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第1篇

關鍵詞：新公共管理；政府績效管理；電子政府

一、新公共管理理論對于政府績效管理的基本主張

（一）新公共管理是管理公共部門最新的范式變革的理論

政府績效管理指通過制定政府提供指導和服務的長期目標、達成目標的策略、評估績效的標準，而對政府的公共產品、行為和服務的管理活動，以期達到提高政府生產力，滿足社會需求的結果的一種管理行為。

新公共管理理論對政府績效管理的基本主張有：

1、績效管理。新公共管理理論的基本價值是經濟、效率、效能、公平和環境，顯示了其對績效的關注和對經濟價值優先性的強調。

2、市場取向。新公共管理提倡在公共服務領域引入競爭機制，使公共服務市場化。

3、引進私營部門管理理念。新公共管理主張引入績效測評、戰略管理、全面質量管理等私營部門成功的管理舉措。

4、掌舵而非劃槳。新公共管理理論一方面主張政府擁有掌舵的職能；另一方面它主張將其原來擁有的管理職能通過簽訂合同的方式外包給下級公共組織、非政府公共組織甚至私營部門，使政府不再劃槳。

5、責任政府。新公共管理理論主張由錯誤責任制走向成就責任制。新責任制主張雙向回應，即高層公共管理者對政治家負責，公務員對公民的需求保持靈敏的反應。

（二）地方政府績效管理的意義

1、有利于落實科學發展觀的重要內容。落實科學發展觀，實現中國經濟快速穩定的發展，需要樹立一個科學的政績觀。績是政府辦事服務的效益。效是政府服務的效率，這種效果與效率是衡量政府和個人的基本標準。一些地方政府部門及領導干部為了追求政績盲目攀比，熱衷于標新立異等，不僅影響政府部門的形象，而且影響經濟社會的持續、協調、健康發展。

2、有利于深化政府行政管理體制改革。我國政府的職責就是履行政府經濟調節，市場監督，社會管理與公共服務職能，加強績效管理是衡量政府公共服務是否滿足公共需求的尺度。政府的績效水平是影響社會發展的重要因素，隨著我國經濟、政治體制改革的不斷發展和深入，公眾和其他社會組織對政府管理能力和公共服務質量提出了更高的要求，建立新的以績效為導向的公共管理體系勢在必行。

3、有利于改進政府的管理方式。政府績效管理以提高政府績效為最終目標。政府圍繞其使命進行績效管理，采用目標管理、全面質量管理等手段，實施顧客導向的管理，增加顧客選擇的機會，調查和審視社會公眾對公共服務的要求和滿意程度；建立以績效為基礎的預算制度、實行績效與財政預算撥款掛鉤，從而降低行政成本；改革公務員制度，實行業績獎勵制和績效工資制，從而增加了政府管理公共事務、提供公共服務的效率與活力。

二、我國政府績效管理中存在的問題

隨著我國社會政治經濟的發展，績效管理在理論和實踐兩方面都取得了一定成效。但從總體上看尚處于起步階段，實踐中還存在許多問題，主要表現在：

第一，政府績效管理理論研究欠缺。政府績效的公共性，決定了很多內容難以量化。在政府績效管理方面，針對中國實際而進行的系統的、全面的和具有操作性的研究成果尚不多見，加之我國政府績效管理起步較晚，現在基本處于萌芽狀態。

已有的關于政府績效管理的學術文獻針對中國的國情民意很少，研究成果大都注重引用西方國家這一領域，以至政府績效管理的實踐帶有很大的盲目性。目前，政府績效管理的研究主體是高校等科研機構，政府部門的主動參與甚少。

第二，在績效評估方面，缺乏科學化的績效評估體系和評估機制。我國政府機構改革雖然都強調提高行政績效，但只是停留在較為抽象的原則層次上，缺乏具體、可操作的政策性指導，更沒有相應的法律、法規和政策作為制度保障。當前各地各部門采用的績效管理和評估活動，多數都處于自發狀態，缺乏相關法律、法規和政策的依據和保證。

第三，政府績效管理的體系不完善。首先，評估主體不齊全。從評價的參與者來看，政府績效評價存在評價主體缺位的誤區，即只重視自我評價，漠視社會評價，或者只注重社會評價，而忽視自我評價。其次，科學的評估指標體系尚未建立。我國目前的績效評估存在片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效的評估指標指標單一、缺乏科學性。再次，評估方式存在誤區。從評估的方法上來看，政府績效評估存在著重視定性評估、忽視定量評估的誤區。從評估手段上來看，我國對政府部門的評估主要是定期進行評估，缺乏嚴格的監督制度。

第四，政府績效管理的信息化程度不高。政府績效管理的信息化程度低，給政府績效管理帶來溝通和交流的障礙。目前，我國大多數省市甚至連信息公開的法規都沒有制訂，這就為政府績效管理帶來障礙，很難推進政府績效管理健康快速發展。

三、完善我國政府績效管理制度的對策建議

第一，注重引進西方績效管理工具。我國學界對績效管理的研究成果甚多且增長速度極快，只有將政府實踐與學術研究結相合，才能保證績效管理實施過程的科學性和嚴謹性，提升公共部門績效管理的水平。對于政府管理來說，提高政府效能在當前更需要的是解決技能分析和事務操作的問題。而西方國家興起的績效管理在一定意義上能夠滿足我們這一需要，為我國政府管理效能分析提供一個有效的工具。

第二，健全和完善地方政府績效考核評價體系。目前我國各級政府都在積極探索一套新型的考核辦法，力求構建科學合理的政府績效評估體系和評估機制。當前績效考核指標的設計要結合各級各地政府部門行政改革的實際，在統一、規范的原則和要求基礎上，以科學發展觀點為指導，保持以GDP為核心的經濟指標考核的同時，相應地增加體現社會管理和公共服務職能的指標，增加設立政府應對公共危機和突發事件的指標考核。

第三，加強績效管理制度化、法制化建設。市場經濟是法治經濟，立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎。首先，要通過完善政策和立法使我國政府績效管理走上制度化、規范化和常態化的道路。其次，要從法律上樹立績效管理的權威性。績效管理機構在政府中應具有相應的地位，享有調查、評估有關政府活動的權利；評估活動能引起公眾的關注，有充分的可信度和透明度；評估結論能夠得到有效傳遞和反饋，切實用于改進政府公共管理。再次，要頒布績效管理工作的制度和規范，對公共管理過程哪些項目應該進行評估、開展什么形式的評估、評估應注意的事項等問題作出詳細規定，把績效管理納入一個正常發展的軌道。

第四，引入公民參與機制，實現政府績效管理評估主體的多元化。改善政府績效管理的一個有效途徑是引入公民參與機制。政府績效管理本身就蘊涵著服務和人民群眾至上的管理理念，政府績效就應以人民群眾為中心，以人民群眾的需要為導向，樹立公民取向的績效觀。同時，必須取得民眾的關注與參與，民眾的關注與參與必定能有效地改進政府績效管理。

第五，發展電子政府，實現政府績效管理信息化。電子政府是現代政府有效行使職能的強有力的工具，其帶來的開放性大大加強了政治行政的透明度和民主化程度，為政府績效管理提供了可以利用的載體。一方面，電子政府的信息網絡使得行政信息的傳遞更為迅速及時，反饋渠道更為暢通。另一方面，電子政府為政府績效管理朝著科學化、標準化、制度化的方向發展提供了多方面支持。電子政府所具備的硬件環境、軟件環境及其信息資源庫，運作的法律制度、法律規范、共享信息的范圍和參與者的身份確認機制，電子政府所要達到的目標，以及維系電子政府良好運行的人員素質保證，都為績效管理體系的建立提供了所需的支持，并為整個政府績效管理的開展創造了良好的物質基礎和制度環境。

四、結束語

我國政府改革的起點與西方國家有很大不同，西方國家是在完備的韋伯官僚制基礎上開始的政府績效管理改革，而我國社會和政府的轉型至今沒有真正完成，在這樣的改革背景下我們借鑒西方國家的相關改革經驗，推行政府績效管理經驗時，不要以為只有進行績效評估才是實行績效管理，重點要放在借鑒績效管理的實質，放在樹立政府的“成本”意識和“顧客”導向方面。當前我們許多部門更迫切需要做的，是科學制定和規范管理編制、整合機構職能、優化行政流程，以及提高公務員綜合素質等工作。政府績效評估要在具備條件的地方和部門由點及面地逐步試行，這樣才能真正實現政府績效改革的目的。

參考文獻：

1、J?E?萊恩.新公共管理[M].中國青年出版社,2004.

2、丹尼斯?繆勒.公共選擇理論[M].中國社會科學出版社,1991.

第2篇

關鍵詞：財政支農資金、績效、農民收入

問題的提出

我國經濟進入新的發展階段，開始了全面建設小康社會時期，能否實現政府制定的發展目標，在很大程度上取決于“三農”問題的有效解決。農民收入的增加、農村經濟的發展有賴于國家對農業的支出，因此，財政對農業的支持不僅決定于其支農數量，更關乎其支農效率。

國家財政支農資金主要包括支援農業生產和農村水利氣象等部門的事業費、農業基本建設支出、農村科技三項費用、農村救濟費支出等。我國財政資金支農金額從1980年的149.95億元，到2002年的1563.68億元，年平均支出額為722.84億元，年平均增長速度為19.3%。統計數字表明，在整個財政資金農業支出中，支援農業生產和農業水利氣象等部門事業費不斷上升，并且增幅很大，但是，在增加的部分中，絕大部分是用于農業行政主管部門的行政經費；用于農業基本建設支出除個別年份有所減少外，其余年份都呈增加態勢；用于農村科技三項費用和農村救濟費兩塊歷年呈低水平徘徊之勢，農村救濟費略高于農村科技三項費用。計算財政用于農業支出占全國財政支出的比重，可以發現，支農比重波動幅度較大，支農比重最多的年份為1980年的12.20%，支農比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45個百分點，支出的平均比重僅為9.31%，支出比重的年平均發展速度為92.26%，年平均增長速度為負。

財政支農資金績效的回歸分析

本文分析所采用的數據均來自于歷年《中國統計年鑒》，分析使用的軟件為SPSS12.0。

財政支農資金與農民收入的回歸分析

財政支農資金總量對農民收入的回歸分析以財政支農資金總量為解釋變量，農民純收入為被解釋變量，建立的回歸方程為：

csr=312.3591.519total

式中csr代表年均農民純收入，total代表年財政支農資金總額。回歸方程的擬和優度為0.935，回歸系數概率小于0.05。計算結果顯示，該回歸方程具有很強的解釋力，反映了財政資金對農民收入的作用，回歸系數1.519，表明財政支農資金每增加一億元，農民純收入將增加1.519元。

財政支農資金結構對農民收入的回歸分析以財政支農資金各項為解釋變量，csr為被解釋變量，建立的回歸方程為：

csr=145.2262.225syf26.732jjz-1.447jbj

式中除jbj表示財政用于農業基本建設支出外，其余變量含義同前。回歸方程的擬和優度為0.985，回歸系數概率小于0.05。計算結果顯示，該回歸方程有較強的解釋力，反映了財政支農各項資金對農民收入的影響。syf、jjz的系數為正，表明支援農業生產和農村救濟費有利于農民收入的增加，jbj的系數為負，則意味著農村基本建設支出阻礙農民收入增加。

回歸計量分析結果

以上分別通過財政資金總量及其內部結構建立了與農民純收入的計量模型。結果表明，財政資金總量對農民純收入有顯著的影響，但是財政支農各項資金中，支援農業生產及農村水利氣象等部門事業費和農村救濟費支出對各自的被解釋變量能夠發生正效用，農村基本建設支出的回歸系數為負并且對被解釋變量的作用顯著，成為增加農民純收入的不利因素。我們可以從理論假設和實證數據加以驗證。理論假設是在現行的政治體制和地方官員的行政任命體制下，對地方政府政績的考察主要是依賴GDP以及發展速度等經濟指標。由于農業比較利益較低，地方政府更偏好于將財政資金投向非農業和城鎮。盡管說中央政府可以采取獎勵、懲罰等選擇性激勵措施，但是，由于信息的不對稱和不完備，地方政府相對中央政府而言，總是擁有信息優勢，這樣，地方政府與中央政府的相互博弈中占有優勢，因而可能削減或者挪用財政資金以及改變財政資金投向。在實際的財政投向中表現為：更偏好于投資見效快、易出政績的項目，而忽視期限長、具有戰略意義的項目；熱衷于提供看的見，摸得著的“硬”項目，而不愿提供農業技術推廣、良種改造、教育服務等“軟”公共產品。現實的統計數據也證明了這一假設，統計數據顯示，在農業基本建設中，用于重大水利工程和生態建設等全社會受益的投資較多，約占80%-90%（國家發展改革委員會農經司課題組，2003年），而真正用于增強農業市場競爭力和直接改善農業生產生活條件的良種工程、重要農產品基地、農田水利、節水灌溉等中小型基礎設施方面的投入少，只占10%左右，這些項目都是直接增加農民收入的。財政支農結構的不合理，抑制了農民收入提高。

另外，農村科技三項變量，未能進入回歸方程，其可能解釋是在現有的分稅制下，中央和地方財權有了明確的劃分，中央政府集中了相當大的財政收入卻未能承擔對等的公共事務，地方政府在非常有限的財力下，形成了對中央財政支農的非有效利用。

我國財政支農資金的特征

從1980年到2002年歷年來的財政支農數據分析，可以得出其基本特征：

財政支農總量歷年來呈不斷增加的趨勢，但總量不足

在1980年到2002年，財政支農總額除個別年份投資減少外，其余年份不斷增加，從1980年的149.95億元，到2002年的1563.68億元，其中1999年較之于1998年有所減少。但是，投資總量不足，可以用我國農業投資占全社會投資總額的比重與農業產值占社會總產值的比重之比稱為投資比較率作為衡量標準來判斷。根據世界農業的發展規律，在工業化中期，農業投資比較率的值應接近或者超過1。但是我國的實際情況卻是：1984－2002年為0.2以下，而且還有下降的趨勢。由此判斷我國農業的投資極端不足，農業總投資中，財政投資占有很大的比重，以此推測，我國的財政支農總量嚴重缺乏。

財政支農占財政支出比重偏小且受政策影響波動幅度較大

1980年到2002年的23年間，財政支農比重最大的年份是1980年的12.2%，支農比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45個百分點。上世紀韓國的新農村運動等成功經驗都表明，在農業和農村基礎設施建設中，政府一般都承擔了主要投資主體和組織者的角色。反觀中國，人們遺憾地發現，1998年以來，國家安排國債基金6600億元，但用于農業的比重不高。2001、2002兩年，國家每年發行1500億國債用于基礎設施建設，其中用于農村水利和生態扶貧等方面的國債投資只有400多億元。我國財政支農比重偏小與我國的經濟發展戰略有關，由于我國追求的是重工業優先發展戰略，而重工業屬于資本密集型行業，在資本極為稀缺的情況下，實行了資源向城市發展傾斜的政策措施，形成了路徑依賴，財政資金按照歷史路徑大部分投向城市，造成財政支農無論總量還是其占財政總支出的投資比重偏小。另外，我國的財政支農受政策影響較大，一般來說，在宏觀經濟波動的期間，會有較大的變化。例如，1998年，由于受到亞洲金融危機的影響，我國經濟進入了通貨緊縮階段，全社會消費需求尤其是占全國人口比重絕大部分的農民消費需求疲軟，國家采用積極的財政政策調控宏觀經濟，財政支農總額從1997年的766.39億元迅速攀升至1998年的1154.76億元，增幅達50.67%。

財政支農資金結構不合理

財政資金支農主要包括支援農業生產和農村水利氣象等部門事業費、農業基本建設支出、農村研發支出、農村救濟費支出等組成。這些支出中，農民直接受益或者說是農民獲益較多的財政支出主要是支援農業生產、農業科技三項費以及農村救濟費，前面的回歸分析就已經證明了這一結論。而我國財政支農資金分配的現實卻是這三項的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，農民得益較少的支出是農林水利氣象等部門的事業費和農業基本建設支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%。與此同時，支援農村生產支出、農業科技三項及農村救濟費這三類與農民收入增加直接相關的資金，在國家財政支農的比重上都呈現出下降的趨勢。支援農業生產的支出所占比重由1990的41.59%下降到2001年的26.82%。農業科技三項費所占比重由1990的1.01%下降到2001年的0.7%。農村救濟費占國家財政支農比重也由1990的5.28%下降到2001年的3.27%。在這些比重下降的同時，卻是農村行政事業單位運轉費用在不斷的提高。國務院發展研究中心的調查表明，我國政府農業財政支出中有相當大的比重是用于政府農業行政事業的運轉費用，支援農業生產支出和農林水氣部門的事業費是財政農業支出的主體，所占比重近年大體維持在70%左右。湖南省去年財政預算安排了7億元作為省本級的財政支農資金（不含農業綜合開發），其中近3億元用于省級的農口單位的人頭費和事業費。四川省去年各級的財政支農資金大約為50億元（不含基本建設支出），其中35億元用于“吃飯”。

結論及政策建議

結論

第一，農村財政資金越來越成為農民收入增加的可靠保障，農村財政資金的數量與結構成為農民收入的制約因素。

第二，影響農民收入增加的因素中，財政資金應成為主要力量，不同的財政投資方向，在現階段會產生不同的經濟績效。回歸分析表明，支援農業生產支出、農村救濟費成為農民增收的有利因素，而農業基本建設投資則阻礙農民收入增加。

第三，在本文的回歸模型中，財政支農科技三項費雖然未能成為農民收入增加的解釋變量，這并不意味著它對農民收入增加無所作為。事實上，隨著經濟的不斷發展，土地、資本等生產要素的邊際受益率在技術一定的條件下，呈現出下降的趨勢。農業生產率的提高，農民收入的增長則更多的依賴農業技術的進步。

第四，我國農業財政資金受政策的影響加大而出現較大幅度的波動，且總量不足。

政策建議

第一，制定農村經濟發展和農民收入的長遠計劃，嚴格執行財政支農發展資金國家預算，并且使財政支農的過程和各個環節制度化、透明化、規范化，避免受經濟形勢的變化和人為因素影響，任意削減財政支農資金。

第二，建立穩步的增加財政資金對農業的投入機制，嚴格按照《農業法》的要求實現國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。

第3篇

關鍵詞：海州區；基層農技推廣體系；現狀；問題；對策

隨著社會主義新農村建設和現代農業步伐的加快，農業發展進入追求效益的時期，如何建設穩定的農業技術推廣服務體系至關重要。

1 基層農技推廣體系現狀

海州區是一個典型的農業大區，轄4個鎮、3個涉農街道、1個經濟技術開發區和1個國有農場，共計84個行政村。耕地面e34.7萬畝，農業人口22.9萬人。糧食作物面積64.5萬畝，糧食總產量32.8萬噸，糧油生產的技術推廣工作主要由區、鎮兩級農技推廣機構來完成。區級的農業推廣機構有農業技術推廣站、作栽植保站、漁業技術推廣站、畜牧獸醫站、農機管理站5個，鎮級綜合農技服務中心9個，共有編制95個，實有人數55個。

1.1 基層農技推廣體系人員情況

從事農技推廣工作的55人中，按學歷劃分，大專及以上學歷45人，占總人數的81.8%，比例雖高，但其中大部分是在職教育獲得的學歷或村官；按職稱來分，中級職稱17人，占在崗人數的30.9%；副高職稱2人，均為區級推廣機構人員；按年齡劃分，35歲以上的38人，占69%，新生力量補充有限。

1.2 基層農技推廣體系工作條件狀況

鎮級農技推廣中心均有所有權的辦公用房400平米以上，配備了基本的試驗儀器，辦公設備及交通工具。區級農技推廣機構基本上有固定的辦公用房，擁有專用的電話，電腦、打印機、照相機等辦公設備。

2 基層農技推廣體系存在的問題

在經歷了“五有鄉鎮”項目建設和一系列改革后，職工工資有了保障，工作積極性得到了很大提高，農技推廣體系具備了良好的基礎，但存在的一些問題不容忽視，具體有以下方面。

2.1 缺乏足夠認識

由于對農技推廣的重視程度不夠，推廣體系建設上存在一些不同的認識。一是認為農技推廣投入少，沒有直接效益，在財政困難、農村工作重點多、經費緊張的情況下，農技推廣體系建設先放一放、緩一緩；二是認為抓農業難度大，見效慢，不易出政績，不能直接帶來財政收入，使得領導不愿抓農業，更談不上重視農技推廣；三是認為農產品供求形勢已發生根本性轉變，農村政策已發生重大變化，農業問題已基本解決，農技推廣隊伍可有可無；四是忽視農技推廣事業的公益性，片面強調農技推廣機構的有償服務，認為可以將其全面推向市場。

2.2 運行機制不活

一是進人把關不嚴格。由于鄉鎮沒有全面執行競爭上崗、擇優聘用制度，導致農技人員良莠不齊。二是考評機制不健全。沒有將對農技人員的評價納入到考評體系中，雖然實行了目標管理責任制，但沒有與技術推廣和農民增收掛鉤，考核不嚴格、不規范，造成干多干少一個樣，干好干壞一個樣，沒有真正解決按績分配，獎勤罰懶的問題，難以調動農技人員的積極性。

2.3 農技人員素質有待提高

一是文化層次偏低。目前鄉鎮農技人員中，全日制大專以上學歷的很少，雖然有的通過函授方式獲得了大專以上文憑，但其含金量低，也沒有進行過系統推廣教育。二是知識得不到更新。鄉鎮農技人員大多數不能進行橫向和豎向流動（調動），大部分也不能外出參觀和接受專門培訓，加之自主學習的能動性不強，導致學習培訓機會少，造成知識老化，所掌握的技術針對性、實用性不強，難以適應現代化農業建設需要。

3 對策

3.1 強化思想認識

區、鎮兩級黨委、政府應把加強農業技術推廣作為提升農業綜合能力的重大措施來抓，認真貫徹落實中央文件精神，貫徹執行《農業法》、《農技推廣法》等涉農法律法規，采取切實有效的措施，支持農技推廣工作，促進農業科技成果和實用技術盡快應用于農業生產，保障農業的發展，推進農業現代化建設。

3.2 加強財政投入

為保障基層農技推廣工作的正常開展，必須有效增加對農技推廣經費的投入。各級政府要把公益性的農技推廣機構的基本支出及履行職能所需要的經費納入財政預算，予以保證。

3.3 提高隊伍素質

農技推廣工作是以培養、教育和組織農民為主要內容，需要有一支具備較高的科技、文化水平的推廣隊伍。

3.4 改進運行機制

一是要堅持公開、公平、公正的原則，實行公開招聘、競聘上崗、擇優聘用的方式，選拔有真才實學的人員進入基層農技隊伍。參加競聘的人員應具備競聘崗位相應專業學歷，嚴把用人關。二是全面推行農技推廣責任制度，建立健全科學的績效考評體系，探索區業務主管部門、鎮政府、服務對象三方面共同考核一線農技推廣人員的新機制。

3.5 創新推廣方法

第4篇

3月24日，省委、省政府召開了省直機關加強效能建設動員大會，省委書記郭金龍、省長王金山同志分別作了重要講話，提出從現在開始全力打好效能建設攻堅戰，破除一切不利于發展的觀念、體制和作風，力求在解放思想上有新突破、在轉變職能上有新舉措、在服務水平上有新提高、在工作作風上有新改進。這是省委、省政府為推進安徽奮力崛起實施的一項重大舉措，對*來講，顯得尤為重要，也顯得更為緊迫！

當前，*正處在加快發展、奮力崛起的歷史機遇期。推進*跨越式發展的藍圖已經繪就，目標已經明確，當務之急是要抓好落實，切實把既定的目標措施落到實處，務求取得實效。但是，我市少數機關存在衙門習氣重、政令不暢通、工作效率低、服務意識差、作風不扎實等問題，與上級的要求相比，與投資者的需要相比，與廣大群眾的期望相比，還有很大差距，與全市上下奮力崛起的呼聲和氛圍形成強烈反差！這些現象和問題可以說是多年的頑癥，雖然發生在少數單位和少數人身上，但影響甚廣，危害極大。加強效能建設，就是通過解決政府職能和機關效能方面存在的問題，深化感情，煥發激情，改進行風，端正作風，樹立機關和公務員的良好形象，努力形成改進作風、提高效能、狠抓落實、推動發展的濃厚氛圍和強大合力，把全市上下加快發展的強烈愿望，轉化為機關干部奮力崛起的實際行動。近年來，市委、市政府高度重視效能建設工作，把效能建設作為優化發展環境的重要內容，取得了一定成效，但機關效能不高的問題仍沒有得到根本改變，迫切需要進行一次機關效能的自我革命，強力推進機關工作全面提速增效，為奮力崛起提供堅強有力的保障。剛才，孟書記作了一個很好的工作報告，稍后胡書記還要作重要講話。下面，我著重強調六點意見。

一、從解放思想入手，務求在增強工作主動性和創造性上取得實效。加強機關效能建設，首先要從解決思想觀念問題著手。解放思想是個老話題，我們逢會必講，但是在實際工作中，個別單位、個別同志依然是固步自封，求穩怕亂，習慣于用舊觀念、老思維、呆辦法解決新問題。常有人說：在別的地方十多年前就敢干，而且能干成的事，至今我們有些部門仍不敢干，甚至不敢學，歸根結底還是思想不夠解放，致使有些工作打不開局面。個別部門、個別人在為黨干事業、為群眾做工作這方面，不想做工作、不敢做工作，怕這怕那，瞻前顧后、畏首畏尾，卻在方面膽子又大的出奇，謀個人之私，謀小團體之私。因此，希望機關干部將心思用在工作上，用在黨的事業上，用在維護群眾的利益上。各級領導干部要帶頭做解放思想的表率，主動適應不斷發展的形勢，努力做到認識水平與時俱進，工作標準不斷提升，工作方法積極創新，工作效能顯著提高。一要消除思想障礙。要以“浙江精神”、“江西現象”為標桿解放思想，開展一場觸動思想和靈魂深處的觀念革命和精神洗禮，著力破除因循守舊、四平八穩的保守思想，著力破除無所作為、不思進取的平庸觀念，著力破除阻礙發展的一切條條框框和陳規陋習，沒有思想上的跨越，就不可能有*的跨越式發展。二要消除政策障礙。凡是政策法規未禁止的，都可以放手試驗；凡是兄弟市干的，都可以放開手腳學；凡是政策法規有幅度規定的，都可以選擇上限，最大限度挖掘政策的含金量。爭取政策的力度要大。積極主動地爭取政策支持，堅決克服“沒有政策等政策、有了政策等意見、有了意見等經驗、有了經驗等支持”的等靠觀念。拓展政策的膽量要大。不僅要用活政策，還要善于用足政策給我們留下的空間。三要消除激情不足障礙。浙江省長興縣縣長為建開發區，三個月瘦了10多斤；長興縣泗安鎮為建工業區，高溫時一天有20多人累倒到醫院打點滴。這種干工作拼命精神在我市不是很多。抓工作不僅要有超常規的發展思維，更要有超常人的工作激情，超常人的拼搏精神。各級機關干部要切實增強對工作的激情和感情，時刻保持一種食不甘味的緊迫感，時刻保持一種夜不能寐的危機感，特別是對承擔的年度經濟社會發展目標以及重大項目建設等工作事項，要壓力責任一齊上身，動力措施同步到位，確保各項任務扎實推進、如期完成。

二、從轉變職能入手，務求在規范機關行政行為上取得實效。規范才能高效。當前，機關行為不規范仍是軟環境投訴的重點，也是效能建設的難點。今年，要下功夫解決機關人員行為不規范的問題，切實提高公共服務的規范性和有效性。一是通過依法行政促規范。認真執行法律、法規和規章，切實提高依法辦事的能力和水平；加快創設具有地方特色的規范性行政措施，壓縮行政自由裁量的空間；進一步深化行政執法體制改革，完善相對集中行使行政處罰權工作。今后，行政執法部門對企業的檢查要集中進行，并須報經紀檢監察部門同意。二是通過制度建設促規范。市委、市政府印發了《關于進一步改進市直機關作風、加強效能建設工作的實施方案》，各級各部門也要結合實際，盡快制定出臺加強效能建設的制度和規定，認真抓好落實，并在實踐中不斷完善，形成對行政行為的制度性規范。三是通過政務公開促規范。進一步規范政務公開的內容、形式、程序和方法，創新公開載體，提高工作透明度。今后凡政府和部門文件，除的外，一律通過政府網站和新聞媒體對外公開。尤其要堅持政府部門新聞發言人制度，充分運用好這一溝通機關與社會的渠道，不斷增強政府工作透明度，增強政府公信力。

三、從優化程序入手，務求在提高辦事效率上取得實效。目前我市機關效率低下的問題，不僅表現在工作拖拉、關卡多、條條框框多、人浮于事多等方面，更深層次表現在機關干部甚至是領導干部研究決策效率低、組織協調效率低、落實執行效率低等方面。在全省效能建設工作會議上，王金山省長說：“有人戲稱機關辦事，群眾跑來跑去，領導批來批去，部門轉來轉去，開會議來議去，最后問題還是哪來哪去”。如此效率，何來跨越式發展。各級各部門要以效能建設為突破口，進一步優化流程，簡化程序，加快工作節奏，提高辦事效率，推進機關工作全面提速增效。一要減少辦事環節。進一步簡化辦事程序，使機關管理環環相扣、緊張有序，各項工作有規可依、有章可循，實現辦事提速增效，服務創優爭先。同時，進一步整合部門職能，明確各部門工作職責，堅決杜絕部門之間因職責不清、職能交叉而造成工作相互推諉扯皮等現象。二要減少審批事項。按照《行政許可法》要求，進一步對各種行政審批項目特別是非行政許可審批項目進行全面清理，最大限度減少審批事項，該放的權力主動地放，該減的程序果斷地減，該降的門檻堅決地降。三要減少辦事時限。行政服務中心是提高行政效能、優化發展環境的重要窗口。對此，胡書記在去年12月份召開的市委常委擴大會議和今年2月份召開的全市招商引資工作會議上，都作了明確要求，市直各有關單位要按照“應進必進、進必授權”的要求，于今年4月底前完成進駐中心的任務，徹底改變在中心掛號、在部門辦事的模式，對在規定期限內不能按時進駐的，將嚴肅追究主要負責人的責任。市政府決定，市招商辦公室全部搬到市行政服務中心辦公，開設外商咨詢服務窗口，為外商提供一條龍服務。同時決定，從今年4月份起，為在*投資500萬元以上的市外客商工作用車發放貴賓通行證，在*境內免收過路過橋費。各級各部門也要積極創造條件，努力為外來投資者創造便捷優良的外部環境。

四、從開拓創新入手，務求在推進工作的力度上取得實效。*要崛起，核心是干部，動力在創新。創新是工作責任心的體現，是改進工作作風的體現，也是領導干部水平和能力的體現。沒有創新，就不可能有好的效能。與江浙、江西相比，*不缺謹小慎微、處事圓滑的干部，最缺有激情、敢沖敢闖的干部，最缺“江浙”那種敢想敢干的創新精神和魄力。特別是當前，我市正處在負重爬坡、提速趕超的重要關口，處在“發展黃金期”、“矛盾凸顯期”交織階段，我們要順應崛起的潮流，把握發展的大勢，謀求更大的突破，必須將大膽創新、持續創新、全面創新覆蓋滲透到效能建設所有領域，貫穿于奮力崛起的整個過程。一要以新的理念引領發展。進一步堅定加快發展、超常發展的信心和決心，繼續探索全面發展、科學發展的新路徑，推動*在科學發展的軌道上提速趕超。特別是要結合實際，堅持揚優展長的策略方針，走特色路、打特色牌、干特色事，努力打造突出個性特色的發展新路子。我們不僅要用新的理念引領發展，而且要把那些新理念、新風尚滲透到社會各個領域。二要以新的思路突破重點。能不能在發展實踐中以新的思路突破重點，既是各級干部創新能力和領導水平的集中體現，也是一個地區、一個部門工作成效的決定性因素。審視我市發展現狀，可以說弱就弱在工業規模偏小，差就差在綜合實力不強，低就低在開放水平不高，難就難在縣域經濟滯后。這些制約因素，就是我們必須集中力量加以突破的重點所在，各級干部就是要針對這些突出問題創新工作思路。三要以新的辦法破解難題。當前，改革攻堅力度不斷加大，宏觀政策環境不斷變化，我們遇到了許多新情況、新矛盾和新問題，所有這些都要以新的思維方式和工作方法，加以應對和處理。比如，如何用新的辦法解決城市建設、拆遷整治過程中失地失房群眾的補償安置問題；如何用新的辦法解決企業發展、園區開發和項目建設中資金融通難、土地征用難、項目審批難問題；如何用新的辦法解決因歷史遺留問題和各種現實問題引發的群眾重復上訪、越級上訪問題；等等。我們一定要看到，這些問題和矛盾帶有相當的普遍性，但誰能在創新中找到新辦法，誰就能在同樣條件下營造適宜干事創業求發展的小氣候，就能創造出超乎別人的發展業績。我這里要特別強調的是，市委、市政府多次提出“保護改革者，鼓勵創新者，寬容失敗者”，對開拓創新型的干部，要大力保護。我們不會把那些敢沖敢闖、實績突出的干部看作不成熟；不會把觀念落后、缺少激情、四平八穩的干部看成是辦事穩妥；更不會把標準不高、拼勁不足、小進即安的干部看成是謙虛謹慎！

五、從信用建設入手，務求在樹立*良好形象上取得實效。誠信對*來說至關重要。推進*跨越式發展，最關鍵的是重塑形象。重塑*新形象，最核心的是從信用建設入手，著力打造“信用*”。誠信是政府取信于民的基礎，是企業發展的生命，是個人立身的根本，更是*未來的依托。*只有樹立了良好的誠信形象，才有可能招大商、引大資，實現大跨越。建設誠信*，政府誠信是基礎、是關鍵。各級政府及部門要帶頭講誠信，做誠信的表率，堅持誠信執政，取信于民，不斷提高政府的公信力。各級各部門尤其是各級領導干部，都要增強信用意識，百倍珍惜*形象。凡是承諾的事項，都必須不拆不扣地兌現到位，決不允許朝令夕改、言而無信。加快建立健全全市統一征信體系，抓好企業和個人信用建設，營造誠信為本、操守為重的良好風氣，營造為民、利民、便民和親商、扶商、富商的濃厚氛圍。進一步加大失信懲戒的力度，建立健全“誠信受益、失信懲戒”的工作機制。當前，特別要加強對行政行為的約束，對破壞發展環境、損害*形象的人和事，堅決發現一起，查處一起，絕不姑息。市直機關行政效能建設領導小組辦公室要做好投訴案件的查處工作，凡接到的投訴，必須做到有訴必理、有理必果，確保件件有回音、事事有結果，涉及到的人，人人都要有說法。

第5篇

關鍵詞:BOT;基礎設施;政策選擇

本文為河北省社會科學基金項目,項目批準號:HB08BYJ047

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A

一、我國政府推進BOT的現實意義

(一)減輕政府負擔。優先發展基礎設施是世界經濟發達國家的成功經驗。據專家分析:GDP增長1%,必須以基礎設施至少增長1%做保證,并應適度超前。“九五”期間,為實現國民經濟增長的目標,國家采取加大基礎設施投入,拉動內需的宏觀調控政策,而國家的財力顯然是難以承擔的。采用BOT融資方式可以有效籌措大量社會資金進行基礎設施建設,以緩解基礎設施資金需求與政府財政之間的矛盾;同時,BOT項目所需資金由項目公司自籌,在經營上實行自負盈虧,國家最大限度地做到了風險規避,不存在財政負擔。因此,BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財政和債務負擔,緩解我國基礎設施建設中資金短缺的問題,而且還可以將原來用于該項目的建設資金用到其他項目上,從而加快社會生產力的發展,改善人民的生活條件。

(二)改善投融資環境。長期以來,我國基礎設施建設投融資體制單一,基本屬于政府壟斷狀態,存在著管理落后、效率低下、缺乏維護和維護費用高等弊端。對其中一些項目,政府往往不得不投入巨資以維持項目的運作。隨著BOT融資方式的推廣,無論國外公司還是國內民營機構都可以參加基礎設施建設,在堅持“誰投資,誰受益”的原則下,制定出符合我國基礎設施投資現狀的BOT項目政策,就可以使投融資結構多元化;引進競爭機制,有利于加快制度創新,打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴重的行業和部門壟斷局面,理順我國基礎設施建設領域的價格體系,改變基礎設施建設由政府包辦的局面,提高企業的市場化意識。

(三)優化投資結構。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對外開放的不斷擴大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業和第三產業,投資于基礎產業和基礎設施的比例較低,外商投資結構不盡合理。因此,根據我國經濟建設的具體情況,有選擇地開發一些基礎設施項目,鼓勵和引導外商采用B0T融資方式進行投資建設,將有助于調整和優化我國外商投資產業結構,使利用外資工作在國家宏觀調控下,更加健康地發展。

(四)促進科技進步和技術管理水平的提高。一直以來,我國的基礎設施建設存在著重投入、輕質量和重建設、輕管理的嚴重傾向。這一方面給國家帶來了沉重負擔和極大浪費;另一方面造成運營效率低下、人浮于事、機構臃腫、服務質量差等現象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴大開放。采用BOT融資方式將引進國外先進技術和管理辦法,有利于提高基礎設施項目的運作效率和服務質量,推動我國特別是河北基礎設施技術和管理水平與國際接軌,滿足社會經濟發展的有效需求。

二、我國政府在BOT發展過程中的問題

(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進BOT,首要動因是為了彌補政府財政資源不足與國家發展需要大規模基礎設施建設之間的缺口。國家推動BOT的主要手段是政策推動,在體制外開辟一塊政策區間進行探索。外貿部于1995年1月16日了《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》,國家計委、電力部、交通部在1995年8月21日聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。這兩個通知構成了我國推行BOT的政策與制度環境,然而通知中僅僅對BOT的定義、適用范圍、審批機關及審批權限、風險分擔、權利與義務、監督與管理等做了簡單的規定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現實衍生出了我國BOT過程的兩大特點:一是增量改革戰略下依靠政策推進;二是制度建設的滯后性。

(二)BOT要求的建設、運營體制與現行體制之間的矛盾。首先,從規劃來講,實施BOT意味著政府規劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規劃上,而將建設和運營交給市場去做。這種分離,導致了制約規劃的決策變量的變化,財量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當劃分中央和地方的基礎設施規劃決策權,擺脫基礎設施不足的狀況。也就是說,適當調整高度集中的規劃決策體制可以促進地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財政負擔。其次,從投資來講,傳統體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統上,政府制定了基礎設施建設的規劃后,就通過財政預算,直接進行基礎設施建設的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時社會上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設、經營采用非市場化的經營管理導致資金浪費、效率低下、工程質量沒有保證。最后,從運營來講,BOT要求改變政府作為直接運營者的角色。政府作為基礎設施的直接運營者其特點在于:政企不分、地區分割和部門分割導致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵約束機制,經營效率低下成為一個普遍的現象。只有改變了政府作為直接運營者的角色,才能保證政府與企業分開,為BOT制度框架的建立提供前提。

(三)政府角色的缺位、越位和錯位

1、政府角色的錯位(越位)。在BOT的招標和規劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對于一些項目的合理性缺少關注,一項基礎設施項目涉及很多方面的利益,特別是在城市現代化的進程中,“經營城市”成為時髦的口號,很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權利,為了政績和項目承包商的利益而損害公民權利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權利發生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。

在BOT授予特許權的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學的論證,缺少民眾的參與。不當的高估政府的能力,匆匆決策,對于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關注。結果項目一旦建成,進入運營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對時,政府就陷入公眾和項目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權力干預合同的實施導致交易費用的攀升和政府信用的喪失。

2、政府角色的缺位。一個規范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權授予者、管制者、合作者和支持者、推動者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動,政府的基礎設施建設體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發生改變,這直接導致了政府角色的缺位。首先,特許權授予時的政府角色缺位。政府在授予特許權的時候,并沒有培育一個適應市場競爭的體制,對交易成本、風險的結合,運營和控制等方面缺少嚴格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個單獨的管制機構針對BOT項目進行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導致公共利益和項目承包商利益的天平偏向于項目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。

三、我國政府推進BOT發展的政策選擇

(一)建立完善的政策框架和法律框架。結合目前我國有關BOT的政策建設的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實施國民待遇,允許國內民營資本平等競爭參與BOT的項目建設等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項目投資中,這種“超國民待遇”表現為外資優先準入,而實際上內資BOT相對于外資在回避BOT的政治風險和外匯風險、不影響國家的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因為BOT運作中需簽署大量的合同文件,對BOT單獨立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對BOT單獨立法或制定條例性法規。我國也應借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報批與招標程序、BOT項目的合同范本與BOT的運作規則等固定下來,單獨立法,這樣有利于BOT的規范運作。只有嚴格遵守國際慣例,保證國內政策、法律的穩定性,國外投資者才有信心來我國投資。

(二)由政策推動到制度推動。我國30年的改革開放過程是一個國家通過政策調整,漸進的增量改革的過程。國家首先通過政策引導、推動經濟的發展,培育市場的發育;然后政

府與企業、政治與經濟相對分離,依法治理國家。從政策推動走向制度建設是從計劃走向市場,市場不斷成熟的需要。因此,政府為了推動BOT的發展需要從單一的政策推動走向制度建設,包括如下幾方面的制度:首先,建立BOT規劃制度;其次,建立BOT特許權授予制度;再次,建立專門的BOT管制體系,形成高效的管制體系;最后,建立BOT過程中談判和仲裁制度。

(三)發揮市場作用,變革基礎設施建設體制。首先,為了市場的競爭需要將政府和企業分開,需要將基礎設施建設、投資和運營分開。政府從全能型轉向“掌舵”的角色,通過制定規則、維護規則的執行而增進市場,而不是置身于市場之外或直接干預市場;其次,為了市場的競爭需要一個信息充分的招投標環境;否則,信息成本的攀升會阻礙資本進入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素質的專業隊伍、建立公正、高效的招投標程序以外,還可以充分利用民間組織的自我協調,通過中介組織、行業協會的信息優勢傳播信息,鑒別優劣;最后,傳統的基礎設施建設體制是遏制競爭的體制障礙,應將政府與企業分開,將投資、建設和運營分開,充分利用市場機制和政府管制的雙重作用,尋求競爭和規模經濟的平衡。可以借鑒英國的強制性招投標制度,讓參加BOT的所有競爭項目人展開競爭,公與公、公與私、國內與國外競爭,提高建設和運營的效率。

(四)變革政府管理方式及體制。首先,變革政府管理方式。中央政府應當指定一個內部主管機構負責制定和協調政府的BOT政策,這一主管BOT項目的機構可擁有廣泛的責任。在行政方面,“一個窗口制度”對于克服項目在行政上的延誤是最有效和最受歡迎的方法。根據“一個窗口制度”,項目公司為取得和續延其建設和運營BOT項目所必要的核準、許可和同意,只需同一個政府部門打交道;其次,改變政府管理體制及理念。政府的管理理念從審批型政府到掌舵型政府,政府在政企分開的前提下,從行政審批到制定招投標的規則,將主要精力放在特許合同的設計、制定和監督執行上;政府主要依據合同,根據法律調整政府與民間資本之間的關系,政府有必要提高政府公務人員的素質和專業知識水準,或者借助于中介組織彌補自身的信息和專業缺陷;建立完善的BOT責任追究制度,做到決策權力與責任相一致,對于成功推進BOT的官員予以獎勵,如果造成重大失誤則根據原因追究責任和進行懲罰;最后,建立合理的BOT行政流程,依據合同和績效設計政府的行政流程,防止職能機構之間的推諉和扯皮。

(作者單位:1.河北金融學院;2.中國地質大學長城學院)

主要參考文獻:

[1]倪文肖.河北金融市場非均衡發展的相機治理[J].經濟論壇,2004.20.

第6篇

發展社會事業對于國計民生的重要性主要體現在:發展社會事業是保持經濟和社會協調發展的重要條件;是保障和改善民生的重要途徑。既可以滿足日益增長的公共需求,又可以一定程度削弱收入分配差距帶來的負面效應;發展社會事業是轉變發展方式的重要推力。對拉動消費需求起到潛在影響、對積累人力資本起著直接作用、對改造傳統產業和培育新興產業形成強力支持;發展社會事業是促進社會公平、緩解社會矛盾的重要手段。

其戰略意義在于,有助于扭轉社會發展滯后于經濟發展的局面;符合經濟社會發展向更高水平更高層次跨越的趨勢;適應城市化推進所帶來的人口布局變化;滿足老齡化社會的長期需要;促使發展成果更多融入人民群眾生存和發展空間,維護社會長久的和諧穩定。

一、“十二五”時期社會事業發展的戰略環境分析

(一)我國經濟社會發展的關鍵時期

“十二五”時期是實現全面小康社會目標的關鍵性階段,深化重要領域和關鍵環節改革需要戰略性突破。同時,也是我國經濟社會轉型升級的關鍵性階段,是由生存型社會向發展型社會加快轉變的關鍵五年。

在這個時期,我國將處在由生存型社會向發展型社會轉變和由農村社會向城市社會的轉變的“兩個轉變”時期,轉型加上攻堅,會凸顯機制轉軌加快、利益分化加深和價值觀念多元等方面主要特征。并由于社會轉型的復雜性,我國將步入新的重要戰略機遇期,會出現機遇、挑戰、風險并存的局面。機遇主要來自轉型時期多種因素的綜合作用,挑戰主要來自經濟發展方式轉變遇到的難點問題和某些不確定性,風險主要來自深化改革帶來的利益格局調整。

(二)對加快社會事業發展提出戰略要求

1、轉變發展方式已刻不容緩,要求把加快社會事業發展作為重要著力點

一方面,在國際金融危機影響下,世界范圍內經濟結構大調整到來,國際產業結構朝著技術、知識服務密集型的方向發展。世界各國尤其是主要發達國家開始了新一輪搶占科技和產業發展制高點的競爭。另一方面,以出口拉動和投資拉動為基本特征的經濟發展方式,已成為我國經濟實現平穩較快發展的主要制約因素。發展科技、教育和文化事業,全面提高人的素質,是轉變經濟發展方式、實現可持續發展的關鍵。用科技的力量推動經濟發展方式轉變,使戰略性新興產業盡早成為國民經濟的先導產業和支柱產業,運用高新技術加快改造傳統產業,大力推動自主創新,是“十二五”時期的緊迫任務。

2、改善民生進入特定階段,需要社會事業有較快發展以滿足公共需求增長

國際經驗表明,主要西方發達國家有的在人均GDP超過3000美元時,就推行和普及全國性的福利制度。根據預測,到2010年年底我國人均GDP將接近4000美元,居民消費升級將成為常態。2009年,我國城鄉居民的恩格爾系數分別降低到37%和43%左右,按照聯合國糧農組織的標準,可以說總體上已經達到從小康到寬裕的居民消費階段。社會成員的消費結構發生兩個重要變化:即食品與衣著等基本消費支出的比例在不斷下降;醫療保健、教育等消費支出比例不斷上升。這一結構性變化表明,公共需求全面快速增長確實已成為經濟社會生活中不容忽視的重要趨勢。

3、城市化將進一步帶動人口向城市轉移,對調整現行的公共服務制度體系提出迫切要求

按照目前的城市化速度,“十二五”時期我國人口城市化水平將邁過50%,標志著我國將完成從農村社會向城市社會的轉變。由此將進一步帶動人口的集中和流動,特別是人口向城市轉移。城鄉之間巨大的人口流動性,將會引發流動人口管理與服務、城鄉勞動就業和社會保障銜接、流動適齡兒童接受教育、城市公共服務以及社會治安等一系列復雜的社會問題。現行的公共服務制度體系如不相應調整,將越來越不適應城市化發展需要。

4、人口老齡化進一步加劇,加快發展老齡事業的任務緊迫艱巨

我國已是世界上老年人最多的國家。近20多年來,我國老年人口平均每年增加300萬。預計到“十二五”末期,超過60歲的老年人占總人口的比例將達到15%左右,養老保障、養老服務、醫療、衛生保健、終生教育、文化娛樂、旅游等需求將隨之增長,不僅是總量增加,質量方面的要求也會不斷提高。

5、利益多元化趨勢更加明顯,對社會事業發展提出了更高的要求

“十二五”時期,我國正處于由經濟轉型而引發的社會轉型期,也是社會矛盾更加復雜的時期。社會成員受益不均等問題將導致利益分化加深,利益多元化進一步擴大。不同利益群體之間的利益關系若達不到適當的平衡,利益沖突難免激化,進而誘發嚴重的社會穩定問題。社會事業發展不足,受損害最深的將是社會弱勢群體的利益,積累起來將埋下社會隱患。

二、現階段社會事業發展狀況評價

(一)發展水平判斷

1、社會事業發展嚴重滯后于經濟增長

社會事業是將經濟發展成果轉化為公共產品以滿足公共需求的載體。檢驗社會事業彈性系數,可作為判斷社會事業發展與經濟增長均衡程度的一個重要尺碼。相關數據表明,長期以來,我國民生性較強的社會事業彈性系數始終小于1,我國社會事業發展在總體上嚴重滯后于經濟增長。

2、社會事業發展嚴重滯后于發展階段

由于社會事業發展的評估與經濟發展的評估相比更為復雜,目前尚未形成公認的簡化、有效的評估方法。一般性的判斷,可通過考察民生性公共產品供需平衡狀況得出基本結論。這是因為,隨著經濟發展階段的提高,消費結構升級會導致公共需求相應增長。如果公共服務總量出現嚴重不足,供需缺口過大,則表示社會事業發展不夠。相關數據顯示,我國居民儲蓄率曾一度達到了50%。高儲蓄率的真正根源在于社會保障制度的不健全,摩根士丹利亞洲區主席史蒂芬?羅奇(Stephen Roach)也認為,中國社保不足是居民儲蓄率攀升的主因。例如,全國社會保障基金管理的資產額僅為大約820億美元――相當于每個工人一生的退休福利為90美元。與此同時,2009年初實施的8500億人民幣全國醫療保健計劃,相當于在未來3年內人均額度僅為30美元。

3、社會事業發展嚴重不均衡

目前,我國社會事業發展總體處在一種非均衡狀態。表現為,城鄉之間不均衡,農村大大落后于城市;地區之間不均衡,中西部地區明顯落后于東部地區;不同社會群體之間不均衡,流動人口享受的公共服務大大低于戶籍人口。

(二)基本狀況評述

1、教育事業:教育投入屬于“欠發達國家”

按照國際分類,中等教育毛入學率低于50%、高等教育毛入學率低于15%、公共教育支出占GDP比例低于4%的國家,屬于教育欠發達國家。目前,我國的中等教育毛入學率為75.5%,高等教育毛入學率為24%,已經跨出教育欠發達國家行列。然而我國實際的公共教育投入占GDP的比例僅為2.4%,低于世界平均水平,嚴重具有教育欠發達國家的特征。在人才培養上,我國現行偏重知識灌輸的應試教育模式遠遠落后于追求能力發展的素質教育模式。我國國民人均受教育年限達到8.7年,仍低于一些發展中國家水平。

2、醫療衛生事業:發展理念落后

世界衛生組織曾經贊譽我國用最低廉的成本保護了世界上最多人口的健康。我們用世界大約1―3%的公共衛生資源,要解決世界上22%的人口公共衛生需求。換個角度看,這也表明政府對人口健康保護責任的虧欠。

3、社會保障事業:公共財政欠賬過多

當今世界,社會保障支出是現代政府最大的開支項目之一。社會保障總支出占GDP的比重,1990年世界平均水平已達到14.5%,亞洲平均水平也達到6.4%。而2008年,我國包含社會保險基金在內的社會保障支出占GDP的比重僅為5.2%。與發達國家相比,差距更加明顯。2008年,我國社會保障支出占財政支出的比例為10.9%,而很多發達國家社會保障支出占財政支出的比重都在50%以上。

三、“十二五”時期社會事業發展的戰略重點

從國家發展的戰略高度看,建立完備的公共服務體系,是實現經濟社會公平、穩定、快速、健康、持續性發展的必要條件。國外正反兩方面的經驗表明,公共服務體系建設滯后,就會嚴重阻礙經濟社會的發展;公共服務體系完備,就能安全地度過經濟社會發展的危險期。

社會事業是狹義的公共服務體系。加快社會事業發展的戰略重點,可借鑒國際經驗并結合現階段我國社會事業發展的戰略要求來確定。根據國外經驗,公共服務體系的建設可分為三個基本階段:第一階段是人均GDP處于1000美元左右的階段,發展重點是完善公共服務制度。第二階段是人均GDP處于1000―8000美元的階段,發展重點是全面、系統地完善公共服務職能,堅持教育、科技優先增長,強化公共基礎設施建設。第三階段是人均GDP達到8000美元左右的階段,發展重點是控制社會福利的過快增長,提高公共服務質量。“十二五”時期,我國正處在公共服務體系建設的第二階段前期,由于我國經濟社會發展的特殊性,公共服務制度建設仍滯后于發展階段,需要相并進行兩個階段的任務。

(一)完善公共服務制度

完善公共服務制度是完善公共服務體系的基礎。當經濟發展到一定水平,公共服務制度完善與否便成為社會事業發展的主要制約因素。從原理上講,作為體現社會事業發展程度標尺的公共服務水平,取決于兩個變量,經濟能力;公共服務制度安排。目前,我國已成為世界第三大經濟體,外匯儲備第一大國,人均國民總收入已接近中等收入國家的平均水平。2010年財政收入預計將實現8萬億元。我國經濟實力已經具備了在“十二五”時期加快社會事業發展的基礎條件。現階段我國社會事業發展滯后,不在于沒有提供公共服務的經濟能力,而在于因缺乏合理的公共服務制度安排所形成的嚴重制約。為實現全面建設小康社會的戰略目標,抓緊完善公共服務制度應是“十二五”時期加快社會事業發展的戰略重點之一。根據現實情況和社會事業發展規律,應加大改革力度,將解決四大突出問題作為完善公共服務制度的重點突破方向。即解決分工、問責制度缺失所造成的社會事業發展指標軟化問題;解決財政支持體制難以保障社會事業加快發展問題;解決現行公共服務制度體系無法適應城市化發展戰略需求問題;解決社會事業發展的社會參與和監管機制問題。

(二)落實教育優先發展戰略

在國際競爭加劇、轉變發展方式勢在必行的環境下,加快教育事業發展的戰略意義尤為重大,需要盡快突破教育投入瓶頸。教育投入是支撐國家長遠發展的基礎性、戰略性投資,是公共財政的重要職能。而教育投入嚴重不足仍是困擾我國教育發展的主要問題,我國仍沒有走出教育投入“欠發達國家”的陰影,教育優先發展的戰略地位也因此難以真正落實。“十二五”時期應抓緊健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制,完善各級教育經費投入機制,保障教育經費的穩定來源和增長。

(三)增強醫療衛生的可及性和公平性

時代進步和改善民生都需要我們把醫療衛生工作的重點放到農村去。每千人口醫生數是反映居民的生活質量和健康水平的重要民生指標。在國際比較中,我國水平并不低。但我國醫生數中包括了牙醫和中級醫師在內,約占24%,外國不包括。目前在這個層面上,我國醫療衛生問題主要是城鄉之間的配置不合理。每千城市人口醫生達2.3人,而每千農業人口鄉村醫生和衛生員為1.26人,相差近一倍。更為緊要的是,鄉村醫生不僅數量偏少,而且面臨生存危機。隨著新醫改方案實施,以藥養醫將要成為歷史。一旦藥品飯吃不成了,國家又不解決待遇,鄉村醫生何去何從是個問題,城鄉差距將因此進一步擴大。提高農村醫療衛生的可得性、可及性和公平性,應是“十二五”時期醫療衛生事業發展的戰略重點。

(四)完善社會保障體系

社會保障是現代國家的一項重要經濟社會制度安排。社會保障制度是收入再分配的重要手段之一,關系到人的基本生活支持和社會的基本穩定。完善的社會保障體系能夠為社會特別是底層民眾構筑一張社會安全網。“十二五”時期,完善社會保障體系,要加快擴大養老保險覆蓋面;要改進高醫療保險制度設計;要完善最低生活保障和失業保險;要大幅度提高農村社會保障水平;要對統籌城鄉社會保障制度實行攻堅;要加強社會保障的政府監管。

(五)推進基本公共服務均等化

“十二五”時期,推進基本公共服務均等化的戰略任務包括:轉變政府職能,以基礎教育、醫療衛生服務和社會保障為先導,確立基本公共服務均等化的保底標準,兼顧財政能力和公共服務制度建設,使基本公共服務均等化有一定的進展。

四、“十二五”時期加快社會事業發展的實施路徑

(一)加強發展規劃

“十二五”時期,要針對社會事業發展滯后具有較強的彌補性,并根據階段性戰略要求和本時期特點,體現一個“加快”,突出兩條“主線”,注重三個“致力于”。具體為:一個“加快”:加快社會事業支撐體系的建設。兩條“主線”:改善民生,轉變經濟發展方式。三個“致力于”:致力于社會事業體系更加完善,致力于社會事業基本功能充分發揮,致力于社會事業發展使命充分體現。

(二)革新發展理念

社會事業是需要持續擴大投入的社會工程,出于社會事業的公益性質,政府財力支持是主要力量。為此,要打破傳統的發展思維定勢,關注發展的全面性、協調性和可持續性,明確經濟社會發展的真正目的是為了實現人的全面發展。讓改善人的生存和發展條件成為發展的目標指向,讓公平、共享成為發展的主流價值。換個角度來講,公共服務體系主要是以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的一系列制度安排。政府是公共服務制度的設計者、實施者與維護者。公共服務體系全面不全面、完整不完整,很大程度上取決于政府意愿。為此,革新發展理念是深刻領會科學發展觀精髓的真正體現。

(三)建立制度約束力

完善公共服務職能需要加快建設公共服務型政府。應加緊建立以公共服務業績為導向的干部人事制度,應盡快提升社會事業發展指標在政績考核指標體系中的權重,健全政府公共服務績效管理和評估體系,強化政府部門問責制,使政府對加快社會事業發展投入必要的精力和力量。

(四)推行法制化建設

用制度、法規強化對公共服務行政機構的監督,保證公共服務行政機構運作的規范化和法制化,盡快推行社會事業發展的法制化,將一些具有戰略性高度的重要發展指標納入法制內容。

(五)推進基本公共服務均等化

改革財政轉移支付制度是促進基本公共服務均等化的關鍵。要盡快改革現有財政轉移支付制度,避免地區間公共服務差距迅速加大。基本公共服務不能僅與當地的經濟發展水平掛鉤,對于難以保證基本服務水平的地區,中央財政必須給予財力保障。應加緊制定均等化標準,界定基本公共服務的水平底線。為有利于確定財政轉移支付的力度,應制定中央政府的基本公共服務標準。

(六)擴大社會事業投入

教育經費支出:占GDP的比例達到4.5%。日本在人均GDP達到1000美元時,政府教育經費投入就高達5%,只用了20年就達到了現代化國家的水平。“十二五”時期,我國人均GDP已遠遠超過當年日本的水平,可以實現并應該超過1993年《中國教育改革和發展綱要》中提出的4%指標。約束性指標為中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長,預期性指標,到“十二五”期末國家財政性教育經費支出占GDP的比例達到4.5%。

醫療衛生事業:參照發展中國家的平均水平,政府支出至少應該占到衛生總費用的40%。發展中國家巴西實行免費醫療制度,公立醫療機構對病人實行免費治療,不收取病人任何費用。而我國也僅有一個神木縣在做這個事情。是不是掉入拉美陷阱,能否可持續,有待觀望和總結。

第7篇

研究引入“政策行為從眾”的概念，并通過實證證明，作為超常規政治激勵手段的行政問責制，會在不同類型的政策執行主體中產生“政策行為從眾”的行為模式，而不能在整體上提高所有政策執行主體的執行水平。具體的來說，政策實施初期執行進度較慢的省份將在行政問責的壓力下強化政策實施力度以實現趕超，但初期執行進度較快的省份將在后期主動弱化實施力度。不同執行的主體的“從眾”行為將在整體上減弱行政問責制的政策效果，并在客觀上導致節能約束性指標打折扣。本文建議應在完善問責制的基礎上，綜合采用財政與稅收獎勵等激勵性手段，提高地方對節能減排等國家政策的“自發性”實施意愿，構建自我強化的政策實施長效機制。

關鍵詞 政策行為從眾，行政問責，節能目標，省際差異，“十一五”

中圖分類號 F206：F123.14 文獻標識碼

文章編號 1002-2104（2012）12-0127-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.021

進入21世紀以來，全球溫室氣體減排與能源安全成為中國經濟社會發展的重要制約因素。在這一背景下，國家“十一五”規劃明確提出了2010年單位GDP能耗要在2005年基礎上下降20%，并作為“十一五”期間“必須實現的八項約束性指標之一”。雖然經過多方努力，“十一五”的節能目標在2010年底基本完成（19.1%），但是總體推進速度不盡如人意。進一步對各地區的數據進行梳理，我們發現各地區完成節能任務的情況存在明顯的差異，完成情況最好的地區（北京）完成了預定目標的132.95%， 但同時有多個省份剛剛達標[1]，而情況最差的新疆只完成了計劃任務40.05%[2]。節能目標推進的地區間差異是整體目標完成情況欠佳的主要表現之一。對于我國在節能工作上的省際差異，一些關于我國能源消耗水平和節能工作的文獻已經有所涉及。但相當多的研究都是在考察我國能源消耗強度或能源效率本身，并沒有對“十一五”節能目標的政策實施進行直接分析[2-6]。另一部分研究則通過各種指標分解模型[6-8]或者統計模型[9]對于導致能源強度變動的技術性要素進行了分析。我們認為，“十一五”期間的節能工作是一項重要的自上而下的政策任務，具有明確的可測量的目標和時間性。其目標的完成過程應該首先被視為是一個主動的政策執行的過程。前述一般性技術指標的變動對于能源強度變化的影響，也應該首先被視為是政策執行主體在一個特定的時間段內出于完成政策的需要主動調整這些技術指標的結果。因此，對于作為政策目標的“十一五”節能工作的完成情況的分析，有必要超越技術經濟分析本身，而引入政策執行過程的相關理論，這對于節能工作推進有重要意義。

1 行政問責、政策執行與政策行為從眾

1.1 行政問責與政策執行

自上而下的政策在地方的執行的情況長期以來是國內外學者關注的熱點問題之一。目前的研究主要集中在與政策目標相配套的激勵機制上。從上世紀90年代開始，相當一部分的學者把研究的重心放在了財政分權對于地方領導實現經濟發展目標的激勵作用上，試圖總結出中國通過分權（decentralization）在中央和地方之間實現激勵相容（incentivecompatibility）并進而實現政策目標的一般性規律，例如Oi[10-11]，Nee[12]等人對于鄉鎮企業發展邏輯的研究，Montinola等[13]等人對于“保護市場的聯邦主義”的研究，都是基于自上而下的經濟激勵機制來闡釋中國地方經濟發展的邏輯。

上世紀90年代末期以來，越來越多的學者注意到，中國長期以來基于自上而下的權威體系構成了對地方官員的有效的政治激勵機制[14]。實際上，即使是地方官員對于經濟增長的關注，也更有可能是出于在以升遷為主要目標的“政治錦標賽”中勝出的政治考量，而不僅僅是經濟利益作用的結果[15-18]。在實踐中，更多的學者也發現，通過自上而下的行政權威，而不僅僅是財政分權，對地方政策執行行為的間接調控，是中央推動包括地方經濟增長在內的不同政策目標在地方的落實的主要政策工具[19]。

行政問責制以2003年抗擊“非典”為契機的出現，有效的證明了政治激勵機制作為主要政策工具的存在。針對這一政策工具，不同學者已經基于不同的學科背景對于行政問責制的內涵和制度環境[20-22]、行政問責制的理論邏輯與現實挑戰[23-24]、行政問責制的國際比較[25-26]等問題展開了研究。然而， 行政問責制作為一種通過管理“執行者”來間接推動“政策執行”的政策工具，其在實踐中會產生怎樣的效果，在現有文獻中還缺乏充分的實證研究成果。

1.2 行政問責制與政策從眾

雖然目前對于行政問責制這一新的政策工具的實際效果的實證研究較少，但是不少學者已經對其他政治激勵機制的政策效果開展了研究。其中比較多的研究選擇了以“目標管理責任制”為主要形式的干部考核標準作為研究對象，分析其所傳遞的政治激勵機制對于地方領導政策執行行為的影響。這一類研究較多的借用了“多任務委托模型”[27]的基本框架，發現目標管理責任制的內在困境，即：在面臨多元復雜治理目標時，目標管理責任制無法對所有政策目標進行有效的激勵和監管，地方執行者會在不同的政策目標中間進行“選擇性執行”[28]，或者采用形式主義的應對[29]，或者在層層增加的“壓力責任”下選擇不執行[30]。

目前關于目標管理責任制的政策效果的研究，對研究行政問責制的政策效果具有一定的借鑒意義。但是這類研究較多的遵循了現有政策執行文獻中的“自上而下”的思路[31]。與目標管理責任制相比，行政問責制通常只針對單個的政策目標，而且行政問責制中的問責手段更加明確和直接。換言之，站在一般地方執行者的角度來看，行政問責制已經解決了激勵機制設計本身的問題。行政問責制在實踐中能否達到期望的政策效果，很大程度上取決于不同的地方執行者在面對相同的激勵機制下所采取的不同行為能否在這一激勵機制的持續作用下收斂到期望的政策行為上來。

在現有文獻中，Chung[32]對研究比較早的關注到了持續的中央權威對于不同地方執行行為所產生的收斂作用。作為一項有由“政策探索者”（pioneer） 率先試驗并由中央權威推動的政策在其全國推廣的過程中，先后經歷了“探索者”繼續實踐，“跟隨者”（bandwagoner）主動跟進以及“后進者”（laggard） 被迫跟從的階段從而最終在全國范圍內獲得實施。結合到本文研究對象來說，“十一五”節能目標在能否在全國范圍內落實，其關鍵就在于行政問責能否持續發揮作用并使得三類不同的地方執行者最終收斂到較高水平的政策執行行為中來。

通過對于行政問責制的特性的分析，我們對這項政治激勵機制持續作用使得三類執行者都向高水平政策執行行為收斂的可能性存疑。行政問責制主要采用超常規的干部管理手段來影響地方干部的執行行為。這種超常規的做法在常規性的政策執行中使用可能會進一步產生諸如之前提到過的形式主義應對、壓力過大導致“不執行”的問題。同時，也因為行政問責的超常規性，實施問責的對象通常都只具有代表意義個別而不可能擴展到所有應該問責的對象，這會產生公平性疑問的同時，帶進地方執行者的機會主義行為。另外，行政問責制單向的強調對于執行不力行為的懲罰，而缺乏與之對應的獎勵措施，也有可能會使得地方缺乏動力更好的推動節能工作。

“十一五”節能目標省際差異為實證的檢驗上述邏輯提供了可能。我們認為行政問責制從長期來看，對于上述三類不同的地方執行者會產生“政策行為從眾”而不是向高水平收斂的效果。具體的來說，行政問責制會有效的促使后進的執行者迅速提高執行水平；而對處于平均水平的執行者來說，行政問責制不會改變他們的執行行為模式；對于執行行為的領先者，行政問責制的實施甚至可能會產生負的激勵效果。

2 節能目標政策實施的測度

我國采取了節能減排目標分解機制和目標考核機制，將節能減排目標完成進度納入各省（自治區、直轄市）社會經濟發展綜合評價、績效考核和政績考核。考慮到各地區在社會經濟發展水平、節能減排空間上的不一致性，節能目標分解存在一定的東中西部地區差異，中部省區的節能目標總體上高于東部省區和西部省區。其中吉林省最高，2010年能耗強度較2005年需下降30%。東部省區盡管經濟發展處于全國領先地位，但分解后的節能目標基本低于20%的國家節能目標。

考慮到上述節能目標分解的地區差異，我們對于各省區節能目標政策執行水平的測度不能采用能源強度下降的絕對值，而應考察其相對于各自“十一五”分解目標的完成進度。值得注意的是，體現出我國在目標分解與目標考核機制并非一個純粹自上而下的過程，而是在實施中存在著自下而上的地方對中央進行談判和博弈的過程。2008年，中央將對吉林、內蒙古、山西等省份的節能目標考核要求調整為22%。并且，由于在2009年我國進行了第二次經濟普查，同時國民經濟核算方法做出了重大調整，導致每年對各省區經濟指標與能源強度指標核算上存在變動。因此，考慮到數據統一性的要求，本研究選擇國家統計局、國家發改委、國家能源局統一的各年度《各省、自治區、直轄市單位國內生產總值（GDP）能耗等指標公報》中公布的完成進度值來測度各省區的當年政策執行程度。

具體而言，對某一省區而言，某年的節能目標政策執行程度（即節能目標完成率）為：

EIRPROGt=TEIRPROGt-TEIRPROGt-1

TEIRPROGt=（EIt-EI2005/EI2005）EIRGOAL

其中：EIRPROGt為該省區第t年的“十一五”節能目標完成進度；

TEIRPROGt為該省區第t年的 的十一五”節能目標累計完成進度；

EIt為該省區第t年的單位GDP能耗；

EI2005為該省區2005年的單位GDP能耗；

EIRGOAL為分解到該省區的“十一五”節能目標（即2010年能耗相對于2005年的下降比例）。

3 節能目標落實的省際政策行為從眾現象

3.1 “十一五”初期節能目標完成進度的省際差異現象

如果各省區都將“十一五”目標平均分解到各年來完成，則每年的節能目標完成進度（EIRPROGt）為20%（即“十一五”目標要求的年均節能進度）。但由于經濟發展階段、技術水平、地方政策實施力度和能力等原因，必然存在節能目標實施的地區和年度差異。表1對30個省區市（除自治區）的節能目標完成進度進行了匯總統計描述，可以看出，“十一五”第一年的政策執行程度較低：

2006年，30個省區市的節能目標完成進度均值僅為13.09%，遠遠低于預期的20%，反映出在問責制度出臺之前，“十一五”綱要中將節能作為約束性指標對于地方行動的影響力有限。

除總體完成情況不如人意之外，我們還能觀察到節能目標實施在2006年存在顯著的省際差異，完成最好的北京市達到了26.25%，而完成最差的青海省則不降反升。對各省區2006年節能目標完成進度與2005年萬元GDP能耗進行相關分析，發現二者存在負相關關系（皮爾遜相關系數為-0.545；見圖1）。表2的回歸分析也表明，在控制經濟總量和經濟結構變量（上年人均GDP、上年三產比重、當年GDP增長率）后，2005年萬元GDP能耗每增加一個單位，2006年的節能目標完成進度反而降低接近4%（回歸系數為-3.754）。也就是說，2005年萬元GDP能耗越高的省份，“十一五”節能目標的初始完成情況越差。　

3.2 行政問責制下節能目標完成進度的政策行為從眾現象

2007年，國家強化了對地方完成節能減排目標的行政問責，并制定了相應實施方案與考核機制，不僅總體上改進了節能目標完成進度，而且有效縮小了政策實施的省際差異，呈現出政策行為從眾趨勢。表1可以看出，2007年節能目標執行程度有明顯提升，平均節能目標完成進度提高到了18.93%，并且完成進度的省際差異明顯縮小（標準差從2006年的5.66%降低為2007年的3.51%）。2008年問責風暴后，地方執行程度進一步加快，平均節能目標完成進度提高到25.26%，但有意思的是，2008年和2009年的政策執行省際差異再次加大。

進一步對比東中西部地區的節能目標完成進度均值，亦反映出節能目標實施的政策從眾現象（圖2）。首先，能源強度更高的西部地區在2006年的平均節能目標完成進度僅為9.42%，遠遠落后于東部和中部地區。其次，盡管東中西部地區的各年節能目標完成進度均逐年提高，但東部和中部地區的政策實施進度基本一致。而在“十一五”初始年處于落后地位的西部省份，節能目標完成進度在2007年有迅速提升，從2006年平均完成9.42%提高到了2007年平均完成19.32%的水平（圖2），并在2009年基本實現對其它組別省份的超越。

為進一步描述行政問責制下的政策行為從眾現象，我們逐年區分了節能目標完成的政策執行優異組、中等組、落后組三類，考察其當年與下一年節能目標完成進度的變化（圖3）。2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年這三個時間段均體現出類似的特征，即：上一年度節能目標完成率落后的省份（即政策執行落后組），當年的節能目標完成率會出現較大幅度的提升，從而實現對優異省份的追趕甚至超越；相反的，上一年度政策實施表現優異的省份，則可能因為面臨較小的政治壓力，當年節能政策執行力度有所放松，出現節能目標完成進度保持穩定甚至有所下降的現象。特別是2008-2009年的對比可以看出，2008年節能政策完成進度最高的省份組別在2009年的節能目標完成進度較2008年出現了絕對下降。

4 節能目標實施省際從眾現象的驗證

上述政策從眾現象可能正反映了我國特有的基于目標分解與行政問責制的政策落實機制所帶來的地方政策執行行為特征。節能目標作為一項政治目標層層分解到省后，其最初實施在地方上遇到較大阻力，但行政問責的強化可能會推動地區間政策行為的從眾。對每年完成進度的核算公布，強化了對地方政策實施行為的政治壓力；原本節能目標完成進度較差的后進省份，需要在當年顯著性地強化其政策執行力度、盡快提高節能目標完成水平以實現對先進省份的追趕。同時，這種自上而下的行政問責，也促使地方政策實施行為僅以完成中央下達指標為目標，原本完成進度較好的先進省份，完全可能在后期面臨較小政治壓力從而放松政策實施強度，最終實現向低執行水平的 “從眾”。

為進一步驗證地區間節能目標落實上的政策行為從眾現象，我們構建了三年（2007-2009年）的省級面板數據對當年節能目標完成進度增幅與上一年節能目標完成進度進行回歸分析。模型的因變量是當年節能目標完成進度較上年的差異（Yt），即節能目標完成進度的增幅，以測度該省份多大程度上改善了節能目標的政策執行強度。

Yt=EIRPROGt-EIRPROGt-1

模型的自變量是上年節能目標完成進度（EIRPROGt-1），同時引入當年GDP增長率、上年人均GDP（對數值）、上年三產比重等變量以控制經濟發展水平與經濟結構等因素的影響。由于我們的研究時限為2006年-2009年，而以節能目標完成進度較上年的變化為因變量，因此只能構建三年的省際面板數據

考慮到2008年汶川地震及新疆“七五事件”的影響，中央對兩個省份的節能考核不作要求，回歸模型中剔除了這兩個省份，因此全部觀測值為84。

。

回歸結果再次證明了節能減排行政問責的強化對政策實施的促進作用。如表4所示，在控制上年經濟發展水平（即人均GDP）、上年經濟結構（即三產比重）和當年經濟發展績效（即GDP增長率）的情況下，2008年和2009年的平均政策完成進度增幅均顯著高于2007年，且呈逐年提高的趨勢。此外，回歸結果同時證明行政問責制所帶來的執行行為“從眾”現象。在控制基本經濟變量的條件下，節能目標完成進度增幅與上年政策完成情況呈顯著的負相關關系（回歸系數=-0.920；見表3）。具體而言，上年節能目標完成進度每高出一個百分點，則下一年完成進度的提高幅度將比其它省份低0.9個百分點。換句話說，上年的節能目標完成情況越差的省份，會在當年改善政策實施力度，節能目標完成進度的提升會高于其他省份；而上年的節能目標完成更好的省份，則容易放松政策實施力度，從而導致節能目標完成情況的低水平從眾。表4所示的分年度回歸結果反映出類似的結果：經濟結構與當年經濟增長績效與節能政策實施績效的改善并不存在統計上顯著的關聯。但是，在控制上述變量后，當年節能目標完成進度增幅與上年完成進度為顯著負相關。

5 政策建議

行政問責制導致的在節能目標執行中的政策從眾，雖然能在短期內促進前期進展較慢的省份迅速的加大執行力度，但是前期完成進度較好或者一般的省份會在后期放松政策實施強度，在整體上拉低行政問責推動政策執行的效果。

“十二五”期間，我國再次明確了單位GDP能耗降低和CO2排放降低的相關約束性指標。在《十二五節能減排工作方案》中，也再次將目標考核與行政問責作為推進上述約束性指標實現的重要機制。基于上面的研究，本文從完善政策落實機制的角度，對提升“十二五”期間節能減排政策實施效果提出如下政策建議：

5.1 節能減排目標分解應充分考慮地方發展進程與實施能力的差異

從“十一五”節能目標分解的情況來看，大部分省份都承擔了相同比例（20%）的節能任務。這種看似平等的目標分解模式，因為沒有考慮到地方發展進程與實施能力的差異反而造成了更大的不平等。從落實的情況來看，一些省份（主要是東部省份）完成得較為輕松，而西部地區則明顯困難較大。更為嚴重的是，這種由于目標分解不合理而產生的省際進度差異會在不同省份之間帶進橫向的“從眾行為”。任務負擔相對較輕的省份會在進度完成較快的時候主動降低執行強度，而一些受到地方發展進程和實施能力限制的省份則會受困于強大的問責壓力，用較高的成本迎頭趕上。這兩種“從眾”行為從長期來看對節能減排工作的開展都會帶來不利的影響。“十二五”節能減排工作的目標分解已經針對這一情況作出了調整，未來在制定年度目標以及進行目標考核時，還有必要在繼續堅持問責的公平性的同時，針對各地情況進行有有針對性的設計和考察。

5.2 政策落實機制設計應當綜合考慮短期政策效能與長期政策效果

在“目標分解”基礎上的行政問責對地方執行行為的推動主要依靠自上而下的行政壓力在短期內對地方官員決策產生影響，短期政策效能較為明顯。但是強力的行政問責使得地方政策執行僅以完成中央下達指標為目標，多數省份會在中期政策壓力減輕的情況下降低政策執行強度，前期執行強度較大的省份也可能會在與其他省份的對比中產生“向下”攀比的傾向，從而減弱政策執行的效果，最終造成能耗水平的回彈。為此，“十二五”期間應當綜合考慮政策手段的短期效能和長期效能，在保證目標責任制強度的同時，注重構建促進節能減排目標落實的長效機制，保證節能減排工作推進的常態化和有效性。

5.3 完善落實機制的根本在于提高地方節能減排的“自發性”意愿

面對基本相近的問責壓力，“十一五”期間節能目標完成進度的省際差異表明地方政府的執行意愿也是決定工作成敗的重要因素之一。實際上，改革開放30年來，地方政府逐漸從單純的中央政策的執行者變成了地方發展的責任主體與利益主體。改革進程中已積累起來的地方利益格局和地方談判能力可能在一定程度上消解行政問責的效力，從而增加政策目標實現的難度。因此，在推進節能減排目標實現的過程中，國家應該在完善問責制的基礎上，進一步豐富政策工具，綜合采用財政獎補、稅收激勵、“區域限批”等多種手段，提高地方“自發性”的推進節能減排工作的意愿，形成自我強化（selfenforcing）的政策實施長效機制。

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MEI Ciqi LIU Zhilin

（School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China）　

Abstract In this paper， we investigate regional variations in annual provincial progress in achieving the energy saving goal set up in the Eleventh Five Year Plan， thereby assessing the effectiveness of the administrative accountability system in promoting local implementation. Adopting the concept of bandwagon in policy implementation， we conduct empirical analysis and demonstrate that the administrative accountability system， being an irregular political incentive mechanism， may induce bandwagoning behavior among agents of policy implementation rather than promoting overall improvement of implementation outcomes. Specifically， under political pressure from the administrative accountability system， provinces that lag behind earlier in policy implementation will significantly improve its implementation behavior later in order to catch up with other provinces； however， provinces pioneering earlier will reduce their efforts due to lessened political pressure to them. As a result， such bandwagoning behavior will reduce overall effectiveness of the administrative accountability system in achieving best policy outcomes. We suggest that， in addition to the administrative accountability system， government should disaggregate national goals in energy saving and emission reduction based upon provincial conditions， enhance other policy instruments （such as tax and fiscal rewards）， and build a selfenforcing mechanism to increase local officials’ willingness in energy saving and emission reduction.

Key words bandwagon； administrative accountability； energy saving goal； provincial variation； eleventh fiveyear plan

收稿日期：2012-07-03

作者簡介：

第8篇

今天，區政府在這里召開節能降耗工作會議，目的有兩個，一是貫徹落實8月19日全省節能降耗工作現場會精神，二是深入分析我區今年以來的節能降耗形勢，部署下半年及今后一個時期節能降耗工作，進一步統一思想，明確任務，落實責任，合力推進，確保完成今年以及“十一五”節能降耗目標任務。剛才，兩家企業介紹了經驗，區經貿局通報了節能降耗工作，區質監分局就能源計量工作提出了很好的意見。下面，我講三點意見：

一、統一思想，認清形勢，充分認識節能降耗工作的極端重要性和緊迫性

能源是國民經濟和社會發展的重要戰略資源。近年來，我區大力推進節能降耗工作，取得了一些積極進展。20*年，全區單位GDP能耗降低率為4.64%，完成了年初確定的目標任務，降低率高于全市平均水平。其中，規模以上工業企業萬元產值能耗為0.2016噸標準煤，比20*年下降了17.2%，工業企業特別是區重點用能企業為全區節能降耗目標任務的完成做出了重要貢獻。更為可貴的是，通過近年來節能降耗的宣傳和實踐，全區開展節能降耗工作的有利因素在增多，為今后的工作打下了較好的基礎：一是全區節能降耗的氛圍越來越濃。隨著中央把節能降耗工作提升到戰略的高度，節能降耗作為約束性指標，已經引起各級領導的高度重視，政策法規體系逐步建立和完善，各地紛紛采取多種措施強力推進，全社會掀起節能降耗熱潮；二是節能降耗逐步成為企業的自覺行動。隨著能源成本的提高，企業正從“要我節能”轉變到“我要節能”，企業層面推進節能降耗具備較好的基礎；三是群眾的節能意識逐步增強。節能正逐步滲透到生活、工作的各個環節，節能家電、節能設備受到廣大群眾的歡迎；四是結構調整朝著有利于節能降耗的方向發展。按照國家有關部門測算，如果三產增加值的比重提高1個百分點，工業增加值比重相應地降低1個百分點，萬元GDP能耗就相應地降低1個百分點。目前，我區第三產業在產業構成中的比重還較低，說明三產發展還有很大的潛力可挖，隨著城市化步伐加快，我區三產發展正迎來難得的發展機遇，三產比重的進一步提升，將為節能降耗目標的實現創造良好的基礎。

在看到上述有利因素的同時，我們必須清醒地認識到，由于經濟粗放型增長占主導地位，以及全區工業產業結構不盡合理，我區能源利用效率仍然比較低，與國際國內先進水平相比差距較大，能源浪費現象依然比較嚴重。同時，推進下一步的節能降耗工作，我們還面臨著一系列問題和困難：一是從今年形勢看，節能降耗工作壓力很大。在8月19日召開的全省節能降耗工作會議上，省政府提出今年要實現單位GDP能耗下降4%以上、力爭實現下降4.68%的目標。根據市統計局、經貿委和發改委公布的有關數據表明，一季度我區單位GDP能耗降低率僅為1.0%，低于全市2.6%的平均水平。其中，單位GDP電耗不降反升，同比上升3.0%；單位工業增加值電耗同比上升1.4%，各項指標均低于全市平均水平。同時，據初步預計，上半年我區單位GDP能耗降低率也只有1.9%，離今年4.5%節能降耗的目標存在較大的差距。1-6月份，從全區130家重點用能企業的節能降耗情況看，有62家企業萬元產值能耗未達到年初責任書上明確的下降6%的要求，其中，37家企業能耗更是不降反升。此外，受市場影響，總能耗占全區60%以上的合成革和不銹鋼行業，上半年綜合能耗比去年同期上升較多，下半年節能降耗壓力將會更大。二是從居民用能需求剛性增長看，隨著城鄉居民收入的較快增長和消費環境的改善，住房、汽車等消費不斷擴大，人均生活用能將大幅上升，在可以預計的將來，居民能耗強度剛性增長的趨勢是不可逆轉的。

面對日益嚴峻的能源形勢，我們必須從戰略的高度，進一步提高對節能降耗緊迫性和重要性的認識。

（一）節能降耗是轉變經濟增長方式的重要任務。作為一個國家和地區核心競爭力的集中反映，提高能源利用效率、降低單位GDP能耗，已不再是單純的能源問題，而是綜合體現一個地區產業結構是否合理，能否實現健康較快發展的全局性、戰略性問題，也是檢驗科學發展觀是否真正落到實處的重要標志。

（二）節能降耗是緩解能源約束矛盾的必然選擇。龍灣區是能耗大區，自有資源十分貧乏，幾乎所有的一次能源如煤炭、原油等都要從外部輸入。隨著我區工業化、城市化進程的加速推進，能源消費量勢必持續大幅增加，能源作為不可再生的資源，對經濟發展和社會生活的制約也將越來越突出。我們必須增強憂患意識和危機意識，大力推進節能降耗，不斷提高能源綜合利用效率。

（三）節能降耗是從源頭上減輕環境污染的有效途徑。建設資源節約型社會與建設環境友好型社會密不可分，高耗能必然帶來高污染，甚至造成生態環境的局部惡化。目前，我區雖然在這方面的情況有所改觀，但總體形勢仍不容樂觀。部分企業缺乏社會責任感，一昧追求經濟利益，隨意排放廢氣、廢水，人民群眾對此很有意見，由此引發的各類也逐漸增多，與建設和諧社會不相協調。我們有責任也有義務為人民群眾創造一個良好的生態環境。為此，必須要深入推進節能降耗工作，切實提高能源綜合利用效率，有效保護生態環境。

（四）節能降耗是提高經濟競爭力的重要舉措。我區總體上仍未擺脫傳統的高投入、高消耗、高污染的粗放型經濟增長方式，經濟的快速增長在很大程度上靠大量消耗物質資源來實現。當前，能源消耗成本是企業尤其是高耗能企業生產成本的重要組成部分，是影響產品競爭力的重要因素，推進節能降耗工作，加強能耗監督與管理已經成為企業自身發展的內在之需和生存之道。今年以來，國內外市場主要能源產品價格不斷攀升，要素供給、市場制約等形成的倒逼機制對企業發展的制約逐步加劇，我區大部分企業的利潤空間受到擠壓，競爭力受到不同程度的影響，不少企業出現效益下降、虧損增加等情況。如果企業不降低能耗，就沒有競爭優勢。

我們必須從從落實科學發展觀、創新發展模式、建設資源節約型社會、實現可持續發展的高度，從為老百姓創造更好的生產生活環境、實現更好的生態利益的高度，從降本增效、提高企業競爭力的高度，充分認識節能降耗工作的重要性和緊迫性，統一思想認識，切實把加強節能降耗工作放在更加突出的位置。

二、明確目標，突出重點，切實抓好節能降耗各項工作

當前和今后一段時期，我區節能降耗工作的總體要求是：深入貫徹落實科學發展觀，全面貫徹黨的十七大精神，按照省委“創業富民、創新強省”總戰略、推進溫州“第三次跨越”和建設龍灣現代化濱海新城區的要求，認真落實國家和省、市、區出臺的一系列節能工作方針政策，進一步完善節能政策體系、體制和機制，著力推進結構節能、技術節能和管理節能，加快結構調整和經濟發展方式轉變，強化宣傳教育，不斷提高全民的節能意識和自覺性，努力實現節能降耗工作的新突破。

我區“十一五”節能降耗工作的總體目標是：到2010年，萬元GDP綜合能耗由2005年的1.36噸標準煤/萬元下降到1.09噸標準煤/萬元，比“十五”期末降低20%，年均降低4.4%。

圍繞“十一五”節能降耗工作的總體目標，今后，要著重抓好以下四個方面工作：

（一）抓結構調整。目前，我區經濟增長依賴工業的格局尚未改變，第三產業比重相對偏低，產業結構不盡合理，尤其是高耗能產業比重過大。必須加快調整產業結構、產品結構和能源消費結構，加快構建節能型產業體系。一是要提升第三產業比重。要以專業化分工和提高社會效益為重點，大力發展商貿、物流、旅游休閑等服務業，為現代服務業發展創造良好的載體和平臺，逐步提升第三產業比重。二是要提升工業層次。堅持走新型工業化道路，大力發展高新技術產業，加快應用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業，不斷提升高技術、高附加值、低耗能、低污染產業在工業經濟中的比重。根據有關部門測算，按照我區目前的工業結構，如果高技術產業增加值比重提高1個百分點，而合成革、不銹鋼、化工等高耗能行業比重相應地下降1個百分點，萬元GDP能耗可相應地降低1.3個百分點。因此，必須著力優化產業空間布局，推進產業集群、集約發展。要把能耗標準和環境影響作為項目引進和核準的強制性門檻，不符合節能環保標準的一律不準引進、不準開工建設，從源頭上抑制高耗能、高污染行業的引進和擴張，加快淘汰高能耗、高污染、低效率的落后生產項目和設備。繼續推進自主創新、品牌和標準化戰略，以較小的能耗獲得更大的企業產品附加值。三是要大力發展循環經濟和清潔生產。按照減量化、再利用、資源化的原則，在重點行業、工業園區實施一批循環經濟試點，鼓勵企業循環式生產，推動產業循環式組合，倡導社會循環式消費，抓緊研究建立循環經濟評價指標體系。全面推行清潔生產，從源頭上減少廢物的產生。

（二）抓重點領域。重點領域是節能降耗的關鍵所在，務必要花大力氣抓緊抓實。一是強化工業節能。工業是當前我區能耗最大的領域，占全社會總能耗的75%以上，其中130家年耗能1000噸標準煤以上區重點用能單位綜合能耗占全部企業總能耗的80%以上，是節能潛力最大的領域。要突出抓好合成革、不銹鋼、化工、有色金屬、電鍍等重點耗能行業的節能工作，組織實施重點用能企業節能行動方案，推動企業積極調整產品結構。重點抓好工業鍋爐、余熱余壓利用和電機系統、能量系統優化等節能技術改造；二是推進建筑節能。建筑是我區目前用能增長較快的領域，未來幾年隨著城市化進程加快，建筑能耗將大幅上升。要嚴格執行《浙江省建筑節能管理暫行辦法》，統籌考慮城區空間布局、規模控制以及重大基礎設施的安排，大力發展節能型建筑。加快新型保溫隔熱墻體材料的應用，推進建筑節能材料的產業化。積極推動可再生能源與建筑一體化發展，組織實施低能耗、綠色建筑示范項目。嚴格控制公用設施和大型建筑物裝飾性景觀照明的能耗。建立完善建筑能耗統計制度，實施建筑能效專項測評。所有公共建筑，除特殊用途外，夏季室內空調溫度設置不低于26攝氏度，冬季不高于20攝氏度。三是加強交通運輸節能。交通是未來用能增長最快的領域，要積極推進運輸市場的網絡化，提高組織化程度，加快節能型綜合交通運輸體系建設，通過運力結構調整、大噸位貨車的推廣，發展公共交通與現代物流集約配送，提高運輸效率，降低運輸能耗；倡導使用符合國家標準的小排量汽車，鼓勵使用節能環保型混合動力交通工具。四是抓好商業和民用節能。推廣高效節能電器和高效節能照明，并抓好生活節能，因地制宜發展、利用新型和再生能源。

（三）抓科技進步。科技進步是節能降耗的重點和根本。我們要把加快推動科技進步，增強自主創新能力擺上重要位置，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的科學發展之路，實現以科技創新促節能。一是要加強節能技術開發。要加大對節能技術研發和產業化的支持力度，引導支持企業開展關鍵技術研發。要堅持以企業為主體，積極推進以企業技術創新中心為主的區域創新體系建設，加強與高校和科研院所的聯系，著力推進產學研合作，積極引導社會資金投入到節能技術的開發。二是要加強節能技術推廣應用。推廣應用先進成熟的節能新技術、新工藝、新設備，是節能最有效、最現實的途徑。要積極研究解決推廣應用中的制約因素，采取經濟、行政的政策措施，引導和鼓勵用能單位進行節能技術改造，區政府將重點扶持一批節能型和清潔型示范企業、項目，推動企業層面節能降耗工作。三是要加大耗能設備工藝更新改造力度。抓緊制訂和實施分行業的耗能設備工藝更新改造計劃，推廣應用先進適用節能技術對傳統工藝、生產設備的改造。

（四）抓管理創新。市場經濟國家的經驗表明，節能降耗離不開政府的推動和干預。當前，管理不善是能源利用效率不高的一個重要原因，依靠加強管理，節約能源的空間和潛力很大。要加快推進管理創新，著力構建與市場機制有效互補的政府節能調控和服務體系。一是要加強重點用能單位節能監管。我區重點用能單位的節能降耗工作能否有所突破，將直接決定“十一五”期間節能降耗目標能否實現。要進一步完善重點用能企業的管理，出臺行業能耗標準，加強能耗月報制度，完善對萬元產值能耗上升較快企業的通報制度。各地要按屬地管理原則，加強指導、監督和服務。重點用能單位要建立嚴格的節能管理制度，將節能降耗的目標和責任落實到車間、班組和個人，努力做到“增產不增能、擴建不擴能、增能靠節能”。二是要完善節能減排統計監測與考核體系。發改、經貿、統計、環保、科技等部門要抓緊建立和完善科學的節能減排統計監測體系，統計監測結果要定期對外，通過透明的公布制度，哪些地方節能做得好、哪些地方耗能高一目了然，既有助于強化監測和決策參考，又可以激勵先進、鞭策落后。對完不成節能降耗目標任務的地方和單位，要加強督促，并采取約束性措施。三是要建立固定資產投資節能評估和審核制度。固定資產投資項目達不到用能標準和節能設計規范要求的，不得審批、核準、備案。項目建成后達不到要求的，不予驗收、不準投產。

三、加強領導，狠抓落實，確保完成節能降耗工作各項任務

節能降耗工作事關環境友好型、資源節約型和諧社會的建設，也涉及到產業結構調整、經濟發展方式轉變、發展模式創新，貫穿于經濟和社會生活的各個方面。必須加強領導，統籌協調，健全機制，完善措施，形成全區上下齊抓共管的良好局面，把這項系統工程抓出成效。

（一）加強組織領導，明確考核目標。各地、各部門要從落實科學發展觀和樹立正確政績觀的高度，切實加強對節能降耗工作的組織領導，把這項工作真正擺上重要議事日程，真正做到認識到位、責任到位、措施到位。為加強對節能工作的領導，區政府已經建立了應對氣候變化及節能減排工作領導小組，下設綜合、節能降耗、污染減排等三個辦公室，節能降耗辦公室設在區經貿（交通）局。今年上半年，區政府相繼出臺了《關于進一步加強節能降耗工作的通知》、《關于明確節能降耗工作相關單位職責的通知》二個文件，進一步明確了節能降耗工作的指導思想、工作目標、具體措施、工作職責，希望各地、各部門要認真組織學習貫徹。各地、各單位要按照“目標明確、責任落實、一級抓一級、一級考核一級”的節能目標責任制度，切實承擔責任。特別是要按照省、市節能降耗工作會議的要求，做到三個100%到位，即節能降耗目標責任制簽訂率、節能政策措施的落實、對耗能大的企業和單位實行定額管理等三個100%到位。各鎮（街道）、工業園區要對照區政府分解下達的節能目標狠抓落實，確保節能工作任務的順利完成。區發改局、區經貿（交通）局、區科技局、區財政局、區教育局、區建設局、區統計局、區環保局、區農林局、區文化廣電新聞出版局、區市政園林局、區海洋與漁業局、區風景旅游管理局、區機關事務管理局、區國稅分局、區地稅分局、區工商分局、區質監分局要對照工作職能，切實負起節能主管單位的職責，逐條抓好落實，區節能降耗辦公室要更好地發揮綜合職能作用，及時掌握全區各地、各部門的工作動態，及時指導各地開展工作。

（二）強化政策引導，著力創新機制。重點用能單位是節能降耗的主體，推進節能降耗必須通過建章立制，必須充分發揮市場機制的作用。要加強政策導向和信息引導，營造有利于節能的體制環境、政策環境和市場環境。一是出臺節能降耗政策措施。根據國家、省、市節能降耗工作進展及我區節能降耗工作安排，我區將陸續出臺固定資產投資項目節能評估與審查制度、各行業能耗控制標準、強制性節能監測辦法、差別電價政策以及以限產、輪產、停產和停建為主要措施的應急預案等有關文件。今后，凡綜合能耗3000噸標準煤以上或年用電300萬千瓦時以上工業投資項目，必須委托有資質評估機構對項目進行節能評估和審查，未經審查或節能評估未通過將不予開工建設；對單位產值能耗高于行業能耗標準的企業實行限期整改、強制性節能監測及差別電價等措施；在全區節能降耗目標未能實現的情況下，將啟動以限產、輪產、停產及停建為主要措施的應急預案，節能降耗未達到目標責任書要求的企業首當其沖將成為限電、限產的對象。二是積極探索能源價格機制改革。重視發揮市場機制和經濟杠桿的作用，推進能源和重要資源價格改革，建立反映能源供求狀況和體現能源稀缺程度、促進節能的價格形成機制，實施差別化和梯度式能源價格政策，以經濟杠桿、加強監管、優化要素供應等綜合措施淘汰高耗能、高污染產業，改變高消費、高能耗的生產生活方式；三是加快節能服務體系建設。積極培育和扶持社會節能中介服務機構發展，推行合同能源管理、電力需求側管理以及大企業供水、原水供應等節能中介服務機制，為企業實施節能改造提供診斷、設計、運行、管理一條龍服務，促進節能產業化。四是采取更有力的節能獎懲措施。一方面，區政府將進一步研究完善財政、金融扶持政策，對節能科研和技術開發、節能示范項目和示范工程、節能新技術的推廣、節能信息的收集和傳播、相關的教育培訓、標準標識和相關規定的制定和實施等工作，給予激勵扶持，以建立長效節能促進機制。另一方面，按照國家、省、市節能降耗工作要求，我區將嚴格執行節能降耗“一票否決制”。去年底在進行企業評比的時候，有些企業雖然未達到節能降耗的要求，但考慮到是行業龍頭企業、上規模企業，經警示后，區政府未取消這些企業的評先資格。今天，在這里先吹一下風，今年的企業評先工作，只要企業萬元產值能耗降低率未達到目標要求，不管是什么企業、不管評什么先進，全部取消資格，希望各家企業引起重視。

（三）強化節能管理，嚴格節能執法。依法行政，依法管理，是貫徹落實依法治國的具體行動。把節能降耗工作納入依法管理的軌道，是我們今后必須堅持的工作方向。一是加強節能管理。各地、各職能部門要抓緊開展調查摸底工作，把高耗能企業及公共設施的用能情況、固定資產投資項目節能評估和審查情況、淘汰落后生產能力情況等作為調查的重要內容，進一步摸清家底，提出有針對性的措施。要高度重視能源利用統計工作，逐步建立健全科學的能源利用統計制度，執行嚴格的能源利用數據評估和使用制度，尤其要加強對重點用能行業和企業的能源利用狀況統計和分析，每季度公布能耗指標完成情況。二是加大節能執法監督。各鎮（街道）、工業園區和節能主管部門都要開展節能降耗專項檢查和監察行動，嚴肅查處各類違法違章行為。要重點檢查高耗能企業及公共設施的用能情況，固定資產投資項目節能評估和審查情況，以及產品能效標準、建筑節能設計標準、行業設計規范執行等情況。對達不到最低能效標準的耗能產品，禁止其進入市場銷售；對違法違規用能的單位和企業，限期實行整改，屢教不改的，要公開曝光；對不自覺執行能效標準、節能設計標準、行業設計規范的違規設計單位，要采取懲罰性措施。三是加快實施強制性能效標識制度。擴大能效標識在家用電器、電動機、汽車和建筑上的應用，探索政府監管、社會監督和企業誠信自律相結合的機制，不斷提高能效標識的社會認知度，促進企業加快高效節能產品的研發，合理引導社會消費。