設立消費者保護基金、消費者金融民事損害基金（受害者補償基金），使消費者得到更有力的保護。
四、CFPA對中國的影響和啟示
目前，國內商業銀行針對美國商業銀行的并購活動已經出現，并且從長期看其在美國的分支機構也將涉足零售業務領域。因此，在美國業務涉及的消費者金融保護工作勢必逐步進入視野，涉及消費者保護的有關案件也將出現。作為對策，我國商業銀行將來可以考慮在美國機構內部確定專門負責消費者保護工作的部門，并整合與此相關的職能，根據CFPA要求制定工作計劃并開展工作。同時，應預先加強研究CFPA相關規定，儲備并提高對與美國消費者保護有關糾紛案件的法律審查能力。
CFPA規定的一些重要制度對完善國內立法及改善國內商業銀行客戶投訴管理也有一定的啟發意義。我國銀行業務領域消費者糾紛處理機制明顯落后，大量的消費糾紛中的消費者試圖通過媒體、政治、等途徑維權[1]。制定專門立法，將消費者保護職權賦予監管機構，以專門行政部門高效率解決消費者糾紛是趨勢所在。考慮到美國金融立法的影響力，有學者提到，“統一的金融消費者保護署模式可能將成為全球主流模式”[2]。此外，在目前銀行業客戶投訴中，有相當部分是因為客戶缺乏基本金融常識或對相關金融產品了解不夠，片面認為是銀行一方原因造成其服務受限或權益受損[3]。針對這一問題，CFPA對我國的啟示有：
一方面，該問題可部分歸因于政府、社會層面對消費者金融教育的缺失或不足，與CFPA對該項工作的高度重視有很大落差；另一方面，我國消費者對金融產品或服務相關信息的解讀能力整體較弱，而不同金融機構披露信息的內容、格式五花八門，且監管層有關披露要求也不夠明確，這與CFPA規定的制定標準披露格式、進行消費者測試的先進做法也有差距。因此，金融監管機構、行業協會組織應加大對消費者金融教育的工作力度，同時在向消費者信息披露方面做更多的規范化工作，在不明顯增加金融機構成本的前提下，最大限度減少消費者與金融機構之間的信息不對稱，加深其對相關產品和服務的理解。如此一來，國內商業銀行的投訴糾紛管理重心有望從偏重事后被動管理轉向預防與治理并重，加強內控管理的同時營造良好的外部環境，從而大幅度減少投訴糾紛。
參考文獻：
[1]邢會強.處理金融消費糾紛的新思路[J].現代法學，2009（9）.
[關鍵詞] 廣州 建設 區域金融中心 相應條件
廣州建設區域金融中心，是國內外經濟社會發展新格局的必然選擇。國家實施全方位對外開放政策，使廣州原有的政策優勢與各地基本拉平，需要創造新優勢珠三角成功起飛，完成了由傳統農業社會向現代工業社會的轉變，城市總數已達400多個，構成我國經濟最發達、最繁榮的城市帶，急切呼喚“龍頭城市”的出現，廣州面臨挑戰，也面臨良機。而世界經濟的發展也日益國際化、區域一體化，任何國家和地區都不可能脫離世界經濟發展的大環境而孤立發展未來21世紀的亞太地區有可能成為世界經濟增長最快的地區之一。國內外經濟發展新格局對廣州的發展提出嚴峻挑戰，廣州選擇區域金融中心之路，既順應格局轉換的浪潮，又反映經濟社會全面拓展的客觀要求，是進一步深化改革、擴大開放的需要，是廣州歷史和現實發展的需要。對廣州在經濟競爭中贏取主動權，有效參與國際分工合作，使廣州走向世界、世界走向廣州的雙向開放格局對廣州再創新優勢，實現超常規發展，在珠三角乃至全國經濟發展中起“龍頭”作用，都具有極其深遠的戰略意義。
一、廣州建設現代化區域金融中心的現實基礎
1.廣州近年來經濟實力排名全國第三，發展速度達到兩位數，未來十幾年的規劃發展速度也大致相當，因此，建設區域金融中心具有重要的現實背景。
2.廣州已是華南地區的商業、金融、交通運輸、郵電通訊、科技文化等中心。每千人擁有商業、飲食、服務網點數量及商業服務人員總數為全國十大城市之冠全市金融機構有2千多個，形成了齊全的金融體系，成為華南地區融資能力最強的中心城市初步形成覆蓋面廣、銜接境內外的綜合交通網絡。實現了市話程控化和市轄區、市電話聯網，科技投入不斷增加，現有科研機構400多個，科研專業人員30多萬人。
3.廣州毗鄰港澳，占盡天時地利。當今世界和平與發展兩大主流，又為亞太地區創造了穩定、經濟高速增長的外部環境。隨著港澳回歸，CEPA的簽署，廣州在亞太地區的輻射作用將會越來大，必將促進廣州建設區域金融中心的進程。
4.發展第三產業的優勢。廣州的三產在2000年就已達到增加值比重的54.1%，就業比重超過41%以上，對經濟增長的貢獻度達55.9%以上。證券、信息、咨詢等各種中介服務業迅速興起，金融改革、創新意識普遍高漲，不僅率先實行金融電子化，而且率先建立區域票據清算中心，日均處理票據15萬張以上，金額80多億元。改革開放以來，廣州金融業持續快速發展，成為國內影響重大的金融大市，初步奠定了作為區域性金融中心的基礎。
5.參與國際分工的能力日增。廣州外貿系數在2000年就已達61.5%以上，貿易伙伴增加到200來個國家和地區，形成以港澳為基礎市場，美、日、歐為主導市場，獨聯體、東歐、東南亞、中東、拉美為邊際市場的出口體系。參與國際市場的廣度和深度不斷加大。
6.資本國際化的程度逐漸加深。廣州實際利用外資的增速名列全國大城市前茅，融資渠道在不斷拓寬。引進的外資當中，中長期資本占絕大部分。外資來源也逐步擴大到臺灣省、日本、新加坡、德國、英國、美國等40多個國家和地區，且日益多元化。特別是FDI增長中，港資雖然增長較快，但跨國公司等大企業紛紛涉足廣州各個領域。世界500強企業當中目前已有100多家在廣州投資了多個項目。
7.對外經濟技術合作初步呈現多元化、多層次格局。近年來，對外大量承包工程和援建大型項目，帶動了廣州勞務、物資和機電產品的出口。
8.中心市場功能日益充實與完善。隨著產業結構的優化和城市基礎設施的建設，廣州的中心城市綜合功能不斷得以充實和加強，作為華南經濟中心的地位得到提升，三產發展也向強化廣州國際綜合服務中心的方向努力，為區域金融中心建設和融入全球經濟體系提供了有力支撐。
二、建設現代區域金融中心城市的重要意義
1.有利于聚集和整合經濟發展資源，帶動區域內產業分工和結構調整。
2.有利于增強城市極化效應，加速區域內的技術創新和知識經濟的發展。現代區域金融中心城市是技術、人才、資本、信息的聚集地，是技術創新和產業革命的策源地。如果廣州能夠抓住這次打造區域金融中心的機遇，勢必增強城市極化效應，將廣州的經濟地位和社會影響推向更高的臺階。
3.有利于發揮現代金融的功能。現代金融功能已超越“信用中介”而擴展到證券、保險等領域。金融安全、金融創新、金融監管、金融市場等，都與金融功能的發揮密切相關。因此在新的金融功能中，金融與經濟相互滲透，互為因果。區域金融中心的建立，為現代金融功能的發揮無疑會提供廣闊的用武之地。
4.有利于形成市場機制為主的高效金融資源配置方式。利用市場機制配置資源的關鍵在于構建高效的金融支持體系。而建立和完善高效的金融支持體系，是形成產業結構調整與經濟持續發展的必要條件。這一金融支持體系的進一步建立健全，從廣州的具體情況來分析，以打造區域金融中心為突破口最為可取。
5.有利于培育新的經濟增長點。打造區域金融中心，可以重點引進與發展廣州的現代金融服務行業，將之培育成廣州新的經濟增長點。在CEPA背景下，借助香港，推進廣州金融業國際化進程，提升廣州現有金融服務業內在素質，加快向國際金融服務水準靠攏的步伐。還可借助香港金融市場，引進發達國家金融跨國公司進入廣州，推動廣州素質優良、具有經營特色的金融機構進入國際市場。
三、穗、深、港金融相對優勢分析
廣州建立區域性金融中心，可吸引香港金融服務貿易業大舉北上，提升廣州金融服務業水平。CEPA出臺前，香港的一些服務業進入廣州的規模不大，一些對廣州經濟社會影響大的服務業則基本沒有進入。CEPA啟動后，香港金融業、物流業、會展業等現代服務業可全方位進入廣州，是廣州服務業進一步打破壟斷，提升行業水平的一個重大歷史機遇。
與廣州相比，深圳金融的優勢在于它是全國性證券交易中心，具有豐富的證券發行、交易、監管經驗，證券業人才素質較高，機制靈活。但暫停新股發行之后，交易量日漸萎縮，即便重開二板后也不能和上海抗衡。CEPA框架中，支持符合條件的內地保險和包括民營在內的其它企業到港上市，香港具有更成熟的證券發行、交易、監管經驗，特別是在二板方面。
與深圳相比，廣州金融在銀行業方面占有相對優勢。深圳雖然港資銀行和日本銀行的數目超過廣州，但北美、歐洲的銀行在廣州設立分行的數目則超過深圳。此外廣州經濟金融總量大于深圳，是大、泛珠三角的中心城市，在商業、金融、科教、文化、旅游、交通和信息中心等功能方面有無可爭議的優勢。況且廣州擁有周邊城市沒有的大型鋼鐵、石化、造船、汽車制造、重型機械等制造業，是大珠三角的基礎工業和機械裝備制造業中心。這些方面深圳無法相比。
CEPA框架中，穗深主要在銀行、保險資源上競爭，但香港的銀行資源在粵已基本飽和，同時香港的保險業資源的規模并不大。穗深互相爭奪有限的金融資源，極有可能兩敗俱傷，影響經濟發展。而如果各自發揮比較優勢，都可在CEPA框架中謀求發展，有效整合區域金融資源，共同打造穗深港金融走廊，促進區域內經濟發展，產業調整的順利進行。
資本市場方面，深圳可發揮自己的優勢，引進優秀證券業人才，利用其全國證券交易中心的地位，做好證券交易的“賣方”，為廣東乃至全國的中小企業上市、交易做出貢獻。廣州則可以大力提高證券公司、基金公司的實力和素質，做好交易的“買方”。
在銀行業方面，深圳可與廣州合作，鞏固現有銀行力量，為本市和聯系緊密的小腹地的產業承接提供充足的金融支持。廣州則既應和深圳合作幫助其周邊小腹地做好產業的轉移，又可利用深圳現有的銀行資源打開一條間接的外匯交易通道。