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全球化浪潮來襲給現代社會帶來了機遇也帶來了挑戰。面對日益增多的公共危機管理事件，我國政府應當從哪里尋找突破點來應對這些公共危機事件？為了優化和完善危機管理工作，政府又該從哪些方面著手改進以提升政府的公共危機管理能力呢？
1. 公共危機管理概述
公共危機的影響涉及面廣，對于一個社會系統的行為準則和基本價值觀會產生嚴重威脅，以于社會公眾的生命和財產同樣會產生相應的威脅，所以需要以政府為主體的公共部門共同努力，通過關鍵性決策來處理公共危機事件，最終實現社會安定和諧的目的。
所謂公共危機管理就是指對已經發生的危機事件進行控制和協調處理，對于可能發生的危機事件進行預測和監督處理的管理實施過程。對于政府公共危機管理而言就是政府以相關危機管理法律法規為依據在資源支持系統的支持下，通過科學的管理方法進行危機化解以保障公共利益和公眾生命財產安全的社會工作過程。
2. 我國政府公共危機管理的現狀
近幾年來我國政府在應對各種公共危機事件過程中表現出高效的管理能力，同時也積累了許多相關危機管理工作的經驗。但總體上說我國政府在處理危機事件問題上還是存在著一些問題的。
首先公共危機情況出現較為復雜而政府管理則相對有限。對于破壞性、規模性大以及涉及面廣的公共危機處理它所消耗的人、財和物力資源都是相當大的。對于危機之后的應對以及事后的恢復重建同樣需要相當長的時間和更多的精力和人力。所以盡管政府在各類資源上享有足夠的優勢，但對于危機過后復雜情況應對問題上還不夠全面和具體。因此對于出現較為復雜的危機情況，政府在管理方面還是相對有限的。
其次公共危機管理方面的法律規范不健全。法律制度規范是進行公共危機管理工作的重要依據。盡管對于一些突發事件我國有相關的法律文件，但是相對規范和專業的法律制度還是空白區。為此在對已有相關法律進落實和執行過程中還要不斷地進行完善，與此同時還要關注對公共危機管理方面的相關立法工作。
最后官僚體制的效率低下，應對公共危機的能力亟待解決。官僚制的規則之上，層級節制以及職能分工都是政府在危機管理中所具有的優勢與資源。但是這也是導致政府危機管理中無效率和責任缺失的主要因素。因為官僚制組織結構是一個金字塔的結構，各個層級遵循固定的指揮線條。
3. 提高政府公共危機管理能力的途徑
為了使政府公共危機管理能力再上一個新的臺階，還需要探索和尋找更加合適的途徑。政府公共危機管理能力的提升離不開方向的牽引，也離不開方法的指導。
首先對政府的管理模式和層級結構進行完善和優化。為了實現政府公共危機管理能力的提升，先要從管理模式和層級結構的優化和完善做起。傳統的公共危機管理模式在公共危機表現突出的今天已經不能與之相適應，需要管理型的公共危機管理模式來實現更新替代。管理型的公共危機管理模式主要指的是對公共危機的系統管理和過程管理，它在管理實現過程中更加強調的是對公共危機的處理和應對的過程，除此以外它更多的是強調危機的預防、恢復和重建，換句話說就是強調決策機構在公共危機應對中的關鍵作用和發揮。所以對公共危機管理模式和結構的優化是提升政府公共危機管理能力的第一步，也是關鍵的一步。
其次加強合作從而使協調機制更加完善。為了實現協調機制的完善工作，作為政府要能夠與非政府進行合作，從而達到共同應對公共危機的目的。在應對危機管理的過程中，政府發揮著重要的作用，但是非政府組織也是不可缺少的組成部分。非政府組織在公共危機管理中表現出以下特征，一是非政府組織所具有的服務導向性。非政府組織機構不以盈利為目的，它主要是為社會提供更多的服務，所以它在技術和專業隊伍上都具有絕對的優勢；二是非政府機構組織較為靈活。
第三加強對危機管理的立法工作。政府危機管理工作離不開法律依據，所以在對危機管理的立法工作上還是要給予更多的重視?？v觀國際危機管理經驗可以看出完善的法律和法規才是政府危機管理機制重要的制度保障，所以對危機管理的專業立法工作必須給予高度的重視。
第四加強危機教育工作。政府公共危機管理工作不是由政府單方面的努力就可以實現的，還需要強化對公眾的危機教育工作實施。為了全面應對公共危機還需要提高公眾的社會成熟度，所謂社會成熟度就是要求社會公眾在公共危機面前臨危不懼，能夠及時地尋找辦法來應對危機化解危機。通過對公眾的危機教育工作可以提高社會的成熟度，還可以提升政府的管理效果。所以政府要從多方面和多角度對公眾進行危機教育以應對各種公共危機的來臨。
4. 結語
綜上所述，每個國家都會出現各式各樣的公共危機事件，提升政府公共危機管理能力可以有效地避免各類危機事件，也可以實現公共危機事件的有效控制和預防。所以對于一個國家的危機管理能力的權衡既可以從政府應對危機時的管理處理能力看出，也可以從該國的社會公眾的社會成熟度看出來。因而公共危機管理工作要想落實好，還需要政府、非政府以及社會公眾的共同努力。
參考文獻：
關鍵詞：政府危機管理；公共政策；制度
春節前，一場近半個世紀以來罕見的冰雪災害襲擊了我國中南部地區，不僅給中國經濟社會造成了巨大損失，也暴露出政府部門在危機管理中存在的問題，考驗了中國政府處理危機的執政能力。政府作為公共事務管理者，如何科學有效地進行危機管理，制定相應的公共政策，已直接關系到政府的威望和效率，也影響著國家的穩定和發展。
一、政府危機管理與公共政策概述
（一）政府危機管理?！罢C管理是指在政府管理國家事務中，針對突然發生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大影響的事件，組織相關力量在監測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施?！盵1]危機管理不僅強調對危機反應的管理，還包括對事前預防和事后恢復的管理。它是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，是針對潛在的或當前的危機，在發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預防、處理和消除危機。
（二）公共政策。公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會的政治、經濟和文化目標，所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。
（三）政府危機管理與公共政策。公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導，對已確認的政策問題進行科學策劃、統籌安排、做出對策，使其轉化為行為規范的過程。政府危機管理是針對突發事件的管理，它可以及時有效地處理危機，恢復社會穩定。在政府危機管理中，政府可以通過提高公共政策制定的科學性及其良好績效，不斷提高政府管理水平，有效處理危機。
二、當前我國政府危機管理存在的問題
早在2003年SARS之后，中國就在加速突發公共事件應急機制建設，各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發事件應對法正式實施，明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。但這次雪災所暴露出的問題表明，目前我國的應急體制并不樂觀，在面對復合性突發事件時政府的危機管理能力還有待進一步提高。
（一）政府危機管理機制不完善
政府危機管理機制包括預警預防、應急反應、評估恢復三個階段的機制，其中預警機制和快速反應機制是兩項最基本的制度。目前，我國沒有建立專門的預警機制和預測機制，不能將危機的前期控制過程納入各級政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中，危機的信息預警能力不足，以致政府處理危機事件時比較被動。另外，對危機事件的快速反應機制也不能完全適應危機管理的要求，主要表現為應急反應遲緩，跨部門協調動員機制不順暢。在各級政府之間應急管理職責的劃分、應急響應過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統一明確的界定、尚未完全形成職責明確、規范有序的分級響應體制。
（二）政府危機管理機構不健全
我國現有的政府危機管理系統主要依賴于各級政府的現行行政機構，危機爆發時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關部門設立臨時機構。這種臨時性機構不能對危機準確預測和預警，加之缺乏政府危機管理專業人員以及缺乏對危機事件的處理經驗，嚴重影響了危機的處理效率。此次發生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門為龍頭的突發事件應對組織機制存在很大問題，各級政府下屬的應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作的能力。在應對突發事件時，還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。
（三）應急預案缺乏情報學支撐
應急預案應該是情報學基礎上的研究成果。應急體系的建立和運作，可以視為一個復雜的信息系統和情報分析系統，缺乏情報學基礎就會導致信息不暢，難以作出科學的決策。此次雪災也暴露出在處理公共危機時信息不暢，部門和地方應急機制不夠協調、部門與部門之間缺乏有效溝通的問題。1月25日京珠高速公路之所以出現嚴重大堵車，與各方通車信息混亂有關，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。
（四）政府和公眾危機意識淡薄
長期以來，人們的安全觀一直固守傳統的國防和外交安全，而忽略了經濟、生態、信息、文化和公眾安全等方面的安全問題。政府部門對全社會防范風險和應急管理處置的教育、培訓和演練工作不夠，社會危機意識、風險防范意識、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱。早在全國降雪的初期，1月份時，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年，沒能對大雪成災有預期，更沒有將雪災與全國春運結合在一起全盤考慮，加之五個關于自然災害救助的國家應急專項預案中，并不包括雪災，所以導致了這一復雜性的全國性災難。
（五）政府危機管理投入不足
由于我國政府在危機管理中缺乏危機意識，沒有對危機的來臨做好科研、組織、人力、物力、信息等各方面的準備，在公共管理服務方面的投入嚴重不足，特別是應對危機事件的公共財政支出存在許多問題，導致在危機出現時，各級政府不得不臨時集中各類資源，臨時研究。
三、我國政府危機管理中的公共政策制定
在一個國家的社會生活中，危機不可能絕對避免，但卻可以管理控制，以減少危機的發生數量，把危機帶來的損失降到最低。現階段，我國正處于危機多發期，政府要加強危機管理就必須對其全過程實施控制管理，在危機預警預防階段、應急反應階段、評估恢復階段分別采取相應措施，健全各方面的制度和機制，努力構建全方位的危機管理系統。
（一）預警預防階段
從危機管理的目的和效果來看，危機預防比危機處理更重要。加強危機的預警和預防，就能最大限度的減少和避免危機的發生，并預見可能發生的危機，采取有效的應對措施。
1.建立危機預警機制和應急救治機制。各級政府必須將危機管理寓于日常的制度建設和管理之中，建立完善的符合本地實際的危機預警機制，明確各部門的工作職責，建立快捷、通暢、及時、準確的溝通渠道，樹立正確的危機意識，未雨綢繆，防患于未然。
2.建立統一的危機處理指揮機構和協調機制。我國目前正在推進的“大部委制改革”的思路，很適合改革現行突發事件應對組織體制的要求?？煽紤]設立集中統一管理突發事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”（或者“應急部”），設立常設性、專門性的危機預警部門，對危機事件進行正確的認識和把握，制定長期危機管理計劃，加強各級政府、各部門之間的協調能力。
3.建立危機管理教育、培訓系統。政府、學者、科研部門應通力合作，加強對政府危機管理的研究，為危機管理提供理論基礎和依據。要加強對政府官員的危機教育和危機處理培訓以演練，增強干部危機管理的能力。此外，政府還應通過社區、學校等機構加強對公眾的反危機宣傳和訓練，普及有關危機知識，提高民眾應對危機的能力。
4.加大政府危機管理的投入力度。各級政府應該根據公共風險來決定財政支出，合理地調整公共財政支出范圍，專款專用，確保應對復雜危機事件的正常運轉。
（二）應急反應階段
危機出現后，政府運用所有資源開展危機救治，及時啟動應急預案，采取有效措施，遏制危機的發展和升級，迅速解決危機，恢復社會的正常秩序。
1.迅速啟動應急反應機制。政府應依據相關法律規定，采取多方面非常態管理措施，積極查找危機產生的根源，加大政府干預的力度，制定和執行帶有強制性的政策，及時化解危機。“在社會面臨危機的時候，由政府出面的有效組織、協調和調控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證?！?/p>
2.及時公正地信息。正確引導媒體進行公正的報道，將危機事件所涉及的公共信息及時、全面、準確地向公眾披露，避免社會的恐慌，穩定公眾的信心。要建立公共危機溝通機制，建立新聞發言人制度，通過召開例行的新聞會，公布信息，提高政府工作透明度，滿足公眾的知情權，并告知公眾在危機事件中的注意事項。
3.加強政府與社會的合作。整合各類社會資源，發揮非政府組織和公眾的參與作用。在危機處理的過程中，社會公眾參與、尤其是非政府組織充當志愿者參與，將對危機事件應急救助起到重要作用。
（三）評估恢復階段
危機消除后，各級政府應認真分析危機產生的原因，及時總結經驗，吸取教訓，并科學地評估各種應對危機的預案和危機處理措施，不斷加以改進和完善。
1.重塑政府形象。當人們度過危機后，政府應做好危機后的溝通工作，向公眾承諾今后的措施，表達政府的誠意，安撫公眾的恐慌心理，恢復公眾對政府的信心。
2.強化責任追究。在應對重大突發性危機事件中，各級政府要建立政府官員承擔與職權相應的政治責任、行政責任制度。當政府公務人員不能履行或背棄責任時，必須受到相應的行政懲處。
3.建立評估機制。政府應聘請有關方面的專家和學者組成危機評估小組，進行有關方面的技術鑒定、事故分析和財產損失等方面的評估工作。對危機處理全過程工作進行評估，總結經驗教訓，分析存在問題，提出解決方法，為以后危機管理做好充分的準備。
總之，面對錯綜復雜、難以避免的各種突發危機事件，作為承擔公共事務管理者和公共安全責任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，保障國家、社會和公眾的安全。
參考文獻：
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【關鍵詞】公共危機;預警機制;政府責任
目前中國正處于轉型時期,利益和權力將在不同的主體之間進行重新的分配、轉移,形成諸多不穩定因素,我們要站在復雜和綜合的角度上,對危機的性質、狀態和前景有一個比較客觀的把握、估計和預測。政府作為公共權力的人,在公共危機的預警中承擔著不可推卸的責任。本文試圖分析政府在公共危機預警中的責任缺失,以明確政府責任問題,進而在理念上實現由強調公民義務和政府權力到強調公民權利和政府責任的轉變。
一、公共危機預警機制及政府責任
(一)公共危機的概念界定
按照國際社會的一般看法,公共危機是指在社會生活中突然發生的、嚴重危及社會秩序、給社會造成重大損失的事件。而美國學者羅森豪爾特認為,社會公共危機是指“對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下,必須對其作出關鍵決策的事件。”我國學者認為公共危機是由于某些無法預測的因素誘發產生的對公共安全、公共利益形成重大威脅的事件。
(二)公共危機預警機制中的政府責任
公共危機預警機制是指在危機演變的不同階段中,對可能引起危機的各種要素及其所呈現出來的危機信號和危機征兆進行嚴密監測,對其發展趨勢、可能發生的危機類型及其危害程度作出合理科學的估計,并向有關部門發出危機警報的一套運行體系。
建立一個有效的完善的危機預警機制,需要政府做的工作有:
1.建立靈敏、準確的信息監控系統,及時收集相關信息并加以分析處理。
2.制定各種科學意義上的應對控制措施,努力探究危機形成、爆發的一般規律及其解決的一般規律和控制策略。
3. 開展政府雇員危機管理培訓和全民危機管理意識教育,增強全社會特別是政府雇員危機管理的意識和技能。
4.在危機的潛伏期和初顯期,政府應對可能導致其爆發的因素做好控制工作,努力把一切苗頭消滅在萌芽之中,化解于爆發之前。
二、我國公共危機預警機制中政府責任缺失的具體表現
(一)危機監測不力
危機預警的一項重要工作就是要對各種潛在風險進行隨時評估,我國現行的政府危機管理體系中就缺少風險評估機制,對危機發生或能發生的外部環境和內部環境因素的調查、評價和預測。再加上沒有靈敏、準確的信息監控系統,未能及時收集相關信息并加以分析處理,缺乏敏銳的危機判斷能力,很難做到對危機的詳細預警分析。
(二)預案粗陋,缺少演練
要做到預案求實,不僅要有危機一旦發生應對各種可能情況的多套行動(遏制危機、處理、消除危機,重建或恢復正常狀態)方案,而且要通過教育、培訓、演練或計算機模擬、培養,提高領導者的指揮能力和群眾的應變能力,檢驗預案的可行性和科學性,使危機一旦發生,預案能夠切實地發揮作用。我國現實存在的問題,不僅是預案粗陋,更重要的是缺乏培訓和演練,停留于應付上級檢查,做表面文章,甚至多發的自然災害和安全事故的預案也是如此。
(三)沒有及時準確地信息
長期以來,一些地方政府和有關部門在信息傳遞方面喜歡欺上瞞下,報喜不報憂,致使內部信息渠道嚴重阻塞或扭曲;與此同時,政府部門缺乏規范、及時的信息披露制度,宣傳主管部門又習慣用計劃經濟的辦法管理大眾傳媒,大眾傳媒缺少必要的法律保護,這諸多原因使大眾傳媒的信息傳遞作用和社會監督作用受到極大限制。再加上各級政府為了“保穩定”,各級官員為了“保烏紗帽”,以及在日常工作生活中過分看重吸引外資、發展旅游等方面的近期局部利益,使得各級政府在預防和救治危機進透明度極差。
三、我國公共危機預警機制中政府責任缺失的原因分析
(一)危機意識淡薄
在全球化背景下,危機的來源發生了變化,不只是戰爭會引發危機,環境、金融、病毒等也成為誘發危機的重要因素。而且,隨著國家與國家之間、城市與城市之間、部門與部門之間聯系的日益緊密,在一定的時間、地點和小概率事件的觸發下都有可能誘發大規模的危機。但是,由于長期以來我國基本上保持著和平穩定的發展勢頭,各級政府部門將主要精力集中于經濟建設,忽視了危機意識的培養。
(二)缺乏有效的溝通協調機制
在我國現行的行政管理體制下,政府職能的劃分不夠清晰,許多事項管理的權力、責任存在嚴重的條塊分割、部門封鎖現象,溝通存在比較明顯的障礙。在這種制度下,各個政府、部門之間的協調非常困難。當危機爆發時,對于一些重大事項誰負責、對誰負責的問題更是難以明確,許多事項往往要由中央政府統一下令才能協調一致,導致了政府應對危機的反應能力大打折扣。
(三)缺乏常規性危機管理部門
危機爆發時,訓練有素的危機管理機構有利于政府作出正確的反應。危機管理機構需要很強的專業性,因此,必須把懂得危機管理的人員組成專業機構固定下來,持續累積信息和經驗。使危機剛出現時,及時控制。而我國現有的政府危機管理體系,主要依賴于各級政府現有行政機構,既缺乏專門機構和完善體系,又缺乏專業人員和應急運作機制,對于危機處理方式經常是遇事就成立一個指揮部或領導小組,具有濃厚的臨時色彩,因此在進行跨部門協調時工作量非常大,效果也不明顯。
(四)法制滯后
法律制度是各種制度中最強硬的一種,它是社會發展過程中不可或缺的一種稀缺資源,同樣地,法制建設也是危機管理制度建設中關鍵的一環。在西方發達國家,危機管理學的一個重要學術成果就體現在立法上,如美國、日本、俄羅斯就有《緊急狀態法》。而我國在危機管理的法制建設則相對滯后,政府在處理危機時仍然習慣于運用人治方式,相對忽視了法治方式。
(五)問責制度缺失
長期以來,我國各級政府把自己視作管理者,把民眾視為被管理者,這種理念必然造成問責制度的缺失。我國政府官員經過授權擁有公共權力,必須接受監督并負有責任。但是實際過程中過于強調官員個人的主觀動機而不論其工作成效,缺乏一種權力與責任對等的意識。有時即便是對責任官員做出了處理,也通常是久拖不決,甚至到最后不了了之。
四、強化公共危機預警機制中的政府責任
預警機制中政府責任缺失的后果是十分嚴重的,一方面導致危機的擴大,增加危機處理成本,另一方面破壞了政府形象,降低了政府的公信力。因此,強化公共危機預警機制中的政府責任勢在必行。
(一)建立敏感的信息系統
1.加強危機管理軟件系統建設。應當利用IT和網絡技術,建立和完善全國性的信息網絡,覆蓋各級各類政府部門、基層自治組織、科研機構、事業單位、非營利團體、民間機構和其他社會組織等,從而在此基礎上建立一個有效的政府信息管理系統,形成自己專用的、暢通的、可靠的信息采集、加工系統。政府危機管理信息系統從靜態上講,包括三個方面的信息庫:涉及各種社會現狀與發展情況的信息庫;危機防治與救治的資源信息庫;危機管理中的技術數據信息庫。從動態上講,政府危機管理信息系統除上幾個方面的信息庫所涉及到的信息收集能力外,還包括高效的信息處理能力。
2.整合外部力量。一方面公共危機預警機制的功能發揮必須有廣大民眾的積極配合,因此必須加強民眾的危機意識和科學精神。從科學決策的角度看,政府應該對危機涉及的各個方面集思廣益,充分發揮智囊機構的作用。他們帶來的是新的視角,新的邏輯,新的對策,他們常常能夠使決策出現柳暗花明的氣象。另一方面在危機管理上,我們要積極爭取國際性的組織和地區性的組織在資金、人員、技術、教育和培訓、以及道義上的支持,同時加強與國際組織在信息方面的溝通。通過全球合作,一方面可以獲得更多的諒解,維護國家的國際形象,一方面可以提高危機管理的效率。
(二)強化危機預警的組織保證
1.建立分權式的組織結構。面對越來越多的決策,分權式組織結構可以讓“下面”或“外面”做出更多的決定,減輕政府做決定的負擔,有利于信息的收集與傳遞,提高危機預警的效率。一方面,可以充分利用政府自身自上而下的行政組織系統,在各省、市、縣、鄉鎮(街道辦事處)都設置專職專業人員負責各種與危機有關的信息的收集、加工、分析和傳播;另一方面,要充分利用社會的力量,吸收各類社會組織尤其是基層自治組織(包括居民委員會、村民委員會和社管會)的參與。通過這兩方面的結合,形成一個上下聯動、內外協調的危機應對組織網絡。
2.設立常規性危機管理機構。在中央一級政府這個層面上,應盡快建立起具有會商決策和綜合協調的常設性危機管理機構,并明確各部門的職能和任務,組織有危機處理經驗的專家和政府官員對各類危機開展分析總結工作,在國家安全的高度上制定長期的反危機戰略和應急計劃,并協調各地區、各部門以及各級政府之間的工作,加強他們協同運轉能力。在地方各級政府層面上,地方政府應在上級政府的指導下,設立相應的對口管理部門,并根據本地區不同的實際情況,因地制宜地設置具體的職能部門及組織形式,加強各部門間協調運作和快速反應的能力。
(三)加強制度建設
1.加強緊急狀態立法。我們可以借助國外的危機管理經驗和相關的法律制度,結合國內處理各類危機的經驗,制定出一部統一的適合我國國情的《緊急狀態法》。對危機管理機構的設置及其權力義務、管理機構各職能部門的權力義務、組織運行程序、政府緊急權授予的規定、社會各階層和公眾的責任和義務、緊急管制措施規定、政府社會動員和征調規定、公民權利保障規定、政府信息通報規定、危機處理績效考核、獎勵機制及責任追究等問題作出明確的法律界定。
2.建立行政問責制度。所謂行政問責,是指司法機關、行政機關、社會公眾等對公共行政行為進行質疑。權責對等是“行政問責”制的一個基本原則。它認為官員在接受權力的同時,也就接過了責任。不肯或未能承擔起應有責任,則其便沒有資格或不必再持有權力。它更加強調的是工作效果。實現行政責任的途徑主要有:司法機關追究行政機關及公務員的法律責任;各級黨委行使人事任免權,追究行政首長的領導責任,行政機關對公務員的責任追究;行政相對方的追究。其中行政相對方的追究是構建我國公共危機責任機制中最重要最有力的一環。
【參考文獻】
[1]羅伯特·希斯.危機管理[M].王成,等譯.北京:中信出版社,2001.
關鍵詞： 醫院危機管理；媒體關系管理；危機傳播；醫院與媒體關系
中圖分類號：R-05 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2012）09-15 -02
一、危機管理的定義及醫院危機的特點
危機管理是企業為應對各種危機情境所進行的規劃決策、動態調整、化解處理及員工培訓等活動過程，其目的在于消除或降低危機所帶來的威脅和損失。醫院危機作為危機管理中的一部分，既有危機發生的一般特點，又有作為公共衛生事業所特有的方面，結合起來，大致歸納如下：（1）突發性：盡管危機可能有很長的潛伏期，但它的表現形式必然是帶有突然爆發的特點；（2）不確定性：危機的形態多種多樣，很少是由單一因素造成，多是由內部條件及外部環境的變化等錯綜復雜的因素互動而導致的，給突發性危機事件的預測、后果的預計和處理帶來種種困難；（3）破壞性。對危機的不當處理往往會給醫院經營帶來很大的損失和醫院員工們非常不利的生存發展空間，甚至給日常工作和社會造成嚴重危害；（4）敏感性。在傳媒十分發達的今天，醫院發生的危機可以在很短的時間內迅速而廣泛地傳播，形成強大的社會輿論，給解決危機造成難度；（5）緊迫性。對醫院來說，危機一旦爆發，其破壞性的能量就會被迅速釋放，并呈快速蔓延之勢，如果不能及時控制，危機會急劇惡化，遭成巨大損失；（6）處理的非程序化性。危機的種類不一而足，處理的方式方法也應隨機應變，因勢利導。
二、醫院危機傳播的特點與媒體關系管理概述
（一）醫院危機傳播的特點
1、醞釀時間更短，預防難度更大。隨著現代通訊技術的飛速發展以及數碼產品的日益普及，信息傳播渠道更加寬廣，普通受眾可以迅捷地成為危機事件的首先報道者，醫院管理者甚至來不及采取補救性的說明，醞釀成不可收拾的危機事件，危機的預防難度進一步加大；2、危機擴散更加便捷。當代社會己經成為一個十分敏感的共振系統，單一性、局部性危機事件會在很短時間內擴轉為并發性、全局性危機，甚至成為影響巨大的全國性或國際性危機；3、危機發展速度驚人，帶來的危害更大。企業危機一旦發生，傳播呈指數趨勢增長，受眾知曉率爆炸式提高，危機事件迅速放大、惡化和蔓延，因而當前企業危機波及的范圍和造成的危害比以往更大；4、牽連性更廣。對于某一個危機事件的報道往往會影響到相關的領域，一個危機的爆發可能由于“多米諾骨牌效應”引起連鎖反應，往往會導致整個行業的危機。
（二）媒體關系的基本原則與媒體管理
媒體關系強調合作雙贏，強調尊重、遵守政策法規，強調公眾滿意宗旨，尊重公眾權益、對公眾負責、一視同仁，主要有：1、非功利性原則；2、時間性原則；3、效率性原則；4、協同性原則；5、安全性原則；6、合法性原則；7、持續性原則；8、適度性原則等，核心內容就是要多一點雙向傳播，少一些單向灌輸。
危機管理者必須重視媒體，必須對媒體所擁有的傳播特權、話語霸權和議題設置有充分的準備和認識。盡管媒體不同，但由于媒體的天然屬性，媒體還是擁有一些共同觀點，而這些共同觀點對于危機管理者了解媒體，有效進行媒體管理都是必備的常識，這些共同觀點主要是：真實是新聞的生命；客觀、中立，是媒體一直努力追求的立場；獵取花邊新聞以吸引當前受眾并發掘潛在受眾；趣聞總是反映人們的興趣焦點；要盡可能快而又便捷地獲取新聞。
（三）媒體管理與危機管理的關系
在西方的研究中，媒體管理都是危機管理中的一個核心部分。羅伯特·希斯博士認為，“媒體管理是進行危機管理的基本要素?！背晒Φ拿襟w管理可以弱化公眾及媒體對危機管理中暴露的失誤的消極印象，從而排除壓力集團的干擾，抑制消費下滑，防止股價下跌。而“媒體管理”的含義不僅僅是一個“管”字。 從管理學的角度看，管理的含義包括引導與控制，趨利避害，個人認為媒體管理更重要的是“維”字，危機事件發生，相關醫院應該清楚維護的是什么，這是能否解決危機，被大眾繼續接受的關鍵所在。從實際出發，保證真實、客觀的報道，維護正義和真理，將能夠使危機化為轉機，有效解決危機。
三、如何處理危機傳播及面對媒體
對醫院管理者來說，如何正確引導媒體輿論與出色運營醫院一樣重要。醫院出現危機情況下，面對危機傳播，首先最好不要讓關鍵媒體在危機中是第一次與醫院打交道，其次就是別遮掩，優先保證主流媒體渠道疏通，再次千萬不要慌，臨危不亂，另外還要注意上下發言一定要一致，不該說的不能亂說，言簡意賅，最后要注意千萬不要有推測言辭，說話斬釘截鐵，鏗鏘有力。接受媒體采訪時要做到“七應該”和“七不應該”：
應該：1、明確目的，制定日程；2、加工并確定關鍵信息；3、預測媒體問題，制定應答口徑；4、始終控制采訪局面，答問與引導相結合；5、做回你自己，切勿表演；6、使用最簡單的語言，善于概括；7、誠實，誠實，再誠實。
不應該：1、絕對不能和記者“私下交談”；2、絕對不要說“無可奉告”；3、絕對不要與記者爭執；4、不要過度使用或單純依賴數字；5、不要提供你不能確定的信息；6、不要試圖阻擋記者拍照；7、不要忘記你的回答應該針對普通讀者，想象你面前的記者的水平恐怕也不怎么樣……
四、醫院在危機管理中的媒體管理策略
（一）將媒體管理培訓納入醫院危機管理的重要環節
危機發生了，醫院及其有關負責人面對前來采訪的新聞記者，應當采取什么樣的應對方式呢？危機發生時的記者最想要了解的又是什么呢？ “知己知彼，百戰不殆”。醫院必須了解記者的職業特點，對記者的提問要做到心中有數。一般而言，對于記者最關注的危機問題，例如：危機發生的過程，到底有沒有人員傷亡？死傷者有沒有得到妥善處理？ 危機事態和局面是否已經受到控制？ 有關部門何時開始處理危機？都做了哪些工作？ 危機還會產生哪些負面影響等要了然于胸，以免被記者“問倒”。了解了記者的采訪需求，那么醫院就應當根據記者的要求去洞悉整個危機事件，對每一個問題要精心準備，注意措詞，不要讓記者抓住明顯的矛盾、漏洞或把柄。
（二）在日常的經營管理活動中，建立并維護良好的媒體合作平臺
這是一項長期的工作，醫院應該給予高度重視，并要舍得投入資金。首先應該建立完善的媒體溝通體系，由專人負責與媒體進行定期溝通，并按醫院所在行業的特性，將媒體分為不同類別，如專業類媒體、大眾類媒體、平面類媒體等，醫院內部指定專人，按照不同媒體的不同特性，定期與各媒體記者進行溝通，一方面將醫院的各種正面、良性的信息傳達出去，滿足媒體對醫院發展了解的需求，同時也隨時了解媒體對醫療行業、相關醫院的觀點，在積極的互動交流中，使醫院的意志與觀點潛移默化地影響媒體報道的論調。同時，醫院要定期與媒體主編、記者進行聯誼，建立穩固關系，確保發生危機事件時，可以在第一時間找到對媒體輿論傳播有決定影響的關鍵人，以控制住媒體對負面信息的傳播速度與范圍。
（三）在危機爆發前，強化預警，對媒體報道進行全面監測，建立快速反應機制
醫院要進行有效的媒體輿論引導，首先就要了解媒體關注的焦點，所以危機預警體系及媒體監測體系的建立是第一要素。醫院可以指定專人負責每天、每周對全國各地的媒體報道進行系統的收集、整理、分析，從中了解近期媒體關注的重點，以及其他醫院的動向，找出危機可能發生的領域，然后根據最新的情況，制定相應的措施。
（四）危機爆發后，積極與媒體展開合作，全力化解危機
新聞媒體危機公關具有一定的局限性，并不是在任何情況下都是萬能的。針對媒體在危機公關中的局限性，我們的醫院更應該做好與媒體的合作，并全力的化解危機，具體做法：1、首先，以企業為新聞主體，積極向媒體提供真實信息；2、其次，適時召開新聞會；3、接著，根據危機進程，精心選擇媒體，快速有效地遏制危機；4、再次，主動將事件公布于媒體與大眾；5、最后，在危機得到控制后，積極致力于企業形象的恢復和重建。
五、醫院在危機管理過程中媒體關系原則
在醫院處理危機傳播以及面對媒體關系中，醫院、媒體以及公眾各方都交錯在一起，而處理與媒體的關系尤為重要，筆者依據個人經驗以及學結出了原則，希望能為相關人員提供幫助。1、差異原則；2、情感原則；3、簡潔原則；4、準備原則；5、重復原則；6、時機原則；7、自我原則；8、平衡原則。
六、總結
隨著現代社會的蓬勃發展，公眾對于醫院為核心的公共衛生事業要求越來越具體化，嚴格化，同時現代媒體傳播業也隨著微博、論壇、電視平面等日趨成熟，醫院在發生危機時如何面對危機傳播以及如何處理好與媒體之間的關系，顯得非常關鍵。以上從醫院危機傳播的特點以及如何面對媒體等方面進行了解析，希望能對相關的醫院管理者以及媒體從業人員有所幫助。
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關鍵詞：心理危機干預；高校；干預機制
2002年，我國教育部印發了《普通高等學校大學生心理健康教育工作實施綱要（試行）》，并于2005年同衛生部、共同頒布《關于進一步加強和改進大學生心理健康教育的意見》（教社政[2005]1號），明確做出對大學生的心理問題要做到“及早發現、及時預防、有效干預”的指示。目前各高校為應對大學生的心理危機業已形成了一定的干預機制，本文即對當下有關于高校心理危機干預機制的各類學術研究資料進行分析術評，總結現存的心理危機干預機制并且找出在該領域研究當中存在的不足之處，以期通過理論的健全促進高校心理危機干預機制的健全和發展，保障高校學生的心理健康。
1.國外高校心理危機干預機制研究
我們知道對心理危機的干預起源于西方國家的軍隊精神病學臨床領域，國外基于對心理危機及危機干預由來已久的研究和已經取得的豐厚研究成果，成立了許多專業的心理危機干預機構并且業已形成行之有效的、較為成熟的心理危機干預機制。在各大高校當中，多由大學心理服務中心或專門的危機干預中心來承擔大學生心理危機干預工作，現以美國、日本等國家的高校心理危機干預為例對干預機制進行梳理分析。
1.1美國高校心理危機干預機制研究
美國高校心理健康教育最早起源于心理學家威特默（1896）將心理學應用于教育并為教育提供需要的服務；戴維斯（1907）推動了將心理健康教育納入正規教育體系的進程；比爾斯（1908）出版《一顆找回自我的心》，極大推動心理健康教育在學校的發展。此后，卡爾?羅杰斯提出在心理咨詢中以當事人為中心，將咨詢的重點放在當事人身上的咨詢模式，這一理論使得學校的心理教育隨之將教育重點轉移到學生本身的情緒治療教育上，將關注重心放在學生學習和生活當中，并朝著這一方向逐漸發展、豐富學校的心理健康教育。
目前美國已經形成一套比較成熟完善的危機干預機制，幾乎所有高校都擁有專業的心理危機咨詢機構并且配備專業心理人員，危機干預模式包括危機發生或即將發生時的緩解和阻止，即明確告知當事人怎么做可以降低和阻止危機及其危害；隨時評估現有的機制與體系是否完善；堅持團隊合作；加強溝通，即始終保證學校、家長以及社會媒體的溝通交流；讓危機事件中的利益相關者加入干預組織，同時還需要專業的心理人員參與整個干預過程（甘露，2013）。美國的高校如果出現危機，首先要報告給地方和州政府并由其先行介入，如果地方和州政府同樣無法解決就匯報給聯邦政府，由總統作出決策，繼而美國聯邦應急管理局開始介入工作，同時美聯邦應急管理局還與各州教育部門聯合制定了一系列應對危機事件的指南（余冠軍，陳玉祥，范起東，2010）。當前高校的心理健康教育和心理危機干預已經成為美國教育系統的一個重要組成部分，并且業已建立了一系列完備的職業標準、職業道德規范、全力范圍以及教育咨詢標準、培訓標準等等。
1.2日本高校心理危機干預機制研究
日本高校心理危機干預基于其地震頻發，需要災后危機干預以及深受美國影響等原因起步較早，20世紀50年代開始成立專門的心理工作機構，隨著東京大學、京都大學、立教大學等等相繼設立心理工作室等機構，日本高校的心理危機干預工作日趨普及與成熟，同時日本又有著充足的經濟基礎以及單獨劃撥的專項經費為學校心理健康工作的發展作保障，由此日本高校的心理危機干預機制逐漸走向正規化、成熟化。高校的心理危機管理隊伍成員均是心理專業的醫務人員和專業的工作、管理人員，其心理機構為學生開展了有針對性的、豐富的訓練、活動和講座，解決了很多心理問題（甘露，2013）。
2.國內高校心理危機干預機制研究
我國對心理危機干預的研究起步較晚，因此首先要學習國外的成熟理論和業已進入正軌的危機干預機制，但在揚棄的學習這些先進經驗的同時我國學者并沒有停滯摸索鉆研的步伐，在起步晚、專業基礎匱乏的種種束縛條件下對心理危機干預進行探析與發展，取得了一定了成果。現如今我國各大高校的心理健康教育以及心理危機干預均已呈現一定規模，學術界對高校心理危機干預的研究也形成一定態勢，涌現出許多不俗的研究成果。
在學術專著方面，郭薇等編著《心理危機干預概論》一書，詳細研究心理危機的起源、概念、特征、分類、干預模式并且主張根據不同的心理危機類型對其進行干預；陳道明在其專著《心理危機干預研究》當中著重探究了突發性事件尤其是突發性公共事件所引起的心理危機如何干預應對的問題。
在學術論文方面，首先是通過對心理危機進行分析界定以此來研究干預措施，荊月閔在中國石油大學碩士學位論文《大學生心理危機及干預對策研究》中著重分析大學生心理危機的成因、特征及如何界定，通過對心理危機的研究來確定干預對策；高淑艷在《高校心理危機干預機制的構建初探》中首先通過對心理危機產生的根源進行分析定性，從而針對不同心理危機展開不同干預措施。
其次是基于心理危機干預機制的內容分類進行研究，湘潭大學王玲的碩士學位論文《大學生心理危機干預機制探析》中就分別對心理危機干預機制的四個組成部分即危機前的心理健康教育機制、危機臨發時的預警機制、危機發生中的應急機制和危機后的保障機制進行研究；譚海濤，牛宏偉，李鑫等在《高校心理危機干預機制的研究》中通過對預防、預警和應急處理體系的研究來構建高校心理危機干預體系。
再次是通過實際案例調查或通過問卷調查和量表測試對心理危機干預機制進行的研究，華中師范大學的碩士學位論文《大學生心理危機及其干預策略的調查》（孔曉東）即通過設計問卷調查和對量表的測試分析進行研究；李向陽，格根圖雅在《高校心理危機干預案例分析與啟示》中通過對高校心理危機干預案例進行分析和總結，以期加強和改進高校心理危機干預體系及干預程序，完善高校心理危機干預機制。
最后還有基于對各高校的走訪調查對大學生心理危機干預機制進行的總結性研究，高淑芳，管鳳仙，張國棟等在《高校大學生心理危機預防及干預工作的思考》中提出許多高校形成的在學校成立心理健康教育及心理危機干預領導小組、在學院設立心理輔導員、在班級選拔心理委員、在宿舍選定宿舍長以此構建學校、學院、班級、宿舍最終到個人的五級心理危機預防和干預體系；查晶，劉海驊在《高校心理危機干預工作的思考與嘗試》中較為完善的總結了高校心理危機干預機制的過程與步驟，一是預防性心理危機干預，包括為學生建立心理健康和心理危機干預檔案及建立心理問題的監測及排查制度，二是治療性心理危機干預，包括積極對學生宣傳心理健康知識以及危機干預知識與面向學生開設免費的心理咨詢，三是補救性心理危機干預，包括危機當中的處理程序及危機后的處理程序。
3.高校心理危機干預機制研究存在的問題
通過對文獻資料的分析與整理，不難看到近幾年我國對高校心理危機干預機制的研究取得了很大的進步，但是不可否認目前的研究當中仍然存在著一些問題與不足之處。
第一，運用社會主義核心價值觀對大學生心理危機進行干預的有效途徑研究不足。社會主義核心價值觀作為社會主義核心價值體系的內核，對其的學習與弘揚是鞏固廣大人民群眾共同思想基礎的需要。對高校大學生而言，社會主義核心價值觀的學習和培養是高校思想政治教育的一項重要內容，是指引高校大學生樹立正確世界觀、人生觀、價值觀的必要條件，與此同時，在高校心理危機干預工作中，也必然需要將社會主義核心價值觀的內容納入對心理危機的干預之中，運用其對產生心理危機的大學生進行引導教育，促進其產生正確的、積極向上的思想，以此來實現對心理危機的成功干預及化解，然而目前除了傳統的高校思想政治教育課程之外，尚沒有對如何有效運用社會主義核心價值觀干預大學生心理危機進行深入、系統的研究。
第二，研究較為缺乏創新性。近年來關于心理危機及危機干預的學術資料在數量上有了急劇提升，但是在質量上卻有大量重復性研究，在對理論及干預機制的構建上較為缺乏創新性，同時要注意雖然我們需要國外的成熟理論作為理論基礎，但是必須將理論同我國大學生以及高校的實際情況相結合才能制定出適合我國高校、適合我國大學生的心理危機干預機制。
第三，取樣、取例范圍較小。在需要實例或問卷調查、量表測試的研究當中，取樣或取例的范圍大多局限于一個院系、一個學?；蛞粋€地區，這樣得到的研究結果可能較為單一或受到地域的影響，以至于影響研究結論的廣泛性。
第四，缺少跨領域合作。首先對心理危機干預的研究離不開醫學、教育學、人類學、社會學等等學科的融合與跨學科交流，其次隨著科學技術的迅猛發展新媒體等已經成為大學生日常生活當中所必不可少的一項內容，因此筆者認為對大學生心理危機的干預也應該與時俱進，嘗試同新媒體等多領域進行適當的合作。
第五，缺乏對機制的規范和完善。在預防體系以及危機評估體系的研究和建設方面都不夠完善，同時對心理危機干預的保障機制缺乏深入研究。（作者單位：西華大學政治學院）
基金項目：西華大學研究生創新基金資助項目（編號：ycjj2015003）
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我們對“企業傳播”這個概念做了一個界定：企業傳播是企業依據總體發展戰略而開展的有組織、有計劃地對內對外溝通、展示等一切傳播活動的統稱。對內傳播包括企業文化的建設、導入和員工關系的溝通、管理，對外傳播包括企業新聞、廣告宣傳、公關傳播、活動策劃等。企業開展傳播的目的是為了統一內部信念、吸引公眾關注、創造良好輿論、促進產品銷售、樹立公司形象、獲取競爭優勢、提升公司價值、維護公司聲譽。企業傳播是一個大籮筐，涉及的領域非常廣泛，如何通過細分和定位明確具體的培養目標并辦出特色？基本的思路是按行業細分和按職能細分，按行業細分即從行業需求出發，采取“行業知識+傳播知識”的培養思路和模式。如房地產企業傳播、汽車企業傳播、金融企業傳播、醫藥企業傳播等。這種細分方式考慮到了不同行業企業的特點，但分得太多太細，沒有必要。按職能細分即從企業傳播崗位需求出發，培養適合所有企業的通用性傳播人才，如企業新聞、廣告宣傳、活動策劃、媒體關系管理、輿情監測、危機公關、企業自控媒體內容采編與制作等。根據這個思路，確定企業傳播專業方向培養目標的前提是調查清楚該專業方向所面向的工作崗位。這樣可以使專業定位更加清晰準確。考慮到學生就業后的發展性，工作崗位確定要以多數學生就業后3～5年內能達到的“預期崗位”為標準，最終確定本專業方向所面向的具體工作崗位。通過對國內外部分設置了企業傳播相關崗位的企業調研，企業傳播的崗位職責大體上分為兩大塊：企業對內的文化建設、傳播和對外的新聞、廣告宣傳、公關活動策劃。與企業傳播相關的崗位主要有：企業文化建設專員；企業品牌管理專員；企業新聞發言人、新聞秘書、新聞專員；企業內刊采編、制作、發行專員；企業網站的設計、制作、管理專員；企業廣告策劃、設計、專員；企業公共關系事務專員；企業媒體關系專員、媒體調查、監控專員等。根據企業對傳播的需求及崗位設置，我們將企業傳播專業方向的培養目標確定為：面向各類企業以及為企業提供傳播咨詢服務的市場機構，培養兼具現代傳媒人和現代企業人的專業視野和職業素養，懂企業經營、懂市場運作、懂媒體規則、懂傳播規律，熟練掌握企業傳播各項業務技能，以創新精神和實踐能力見長的復合型、應用型傳播人才。專業方向定位非常清晰，不是為各類媒體培養只擅長采、寫、編、評的新聞傳播人才，而是為企業培養兼具“現代傳媒人和現代企業人的專業視野和職業素養，懂企業經營、懂市場運作、懂媒體規則、懂傳播規律，熟練掌握企業傳播各項業務技能，以創新精神和實踐能力見長的復合型、應用型傳播人才。”專業方向培養要求：具備寬厚的人文社科理論基礎，了解一定的自然科學基礎知識，掌握適應現代市場經濟的商業學科基礎知識；掌握傳播學、新聞學的基本理論，了解媒體運行的基本規律和新聞傳播理論前沿，熟悉黨和政府關于新聞傳播的方針、政策和法規，具有獨立、綜合地分析各類傳播現象和解決各種傳播問題的能力；了解企業運作機制以及企業傳播的方法與發展趨向，具備全媒體應用能力；掌握扎實的新聞采寫編評業務技能，兼有一定的創意、策劃、設計和制作技能；具有較強的信息獲取、分析和創造性整合能力；熟練運用社會調查的方法、原理和工具；具備良好的商業素養和職業精神，擁有較強的社會活動能力、溝通能力、團隊精神和協作能力；英語四級以上，聽、說、讀、寫四項能力滿足全球化背景和國際視野下企業對外溝通傳播的基本要求。
二、企業傳播專業方向的課程設置與課程體系
課程設置是實施人才培養方案的基礎和關鍵所在。課程體系的構建需要從企業傳播相關崗位群需求調研開始，經過崗位資質分析，確定職業能力要求，以崗位就業需求為導向，圍繞“企業崗位工作任務所需的知識和技能”這一核心來進行設計。根據市場需求、培養目標、專業方向定位及培養要求，我們將企業傳播專業方向的課程體系架構為四大模塊。1．人文社科類通識課程。包括思想道德與法律基礎、計算機應用基礎、經濟學原理、社會學概論、社會心理學、社會調查方法與實踐、創造性思維、語言藝術與寫作等。2．商業管理類專業課程。包括企業組織與文化、公共關系理論與實務、市場營銷與品牌管理、危機傳播與聲譽管理、整合營銷傳播等。3．新聞傳播類專業課程。包括媒介傳播史、傳播學概論、新媒體導論、新聞采訪與寫作、傳媒倫理與法規等。4．企業傳播實務與技術類應用課程。包括網絡輿情監測與引導、商務新聞策劃與采寫、新聞發言人實訓、大數據商業應用、企業內刊采編與制作、企業網站制作與管理、平面設計與制作、影視創作等。企業的每一類崗位職責和需求都有相應的專業課程和實務技術類課程相對應。這一課程體系既符合“寬專業、厚基礎、強能力”的實踐型人才培養理念，又充分體現了專業定位和培養目標，同時也滿足了企業對于傳播相關崗位的職業能力的需求。另外，培養方案的設計還要將學歷教育與職業資格培訓相結合。在企業傳播專業方向的培養方案中，我們還增設了一些社會認可度高、對就業幫助大、與企業傳播專業技能相關度高的國家職業資格證書供學生選擇，包括新聞采編職業資格證書、網絡編輯師資格證書、公關員職業資格證書、營銷員職業資格證書、企業文化師職業資格證書、廣告設計師職業資格證書、商務策劃師職業資格證書。我們要求學生根據自己的興趣和專長，在大學四年期間至少選擇并考取其中兩個證書，準備把它規定為獲得學歷證書的前提。職業資格培訓既是對專業技能的強化，也是在專業資質上的積累，有利于學生進一步提升職業能力。
三、企業傳播專業方向在課程內容與授課方式改革方面的嘗試
學生職業能力的培養最終要落實在具體的每一門課程上，課程內容與授課方式是影響人才培養目標是否能夠實現的最直接、也是最關鍵的環節。企業傳播專業方向課程體系內的實務技術類應用課程基本上都是與企業合作，在課程專家、企業專家、骨干教師組成的課程開發團隊認真、細致研討的基礎上，根據崗位職責、任務群與職業能力要求設置的。以典型工作任務為載體，根據典型工作任務和工作過程設計課程體系和教學內容，按照工作過程的順序和學生自主學習的要求進行教學設計、安排教學活動。同時，規范課程教學的基本要求，改革教學方法和手段，融“教、學、做”為一體，把知識本位轉變為能力本位，突出實踐能力培養。比如公共關系實務課程，根據企業所涉及的日常公共關系的“實際工作”設定內容，打破常見的學科理論框架，采用任務式結構，分為10個任務，包括召開公共關系活動策劃預備會議、開展公共關系調查、策劃公共關系活動、實施與評估公共關系活動、處理內部公共關系、處理外部公共關系、實施公共關系專題活動、處理公共關系危機、塑造公關人員形象、運用公共關系溝通工具。這種體例安排便于教師以實際工作為載體進行教學，突出技能訓練，也有利于學生對未來工作崗位中各項具體任務的理解和把握。當然，課程體系中實務技能課以項目課程為主體，并不排斥必要的系統知識學習及單項技能訓練。借鑒美國職業培訓的KAS模式，我們將目標崗位的職業能力分解為K（knowledge，即知識與素養）、A（ability，指一般能力）和S（skill，指職業技能）。在教學上對K，A，S三要素的要求是不同的。對知識與素養（K）的要求是理解或了解，對一般能力（A）的要求是掌握，而對職業技能（S）的要求是熟練掌握。從短期看，畢業生的就業競爭力主要由職業技能決定。但從長期發展看，一般能力，尤其是創新能力和學習能力是畢業生成長的關鍵能力。因此，必須長短兼顧，正確處理K，A，S三者的關系。在“實用，夠用”的原則指導下，根據對應的崗位能力需求，對教學內容進行精簡、整合。減輕學生的學習壓力，將學生有限的精力盡可能的集中到本專業、本方向的核心課程、核心技能的學習之中去。另外，在課程內容的改革上，我們也在嘗試與企業合作開發課程，提高教學的針對性、實用性以及課程知識與崗位需求的吻合度。將企業職業標準融入課程標準中，建立突出職業能力培養的課程標準。從課程的學習過程來說，要始終貫穿“學生發展為本”的課改指導思想，使學生成為學習過程的實踐者、參與者，堅持實踐第一、感受第一和體驗第一的原則。比如，《企業內刊采編制作》課程，是企業傳播專業開設的一門實用性很強的實訓課程，教學目標是讓學生了解企業內刊這種自控媒體在企業傳播中對內培養員工認同、對外傳播企業文化的意義，掌握企業內刊采編制作的流程和技術。在教學的過程中如何讓學生真正體會到企業內刊的價值？如何讓學生真正了解什么樣的企業內刊的內容是符合員工需求和企業需求的？單純的教師講解和舉例是遠遠不夠的，這個時候就需要教師指導同學們去調研，搜集大量企業內刊，分析版面設計和內容構成，面向員工調查了解企業內刊各版面的閱讀率、喜好度、在培養認同方面的價值實現程度以及內容改進建議等，然后請同學們自己動手制作一本企業內刊。學生根據真實的調研分析制作的企業內刊更符合企業實際需要，這個過程既能夠深化他們對企業內刊價值的認知，同時又讓他們掌握企業內刊采編制作的正確思路和方法。無論是操作實踐還是創作實踐，只有在實踐中學生才能得到真實的感受和體驗，只有在感受和體驗中才能培養學生的實踐精神和創新能力。
四、企業傳播專業方向未來改革的方向
*基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“事業單位分類改革實施戰略研究”（編號：12JZD024）；“廈門大學‘985工程’及‘211工程’公共管理重點學科建設項目成果”；國家社會科學基金重點項目“十二五時期公共服務標準化創新機制研究”（編號：10AZD005）
作者：卓越，廈門大學公共事務學院副院長、教授、博士生導師 廈門 361005；張世陽，廈門大學公共管理系博士生 廈門 361005；蘭麗娟，重慶工商大學財政金融學院教師 重慶 400060
[摘 要]國外經驗顯示，建立整體性管理框架是政府管理創新進入頂層設計的一種重要模式，頂層設計指導未來發展、把握整體方向，公共服務標準化進入頂層設計階段，一定要在把握服務業標準化無形性、生產和消費的同時性、不可儲存性以及不確定性等一般特征的基礎上，明確自身的個性特征。為了解決目前公共服務標準化界點勘探的困惑，必須在理念上解決導向上與過程中的公共性問題，解決政府主導性問題，并在規范上考慮因此而引發的經濟影響因素、內在動力、協調成本等諸多操作性問題。
[關鍵詞]公共服務標準化；頂層設計；公共性；政府主導
[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2014）02-0034-05
公共服務標準化在標準化建設、服務型政府建設和規范化建設的合力推進下大步走來。目前，公共服務標準化即將進入頂層設計的新階段，我們要從戰略的高度進行把握和推進。
一、公共服務標準化即將進入頂層設計階段
嚴格意義上的公共服務標準化實踐在我國已有4-5年的時間，目前，我國公共服務標準化發展到什么樣的水平，需要有一個總體的認識和判斷，以便為下一步發展進行路徑設計。2010年10月，國家標準化管理委員會（以下簡稱“國標委”）了《公共服務標準化指南》（征求意見稿），內容包括公共服務標準化的范圍、類型、制定、實施以及評價和改進等。這份文獻可以看成是在國家層面上為構建公共服務標準化整體性的通用框架做熱身準備。
公共服務標準化是一種管理創新工具?？梢哉f，公共服務標準化進入到一定的發展階段，整體性地推出具有前瞻性和指導性的通用框架也是一個國際慣例。從20 世紀 90 年代開始，發達國家開始進行公共服務標準化的實踐，1997 年，美國的全國績效評估委員會牽頭制定“服務標準”，出版了史上第一本政府服務標準手冊――《顧客至上：服務美國民眾的標準》；英國政府推行公共服務承諾制，1997 年確定了公共服務的 9 條原則，各地的公共服務機構針對各自的情況編制了相應的承諾服務標準；2004 年，法國政府公布公共服務質量標準，要求各部門簡化行政手續，提高服務質量，為國民提供及時、高效、令人愉快的公共服務。從這個角度進行審視，可以認定公共服務標準化在我國也已經進入從地方政府的積極實踐到中央層面的頂層設計階段。
從2012年開始，我國國家層面緊鑼密鼓地推出相關政策，說明構建公共服務標準化整體性通用框架的熱身準備進入。在較為宏觀的背景方面，國家出臺了兩份綱領性文件。2012年 7月，國務院印發《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，2012年8月，國標委同國家發改委等27個部委制定了《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》，特別強調要大力開展公共教育、就業服務、社會保險、基本社會服務、公共醫療衛生、人口計生、公共基礎設施管理與服務、公共文化、公共交通、公共安全以及社會公益科技服務等領域的公共服務標準化研究，有針對性地提出了在社會管理和公共服務領域標準化工作的指導思想、工作目標、重點任務和保障措施。在分量上，這兩份文件出臺，說明了國家層面對公共服務標準化的高度重視；在時間節點上，也印證了我國公共服務標準化已經進入了需要進行頂層設計和總體規劃的較為成熟的階段。在具體操作層面，2012年8月和11月，國標委分別了《政府部門建立和實施質量管理體系指南》征求意見稿和《質量管理體系 地方政府應用GB/T 19001―2008指南》國家標準征求意見稿。前者運用管理單元的控制方法分解政府職責涵蓋的各工作事項的內容、程序和要求，其基本內容包括政府部門建立和實施質量管理體系的原則、依據、要求、方法、步驟以及保持質量管理體系持續改進的措施等，目的就是為各級政府部門建立和實施質量管理體系提供一般模式。后者從公共服務領域出發，在闡述GB/T 19000系列標準中的質量管理概念的基礎上，主要探索如何將GB/T 19001―2008中規定的質量管理體系要求應用于地方政府的公共服務過程。
對近年來我國公共服務標準化的實踐進行梳理，大體上可以分為整體性的政府組織標準化建設、窗口部門的行政服務中心標準化建設，基層所站公共服務標準化建設和公共基礎設施公共服務標準化建設等。其中，窗口部門的行政服務中心標準化建設進展最為迅速，涉及大部分省市。這一領域的標準化建設也已經開始進入總體規劃階段。2012年10月，由全國服務標準化技術委員會歸口、新泰市公共行政服務中心等單位起草的《行政服務標準化工作指南》和《行政服務中心運行規范》兩大系列、六項國家標準形成征求意見稿。2013年4月，六項標準順利通過國標委專家組審定，將在我國所有行政服務中心執行。2013年1月，由全國服務標準化技術委員會歸口的《政務服務中心網上服務規范》國家標準形成了征求意見稿。該標準主要規定了政務服務中心網上服務的基本原則、服務內容、提供要求、服務保障和服務改進等內容。這種單兵突進的舉措也從一個側面說明構建總體性框架箭在弦上。
二、共識與困惑：公共服務標準化的界點
在標準化建設的進程中，公共服務標準化由標準化、服務標準化一路發展而來。在標準化這個范疇內三者是同質的，作為一種管理工具，具有共同使用、重復使用、追求最佳秩序的特征。此外，公共服務標準化與服務標準化又具有區別于產品標準化、技術標準化的基本特征，具有服務業的標準化共性特征。
1.服務業標準化的一般特征
質量管理通常依照結果進行判定，具有可見性、恒定性特征的工農業有形產品質量、技術質量最為典型。但是服務是“為了滿足顧客需要，由供方憑借體力、智力和技能，借助一定的工具、設施和手段，通過與顧客之間的接觸的活動以及供方內部活動所產生的結果”[1]，具有無形性、生產和消費的同時性、不可儲存性以及不確定性的特征。因此，服務業標準化最大的特點就是結果導向要與起點導向、過程導向相結合，這也就是一些學者歸納的延展性特征。因為結果本身是不完全確定的，通過起點階段的資源提供，間接地為結果測定提供幫助，具有比較完善的資源提供機制，可以部分地依此推論將會有一個較為滿意的結果。因為結果本身是不完全可以儲存的，通過過程階段的流程和痕跡描述，部分地為結果測定提供依據，具有比較明晰的流程和痕跡規范，可以部分地依此推論將獲得較為可靠的質量。
服務標準化的這種共性特征對于公共服務標準化的具體實施有直接的影響作用，在公共服務標準化的推進方面尤為明顯。相對于有形產品的先生產后消費而言，服務是生產和消費同時進行的過程，服務的生產過程并不是封閉的，公民的滿意非常重要。這也就是說，公共服務標準化在為公民直接提供服務的領域，在有公民參與和公民互動的一線部門、窗口部門可以最先進行試行和推廣，這也就是為什么各級地方政府的行政服務中心標準化、基層計生服務站標準化、就業服務站標準化等比較容易推行的原因。標準化主要是對重復性工作的統一，因此，在重復性大、可變性小、較具流程性的行業更適合標準化，旅游業和快餐業就是服務標準化的典型行業。同樣，在公共服務領域，那些重復性大、流程性強的行業，特別是條條、垂管部門，諸如基層工商所、派出所等，可以最先進行試行和推廣公共服務標準化。
2.公共服務標準化應該有自身明確的界點
同時，我們還要看到，公共服務標準化之所以能夠從一般的服務標準化中剝離出來，成為一個相對獨立的領域，在標準化建設的進程中成為一個相對獨立的發展階段，就是因為公共服務標準化具有不同于一般性的服務標準化的個性特征。公共服務標準化首先是可以辨識的，然后才是可執行的、可持續的和可擴散的。前些年的探索，由于缺乏國家層面公共服務標準化統一體系的指導，一些地方政府主要根據企業質量標準體系要求和GB/T 24421.2服務業組織標準體系進行設計。如陜西省養老保險標準化試點中，根據企業標準化工作要求建立了“三橫一縱”的養老保險經辦服務標準化體系：“三橫”即技術標準體系、服務管理標準體系和工作標準體系。北京東城區在國家級城市公共服務標準化示范區建設中，也是以GB/T 24421.2-2009《服務業組織標準化工作指南 第2部分：標準體系》為依據開展了13個示范項目標準體系建設工作。ISO質量管理體系導入政府管理已有10多年，一度轟轟烈烈，最終成效較為一般。究其原因，就有遷移過程中的適配性問題。ISO質量管理體系是從企業生產管理中提煉出來的質量管理標準，是為適應大型企業流水線式的、穩定的、精確的工作性質而制定的。將產品技術為對象的ISO質量管理體系導入行政服務機構，用企業精神改造政府，就有一個如何與政府的實際工作兼容的問題。前車之鑒，公共服務標準化推進的過程中，更要注意這個問題。
應該說，熱身中的相關政策文獻已經意識到這個問題，并且也在一些地方積極地表現出來。不論是《政府部門建立和實施質量管理體系指南》（征求意見稿）還是《質量管理體系 地方政府應用GB/T 19001―2008指南》（征求意見稿），都在強調要解決兩個問題：一是“隔層皮”的問題。將GB/T 19001―2008的技術語言“轉化”為政府工作人員更為熟悉的語言，為地方政府提供一個通用的質量管理模式，以便于通過交流，提高整個地方政府社會管理的質量。二是“兩層皮”的問題。把GB/T 19001―2008中規定的質量管理體系要求與地方政府的具體實際工作深度融合，切實改進地方政府的工作，推動地方政府的管理水平向更高的層面提升。
3.公共服務標準化界點勘探的困惑
對《公共服務標準化指南》（征求意見稿）進行分析，目前還看不出設計的個性特征所在。從體系上看，整體框架基本沿用服務業組織標準體系。從基本構成要素來看，具有明顯的對應性。大部分的要素只是在原有的服務字眼上，加上“公共”二字。如服務提供規范、服務評價與改進標準、安全與應急標準以及服務保障體系的信息標準等等。有些要素也只是做了個別字詞的調整，無關大礙。如服務通用基礎標準體系改為公共服務基礎標準，服務保障標準體系的人力資源標準改為公共服務人員資格標準，服務質量控制規范改為公共服務質量標準，如此等等。
實際上，即使是原有的框架體系，按照嚴格的格式規范要求，也需要進一步推敲。熱身中的通用框架設計也沒有對此進行完善。以《行政服務標準化工作指南 第2 部分：標準體系與編制規則》國家標準為例，行政服務提供標準體系的結構包括行政服務提供規范、行政服務過程控制規范、行政服務評價與改進標準。這里，存在種屬概念重合的問題，作為一級標題的提供標準和作為二級標題的提供規范實際上是重復的，同語反復，邏輯不嚴密。一種較為可行的修正方式是在“行政服務提供規范”這一術語當中添加定語，進而縮小外延，使得標準體系結構更為嚴謹。
三、理念與實務：頂層設計必須面對的挑戰
在高層即將推出公共服務標準化通用框架的前序階段，設計過程要反復推敲、充分醞釀。筆者認為，至少要在理念上解決公共性和政府主導性這兩個基本問題，在規范上要考慮因此而引發的諸多操作性問題。
1.公共服務標準化的公共性問題
政府代表社會履行公共職能，為社會提供公共產品。公共服務涉及到社會制度、經濟發展、文化背景等綜合因素，公共服務標準化區別于一般性的服務標準化，最重要的就是公共性問題。
首先，在導向上，公共服務標準化更注重公平、正義等價值理性的因素。公平是一個相對的概念，作為公共服務領域的公平，應該是盡可能使得受益群體最大化，受益對象利益最大化。
任何一個企業，都必須擔當社會責任，必須講究顧客回應。但企業本質上是一個盈利性組織，企業通過市場機制提供服務，是為了追求自身利潤最大化。企業運用標準化的管理方法，直接體現的是工具理性。企業通過標準化改進服務流程，統一服務標準，提高服務效率和質量，進行成本管控，提升盈利空間。為了實現盈利目標，為了滿足日益多樣化的顧客需求以及應對激烈的行業競爭，企業會將標準化和個性化相結合，細分市場，為顧客提供標準化的個。企業會根據市場需求提供不同層次的標準水平，不僅滿足一般的服務需求，而且為特定群體提供高層次需求。標準化本身屬于技術范疇，但在公共服務領域，隨著公共行政從現代性向后現代性的過渡，公共服務標準化必須同時兼顧工具理性與價值理性，要將價值理性作為公共服務的永恒主題，要體現對公平、責任與回應性等價值理性的關注。目前，在我國經濟發展水平和政府服務能力還有待提高的情況下，公共服務標準化的領域必須側重滿足人們基本需要的基本公共服務領域，標準水平還比較低，具有基礎性的特點。公共服務標準化建設應該以公共服務均等化作為基本目標，可以減少公共服務的地域、人群、性別等的分配差異。通過公共服務標準化建設促進實現社會公平正義。
以績效合同標準為例，隨著社會分工的細化、核心競爭力的凸顯和信息化的應用，服務外包已經成為現代服務業的一種新業態，“即企業將信息服務、應用管理和商業流程等業務外包給企業外第三方服務提供者，以降低成本、優化產業鏈、提升企業核心競爭力”。[2]在服務供應鏈管理環境下，服務企業積極與上游的功能型服務提供商、下游的客戶密切協作，而合同管理就是聯系彼此的紐帶。合同管理標準主要是指服務業組織將顧客需求形成文件或口頭協議，達成一致并組織實施整個過程的相關標準，包括采購合同、信貸合同、租賃合同、勞務輸出合同和服務提供合同等。在公共服務領域，隨著政府治理和改革浪潮的興起，以傳統的等級式官僚體制為組織載體的公共服務提供形式逐漸走向網絡化治理，政府績效合同也進入公共部門?！罢冃Ш贤侵刚趦炔恳丶巴獠抗碴P系處理過程中利用合同化的管理模式對相關的績效做出的合同規范，以達到公共管理和提供公共服務的目的?！盵3]公共服務績效合同管理與一般的企業合同管理的區別不僅在于主體不同，關鍵在于目標導向的不同。企業追求自身利益最大化，合同標準體現了對經濟效率的追求。而公共服務績效合同標準要遵從工具和價值的雙導效應，不單關注經濟、效率，更要在合同要素中滲透對公平、正義、效益等價值標準的追求。如政府與社區醫療機構簽訂醫療服務供給合同，合同框架要從公眾所享受的福利角度出發，考慮到社區居民的就診行為是否有所改善、是否享有公平就診機會，社區醫療機構的技術及硬軟件是否能滿足當地社區居民的要求，從公平、服務、責任性等角度較為全面地反映合同的履行績效。在這個框架下，具體制定醫護人員態度、病人就診滿意度、社區居民就診意愿百分比、醫療費用合理度等合同標準。
其次，在過程中，公共服務標準化更加需要公開與參與。標準化的過程就是一個公開與參與的過程。標準的制定需要廣泛征求主體和對象各方的意見，反復磋商、認真討論。在組織實施過程中，需要動員宣傳、理念導入和試點推行。比較而言，公共服務標準化比一般標準化需要更加廣泛的公開與參與。
以信息化標準為例，根據《服務業組織標準化》和《公共服務標準化指南》信息標準分類，從信息化功能角度，可以將服務信息化標準分為信息應用標準化和信息管理標準。無論是計算機技術領域的標準化，還是信息采集、處理、使用和管理的標準化，信息公開一定是核心內容。在服務群體上，服務企業信息公開的主要對象是其產品的消費者，具有群體性，信息公開的程度取決于企業對產品和企業形象的宣傳力度，因此，企業信息公開標準程度差異性大。在服務企業的信息管理標準上，主要是重視信息采集和標準，比較缺少信息互動的要求。而公共服務信息公開的主要對象是社會公眾，其內容涉及到與公眾生活各方面息息相關的領域，是公眾行使對公共部門履行職能知情權的表現。正如王錫鋅指出，“在當代政府的行政過程中，政府具有極為廣泛的管理和服務性職能，與這些職能相對應，政府通過運用行政權力和公共資源收集、處理、保有了大量的信息，這些信息本質上是‘公共財產’。如果政府壟斷這些信息，就必然加劇政府和公眾之間的‘信息不對稱’，使公眾失去有效參與行政過程的能力。在這個意義上，完全可以說，‘知情權’是公眾‘參與權’的前提?！盵4]公共服務信息公開是公共部門合法性和民主社會的必然要求，也是建設陽光政府和透明政府的現實需要。因此，公共服務信息化標準更加重視信息公開、陽光政務，包括信息公開的時效性、真實性、權威性和全面性，以減少公共服務質量信息在供求雙方的不對稱，達到管理過程和結果的可控性和可測性。在參與方面，政府期望公眾通過門戶網站、互動熱線、電子郵件等進行政策咨詢和政策參與，打造“開放政府”和“積極服務型政府”。
再以安全與應急管理為例，我國正處于經濟社會發展的轉型變革期，社會環境中的不確定因素增加，使公共危機管理已成為政府的重要職能，公共危機的處理能力已經成為政府能力的重要指標。相對于企業危機管理，公共危機管理更具有多元參與的開放性。企業具有產品差異大、顧客群體細化和組織分散性的特點，企業危機的危害范圍相對較小，具有區域性和行業性。而公共危機的作用對象是社會大眾，波及面廣，可以在短時間產生巨大危害。企業追求自身經濟效益最大化，與其他企業更多的是競爭關系，在企業危機爆發時，除非面臨收購和兼并，一般不太容易得到其他企業和社會公眾的援助。因此，企業危機管理主要是自身的管理，其標準化涉及面也主要是企業內部進行危機處理的標準化，具有內部性。而公共危機面向社會公眾，具有共同利益，當危機發生時，除了政府利用權威進行資源調配外，企業、非政府組織、海外人士、普通公民都將參與到公共危機的應對中。在參與的過程需要更多的公開，以便了解配置、協調利益。
2.公共服務標準化的政府主導問題
在服務標準化運行模式的分類上，有學者認為：“比較典型的是把技術標準化模式分為三類，即市場化模式、政府主導模式以及在此基礎上形成的混合模式?！盵5]一般性的服務標準化運行主要是在國家標準化管理機構的政策指導下進行，標準的具體組織實施大都由企業內部自身運作。與之相比，公共服務標準化的運行模式具有明顯的政府主導特征，《公共服務標準化指南》（征求意見稿）明確指出“公共服務標準化工作應充分發揮政府主導作用，根據各級公共財政的現實以及公眾需求，統一規劃，分步實施”。
有學者分析，這個特征主要與現階段公共服務提供方式、提供水平有關。從理論上說，隨著社會治理網絡的形成，根據不同公共服務項目的性質和特點，可以采用不同的供給模式，實現公共服務供給主體的多元化。在操作層面上，“供給組織主要可以有三個方面：對那些不具備規模經濟特征、進入門檻比較低的公共服務項目，逐步向民營企業和民間組織開放；對那些規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務項目，主要引入市場機制，加強公共部門內部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務，如基礎教育、衛生防疫等重大項目，要加強監管，保障公正，努力降低成本，提高效率?！盵6] 由于我國公共服務供給能力還比較低，主要集中在基本公共服務領域，是純公共物品，存在著嚴重的市場失靈，必須采取政府提供的模式，因此，從整體上說，我國的公共服務標準化采取的是以政府為主導的運行模式，帶有強烈的官方色彩。在進一步的通用框架設計中，我們必須認真思考政府主導的公共服務標準化可能的影響因素。
首先，地區經濟社會的發達程度直接影響公共服務標準化的發展程度。企業服務標準化的資金來源主要是企業自身，攤入企業成本，而“政府體現和行使的是公共權力，公共資源則是由國家所有的各種資源和資金。如果一個社會生產過程有政府以某種方式的介入，如財政資金、產權或特許等，并在某種程度上貫徹著國家意志，那么就屬于公共服務”。[7]也就是說，公共財政是公共服務標準化的財力保障，各地公共財政狀況直接影響到公共服務標準化的制定和組織實施。
經濟發達、財政充裕的地方，可以制定更高的公共服務標準；經濟欠發達、財政貧乏的地方，公共服務標準化程度相應就低。
其次，公共服務標準化存在內在動力不足的局限。如前所述，一般性的服務標準化領域大多數屬于市場運作，企業面臨優勝劣汰的競爭環境，具有管理變革的內在驅動力。企業實施服務標準化，可以提高服務質量，降低服務成本。“通過服務和管理的全面標準化，實現服務模式的復制和服務品牌的擴張，完成從價格競爭到以質量、品牌、規模為核心競爭的飛躍?！盵8]通過人力資源標準化建設上，共享優秀員工的工作經驗，可以降低員工培訓成本；通過過程服務標準化建設，準確描述服務流程和服務規格，可以提高服務質量的穩定性和服務效率；通過質量評估標準化建設，擴大“星級”“特許”等標準化外在標識，可以提高服務企業的市場認知度和品牌認可度，擴大市場份額。因此，通過起點、過程、結果的標準化建設，建立品牌、規范流程，降低成本、提高服務質量，可以給企業直接帶來盈利空間，企業有內在動力參與到標準化工作的研制和實踐中。以肯德基為例，通過品牌標準化、服務標準化、質量控制標準化、運營管理標準化、員工培訓標準化以及特許經營標準化，肯德基成為在中國發展最快的快餐品牌，短短二十幾年就發展了3000多家門店，成為快餐行業的巨頭。相對企業而言，公共部門具有對公共權力的壟斷性掌控，缺少外部競爭者，先天缺乏管理變革的內部驅動力。在客觀層面上，公共部門普遍存在職能交叉、職責不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等問題，同樣是服務標準，相對于企業，公共服務標準化的效果比較難衡量。在主觀層面上，鑒于公共部門的封閉性大、流動性低等特征，機構人員提高服務效率和質量的動力不足。公共部門的工資福利和升遷涉及到各種復雜因素，與公共服務標準化的過程與效果不具有直接相關性。在現階段，各地對公共服務標準化的認識大多還是停留在理念宣傳和研究工作上，還沒有進入實質性的操作階段，總體上比較缺乏推進的動力機制。
再次，實施公共服務標準化需要更大的協調成本。在標準化組織協調上，企業服務標準化屬于內部管理的一部分，涉及部門比較單一，部門間權責關系比較清楚，協調成本較小。在公共服務領域，理論與現實的矛盾，“三定”方案中各個部門、各個崗位的職能定位、明確分工與實際工作中各個領域、各個部門之間界限模糊、職能交叉的矛盾始終存在。從管理的角度看，公共服務標準化通過崗位職能界定，工作流程梳理和質量結果監控等逐層展開，實際上也就是一個職能轉變、流程再造和績效改進的過程，需要和理論上的“三定”方案、現實中工作狀況進行比對，和各個部門、各個崗位進行溝通，需要大量的協調成本。從政治的角度看，這樣一個展開無縫隙對接過程，實際上涉及到部門權責的分割和利益的再分配，必然觸碰到某些部門利益，會增加標準化的協調成本。正如李曉林所說，“按照服務事項構建標準體系只是理想的設計，實際操作中因標準體系的實施必須落實到具體管理權限的服務組織，如果體系跨越的組織機構過多，協調工作壓力會很大，可操作性和實效會很差，這是按事項編制標準體系特別需要關注的問題?！?[9]就以公共服務信息化標準為例，企業的信息化涉及的部門主要是公司內部，職責劃分比較明晰，跨部門的合作比較容易協調。我國的公共服務信息化建設主要由專項業務信息化和綜合公共服務信息化兩方面組成。推行信息化的標準建設，這兩個層次都有協調成本的問題。前者可能出于部門利益，固守信息孤島，不愿意信息共享和標準兼容；后者涉及到跨層級聯動和跨部門合作，常常出現由政出多門、權責不清導致的信息混亂，一些地方行政服務中心建設就遇到類似問題。
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Strategic Thinking of Top-level Design for Public Service Standardization
Zhuo Yue Zhang Shiyang Lan Lijuan
[Abstract]Foreign experience shows that the integrity management framework is an important mode of government management innovation in top-level design. The top-level design guides the future development and grasps the overall direction. The public service standardization should basically grasp the general characteristics of service standardization， such as intangibility， simultaneity of production and consumption， not be stored and uncertainty， to clear its own personality. In order to solve the confusion of public service standardization boundary point， on the one hand， we must solve the theoretical problems like the publicity in orientation and process as well as the government domination.On the other hand， we should consider many operational problems of economic factors， internal motivation and coordination cost in the process of the top-level design.
關鍵詞：城市管理;持續發展;機制;路徑分析
城市管理的概念有廣義、狹義之分。本文所指的“城管”是狹義的城市管理，即:為滿足廣大市民生和工作需要，人民政府及其相關行政管理部門依法對城市公共設施和道路交通、市容環衛、環境保護、園林綠化等公共事務、秩序進行管理的活動。這方面的問題事關群眾切身利益，是當前各方面比較關注的焦點。以往我們在城市管理工作中習慣于運動式、行政式的管理方式，是難以持續發展的。城市管理的龐雜性決定了城市管理持續發展的機制路徑是復雜的、動態的，管理方式、流程等機制都要不斷優化和完善。從現實需要來看，以下4個機制的建立和優化最為迫切，即城市管理的高效運轉機制;城市管理的風險評估和應急處置機制;城市管理各行業的市場化發展機制;城市管理過程中的利益協調機制。
1建立城市管理的高效運轉機制
1996年美國巴爾的摩市首創311市民服務系統，97年美國聯邦電訊委員會決定在全國范圍內將311預留為非緊急救助號碼。后來有多個城市陸續建成311市民服務系統，成為政府與市民溝通交流、改進城市管理的有效手段。2000年，巴爾的摩市的市長MartinO＇Malley提出并實施了城市管理的CitiStat(由城市city和統計statistics組合而成)模式，強調以公眾服務為導向、以數據統計為手段、以問責制為核心的城市績效評估和管理方式，是信息化運用到城市管理中的較為成功的案例［1］。國內外的眾多實例說明，現代城市的快節奏、高效率，決定了城市管理必須保持高速、高效的運行狀態?！靶适切姓芾淼膬r值尺度中的頭號公理”［2］。從目前實踐情況來看，提高城市管理效率最直接、最有效的途徑就是運用現代信息技術，加快建設數字化城管。建設部推廣的北京市東城區的數字化管理模式，最初主要由三大部分構成，一是“萬米單元網格管理法”，即運用網格地圖技術，把管理區域劃分為若干個一萬平方米的“網格”，每個網格配備專職城管監督員進行全時段監控;二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進行地理編碼，并按照地理坐標定位到萬米單元網格地圖上，通過城市資源和基礎設施信息數據庫支撐的信息平臺進行分類管理;三是建立兩個“軸心”的城市管理體制，一個是指揮、調度、協調系統，一個是監控和評價系統。基本建立起了由信息收集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結案、綜合評價七個環節組成的城市管理流程。研制并運用了配有輸入網格地圖的“城管通”(具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸等多種功能)和服務專號13910001000。東城區的城市管理運用了數字技術、電子技術和網格技術，搭建了一個城市管理現代化的信息平臺，實現了機構改革和流程再造，是城市管理的一種探索和創新［3］。劃小范圍、摸清家底、快速發現、數字定位、明晰責任、及時處置、科學考核、體制新穎、機制順暢，是這個系統的主要特點。后來他們在此基礎上，增加了社會管理的內容，更好地體現了以人為本的理念，既有“物件”管理，也有了“事件”的處理，數字化城市管理的范圍有了新的推廣和拓展。朝陽區數字化城管模式(Citi－PODAS)的運作流程則是反映問題社會化、確定問題標準化、解決問題責任化、監督過程公開化、分析問題數字化、組織機構權威化［4］?，F在看來，在一般城市的數字化城管的建設上，還應以物件管理為主，核心是發揮平臺作用，提高運行效率，確保各類問題在第一時間發現、第一時間處置、第一時間解決，真正解決城市管理的實際問題。為了保證系統的正常運行，要建立科學完善的監督評價體系，對工作流程中各個部門的實施效率和效果進行綜合評價，并定期通報評價結果，根據評價情況予以獎懲。對于系統的拓展，一個是面向應急的響應問題，即針對當前城市防汛等自然災害的嚴峻形勢，充分發揮數字城管的發現、指揮和協調作用，完善應急預案體系，提高應急管理水平。二是面向生產過程的監管，如城市供水排水的水質監管、集中供熱的服務質量監管、環衛作業車輛的監管等等。三是向下延伸，即向建制鎮拓展，實現城管工作的地域延伸。
2建立城市管理風險評估和應急處置機制
“……伊拉克戰爭、SARS危機，這一連串打擊全球經濟、震撼全球社會、嚴重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當前人類社會的發展模式所隱藏的巨大風險，我們處在一個危機四伏的‘風險社會’之中”［5］。城市管理是典型的公共管理，內容寬泛，涉及面廣，問題也復雜，風險點多。在不同的城市，甚至一個城市在不同的發展階段，城市管理也會面臨不同的問題，存在不同的風險。在眾多的城市問題中，社會問題最為突出。“美國真正的城市問題是種族和經濟分異，這在許多美國主要的城市地區都產生了所謂下層社會階級”［6］。在我國城市，社會分化問題在城市管理中也有表現，人們的很多不滿情緒會在城市管理中發泄出來，這一類的風險最為突出。就一般的管理工作來說，社會關注的熱點、焦點問題就是風險點，就是隱患，必須要進行問題排查，做到底子清、情況明、心中有數，盡快抓緊解決。這些問題形成的原因是復雜的，如果就現象抓現象，就問題抓問題，頭疼醫頭，腳疼醫腳，不從根本上找原因加以解決，就難以達到預期目的。只有堅持標本兼治、以治本為主，才能使管理取得明顯和持久的成效。再就是，城市管理中有關的重大政策、重大項目和重大活動等，都存在一些潛在的風險，要進行風險評估，及早預見到可能出現的問題和矛盾。另外，輿情動態也透露出一些風險點，要及時收集社情民意，做好輿情判斷，制定防范預案，把問題化解在萌芽狀態。我們已經進入一個網絡時代，網絡對城市管理的關注程度很高，信息量很大，傳播速度和范圍驚人。要關注網上聲音，科學研判，及時應對，防止工作出現被動。常見的風險還是管理過程中的風險，日常工作中有很多不確定因素會演化成風險點。中國社科院藍皮書《形象危機應對研究報告(2012)》認為;城管形象具有暴力執法、執法失當、行政不作為、內部管理失當、違法違紀等5大類高危風險。這方面的原因主要在于三大“效應”:窗口效應－城管隊員的不當言行可能隨時被現場直播;放大效應－個別問題被夸大為整體常態行為;變異效應－便民服務往往被視為“別有用心”。越是在這種復雜的局面下開展工作，越要注意把握工作的理念、方法和技巧，做到解決事、不惹事。應當把困難群體的生存權、發展權作為城市管理的重要內容，多些“大禹治水”的管理舉措，不要一味地堵、趕、罰，而是更多地去幫、疏、導。針對當前存在的亂搭亂建、亂停亂放、亂堆亂占、亂貼亂畫、亂扯亂掛等問題，抓緊組織編制集貿市場、停車場、廣告設施等專業規劃，按照規劃建設相關設施，讓廣告有地方貼、車輛有地方停、攤販有場所去，真正方便群眾生活，滿足多方需求。再比如，馬路攤點不一定都要取締，在不影響道路、不影響群眾生活的情況下，可以允許一些便民攤點的存在，每天限時經營，這類由“堵”變“疏”的嘗試對管理部門和市民都有利?？梢酝ㄟ^編制城鎮道路攤點設置導則，規范攤點管理。對現有街頭攤點，要按照合理布局、方便市民、整潔有序、規范管理的原則進行規范，明確設置攤點的道路路段、攤點種類、經營時間和保潔要求，為居民提供良好的服務。對嚴重干擾交通、影響城鎮容貌、存在安全隱患的，堅決予以取締。在攤點經營人員上，對失業職工、殘疾人等困難群體予以照顧。建立處理突發事件和化解危機的應急預案，以及相應的工作機制。在當前城市管理行政執法中，暴力執法引起的社會是影響社會穩定的重大隱患，必須予以高度重視。一旦出現此類事件，必須迅速平息事態、化解矛盾。堅持把群眾利益放在首位，科學制定突發事件應急預案。注意發揮領導小組、活動辦公室等各類“任務型組織”的作用，雖然這類組織“因任務的出現而設立，又因任務的完成而解散”［7］，但在應對危機方面有很好的效果。完善城市管理的運行機制，發揮數字化城市管理以及12319、12345熱線等城市公共信息服務平臺的作用，及時發現和處理各類問題，提高快速反應能力和應變能力，提高工作效率，及時化解和克服危機。加強宣傳和社會力量動員，走群眾路線，把危機管理體系“整合到更廣泛的社區領域中，必須形成廣泛參與的社會動員機制”［8］，構建起政府－社會聯動機制。
3積極探索運用市場機制解決城市管理問題
“充分利用多樣化的所有制形式和運作關系來滿足人們的需求，從而實現公共利益”［9］是城市管理行業亟待研究的問題。國外實踐表明，公私合作關系(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)在推進城市建設管理方面發揮著很大的作用。很多城市把市政園林環衛、廣告物業燈光停車等行業的運行維護，通過政府合同外包、服務外包等方式，引進私人資本參與，緩解了了資金壓力，提高了管理水平。澳大利亞維多利亞州每個地方政府都通過競爭性招標將年度預算的一半項目承包出去;丹麥多數城市和一家私營企業福爾克(Flackcompany)簽訂合同協議來提供消防和救護服務［10］。1988年，英國頒布《地方政府法》，以法的形式規定6種基本市政服務必須經過競爭性招標來安排，主要包括生活垃圾收集、街道清潔、公共建筑清掃、車輛保養維修、地面維護和飲食服務等(金舜，2007)。城管行業的維護和運行直接關系著市民的工作生活、城市的運行安全?，F在看來，所有的公共服務、公共管理都由城市政府大包大攬不行，效率低、資金不足是共性問題;全交給市場也不行，這些行業事關公共安全和公眾利益，政府是第一責任人。政府通過購買服務，引入市場機制，提高運行效率，可以花同樣的錢，讓市民得到更好、更多的服務，但政府的監管責任仍要落實好。基本的思路是:按照政事分開、政企分開、事企分開、干管分離的原則，在部分行業或者環節引入市場機制?！罢诠补芾碇邪缪荽呋瘎┖痛龠M者的角色”，是“掌舵”而不是“劃槳”［11］。推進政府管理方式的改革，城市政府在城市管理中主要承擔規劃、組織、調控、監管職能，建立起規范科學的政府監管機制，以提高效率、降低成本。打破壟斷，放開市政公用行業投融資市場、經營市場和作業市場，設施的養護維修等可以由市場承接的都交市場來運作。加快企業制度創新，推進事業單位的改革，建立起富有活力的經營運行機制。通過改革，逐步建立起投資多元化、運作市場化、經營企業化、發展產業化、管理法制化、服務社會化的城市市政公用事業市場體系。目前，可以在一些較為成熟的行業來推進，如城市市政設施維護、城市綠化養護、道路清掃、垃圾清運、公廁保潔等作業市場，就可以通過招標發包方式選擇作業企業或作業人，簽訂作業合同。在落實養護經費的前提下，逐步建立和實施以道路為載體的道路養護、綠化養護和環衛保潔綜合承包制度，提高養護效率和質量。
4強化城市管理過程中的利益協調機制
“一個新型的社會共同體，往往是在與傳統結構相決裂的變革力量作用之下促成的。這使得我們在強調價值觀的同時更多地考慮‘利益’，考慮不同利益力量之間社會沖突的固有因素［12］。”城市是由人組成的，城市本身就是一個龐大的社會共同體。城市經濟的快速發展，以及發展方式的深刻變革，必然帶來社會結構的深刻變動、利益格局的巨大變化，給城市管理帶來很大的壓力。城市管理說到底是對人的服務和管理，維護群眾權益，促進公平正義，確保城市正常運行和持續發展，是城市管理的根本價值取向。“城市治理就要研究在全球化和信息化的條件下，如何建立城市主體間的新型運行規則，以形成各個利益主體之間的良好關系，促進城市本身的發展［13］?！比绾巫屆總€人的權利得到保障，讓每個人的生活更加便利，讓每個人的積極性得到發揮，都是城市管理需要認真研究的問題，這其中很重要的目標就是建立一個全面的多方利益協調機制。比如，汽車進入家庭之后，城市交通中很明顯地分出了有車族和無車族兩大群體，在無車族里還有步行者、騎自行車和公交乘客等多個類型的交通參與者。在城市交通組織、設施規劃和建設上也就出現了很大的分歧，小車優先、公交優先，還是步行者優先?有的城市把機動車道加寬，取掉了行道樹、綠化帶，壓縮了人行道，就是突出了機動車優先的理念，忽視了行人的基本要求。有的城市完善了公交車專用道系統，使公交車跑的比小車還快，這就是公交優先的體現。在解決停車難的問題上，香港就實行了政府物業停車場對外開放，效果很好。諸如此類的利益協調還有很多。再如攤販管理，對攤販自身來說，約束越少越好;對購物群眾來說，越方便越好;對多數居民來說，衛生、秩序、食品安全更重要。建設項目的規劃管理中，規劃部門關心的是城市總體的布局、景觀的協調等大的方面，項目四鄰的業主關心的則是自身的采光、交通、私密性等切身利益，哪一個更重要?北京市朝陽區拆除72座報刊亭引起熱議，各地取締三輪車、老年代步車引發，說到底都是一些利益的沖突。現在看來，以人為本是一個大的原則，真正落實起來卻十分困難。人以群分，以人為本是以哪一部分人為本?立足大多數人的利益、著眼弱勢群體的實際應當是基本的原則。在城市管理中尋求利益的最大公約數，就應該使決策更加民主、透明，最大可能地協調各方利益關系，從單一主體向多元主體轉變，充分兼顧多方的利益訴求，防止政府包辦帶來的“好心辦錯事”;更加積極主動地創新管理的方式方法，更多運用法律、經濟、道德等手段，以平等對話、溝通、協商等方法來解決問題，真正做到程序正義、手段正當。建立并完善溝通機制，上下、左右、內外都要做到信息暢通、目標協同、行動協調。
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