時間：2023-08-31 16:38:14
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“與其他辦案部門不同，社區檢察不觸及正向程序辦案，那么它設立的意義在哪里？在于通過逆向監督實現檢察職能由被動應對轉向主動預防。社區檢察的設立初衷便是將檢察職能在法治軌道上延伸。我們現在談的創新思維、科技引領也都是為了更好地輔佐檢察人員提升專業化能力和監督水平，將檢察職能長效發揮。”
在10月26日召開的上海市社區檢察部門“依托檢察職能參與基層社會治理”專項工作交流會上，上海市人民檢察院社區檢察指導處談劍秋處長對社區檢察的釋義簡明有力。
2010年6月，上海檢察機關開始探索派駐社區檢察工作，把法律監督的觸角延伸到了基層。社區檢察室是基層檢察機關向街道、鄉鎮派駐的，在社區群眾身邊的檢察機構。目前，上海全市已設立45家社區檢察室，建立了由處、科、室三級機構組成的獨立條線，也成為全國唯一一家有完整派駐基層檢察部門機構序列建制的省級單位。并基本實現對全市公安派出所和街鎮司法所監督的全覆蓋，既監督派出所受理、立案等刑事執法活動，也監督監外執行。
當然，構成社區檢察重要職能的還包括――基層職務犯罪社會化預防，以及依托檢察職能，參與社會治理。社會治理的主要責任主體是國家行政機關，檢察機關作為法律監督機關，其主要職責應當是通過發揮檢察權對行政執法權的監督制約作用，更好地實現社會治理體制的良性運作，進而參與并推動社會治理創新。因此，社區檢察部門在參與基層社會治理中的職能定位，便主要集中在檢察監督職能上。
“我們推進這項工作，要聚焦維護國家利益和社會公共利益，利用社區檢察室扎根基層的優勢，著力發現問題，依托檢察職能，積極開展前端治理和后端整治，立足監督定位，促進相關機構職能履行，加強法律服務，引導矛盾化解。”說這話時，談劍秋的眼神透出堅定。“當然，我們承擔了這份職責，開展了這項工作，就要與時代并行，不斷探索創新，積極提升我們參與基層社會治理工作的能力和水平。”
其實，在基層設立社區檢察室，本身就是檢察機關檢力下沉，延伸觸角，依托檢察職能推動基層治理法治化的創新舉措和有效手段。檢察機關通過執法辦案，依法履行法律監督職能，解決刑事、民事、行政訴訟中的紛爭矛盾，懲罰犯罪，引導其他國家機關、社會組織和公民個人規范守法，就是檢察機關直接參與社會治理的過程。
在年初的條線會和專項工作會上，市院社區檢察指導處就對參與基層社會治理工作做了新形勢下的重點部署，提出了“適應改革發展，主動融入基層社會治理；加強內部聯動，形成檢察工作整體優勢；把握監督定位，有效參與社會治理；著眼法治化建設，積極建言獻策”的工作要求，各區社區檢察科也結合檢察建議回訪監督或自選主題開展了專項工作。
10月26日，全市社區檢察部門的負責人再次共聚一堂，交流探討社區檢察部門參與基層社會治理工作的切入點和方式方法，如何更好地發揮聯動融合作用，在社會治理工作中真正有所作為，并展現更大成效。
融入基層，延伸法律監督的觸角
社區檢察工作的“社區屬性”，不僅僅指檢察室設在社區，或者能為地區老百姓提供多少法律上的支持，更重要的應該是主動融入社區建設，在靈活變通的專項工作中，體現檢察機關法律監督的觸角價值，發揮“監督觸角”的作用。
這些年來，全市社區檢察部門逐漸熟悉了街鎮治理模式，檢察室除了面向所在地街鎮，更主動輻射區域內其他對應街鎮。和各鄉鎮“穩定辦”、“綜治辦”、街道“平安辦”等機構建立工作聯系，宣傳社區檢察面向社區開展法律監督、保障法律一體實施的工作職能，及時掌握社區治理狀況。并且，在街鎮綜治中心、網格中心等窗口，公開設置社區檢察職能介紹和聯系方式的公告牌，通過窗口指引妥善處理和檢察職能相關的涉法涉訴問題，及時發現法律監督線索。
“咦，奉城鎮這幾年好幾個村書記都‘出事’了……”通過橫、縱比對各種數據材料，奉賢區院社區檢察科的檢察官們發現，位處該區的奉城鎮從2012年以來，50個村居就有5個村書記發生職務犯罪，都是通過手中權力為他人謀利，收受賄賂。犯罪領域也集中在村級工程建設領域，比如協助政府管理村莊改造、農田基礎設施建設等過程。
結合社區檢察室近年來法制宣傳進村居活動的開展情況，檢察官們了解到奉城鎮的基層黨委、政府有關部門在對村干部的監督、教育和管理方面非常薄弱，大量村干部本身缺乏法制觀念和廉潔意識，存在“你拿我也拿”、“不拿白不拿”的效仿心態，導致村干部腐敗問題接連發生，甚至同一個村的多名干部相繼發生問題。
經過研判，奉賢區院社區檢察科鎖定了村官職務犯罪的專項治理主題，并立即聯合本院反貪、案管、公訴部門，通過網上辦案軟件查找歷年案件，借閱卷宗材料，向案件承辦人詢問了解具體情況，分析查找專項檢察的工作切入點。最終形成了有效的村級工程建設領域村官職務犯罪專項治理工作方案，同時與奉城鎮紀委聯合開展專項檢察，并陸續走訪當地黨委、政府、案發單位等，從權力配置、權力監督、財務管理等方面分析案發原因，逐一找出管理癥結，提出基層社會治理檢察建議，建章立制，堵漏防患，并對必要的回訪也做了安排。
不僅如此，促進轄區綜合治理，要從社區、村鎮、基層、老百姓身邊最常發生的問題入手。基于從檢察建議回訪監督中提煉出社會治理工作項目的經驗，奉賢社區檢察科強化了這項認知，主動加強了和街道各相關部門的聯系，從派出所刑事執法監督、社區矯正監督，以及行政案件申請監督、受理等多種渠道，探尋其中常見、多發、影響地區老百姓生活和社會治安的苗頭性問題，及時向有關部門提出社會治理檢察建議。并于今年，結合區域刑事案件，延伸開展了跨境賭博衍生社會問題、電瓶車盜竊防范等多個社會治理專項。“我們的主動拓展就想使社區檢察工作變得更富有生命力，并在基層社會治理工作中找到支撐點，充分體現社區檢察的‘社會屬性’。”奉賢區院社區檢察科科長向記者介紹。
無獨有偶。松江區院結合地區實際選擇轄區工業園區的大型企業作為調研對象，會同街鎮相關職能部門共同做好園區及企業周邊的綜合治理工作，在專項工作的選擇上也突出了貼近重點工作和現實需求。
近年來，隨著經濟快速發展和中心城區制造業溢出，松江制造業規模不斷壯大，在大量外來人口導入的同時，社會管理和治安問題也日益凸顯。全區每年發生的刑事案件中，外來人口犯罪案件數量居高不下，其中發生在大型企業廠區及周邊生活區的案件占據相當大的比例。
其中，世界最大的筆記本電腦生產商、長期位列上海市出口創匯榜前列的達豐（上海）電腦有限公司（以下簡稱“達豐公司”），更是長期受到刑事案件高發的困擾。坐落于松江出口工業區內的達豐公司，廠區和生活區占地達100萬平方米，現有員工約4萬人（高峰期時有近8萬人），月入職、離職人員達兩千人。據統計，2014年1月至2016年9月，在達豐公司廠區及生活區范圍內，公安機關接到報警逾4500件。雖然治安情況有逐年好轉的趨勢，但像達豐公司這樣的大型企業仍然是松江區治安和刑事案件的高發地，在松江工業區中也具有代表性。
針對這一區域特點，松江區院社區檢察科將開展綜合治理的重點聚焦于轄區大型企業，選取案件多發的典型企業，從分析案發原因、查找防控短板和制定針對性治理措施入手，探索社會力量和廠方合力推動廠區綜合治理。尤其對達豐公司這樣的松江出口工業區龍頭企業，推動落實好“廠區+社區”綜合治理工作，對帶動區內其他大型企業完善綜合治理有很大的借鑒作用，對促進區域社會治理也有積極意義。
松江社區檢察科以推進達豐公司綜合治理工作為重點，根據前期與相關職能部門達成的共識，發揮檢察、法院、公安、司法、街鎮和工業區綜治部門等各自的職能優勢，在預防犯罪法制宣傳、勞務市場招聘監管、企業周邊環境綜治等多方面入手，推進“廠區+社區”綜合治理模式，多管齊下營造企業發展和地區平安的良好社會環境，受到轄區內企業一致點贊。
無縫對接，源自內部聯動
從公安派出所刑事執法活動監督和監外執行監督中發現社會管理問題，是社區檢察部門的一項重點工作和有效思路。通過加強和區院各部門特別是刑事檢察部門的工作溝通，亦可了解到一段時期內區域發案特點和社會治理盲點、難點，并從區域內有影響、有典型意義的案（事）件中捕捉線索，由點及面挖掘優化基層社會治理的價值點。
2016年1月31日，閔行區臨滄路某碼頭發生了一起事故，犯罪嫌疑人張某無證駕駛大型自卸貨車運載建筑黃沙，在倒車時與行人廖某相撞致其當場死亡。區院檢察官在辦案中發現，張某工作至今從未取得過駕照，所駕駛的貨車系拆車場買來的報廢車輛，經過鑒定，該車制動、轉向、燈光信號均不合格，張某供稱碼頭老板在明知其無證的情況下仍雇傭其工作了近三年。
由于閔行區毗鄰黃浦江，水域面積較大，區內沿江碼頭較多。對于本案反映出的問題，閔行區院的檢察干警第一時間聯想到，類似情況也可能存在于其他碼頭，如果碼頭內無證駕駛情況不少，車輛又得不到及時監管，將對本碼頭安全生產埋下系列隱患……沒有猶疑，閔行區院社區檢察科立即派員與轄區內有沿江碼頭的街鎮溝通，聯合對碼頭進行抽樣走訪調查。經排摸發現，閔行轄區內共有39個碼頭，其中16個為私人承包碼頭，上述刑事案件中反映出的問題不同程度地存在于這些私人承包的碼頭內。
檢察干警兵分兩路，一邊前往事發地深入調研，另一邊將“私人承包碼頭存在安全隱患”的情況第一時間匯報給區院分管檢察長和市院業務處。“碼頭堆場內無證駕駛車輛監管問題”專項綜合治理方案也在市院業務處的指導下出爐。很快，轄區內碼頭數量最多的吳涇檢察室被點名負責開展各碼頭的實地調查、找出問題癥結，有針對性地開展綜治工作。
為確定監管責任歸屬，干警們先后走訪了市政建設養護公司（涉案碼頭的出租方）、安檢所、交通委及航務所。通過梳理法條，最終確認了區航務所對碼頭內的生產經營活動應當負有安全監管職責。
之后，閔行社區檢察科立即召開工作現場會，聯合碼頭、區航務所等單位，通報專項檢察情況，以案論法，制發《檢察建議書》以促使相關責任單位切實履行安全監管責任，維護正常的生產秩序。依托與本院辦案部門的信息聯動、案件篩查機制發現類案問題，閔行區院社區檢察科還開展了法制宣傳進村居、規范社區服刑人員納管宣告、公安派出所受案立案等專項檢察活動。
不得不說，以問題為導向，利用好立足社區的優勢，單獨或會同辦案部門開展社會治理工作，既凸顯了“社區檢察”的檢察特性，又能體現“社區檢察”對檢察辦案工作的延伸，努力實現“打一案，防一片”，成效顯著。
檢察+科技：
法治思維糅合創新思維
不同于以往“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理運作模式，社會治理將法治放到了更為重要的位置上。
摘要：基層社會矛盾需要最大限度地通過個體以及各種基層社會組織的力量參與的方式來化解，矛盾頻發凸顯了基層社會組織在解決基層矛盾糾紛中的作用。要真正化解基層矛盾糾紛，需要重新定位基層社會組織的功能。
關鍵詞：基層矛盾；基層社會組織；利益機制；功能；定位當前，我國正處于社會轉型時期，各種利益主體和思想觀念日趨多元化，在這一背景下，基層矛盾的呈現了密集、易發、高發的特點。在社會治理機制尚不能完全跟上社會變遷的節奏的情況下，如果這些矛盾不能及時解決，可能會衍生出更廣、更深、更嚴重的矛盾。在和社會建設過程中，一個科學有效的，能夠化解矛盾的基層社會組織的作用尤其重要。
一、基層矛盾糾紛凸顯了基層社會組織的功能
任何社會均難求永久不變，在現今這樣經濟利益主體和思想多元化的社會中，建立健全社會矛盾的多元化解機制應該成為法律考慮的一個必要因素，只有這樣才有助于把矛盾化解于萌芽階段。美國的著名社會法學家斯科•龐德說：“吾人皆有許多欲望和需要，而欲得到滿足。...........個人的欲望常和他人的欲望沖突，或妨礙他人的欲望。法律的工作可以說是一種社會工程的艱巨任務，也就是一種致力使生活必需品能為眾人所分享的工作。”為使法律達成上述目的，龐德建議，法學家首先需要對特定文明社會的實際事項或眾人的實際需要做出調查，求得社會眾人行為的基本原則，也就是社會的法律基理。根據這些基理原則，再制定“利益綱目”，分列社會利益、公眾利益與個人利益。如此，在發生任何爭執，也就是不同的利益訴求發生沖突時，立法者和司法者可利用既定的“基理”與“綱目”，本著“最少數的利益遭受損失”的原則，確定一個相對合理的解決機制。[1]
但是，法治國家的建構并不意味著國家通過法律調控社會生活的一切，恰恰與此相反，它更意味著最大限度地通過個體以及各種基層社會組織的力量參與的方式來解決社會自身問題。[2]我們雖然應該強調法律在均衡社會沖突利益上的功能，求得特定的社會于特定的時間內能夠獲致社會公平，但是需要注意的是，法律只有在普遍意義上才能發揮作用，也是就說，并不能切實有效阻止利益沖突的發生。這就需要搭建這樣一個平臺，能夠具體問題具體分析，快速迅即地出一個合理的解決之道的平臺。這樣的平臺，只有內生于人民群眾的社會實際生活中才能有效的發揮這種職能――基層社會組織具有先天的這種特性。
基層社會組織作為一種新型機制，能夠充分發揮社會力量參與解決基層矛盾的糾紛。黨的十六屆六中全會通過的《關于社會主義和諧社會建設若干重大問題的決定》提出，“適應我國社會結構和利益格局的發展變化，形成科學有效的利益協調機制、利益訴求機制、矛盾調處機制、權益保障機制，對于統籌協調各種利益關系，妥善處理各種利益矛盾，加強和改進社會管理，維護社會和諧穩定，具有重大意義。
二、基層矛盾紛爭背景下基層社會組織的功能定位
基層社會組織是否能真正發揮其內在功能，取決于三個要件。第一，基層社會組織存在的前提是政府和基層社會組織間關系的順暢，基層社會組織不是“與政府爭權”，而是在“幫助政府更好的管理社會”[3]。第二，基層社會組織功能的有效發揮取決于其是否具備一個科學的決策層和比較合理的組織架構。第三，在具備前面兩個方面的同時，確立了問責機制，建立起了一個有效的社會監督體系十分的關鍵，能夠有效的完善基層社會組織自主管理能力的不足。在面對基層矛盾糾紛高發的情況下，基層社會組織在滿足這三個條件的基礎上，客觀上需要重新定位其內在功能。
首先，基層社會組織作為利益協調機制組織。基層社會組織作為一個與政府共同管理社會的機制，能夠更好的培育出正確的價值觀，能有效的發揮利益協調的機能。在眾多領域之內各個利益群體在其所組成基層社會組織中都有其話語權的存在空間。一方面是來自本群體的聲音，一方面是來自共同體的聲音，在兩種聲音合力之下的思想輿論更能真實的反應大眾的心聲，從而確認下來的價值觀也更容易被大眾所認可和接受。基層社會組織機能的發揮能夠引導人民正確處理多重復雜的個人和集體、局部與整體、眼前和長遠之間的利益關系，從而達到合理表達自己的利益訴求，避免利益矛盾糾紛的引發。
其次，基層社會組織作為利益訴求機制組織。基層社會組織架構出了制度性的平臺，它不僅僅是一個從屬附庸的組織，而是一個可以和政府處在同一個平臺上進行對話的利益訴求機制組織。一方面它對群眾的利益要求能夠正確及時的作出對應的回應，完善信息披露制度；另一方面它能正確的定位出人民群眾利益沖突的性質，很好的克服了把矛盾糾紛盲目政治化或形式化的風險；再一方面它能掌握好妥協和讓步的尺度，使調解和互助成為解決糾紛的理想化形式，提高其解決相似基層矛盾糾紛的效率；最后它還采取了認錯與相關責任相結合的處理方式，改變了以往“全對”或“全錯”式令人難以接受的做法。通過這種基層社會組織來表達自己的利益訴求，不僅能使訴求得到相關應當的關注以外，而且從利益表達者來說，也很好的提高了利益表達的理性化程度。
再次，基層社會組織作為矛盾調處機制組織。為人民群眾更好地化解矛盾提供了更多的選擇：一是基層社會組織得以建立起來的群眾基礎比較好，這種通過民主程序建立起來的制度，能更好的找出利益沖突的焦點，更有利于社會公平分配的實現，可以預防和減少糾紛的發生機率；二是由于基層經驗信息比較充實，有充實的糾紛解決資源，能為當事人提供相應的便利和幫助，使糾紛發生后能夠及時妥善的得到解決；三是能夠起到鼓勵民眾合理選擇糾紛解決的途徑，規范化的基層社會組織程序，能夠保證糾紛解決處在一個獨立和公正的環境下得到解決；四是基層社會組織本身的特征在突發事件、和公共安全事件發生時，能夠及時采取應急措施穩定社會秩序、對受害人提供直接救助，并在事后能夠及時的啟動責任追究機制。
最后，基層社會組織作為權益保障機制組織。基層社會組織在社會保障體系中也能找到發揮自己機能的一席之地，促進權益保障機制職能的有效發揮。一方面隨著市場經濟體制的建立和對外開放的擴大，為了防止貧富差距過分懸殊，保障廣大勞動者的基本權益，基層社會組織在建立和完善最低工資保障制度方面能夠切實發出不容忽視的聲音。另一方面隨著社會生產力的發展和人民收入水平的提高，基層社會組織極力呼吁逐步提高城鎮居民最低生活保障標準，在建立農村居民最低生活保障制度方面有效的貢獻了自己獨具優勢的功用。最后表現在在健全公共財政制度方面上，基層社會組織能夠利用其所占有的大量豐富的基層群眾資料，來反映民眾對公共產品的需求狀況，從而有益于把更多的財政資金投向需求比較急迫的相應的教育、衛生、社會事業等領域中。
三、結語
只有充分發揮基層社會組織的功能，社會自身化解矛盾的能力和效率才得以提高，才能更大程度地激發了社會的活力和動力，保障社會的穩定和有序進行。在社會體制改革中，國家政府職能應從以前的“大包大攬”的狀況中掙脫出來，應把一些社會能夠自我管理的事務逐步轉移給相應的基層社會組織來管理，提高全社會的公民意識。政府只需必要的管理、引導和服務，以便基層社會組織自我發展能力得到進一步的發展和完善，進而促使基層社會組織實現人民自己的矛盾自己解決的局面。
參考文獻：
[1]馬漢寶.法律思想與社會變遷[M]，北京：清華大學出版社，2008：328
一、認清形勢，科學定位，建立社會治安防控體系長效機制
學習實踐科學發展觀，要科學判斷和全面把握當前的社會治安形勢，牢牢掌握社會治安防控的主動權。××街屬典型的城鄉結合部，轄內影響穩定的因素多樣，治安環境復雜，主要表現在：一是地域形態多樣，矛盾糾紛隱患多，社會治安綜合治理工作難度突出。轄內地域形態多樣，既有××市最大的關閉國有企業—××氮肥廠，又有東圃最旺的商業地段；既有××區人口最多的城中村—××村，又有多個新型住宅小區，潛在的矛盾糾紛隱患多，主要是勞資糾紛、物業糾紛、鄰里糾紛、醫患糾紛、經濟糾紛，還存在著國企遺留問題、房屋拆遷問題等隱患。各種社會矛盾糾紛隱患的存在，給轄區的穩定和社會治安綜合治理帶來很大的工作難度，要排查調處這些矛盾，既涉及到各種政策法規，又要協調各職能部門和社會力量齊抓共管。二是流動人口多，平均素質偏低，社會治安綜合治理工作壓力突出。轄內有出租屋1.9萬套，近年來外來流動人口迅猛增加，據初步統計，××地區的外來流動人口超過8萬人，平均素質偏低，相當一部分外來人口為暫時找不到工作、打散工、從事體力工作等人員。從近年來對違法犯罪分子人員的分析來看，外來流動人口的作案比例大，每年抓獲的犯罪嫌疑人中有80%以上是外來人員，其中，近90%以上的人落網前居住在出租屋，給××地區的治安帶來了嚴重的壓力。三是案件基數大，多發性案件典型，社會治安綜合治理工作挑戰突出。近年來，雖然我街每年刑事立案逐年下降，但基數仍然較大，其中盜竊、詐騙、搶劫、搶奪約占80%左右，壓案保平安的任務十分繁重。在源頭預防上，城中村內的治安防范工作由于受環境、居民意識、硬件設施等影響面臨很大挑戰；在打擊管理上，基層民警工作量多，壓力大，如何發揮他們的主力軍作用，整合更多群防群治力量參與面臨著挑戰；在教育宣傳上，面對居民群眾法律意識普遍不高、素質偏低的現狀，如何利用有限的資源，爭取最大效果做好宣傳教育工作，提高群眾知法、懂法、守法、護法等意識面臨著挑戰。街黨工委、辦事處以“發展是第一要務，穩定是第一責任”的觀念為指引，把保穩定和促發展放在同等重要的位置，科學地分析我街實際，從街道層面進行全局性、系統性考慮，探索社會治安綜合治理長效機制，建立健全街道層面社會治安防控體系，實現基層社會治安綜合治理工作觀念、思路的轉變和突破。
二、深入實踐，開拓創新，構建社會治安防控體系的基礎和架構
學習實踐科學發展觀，要注重實踐，開拓思路，創新方法，在實踐中探索社會治安綜合治理工作的突破點，解決社會治安綜合治理的根本問題。街黨工委、辦事處從2006年底開始，深入社區進行調研，召集研究討論，結合街道的實際情況，著手研究建立健全社會治安防控體系工作。2007年3月份形成了《××街關于建立健全社會治安防控體系的工作意見》，并全面開始實施。治安防控體系主要包括以矛盾糾紛排查調處、安全防范、基層創安、流動人口管理、安置幫教、法律道德宣傳教育、執法聯動、隊伍培訓管理、組織保障、檢查考核為內容的“十大機制”，形成了以打擊為重點、以預防為基礎、以控制為關鍵，以建設、管理為方法，以改造、教育為手段，綜合性、立體化、系統性的社會治安防控體系。根據當前社會治安綜合治理工作特點，從轄區實際情況出發，提出了落實防控體系的三項工作原則：先易后難、突出重點、分步實施。社會治安防控體系通盤考慮全街社會治安綜合治理的方方面面，是實現社會治安綜合治理的一個完美的載體，將街道轄內可利用的資源充分整合起來，形成齊抓共管、人人參與的大綜治格局。
（一）以統一高效為方向，建立社會治安防控體系運行機制。
貫徹落實科學發展觀，構建社會治安防控體系科學合理的運行模式，是基層社會治安綜合治理工作的關鍵。以統一指揮、方便管理為原則，建立了由街維穩及綜治委牽頭，以街道一級有關職能部門為主力，以社區居委會、轄內機構、單位和各類社會力量為基礎的縱向層級運行架構。在橫向聯動方面，主要分為三種模式：一是街道一級聯動，主要是職能部門之間的執法聯動和矛盾糾紛聯調聯動；二是社區一級聯動，圍繞平安和諧，以社區黨支部為龍頭，以社區民警為骨干，以社區治保會為基礎，以出租屋管理員、××公司治保隊員、社區內各企事業單位、居民群眾為主要參與力量；三是基層治安力量聯動，以××地區治安聯防大隊為載體，整合社會各類治安力量，提高治安隊伍的凝聚力、遂行力、戰斗力。以縱向層級運行架構為主體，通過橫向聯動工作模式進行協調整合，構筑一個職責分工明確、團結協作、效率快速、效益明顯的綜合運行機制。
（二）以保障有力為核心，建立社會治安防控體系指揮平臺。
貫徹落實科學發展觀，建設社會治安防控體系指揮平臺，為基層社會治安綜合治理奠定堅實的基礎。以“綜治大格局，群眾得實惠，管理出實效，和諧又平安”為建設標準，建立街綜治工作中心，構筑社會治安綜合治理工作平臺。街綜治工作中心的功能主要表現在以下三方面：組織保障功能，表現為建立完善組織機構、工作制度、硬件設施，明確職責任務和部門分工；協調指揮功能，表現為通過制訂2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落實聯調、聯防、聯勤、聯治、聯創的“五聯”運作機制；管理考核功能，表現為健全學習培訓制度、加強隊伍管理，進行工作績效評估、檢查考核。通過充分發揮綜治工作中心功能作用，強化基層管理，完善基層服務，優化基層資源，夯實基層基礎。
（三）以整合統籌為準則，建立社會治安防控體系精干隊伍。
貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，整合社會力量建立社會治安工作隊伍，為基層社會治安綜合治理工作提供必要的人力資源。以公安派出所為主力軍，以治保隊員等治安力量為骨干，以群防群治力量為補充，實行警民結合、專群結合，充分發揮隊伍最大的工作效益。以××地區治安聯防大隊為載體，將轄區保安員、治保員以及物業小區、工業區、大型企業的治安力量有效整合，完善了聯網基地指揮臺建設，實現了勤務指揮聯動。以義務平安巡邏隊伍為補充，在社區民警統一安排下協助開展社區治安巡邏工作。通過治安力量的整合，達到有效的管理，高速、可靠、準確、綜合性的合理安排，發揮最大作用。
（四）以科技創新為指引，建立社會治安防控體系防范網絡。
貫徹落實科學發展觀，利用先進的科學技術，通過市場機制運作，為基層社會治安綜合治理工作注入新鮮的血液。建立健全四個層面安全防范網絡：一是建設全街視頻監控系統，現在街面主要路段設置了212個監控點，城中村內街內巷設置了107個監控點和5個監控崗亭。二是發動轄內物業小區、企事業單位自建視頻監控系統，現我街轄內主要小區、企事業單位安裝了1000多個攝像機。三是推進城中村單體出租屋視頻監控小系統建設，由屋主自籌資金安裝，主要對出租屋內部進行實時監控。四是推行家庭、商鋪內部技防建設，積極推行“手眼通”、億光安防、門禁系統等家庭、商鋪技防。通過建設四個層面安全防范網絡，動靜結合，人防、物防、技防結合，形成一張覆蓋全轄區范圍、解決重點治安問題、排除大部分治安隱患的安全防范網絡。
（五）以立體滲透為手段，建立社會治安防控體系宣傳教育模式。
貫徹落實科學發展觀，加強精神文明建設，建立全方位的宣傳教育模式，為基層社會治安綜合治理工作營造良好的意識環境。構筑××街法制宣傳教育平臺，以最大程度地方便群眾、最大限度地滿足群眾為目標，打造室內法制宣傳教育服務、室外法制宣傳教育服務、網上法制宣傳服務三大宣傳陣地，不斷創新宣傳教育方式，拓寬宣傳教育途徑，從源頭上預防違法犯罪，增強轄內居民群眾法制觀念和法律意識，促進社會和諧。
三、以人為本，立足長遠，進一步推進社會治安防控體系的落實和發展
（一）從全面協調可持續發展的角度出發，促進社會治安防控體系的落實和發展。
深入踐行科學發展觀，以全面、協調、可持續發展為基本要求，使社會治安防控體系的落實緊緊配合經濟社會的發展，促進平安和諧社區建設。基層社會治安防控體系是一項長期性、復雜性、持續發展性的社會系統工程，其全面落實要始終堅持“三個結合”：一是要與上級綜治工作精神相結合，社會治安防控體系的推進要以省、市、區綜治工作精神為指導，落實上級部門的工作部署。二是要與經濟發展規律相結合，以經濟建設為基礎，從××地區的經濟發展需求和趨勢出發，繼續完善社會治安防控體系，才能使社會治安防控體系具有科學性、長效性、穩定性。三是要與社會矛盾發展態勢相結合，隨著經濟社會發展，將會不斷涌現出新的社會矛盾類型，如何排除矛盾糾紛隱患，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態，將促進社會治安防控體系自身的不斷修正和完善。
（二）從以人為本的角度出發，促進社會治安防控體系的落實和發展。
深入踐行科學發展觀，以人為本是核心，提高群眾的安全感、對社會治安的參與度和滿意度，是對社會治安防控體系實施效果的最好詮釋。社會治安防控體系的全面推進，要立足實際，始終以群眾安不安全、滿不滿意為根本考慮，切實圍繞社會治安問題的重點、難點和盲點，實現社會治安狀況的明顯好轉。要依靠群眾，發動群眾，始終堅持從群眾中來、到群眾中去，把社會治安防控體系建設融入到群眾的日常工作生活中。通過形式多樣的宣傳教育使群眾首先做好自身、自我的安全防范，增強防范意識，減少犯罪分子犯罪機會；通過開展形式多樣的社區活動，進一步引導和發揮群眾參與社會治安工作的積極性和主動性，使群眾承擔一定的治安防范義務；通過及時公開與群眾切身利益息息相關的治安信息，使群眾及時了解身邊的社會治安環境，采取相應地防范措施。
一、當前農村組織存在的問題
社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：
第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。
第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。
從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。
二、農村(民)組織在農村基層的重要作用
當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：
首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。
既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響
國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。
發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。
中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：
根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。
從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。
顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。
一、法律及法律實踐都是地方性
知識盡管目前學界對于地方性知識的界定眾說紛紜，但地方性知識無疑是與普遍知識相對的一個概念，它強調的無疑是一種新型的知識觀念，其地方性一方面旨在強調特定的地域，另一方面在于強調知識形成所依賴的特定情境，包括由特定的歷史條件所形成的文化與亞文化群體的價值觀,由特定的利益關系所決定的立場、視域等。[2]具體而言，地方性知識乃是某一特定區域（一個國家、一個民族抑或一個村落）的人們在長期的生產和生活實踐中所自主生產和傳遞的以文字形式保存的地方文明和以非文字形式保持的地方民俗、習慣、信仰和思維方式。[3]正如中醫在疾病治療中往往表現出神奇的功效一樣，地方性知識對于當地事物和事件具有普遍知識無法企及的解釋與調節能力，這也正是地方性知識的魅力與優勢所在。正如蘇力教授所言：“一個民族的生活創造了它的法制，而法學家創造的僅僅是關于法制的理論。”[4]法律在本質上是一種地方性知識，因為法律不是單純的哲學范疇抑或邏輯體系，它乃是特定時間特定地域的民族生活經驗的總結。無論是一般性的法律概念，還是具體性的法律知識，都是在特定的歷史條件和文化背景下生成，是對特定場域中的現實社會關系的概括。也正因為如此，只有站在具體地方性的文化背景之中才能深刻理解法律的意義。尤其是被稱為“活法”的民間法，它生于民間，在鄉民長期生活、勞作、交往和利益沖突中逐漸形成，乃是一種典型的地方性知識，且對當地民眾的行為發揮著不可替代的規范作用。這些民間規范作用于不同的地域，在當代法治社會、和諧社會的構建中發揮著重要作用。由于法律知識的地方性以及不同地域的法律文化的多元與差異，各地的法律實踐無疑更是一種地方性知識。“這種知識是在司法活動別是在近代司法職業化進程中逐步生產并再生產出來的”。[5]法律實踐的目的乃是要保證法律的有效運作，而這總是需要更多更具體的地方性知識來應對具體的個案。比如在筆者所熟悉的某縣法院，所有離婚案件孩子撫養權（尤其是男孩）歸屬的裁判原則并不是嚴格依照《婚姻法》及相關司法解釋的規定，而是遵循“孩子在誰手里就判給誰”的原則。之所以出現這種情況，就是因為該法院解決的該類糾紛大多發生在農村地區，而在這些村子里，妻隨夫居，即便是離婚，孩子肯定也是在夫家，且孩子的撫養權歸夫，女方一般也不會反對。（因為女方如果再婚的話，帶著孩子很難找到“好婆家”），況且“孩子撫養權”的執行會非常困難（實際上幾乎是不可能）。事實證明這樣的裁判在當地社會中為多數人所認可。而如果是在城市，這可能是不可理喻的。可見，在不同場域中，法律實踐的具體知識具有明顯的差異性。這就要求我們在法律實踐過程中，除了要重視國家的法制外，更要重視地方的文化、傳統、習俗等地方性知識，而這些知識無疑也是法學教育過程中不可忽視的部分。
二、新建地方高校法學教育辦學
目標的地方化“制定大學戰略目標的關鍵是找準自己的定位”。[6]新建地方高校要在激烈的競爭中謀求生存與發展，最為關鍵的是合理定位自己的辦學目標。而學校辦學目標的定位一定要著眼于社會發展的實際和學校自身的條件。盡管新建地方高校在生源基礎、科研條件等方面都無法與國家重點大學相比，但由于其擁有個性化的專業設置、特殊的人文環境、靠近鄉村的地理位置以及長期以來形成的與地方密切合作的關系，新建地方高校有著明顯的立足基層的區位優勢。基于地方經濟社會發展的戰略方向與特色辦學資源，新建地方高校的辦學目標定位應反映出強烈的地方取向，即應以培養地方需求的應用性與服務性高級專門人才為辦學目標，以地方經濟社會發展對人才的需求為依據，走“立足地方、依托地方和服務地方”之路。[7]只有堅持辦學目標的“地方化”，新建地方高校才能辦出特色，辦出水平，才能不斷提升自己的辦學競爭力。同理，新建地方院校的法學教育應當適應地方經濟社會發展的需要，努力為地方提供應用型的法律人才，尤其是合格乃至優秀并且服務于基層的法律實務工作者。盡管目前法學專業畢業生就業情況不容樂觀，社會（尤其是東部沿海城市）對法律專業人才的需求似乎處于一種飽和狀態，但實際上服務于作為法治事業關鍵部分的基層社會的法律人才數量極少。所以筆者認為，地方高校尤其是新建地方高校的法學教育不能一味的堅持“國際化視野”，應該著重培養熟悉基層社會實際情況、服務于基層社會的應用型法律人才，這應當定位為新建地方高校法學教育的辦學目標。法學學科具有很強的實踐性，而基層社會的法律實踐是一種典型的“地方性知識”，即由于地方地理環境、經濟發展水平、傳統習俗等方面的不同，抽象的法律制度在各地實踐中可能需要靈活實現。尤其是在當前構建和諧社會的大背景下，基層社會更是急需一批具有社會主義法治理念，熟練掌握當前各種法律規范，了解基層社會實際情況并能把所學法律知識靈活應用于基層社會實踐的優秀司法干部、優秀律師、優秀法律服務人員、優秀企業管理人員、優秀村官等活躍于基層社會各行業的法律人才。以菏澤學院法律系為例，自2002年建系以來，一直以滿足菏澤基層社會對法律人才的需求為辦學目標，已經為菏澤市基層司法機關和其他各部門、行業培養了大批應用型法律專業人才。據不完全統計，菏澤學院法律系有90%以上的法學畢業生都選擇了在基層法律實務部門或企業或農村工作，而這些部門往往是那些重點高校不愿意去的地方。而且這些畢業生普遍受到用人單位好評，有的已經成為基層司法部門的骨干，有的已經成為基層政府部門的主要領導，有的已經成為地方知名律師，有的成為地方知名企業的管理人員，有的成為優秀村官。菏澤學院法律系也因此在本地生源中極具吸引力。這種地方高校的辦學實例反映出地方高校培養的法學畢業生對基層社會的認同感和職業使命感，也證明了新建地方高校法學教育基于自身的現實條件準確定位的重要性，證明了新建地方高校法學培養目標“地方化”的必要性和現實性。
關鍵詞：社會治理；綜治網格；創新
中圖分類號：D035 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-01
加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，是建設更高水平的平安中國的重要保障，是進一步增強人民群眾安全感的重要基石。基層綜治網格工作，對于加強基礎綜治基礎，提升現代社會治理水平至關重要。如何提升基層綜治網格工作水平，是一個值得深入探討的話題。本文重點圍繞“網格怎么劃、網格做什么、誰來做、如何做”等問題，創造性地提出了網格工作“十要”、網格工作“四法”，并規范了各個層面的服務管理團隊，從而進一步明確了工作內容、創新了工作方法、落實了工作責任，為開創基層社會治理綜合治理工作新格局奠定了基礎。
一、科學劃分，合理構建服務管理單元
按照精細化管理的要求，優化社會服務管理單元，使基層服務管理組織設置更合理、更科學、更有利于工作開展。一是在劃分原則上，以現有鄉鎮（街道）、村居（社區）管理格局為基礎，綜合衡量地域位置、戶數多少、人情世故等多方面因素，并充分考慮工作開展的“完整性、便利性、均衡性”，屬地劃分，適度劃分。二是在劃分程序上，按照鄉鎮（街道）制定總體網格規劃、村居（社區）提出具體網格劃分方案、相關職能部門最后協商確定的方式進行。三是在網格管理上，將劃分好的網格，按地域和類別合理編排，確定相應序號，實施登記管理。
二、明確職責，整合優化服務管理團隊
根據基層綜治工作任務，重點關注基層社會治理的“十要”：即實有人口底數“清”、重點人群幫教“誠”、社會治安防控“嚴”、矛盾糾紛化解“早”、民情信息反映“靈”、安全隱患整改“實”、非法經營管控“牢”、應急處置行動“快”、公共服務發揮“好”、平安法制宣傳“勤”。為實現上述目標，根據社會治理工作的新要求，對服務管理的機構設置和人員配置可以進行改革調整，真正實現社會服務管理中心的實體化運作。一是在鄉鎮（街道）層面，以社會服務管理中心建設為重點，抓好“一室+一廳+N隊”建設。“一室”即綜合協調辦公室，主要承擔總體規劃部署、牽頭協調、檢查督辦、日常工作辦理等職能；“一廳”即服務大廳，凡是對群眾服務的事項都納入大廳業務承辦范圍；“N隊”可以把社會治安防控、矛盾糾紛化解、安全生產管控、特殊人群管理等多支承擔不同的服務管理職責的隊伍一起劃入管理。二是在村居（社區）層面，以社會服務管理站建設為重點，抓好“窗口+團隊”建設。“窗口”即設立對外服務窗口，落實專門工作人員，為轄區公眾提供一站式服務；“團隊”既可以是由駐村領導、駐村干部、片警等基層干部組成的基礎團隊，也可以是巡防、調解、幫教等具有特色的專業團隊。三是在網格層面，每個網格都配備一名網格員，切實做好網格內的社會服務管理工作。
三、健全體系，充分發揮服務管理效能
要在健全工作體系上下功夫。主要是通過完善和落實工作例會、首問責任、情況報告、督查督辦、考核獎懲、工作流程、基本臺賬等制度，形成“黨政領導、條塊結合、上下聯動”的工作模式，有效避免重復建設和各自為政，促進鄉鎮（街道）、村居（社區）和網格間日常工作的對接，促進部門間工作資源的有機整合，真正把有限的人力、物力、財力都用到社會服務管理的刀刃上。要在完善工作機制上下功夫。不斷完善以矛盾聯調、治安（安全）聯防、工作聯動、信息聯通、問題聯治、事件聯處、平安聯創、服務（管理）聯抓為主要內容的工作機制，進一步整合社會服務管理力量，規范社會服務管理行為，保證服務管理工作高效、有序地開展。要在化工作保障上下功夫。在落實專項經費的基礎上，統籌安排村郵員、流管員、計生員等各類人員的支出經費，解決好專職網格管理員的報酬問題；建立完善內部考核激勵機制，加強督促檢查，最大限度地調動黨員、干部和社會各方面參與這項工作的積極性。
四、創新方法，高效開展服務管理工作
社會服務管理的方式方法需不斷創新，提出網格工作“四法”，促進服務管理工作高效開展。一是實行“定人定格定責”。每個網格都落實專人管理，明確責任，強化考評。二是推行“一卡一冊一線”。“一卡”即為民服務聯系卡，卡片以網格為單位設計發放，內容包括各級服務管理內容、流程、聯系方式、監督電話、主要服務人員等，做到一卡在手，辦事不憂。“一冊”即網格員工作手冊，由網格專職服務管理人員填寫使用，內容包括網格基本情況、群眾需求、民情信息、案件事件、工作記錄等。“一線”即服務咨詢熱線，鄉鎮（街道）、村居（社區）開通一條服務咨詢熱線電話，隨時接受群眾業務辦理、咨詢、求助、投訴等。三是堅持“月訪月清月會”。“月訪”就是由網格專管員及其服務團隊每月對網格內的工作對象、困難群眾、重點部位進行集中走訪，聽取意見，摸清底數，掌握實情。“月清”就是對受理的辦理事項、各類矛盾糾紛做到能辦即辦、當月結清。“月會”就是服務管理中心每月召開工作例會，談網格實情、談工作業績、談存在問題，集中梳理、分析和研究解決工作中存在的問題，相互交流服務管理情況，總結經驗，部署工作。四是做到“勤查勤問勤記”。“勤查”就是網格專管員及服務管理團隊經常對網格進行巡查，重點檢查發現違法犯罪、安全隱患、非法經營等情況。“勤問”就是經常同群眾交談溝通，問民情、問困難、問問題。“勤記”就是將“勤查”“ 勤問”“訪談”得到的情況及時記錄到網格員工作手冊，作好備忘。
參考文獻：
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2016年是“十三五”開局之年，全縣供銷社系統應急管理工作要以黨的十和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，堅持問題導向，按照“重法制、強基礎、抓規范、促能力”的工作思路，以風險管理為抓手，以預案和演練為重點，以信息平臺為支撐，以宣傳教育為基點，進一步夯實基層基礎，提高應急處置能力和應急管理水平，確保“十三五”良好開局，為供銷社綜合改革順利推進和平安建設提供有力保障。
二、工作目標
完成煙花爆竹倉庫及城區、鄉鎮配送點煙花和爆竹等6個突發事件風險點風險識別登記和評估工作，修訂完善《煙花爆竹安全事故應急救援預案》，認真開展煙花爆竹安全事故應急救援演練，加強救援隊伍訓練和物資裝備保障體系建設，不斷提高識災避災能力、信息獲取和報送能力、現場指揮能力、處置執行能力，進一步完善應急管理機制體制，妥善處置各類突發事件，保障人民群眾生命財產安全。
三、主要措施
（一）進一步加強組織體系建設，健全完善應急管理工作體制機制。
按照“黨政同責、一崗雙責”和“誰主管誰負責、誰分管誰負責”以及“屬地管理、分級負責”的原則，我社成立由黨委書記、主任賈芝斌任組長，班子其他成員任副組長，各基層社主任、直屬公司經理和機關各科室負責人為成員的全縣供銷社應急管理工作領導小組。領導小組辦公室設在室，由戚健同志擔任辦公室主任，全面負責本系統安全管理的日常工作，所屬各基層社和直屬公司也要建立相應的組織機構，并全面落實安全管理工作職責，不斷完善工作制度，明確任務分工，確保全年安全管理工作各項目標任務的圓滿完成。
（二）加強應急管理制度建設，嚴格考核獎懲。
各基層社、直屬公司要健全完善應急管理工作制度，對當年應急管理工作目標和重點任務要層層進行分解和落實，我社將進一步強化應急管理工作考核督查機制，對各單位應急管理工作開展情況，實行每月一次督查、每季度一次調研、每半年一次梳理，確保各項工作落到實處。同時將繼續實施應急管理工作“一票否決制”，嚴格執行應急管理行政責任追究的各項規定，完善應急管理目標考核體系，把應急管理工作考核結果納入對各單位年度綜合工作目標考核內容，并根據其完成情況實行獎懲兌現，全面推進應急管理各項工作的有效開展。
（三）突出重點，強化突發事件風險管理。
按照突發事件風險管理的要求和步驟，堅持以風險識別為基礎、風險評估為手段、風險控制為目的，科學、有序、有效地開展煙花爆竹風險管理工作。日雜煙花爆竹公司對風險點要每日開展1次巡查，每月對風險信息進行1次修正，每季對風險數據庫進行1次更新，每半年向我社和轄區政府報告1次風險隱患更新整改情況，切實做到對各類風險實行掛帳銷號和動態化管理，建立風險管理的長效機制。
（四）堅持對突發事件趨勢實行分析會商。
健全完善縣供銷社每季度，各基層社、日雜煙花爆竹公司每月對煙花爆竹經營安全和風險管理實行分析會商制度，對突發事件趨勢進行定期或不定期的綜合分析，會商應對措施，并收集、整理、運用會商結果，增強防范措施，加強對突發事件趨勢與實際情況的對比分析，及時修正趨勢分析結果，提高突發事件趨勢分析的科學性和準確性。
（五）切實加強應急管理宣傳教育與培訓。
各基層社、直屬公司要結合實際，創新形式，深入開展以《突發事件應對法》為主的應急管理法律法規的宣傳教育，加強對應急管理人員業務知識的培訓，不斷增強應急管理能力。要利用“防災減災宣傳周，119消防日、5·12防災減災日、安全生產宣傳月”等重要時段，廣泛宣傳防災避險知識，通過豐富宣傳手段和宣傳形勢，推進應急管理知識的普及，營造“人人關心應急，人人參與應急”的良好社會氛圍，促進應急管理工作的有效開展。
（六）加強應急隊伍建設。
日雜煙花爆竹公司要強化煙花爆竹應急救援隊伍管理，充實有生力量，健全完善隊伍調度、指揮等各項制度，加強以“實戰”為導向的日常訓練和以“實用”為目標的專業培訓訓練，開展應急救援隊伍“雙盲”集結演練，確保隊伍建設到位、管理到位、訓練到位，確保隊伍響應迅速、集結高效、處置有力。
（七）加強物資裝備建設。
日雜煙花爆竹公司要進一步強化物資裝備建設，配齊配足應急處置的專業器械設施、設備和個人防護裝備，建立應急物資儲備庫，對干粉滅火器、消防桶、水泵、消防水槍、消防栓、應急車輛等應急物資裝備實行集中管理、統一調度；要加強已配裝備的日常維護保養和使用操作培訓，確保急時會用、可用、能用；同時，要建立完善應急物資裝備臺帳，及時更新完善應急物資儲備數據庫信息。
（八）強化預案管理，認真開展應急救援演練。
日雜煙花爆竹公司、白花棉業公司、再生資源公司一是要完善預案體系，提高預案管理的科學化、標準化和規范化水平，按照“四化”（簡化、實化、流程化、圖解化）要求，突出抓好應急救援預案和風險隱患點“一對一”預案的編制，切實提高預案編制質量。二是要加強實戰演練，每年開展1次以上應急救援演練活動，通過演練檢驗預案的操作性，提高救援和實戰能力，要進一步規范應急演練程序，強化應急演練總結評估，提升應急演練質量，不斷總結實戰演練經驗，增強預案的針對性和實效性。
（九）突出重點，深入開展安全隱患排查治理。
各基層社、直屬（控股）企業要全面落實安全生產主體責任，按照“全覆蓋、零容忍、嚴執法、重實效”的要求，以煙花爆竹安全經營、報廢汽車安全拆解和危舊房屋安全管理為重點，對本企業安全隱患進行全面深入、細致徹底的排查，對排查出的問題和安全隱患要迅速進行整治，不留死角、不留盲區，切實做到發現一起，整改一起，著力解決企業在安全生產中存在的問題，提高企業本質安全水平，有效防范和堅決遏制安全事故的發生。
（十）健全值守體系，確保政令暢通。
網格一詞最初只是作為一種技術載體，將高速互聯網、高性能計算機、大型數據庫、傳感器、遠程設備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。而網格化社會管理則是將這種網格的理念延伸社會管理領域中。所謂網格化社會管理，意指通過地理編碼技術、網格地圖技術以及信息技術，現代通信技術，將不同街道、社區劃分成若干網格，同時將網格單元內的人、事、資源、組織等要素形成多維的信息體系，通過網格單元進行對接，借助一定的反饋系統，一旦發現問題，都能及時傳遞至指揮平臺，通知相應職能部門解決問題，實現城鄉社區的全方位和高效管理。從這可以看出，網格化社會管理顯然不僅僅是信息技術的運用，而是借助于網格平臺，通過資源共享、快捷的反饋和高效的服務來應對傳統管理模式的僵化和低效問題。有媒體報道顯示，近年來，全國有眾多省份的基層單位都嘗試了網格化管理創新，例如北京、浙江舟山、上海、鎮江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了網格化社會管理，也成為基層社會管理和社會服務領域的積極嘗試。網格化管理一出現就受到學者的關注，如童星以南京仙林街道為例，提出網格化社會管理創新的重點在于組織創新，認為網格化管理的核心在于通過網格化組織創新的手段來增強基層社會管理的動力和活力，提升社區服務的水平[1]；而文軍則提出網格化管理作為一種新型的城市社會管理模式，具有規范、清晰、高效、創新、綜合、統一等優點和特征[2]；楊宏山、皮定均則提出網格化管理在提升政府回應性、拓展社會協作、改進管理效能方面取得了顯著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的無縫隙管理理論，認為網格化管理的意義在于打破了部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導向的、精細的、個性化的全方位覆蓋的公共服務，重塑了公共服務的流程[4]。上述探討無疑是對現實社會管理創新實踐的及時回應，也具有一定的啟示，但卻都偏重案例研究，而對網格化社會管理的歷史背景、運作邏輯以及中國情境下其功能如何演繹加以分析，故本文將在梳理網格化社會管理這種新模式產生的歷史背景和現實需求的基礎上，重點分析網格化社會管理何以發生、應具備哪些功能等議題。
二、網格化社會管理創新的歷史背景
應該說，網格化管理創新是在我國傳統社會管理模式嚴重滯后的歷史背景下發生的。改革開放30年以來，在以經濟建設為中心的思想統領下，我國在經濟領域取得了很大的成就，除了宏觀上選擇了正確的制度路徑之外，還得益于我國經濟管理體制方面的創新。在一些城鄉基層單元，在經濟管理層面都嘗試了不同程度的創新，經濟體制改革的推進導致我國的單位制趨于松解，以前由單位承擔的諸多職能逐步社會化、市場化；而隨著我國市場化、城市化的推進，社會流動的加速，城鄉社區格局驟變。然而相比于經濟領域，社會管理層面的變革顯然是滯后和不足的，已遠遠不能適應工業化、市場化、城市化以及信息化所帶來的一系列挑戰，也讓傳統的社會管理陷入困境。具體表現在三個方面：
首先，市場經濟對傳統社會管理體制的沖擊。戴維•米勒曾指出，市場領域和社會領域遵循不同的場域規則，市場資源配置和機會的公平原則是“應得”。在市場領域，每個人獲得的資源和機會是基于其做出的努力和貢獻而確定的，而在社會領域，資源和機會是按照需求原則來配置[5]。顯然市場的場域規則不能替代社會場域的規則。只有在滿足一定的條件下，市場經濟和社會管理可以形成一種良性互動關系，甚至能達成一種共贏局面：因為“好的市場經濟”鼓勵公平競爭，社會資源能得到合理配置，而合理的社會管理能夠降低交易成本，提高經濟效率，但我們發現在中國改革以來的轉型階段，兩者并沒有形成良性的互動關系：社會管理的滯后和無序增加了市場中的交易成本和管理成本，而轉型期的社會問題也并沒有能通過市場化自動調節的方式來解決，并且很多社會問題恰恰可視為是市場外部性所帶來的；顯然，市場化也并沒有通過“看不見的手”自動破解社會事務的困境問題，除了市場機制本身的不完善如信息不充分等帶來市場失靈現象，更重要的是，缺乏必要規制包括倫理制約的現行市場體制所遵循的單一經濟理性往往帶來贏家通吃和精英結盟，并不會自發關注弱勢群體；不僅如此，缺少監管機制和價值關懷的市場化邏輯已被貫徹到社會場域中，滋生更多的社會問題，這些問題尤其容易在城鄉基層的社區結構中顯現，也給傳統的社會管理模式帶來挑戰。
其次，人口流動對社會管理的沖擊。隨著單位制的松解，個體的流動性日益增強，包括區域意義上的橫向社會流動和職業意義上的縱向流動開始出現，這些都給基層社會管理帶來了一定的沖擊。垂直意義上的社會流動原本是一種正常的社會現象，但在我國轉型期，卻帶來了貧富分化、社會不公、階層固化等癥狀，這是很多社會問題發生的背景因素。同時，由于我們正處在信息化時代，因此，這種影響因素也在不斷放大，從而引起民眾的怨恨與不滿；橫向意義上的社會流動則是有形的，即目前有超過一億的農民工群體在城市和農村之間進行往返的鐘擺式流動，這不僅給城市的管理和服務帶來挑戰，也給流出地帶來了一些社會后果，如留守兒童、留守老人等問題。這就給傳統社會管理模式帶來了挑戰。
另外，行政管控對社會管理自身的限制。多年來，我們一直提倡把社會領域的事務回歸給社會，讓社會組織自我管理，這樣才能讓政府更加有效地集中于行政事務，但事實上在我國行政事務和社會事務的邊界有時很難分清，正如，還有兩個理由使政府不肯放手社會事務，仍然以不同形式在干預或影響社會事務。一是對社會組織不放心，認為社會組織的發展、成長會危及社會的穩定性，或假設社會組織缺乏自主治理的基礎；二是和利益有關。對于政府部門而言，管理社會事務也意味著能掌控一定的權力，掌握一定的資源，這也是一些部門不愿放棄手中權力和資源的原因。這不僅和我國多年前就提倡的“小政府、大社會”的理念相悖，也直接影響到基層社會管理的自主性：因為在高度的行政管控下，社區在資源和服務上高度依附于政府，使得社區缺乏自我管理和自我發展能力，相應的社區資源也很難得到有效的動員和整合。顯然，這種行政社會下的管理忽視了“社會”的作用，用行政力量去做社會自身應該做的事情，將社會納入行政的控制范圍，并不利于社會的成長[1]。行政管控下的基層社會不僅很難形成“自我管理、自我協調，以及自我服務”的治理格局，也有悖于我國執政黨多年前提倡的“黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與”的社會治理理念。
總之，隨著市場化的推進，社會流動的加速，社會結構的轉型，傳統的社會管理模式已經嚴重滯后，也無法滿足基層社會的需求，更無法應對一些過渡性和增發性的社會問題，因而網格化管理顯然就是對傳統社會基層管理現實困境下的一種回應和創新，那么這種社會創新遵循何種邏輯？
三、何以可能：網格化管理的運作邏輯
從目前情況看，我國各地推行的網格化社會管理并不完全一致，例如北京的“數字化管理模式”，浙江舟山的“組團式服務模式”、上海、鎮江、四川以及南京棲霞等地嘗試的“城鄉一體化模式”等，都是借助于網格平臺進行全方位的管理或服務把空間或地理意義上的網格進行劃分，運用網格地圖技術將某一轄區劃分為若干網格單元，作為最小的管理和服務單位，這些網格既不同于基層的行政劃分區域，也不同于一般意義上的“社區”單位。網格化管理改變以往的“一放就亂、一抓就死”的管理思路，以實現對管理對象的全面化、無縫化、高效化、節約化、便捷化管理，在此種思路下，網格需要對空間范疇再確認。
值得關注的是：網格不同于社區，我國目前社區不僅存在行政化傾向，而且社區之間的異質性大，不少社區具有一定的封閉性，資源共享的層次太低，即社區服務貧乏，居民參與度低，因而社區無法滿足共同體的需求，這也是各社區通過網格劃分實現空間關系重組，應對上述困境的一種嘗試。
下面我們以南京市棲霞區仙林街道為例看看網格是如何劃分的。南京棲霞區仙林街道的行政區域面積23.17平方公里，下轄3個社區居委會，11家商品房小區，高等院校12所，知名中小學5所，常住人口2.2萬余人，在校生約12.8萬人。盡管仙林街道下轄三個社區居委會，但由于近年來多所高校的入駐，失地農民的就地安置，大批商品房的開發，入駐人口和流動人口的驟增，三個社區居委會根本無法提供相應的管理和服務。為了應對轄區所發生的變化，在原有區域內進行網格劃分是仙林街道網格化管理的第一步。圖1展示了整個仙林街道劃分的6個一級網格，46個二級網格，以社區為基本單位設置了1156個三級網格[1]。
網格劃分遵循了“橫向到邊”和“縱向到底”的全方位原則。所謂“橫向到邊”，是指管理和服務上要將原有科層管理所疏離的地帶納入管轄范圍，做到無遺漏，尤其是一些管理真空的地帶，這些空間往往既是滋生社會問題的場所；而“縱向到底”，是指網格在層級結構上，“通過網格直接聯結服務對象，使它的觸角延伸到了最底層”。橫向到邊以及縱向到底一方面打破了原先條塊分割、政出多門現象，另一方面可借助于網格將資源和工作重心下移。按照網格化理論的最初理念，“網格化管理對終端用戶提供友好透明渠道，通過多層多渠道協議體系實現網格資源有效利用和業務協同，在動態復雜背景下實現多組織資源共享和業務協同，降低終端用戶使用和組織管理復雜性，提高管理效率，因此網格化管理為現代復雜社會經濟管理問題的解決提供了一種可能性方案。”[2]在這個意義上，網格劃分是嘗試化解復雜情境、以更好資源服務群眾的一種策略。現實中的網格劃分往往會遵循“因地制宜”的方式制定管理和服務策略，如北京市基于“方便群眾、易于管理”的劃分原則，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，將全區187個社區劃分為589個網絡，根據人、地、物、事、情等基本情況，將網絡劃分為住宅、商務商業、企事業單位、人員密集場所四種類型；在城鄉結合帶，根據農村、城市、工業園區的不同特點，將全區劃分為605個單元網絡，其中社區網絡143個、村莊網絡440個（364個規劃保留村、計劃拆遷村76個）、園區網絡22個；在農村地區，房山區將農村網絡分為“村民住宅區、農業生產區、林地區、坑塘水面區、荒山區、灘涂區“六種類型，密云縣也出現了”社區網絡、村莊網絡、農地網絡、山場網絡、景區網絡、工業區網絡”等[3]。
網格劃分并不止于一種空間關系的重置，而是責權利的再落實。例如北京東城區一共約有1萬平方米，將其化為1539個互相聯接的網格單元，配備350名城市管理監督管理員，這些監督管理員的職能就是對其管轄網格內的城市部件進行監控，所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環保、園林綠化、房屋土地等相關設施，這些設置被逐一登記編碼，每一部件按“市轄區代碼-大類代碼-小類代碼-部件名稱-歸屬部門-問題位置-所在網格號“編碼，并納入地理空間數據庫，”從而在21個行政執法部門，6個政府職能部門和10個街道的保潔隊、綠化隊之間形成信息共享。也就是說，網格化管理實際上是一種“無縫隙管理”，即為了解決打破部門、層級以及職能的邊界，解決好部門機構的協調和整合問題，針對官僚體制所帶來的碎片化治理而提出的一種整體性治理，“無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務。”[4]網格化管理通過網格劃分、責權利的重置，同樣也希望能破解科層固化、部門推諉以及需求不足等困境。網格化管理并不只是靜態地將網格劃分，在圖2的簡單網絡示意圖中，我們可以看到網格包括一定的動態結構，這種結構不同于傳統的科層結構，它包含了四個組成部分，即網格化服務對象、網格巡邏人員、指揮中心、服務職能部門，形成了五個渠道，即對象采集渠道(1)巡邏監督信息上報渠道(2)資源調度渠道(3)服務渠道(4)對象主動觸發渠道(5)兩種內部監督機制（職能部門服務質量監督機制、巡邏監督人員監督機制）和一個外部監督機制[5]。通過網格化管理操作層面的流程我們能看出在網格劃分之后，還具備一定的責任落實機制（參圖2）。值得關注的是，網格化管理既遵循了我國基層組織執行過的目標責任制，又和之前的目標責任制有所不同，或可稱為是一種新型的目標責任制，其顯著的差別是：以前的目標責任制主要是針對經濟、計生工作等硬指標，而網格化管理是全方位的，涵蓋了經濟、社會、生態、環境等，是一種“結果取向”（包括硬指標以及彈性任務），并且在指標體系的設計上大都增加了居民滿意度以及幸福感等“軟指標”，作為考核的依據；而傳統的目標責任制是將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行“管理”（如考評、獎懲等）的依據，并以書面形式的責任狀/書在上下級黨政部門之間進行層層簽訂，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法，因而這種目標責任制是自上而下的，往往是政府上下級之間形成一定的契約關系，有學者稱之為“壓力型體制”[1]。但是在上述的網格化管理的運作邏輯中我們能看出這種目標責任是基層政府推動的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生訴求和民意評判，因而網格化管理不僅僅是政府之間的契約，也是在政府推動下吸納社區基層民眾積極參與的一種新型的目標責任制。
四、何以可為：從管控到服務的功能演繹
隨著我國市場機制的推進和城市化的加速，尤其是利益群體的日益分化，社會生活的風險明顯增加。為了應對這些風險，近年來，一些基層組織在社會管理的理念中，提倡一種“消極的社會管理”，即認為社會管理主要就是管控社會，“不出事”、“擺平”就是硬道理，管控思路成為不少地方政府新的行為邏輯，這種管控思維體現的是壓力型體制下政府的政績取向，象北京市東城區初期的網格化管理中曾經建立“三定期”、“三不出”的原則，即網格助理員定期巡查，小事不出網格，網格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區，街道指揮中心定期分析，負責糾紛不出街道。”從這里我們不難看出，盡管網格嵌入了社區，但是網格在扮演具體功能時還是秉承了一定的管控和維穩思路，這顯然是壓力型體制的一種延續，只不過將以前的GDP的經濟指標壓力轉化成發生率、上訪率等指標壓力。在這種思路下，人們往往會把社會管理的任務簡約為維護地方社會的“底線”穩定，使網格化管理成為維穩過程中的一種“創新”方式。
這種模式在歷史的特殊階段強調“穩定壓倒一切”無疑是正確的，但是在新時期的社會管理創新中，如果我們把“維穩”視為“唯穩”，這實際上是一種機械的、片面的維穩觀[2]。有學者認為我國已經進入利益博弈時代，社會利益主體的多元化、利益的分化和社會矛盾的增加，是市場化改革的必然現象。然而，面對利益關系復雜化和社會矛盾增加的趨勢，關鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒有一套解決社會矛盾和社會沖突的制度、規則和程序，矛盾積累起來，得不到及時化解，就會導致嚴重后果，整個社會也必將付出巨大代價[3]。按照公共選擇理論的解釋，沒有基層民眾的監督和制約，地方政府并不會自動實現社會公益目標，即管控和維穩思維下的這種網格化管理往往會掩蓋一些真實問題，沒有解決問題的根源，也沒有帶來制度化的利益協商機制，正如下圖中我們例出的網格化兩種功能的差異。
盡管管控和維穩思路下的網格化管理也能借助網格，通過信息整合和流程再造來及時發現問題、協調問題，也有利于快速處置問題，正如上文指出，在特殊的歷史時刻，這種網格化管理確實能發揮積極的功能，但是如果在國家和社會正常轉型期，仍然一味強調這種網格化管理的這種單一功能是有悖于網格化管理的最初意涵的。網格理論最初提倡的是一種需求導向的“服務、效率以及資源共享”，通過網格化提供積極的服務，除了網格中的資源共享之外，還要借助網格建立一定的利益表達機制和協調機制，網格化管理的最終目的可以通過民意表達機制自下而上地理順地方政府、利益集團和基層群眾的紐帶關系，即走向積極的服務型的網格化管理。
從這個角度看，盡管目前的網格化管理主要是由地方政府推動的，但這并不意味著網格化管理是受控于地方政府政績約束。對于地方政府而言，不能一味只關注“上訪率”和的“不出事”邏輯。因為“地方社會包括了一系列不同的組織網絡，正式的政治領導角色應該是去識別這些網絡，協同處理地方政策問題或者建設新的網絡，以解決特定政策問題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統意義上的引導和控制，而是通過協調和建立合作去保證他們應該負責的地方的福利。”[2]也就是說，如果從管控型網格化管理能演繹至服務型網格化管理，勢必會形成一種“倒逼機制”，促使地方政府從壓力型政府真正過渡至服務型政府。
我們認為，網格化管理從管控到服務功能的轉變能帶來一些“意外后果”：即通過“服務”化解管理甚至管控中的一些疑難雜癥。上述的南京棲霞仙林街道就是個例證。網格化管理推行后，仙林街道機關除保留少量機動人員外，其余人員全部下沉到一級二級網格，形成了一種“人到格中去、事在網中辦”的機制。街道將安全生產、公共衛生、穩定、社區管理等社會管理內容納入網格化城市管理平臺，網格化管理實施短短的一年多后，街道社會管理與服務水平顯著提升，街道在每月南京市城管考評中由過去的20多位一躍成為排頭兵，被列入2010年南京市城市管理十大創新項目。走訪中我們看到：隨著網格化的實踐，黨群干群關系日益融洽，一些“釘子、上訪戶”也不再是“刁民”了。第三方的民調顯示：群眾滿意度達到95%以上，幸福感持續提升。這是提升服務解決難題的一個例證。
1.社會管理的指導思想、和實施的目標計劃
由青海民族地區的特殊性所決定，目前的青海存在著社會管理體制建設薄弱，基層政府社會管理職能不突出且社會管理多方參與格局也并未成型。這都需要政府的密切關注，并從思想上對其發展進行戰略性引導，由以往的單純注重經濟建設的體制向更加重視社會管理與社會建設的方向來轉變。并通過樹立創新型的社會管理理念，在各級州、縣政府在國民經濟和社會發展規劃的中體現創新社會管理的重要作用。同仁縣實施社會管理創新的目的就是在經濟基礎相對來說比較薄弱的基礎上，強調社會管理與社會建設的重要性；在全縣經濟穩步發展的前提下，建立多方共同參與的社會管理新體制。完成寺院社會化管理、城鄉社區網格化管理、農牧區自治組織建設以及社會矛盾糾紛處理等任務。
2.創新工作開展前同仁縣社會管理存在問題的具體表現
宏觀上看，同仁縣社會管理存在的問題和我國其他地區普遍存在的問題大抵相似。如：基層民主法治不夠完善；基層法制建設和規章制度存在落后和缺失；基層社會管理的行政主體責、權、利沒有清晰界定和嚴格劃分；社區服務開展不夠、覆蓋面狹窄、效果差強人意；基層社會組織主體發展不足等。微觀上看同仁縣社會管理存在的問題則必須從地區的特殊性入手：
2.1同仁縣雖然在青海省屬于中等經濟水平，但相較全國來說仍然屬于經濟發展的欠發達地區，其財政支出基本依賴上級財政的轉移支付，社會事業的發展必然受到經濟條件的影響。產業結構基本以農牧業為主，較為單一，也影響了鄉鎮對勞動力的接納能力。少數民族勞動者由于其自身原因和社會觀念的限制，在就業上一直困難重重，生活水平相對低下，社會矛盾由此產生。當個人發展不順，家庭生活條件無改善，所在地域經濟發展緩慢的多重因素的影響下，很容易心理失衡，會引起社會矛盾加劇發生，從而導致群發性事件增多。
2.2由于全省開展的游牧民定居工程、社會主義新農村建設工程、退牧還草工程等的實施，許多牧民離開牧區來到鄉鎮，他們沒有經濟基礎、沒有一技之長，找不到新的生活出路，生活極不穩定，就醫和子女求學成為兩大難題。雖然政府加大了對這批社會成員的財政扶持，但政府自身財政能力有限，財政壓力越來越大。
2.3同仁縣和青海大部分地區一樣是多民族聚居區，漢文化、伊斯蘭文化、游牧文化、藏文化聚焦。民族問題是青海經濟社會發展過程中的重要影響因素之一，要如何保護、傳承、發展民族文化，并進一步推進各民族之間多元文化的融合和交流是鞏固民族關系、強化民族認同亟待解決的重要課題。
二、黃南州同仁縣社會管理創新工作的深化
在2011年2月19日，同志在省部級領導干部關于社會管理及創新的專題研討會上曾明確提出，要如何建設有中國特色的社會主義管理體系，也就是說必須緊緊圍繞總目標：全面建設小康社會，把握一切和諧因素，來最大限度地激發社會活力，從而提高社會管理的水平，使其更加科學化，并進一步完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的全社會參與的管理格局。在2004年6月召開的黨的十六屆四中全會上，提出了更適合社會發展的理論即“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。在2007年召開的黨的十七大報告中也明確提出要“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。在這一系列會議上都強調了加強社會管理中法律的完善、體制的建立、能力的建設，從而維護人民群眾的根本利益，最終達到促進社會公平，保持整體社會秩序良好。
對于當前要重點抓好的8項工作之一的基層管理工作,明確要進一步加強和完善基層社會管理和社會服務體系，通過對基層加大人力、財力、物力的投入，一方面可以夯實基層組織的基礎、整合基層組織的資源、壯大基層組織的力量、強化基礎組織的工作，從而達到強化城鄉社區自治的作用和服務功能，建立健全新型的完備社區管理和服務體制。進一步加強社會組織的管理職能，使得使得非公有制經濟的組織管理和服務員工的社會責任體系更加明確，進而推動社會組織力量健康快速有序發展。