時間：2023-10-12 16:11:03
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關鍵詞：殘疾人；就業權；就業保障；日本殘疾人
勞動就業權是殘疾人擁有的一項最基本人權，我國政府對殘疾人就業問題一直保持高度關注。目前，我國殘疾人就業服務項目少且簡單，主要是進行殘疾人勞動力資源登記、用人單位需求統計、就業培訓，為殘疾人推薦就業崗位等。由于職業能力測評、職業康復、職業培訓等方面的專業技術落后、專業人才匱乏，使殘疾人就業服務機構為殘疾人提供的就業崗位無論在數量還是質量上都不能充分滿足殘疾人的就業需求。本課題結合中國殘疾人聯合會統計公報所公布的最新數據，對我國城鎮、農村殘疾人近幾年的就業狀況、受教育情況、職業培訓基地建設情況等進行詳細的對比分析，在研究日本殘疾人就業立法、就業服務的同時，結合當前的新形勢和殘疾人就業的發展實際，對殘疾人就業問題在理論和實踐雙方面進行積極的探索，并提出幾點建設性意見。
1殘疾人就業狀況分析
1.1城鎮殘疾人就業狀況。1.1.1城鎮新增殘疾人就業人數。2014—2017年間，我國城鎮、農村殘疾人新增就業人數在保持穩定的基礎上穩步上漲。1.1.2城鎮殘疾人就業形式。目前，我國城鎮殘疾人就業形式主要有5種，從中殘聯公布的近5年的數據可以看出，新增殘疾人就業的主要形式是個體就業及其他形式靈活就業，其次是集中就業和按比例安排就業，最后是公益性崗位就業和輔就業[1]。1.1.3城鎮殘疾人登記失業人數。從2011到2014年，我國城鎮殘疾人新登記失業人數呈現上下波動趨勢，依次分別為54037人、45146人、50237人、48925人。然而，實際失業人數不止如此，依然有大批殘疾人處于待就業狀態。1.2農村殘疾人就業狀況。1.2.1農村殘疾人就業總體情況。對比近幾年的數據可以發現，農村殘疾人就業形勢嚴峻，從2011年的1748.8萬到2012年達到峰值的1770.3萬，2013、2014、2015年分別為1757.2萬、1723.6萬、1678.0萬，呈現逐年下降的趨勢。1.2.2農村殘疾人就業形式。在我國農村，殘疾人以務農為主。從2011年到2015年，我國農村殘疾人從事農業生產勞動的人數分別為1367.7萬、1389.9萬、1385.4萬、1360.4萬、1323.2萬。這些數據表明農村殘疾人的經濟來源主要依靠土地，實際上農村殘疾人大部分處于隱性失業狀態。1.3殘疾人受教育狀況。在我國，殘疾人接受學校教育一般有以下幾種形式：義務教育、特色教育普通高中班（部）、殘疾人中等專業學校（班）、普通高等院校、高等特殊教育學院。其中，全國被普通高等院校錄取的殘疾人人數，2014年有7864人，2015年有8508人，2016年有9592人，2017年有10818人，這些數據表明有更多的殘疾人能夠平等地享受高等教育。1.4殘疾人職業培訓基地建設狀況。截至2014年，全國殘疾人職業培訓基地多達6154個，其中殘疾人聯合會興辦2211個，依托社會機構興辦3943個，38.2萬人次城鎮殘疾人接受了職業培訓。從近幾年的發展來看，由殘疾人聯合會興辦的殘疾人職業培訓基地的總數變動不大，依托社會機構興辦的殘疾人職業培訓基地卻增長迅速，這說明為殘疾人提供的就業服務越來越貼近殘疾人的現實需求。
2促進殘疾人就業的經驗借鑒
日本是亞洲福利模式的模范國家，尊重殘疾人就業權，致力于完善殘疾人就業保障，獲得了良好的社會效果。2.1立法保障在日本，涉及殘疾人就業的法律法規有數十部，最主要的法律有兩部，分別是于1960年頒布、先后修訂多達25次的《殘疾人雇用促進法》和1994年頒布的《殘疾人基本法》。《殘疾人雇用促進法》規定所有企業都要按比例雇傭殘疾人，這是一項法律義務。公共就業保障辦公室會依據企業每年遞交的工作報告，對超比例雇傭殘疾人的企業實施獎勵，這些獎金將主要用于補助企業為雇用殘疾人在工作設備、工作環境、福利設施等方面額外產生的成本，從而減輕企業負擔，這有利于促進企業建立持續雇用殘疾人的長效機制。而《殘疾人基本法》更多地強調國家、社會公共團體有責任和義務為殘疾人提供就業指導、就業培訓、職業介紹、心理支持、促進就業等方面的服務。2.2就業服務日本政府設立了殘疾人職業綜合服務中心和公共職業安定所，以促進殘疾人就業。殘疾人職業綜合服務中心，主要負責調查研究職業康復的相關事宜，并就相關的技術性事務，為地方的殘疾人職業中心以及其他相關機構提供建議、指導、幫助。目前已經形成了社區殘疾人職業中心、地方殘疾人職業中心、殘疾人職業綜合中心三級網絡，在殘疾人勞動就業過程中發揮了至關重要的作用[2]。公共職業安定所，對勞動力市場進行宏觀調控，主要負責為殘疾人提供就業前的職業指導、職業介紹、從業適應性訓練以及就業后的調查跟蹤輔導等。具體內容包含：（1）把有求職意向的殘疾人的求職信息推薦到相關對口企業，拓寬其工作應聘渠道；（2）對殘疾人進行適應能力檢查，然后針對其特點進行特殊的求職指導和職業培訓，以保證其找到合適的工作；（3）對已經雇用和有意愿雇用殘疾人的企業提供必要的指導或者建議，為殘疾人就業創造一個更好的工作環境。2.3取得效果從2013年4月起，日本政府將企業雇傭殘疾人比例從“1.8%以上”調至“2%以上”[3]。日本厚生勞動省公布的一項調查報告顯示，截至2013年6月，日本殘疾人就業人數首次超過30萬，呈現逐年穩步增長的趨勢。
3促進殘疾人就業的政策建議
[關鍵詞] 殘疾人；就業保障金；稅務籌劃
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 17. 016
[中圖分類號] F275 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）17- 0024- 02
1 殘疾人就業保障金的相關規定
由于殘疾人在勞動就業方面處于弱勢地位，所以需要由法律制度來保障。《殘疾人保障法》明確規定：國家機關、社會團體、企業事業單位、民辦非企業單位應當按照規定的比例安排殘疾人就業。安排殘疾人就業達不到規定比例的，需按照其差額人數和上年度本地區職工年平均工資全額計算繳納用于殘疾人就業的專項資金，即殘疾人就業保障金（以下簡稱“保障金”）。
一般來說，應繳納的保障金=（單位上年度在職職工總數×規定的安置比例-已安排殘疾職工人數）×本地區上年度職工年平均工資。
2 相關的稅收優惠政策
為了更好地發揮稅收政策促進殘疾人就業的作用，進一步保障殘疾人的切身利益，國家出臺了多項相關稅收優惠政策。主要有國稅發[2007]67號《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策征管辦法的通知》、財稅[2007]92號《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》、財稅[2009]70號《關于安置殘疾人員就業有關企業所得稅優惠政策問題的通知》以及財稅[2010]121號《關于安置殘疾人就業單位城鎮土地使用稅等政策的通知》等。
2.1 對單位的稅收優惠政策
2.1.1 增值稅和營業稅
對于安置殘疾人就業達到規定條件的（安置比例≥25%且安置人數≥10人）的單位，收入達到規定條件的，實行由稅務機關按安置人數，限額即征即退增值稅或減征營業稅。
2.1.2 城鎮土地使用稅
對于安置殘疾人就業達到規定條件的的單位，由財稅主管部門確定，減征或免征該年度城鎮土地使用稅。
由于筆者所在的集團各企業安置的比例未達標，本次未涉及，所以在此對以上兩條優惠政策不展開細述。
2.1.3 企業所得稅
（1）單位安置殘疾人員的，支付給殘疾職工的實際工資可在企業所得稅前據實扣除的基礎上，按支付給殘疾職工工資的100%加計扣除。單位實際支付給殘疾人的工資加計扣除部分，如大于本年度應納稅所得額的，可準予扣除其不超過應納稅所得額的部分，超過部分本年度和以后年度均不得扣除。虧損單位不適用上述工資加計扣除應納稅所得額的辦法。單位在執行上述工資加計扣除應納稅所得額辦法的同時，可以享受其他企業所得稅優惠政策。本次稅務籌劃主要是圍繞這一項優惠政策而展開。
（2）對單位按照規定取得的增值稅退稅或營業稅減稅收入，免征企業所得稅。
2.2 對個人的稅收優惠政策
對殘疾人個人免征營業稅、增值稅，按規定的減征幅度和期限減征個人所得稅等。由于本次稅務籌劃不涉及此業務，所以僅提及，而不詳細展開。
3 稅務籌劃的意義
3.1 社會效益
殘疾人是社會中一個特殊的人群，由于先天不足或飛來橫禍等種種原因，導致其肢體或身體官能缺失，給他們以及他們的家庭帶來巨大的遺憾。據報道，目前，我國殘疾人已達8 300萬。殘疾人要工作、要生活，不僅是一個經濟問題，也是一個社會問題。
其實，殘疾人也和正常人一樣，是我國經濟社會建設的生力軍，在各個領域默默奉獻著自己的光和熱。他們倍加珍惜每一個工作機會，甚至有些工作做得比正常人更用心，絲毫不遜色于正常人。
作為一家有社會責任感的企業，摒棄陳舊的觀念，主動配合政府相關部門，結合企業的實際情況，力所能及地安置殘疾人、扶持殘疾人就業，構建和諧社會，是一項利國利民利企的大好事。筆者所在的集團在全國多地設有企業，在落實開展這一工作時，每當去當地殘聯聯系安置事宜，非常受歡迎，更是讓我們深感這項工作的意義重大。
3.2 經濟效益
前已述及，安置殘疾人，除了可以少繳或免繳保障金外，還有增值稅、營業稅、所得稅等多重稅收優惠政策，給企業帶來切實的經濟效益。
4 稅務籌劃需考慮的因素以及具體實踐
4.1 需考慮的因素
4.1.1 可提供安置的工種、崗位等
企業需先結合自身實際情況，梳理各崗位的具體要求，考慮可提供安置的工種和崗位等。比如部分食堂、衛生等后勤崗位，接線員等客服崗位，可以考慮安置一定比例的殘疾人。
4.1.2 經濟因素
假設某公司所在當地社會最低工資標準為15 000元/年，公司合計按工資標準的30%計繳五險一金。當地繳納保障金的基數按25 000元計算，當年所得稅率為25%。我們通過建立一個簡單的模型，計算得出，當安置殘疾人需支付的年工資低于62 500元時，安置相應數量的殘疾人，可使公司稅后收益最大化。
（X+X×30%）×（1-25%）-25%X
X
所以，對于一些繳納保障金所用的社會平均工資基數比較高的企業，籌劃安置相應比例的殘疾人是有正向經濟效益的。
4.1.3 工傷人員
由于集團下屬企業均屬于生產銷售貨物的企業，在生產過程中，涉及大型生產設備，偶有工傷的情況發生。企業在處理此類事件時，在報工傷進行傷殘等級鑒定的同時，積極向殘聯申請相關的備案手續，若符合條件，則屬于安置殘疾人，可享受相應的優惠。
4.1.4 額外安置
積極與當地殘聯等部門聯系，綜合判斷考慮。
4.2 在本企業的具體實踐
由于意識到安置殘疾人的各種積極意義，在財務總部的積極引導下，2012年集團開展并落實了該項工作，不僅節約了保障金，還節約了所得稅。
經統計，2012年集團（在全國各地共有11家企業）共安置了57名殘疾人，其中有一名是盲人，按安置58名殘疾人計算。2013年繳納2012年度保障金，節約了206.84萬元；在2012年所得稅匯算清繳時，所發放的殘疾人的工資均按100%加計扣除，節約所得稅57.55萬元；同時扣除保障金影響所得稅51.71萬元，合計節約各項稅費212.68萬元。
二、殘疾人就業困難的原因分析
目前整個社會就業形勢較為嚴峻，殘疾人就業更為困難，深層次就其原因，簡析如下：
（一）從社會總體上來看，就業形勢不容樂觀
每年新增勞動力一部分，富余農民工進城務工一部分，下崗職工一部分，以前未就業的大中專畢業生一部分，本身就僧多粥少，再加上受金融危機的影響，全社會的就業形式都很嚴峻。殘疾人因為自身條件的限制，就業更是難上加難。
（二）從殘疾人自身條件來看，參與社會競爭能力不強
一是總體受教育程度不高。我區文盲或半文盲占到37%，高中（中專）只占8.8%，高中（中專）以上為零；二是職業技能水平較低。目前，有關部門的培訓尚未將殘疾人納入其中，殘疾人參與培訓面窄。即使是參加培訓的，也只是簡單的技能培訓，職業技能水平普遍較低。三是由于自卑心理，導致參與社會意識不強，就業觀念較差。許多殘疾人認為殘疾就是無用，生活就是要靠家庭、靠政府，心里沒有工作的概念，個人不想外出參加工作，家人也有同樣的想法，類似想法的殘疾人較多。其中我區有就業能力卻無就業愿望的有35人，其中屬于一級勞力年齡有15人。
（三）從社會角度來看，對殘疾人就業存在歧視
很多人認為健全人，甚至大學生都就不了業，何況殘疾人。在分散按比例安排殘疾人工作中，很多機關事業單位以編制問題為由，不愿安排殘疾人；部分企業單位也不配合，有的企業寧愿繳納保障金也不愿意安排殘疾人就業，我區目前安排殘疾人的企業比例較低。
（四）從扶持政策上來看，對殘疾人優惠的措施不夠，執行力度也不夠
一是政府尚未出臺優惠殘疾人的具體辦法，殘疾人個體就業憑《殘疾人證》很難享受稅費減免，而憑《下崗證》和《就失業登記證》的卻可享受稅費照顧；二是有優惠的方面但未惠及整體，保障措施未跟上。為了照顧殘疾人的利益，國家規定福利企業必須為殘疾人辦理保險。但超過45歲的就不能辦理養老保險，而福利企業沒有參加保險的殘疾人又不能計為安殘退稅的人數，這就使得福利企業不愿招收年滿45歲的殘疾人。因此，45歲以上殘疾人的利益，就得不到很好的保障。三是對創辦福利企業支持不夠，認為沒有稅源，創造不了經濟效益，不同意引進福利企業，使福利企業的發展受限；四是就業服務機構對殘疾人就業關注程度不夠，認為推薦殘疾人就業難度大，成本高。
三、促進殘疾人就業的對策與途徑
該如何才能幫助殘疾人促進就業呢？我們認為應做到以下方面：
（一）對殘疾人進行心理輔導，培養他們的自尊、自信、自強和自主精神。如對我區有就業能力而無就業愿望的35人（尤其是一級勞動年齡的15人）加強引導，鼓勵他們就業，做到自食其力。
（二）加大殘疾人就業宣傳力度，提高全社會的重視程度。有關部門要采取多種形式，認真開展《殘疾人保障法》和《殘疾人就業條例》等殘疾人就業法規和政策的宣傳報道活動，努力使政府各部門和社會各階層，特別是企業法人都熟知法規和政策的基本精神，依法安置殘疾人就業，引導殘疾人依法維權。弘揚殘疾人自強不息精神，倡導團結、友愛、互助的社會風尚。要組織開展各類扶殘助殘活動，為殘疾人排憂解難，努力在全社會營造理解、尊重、關心和幫助殘疾人的良好氛圍。
（三）加大殘疾人就業培訓的力度。殘疾人普遍存在文化水平低、技能水平低的現象，所以殘疾人在社會就業競爭中處于弱勢，要做好殘疾人就業工作，加強殘疾人的素質培訓尤為重要。一是充分發揮現有培訓途徑的作用。目前培訓工作途徑較多，勞動部門、教育部門、扶貧辦和成人教育及社會力量舉辦的多種培訓機構，都可以為殘疾人培訓提供了較好的平臺。政府要協調各部門培訓機構，充分發揮各自的優勢，將殘疾人培訓納入其中，統籌規劃，統一安排，承擔培訓殘疾人的任務，舉全社會之力，提高殘疾人的自身素質，增強就業能力和水平。二是開辦殘疾人特校高中（中專）階段教育。以前，殘疾
學生較大部分初中畢業就面臨輟學，家庭條件優越的才能到外地繼續接受教育，建議我區能建一所初高中階段教育的綜合特校或以就業為導向的職校，提高殘疾人的教育水平。三是有針對性的作好殘疾人培訓工作。既要以就業需求為出發點，依托社會資源舉辦各類短期技能培訓班，幫助殘疾人掌握生產工作技能，加強就業前培訓，又要以職業要求為落腳點，協調有部門做好企業內殘疾人的培訓，提高殘疾人的工作適應能力，加強在職培訓。同時要以創業意識為關節點，加強創業培訓，鼓勵殘疾人參加自主創業培訓，提高創業意識和創業能力，為殘疾人個體就業提供幫助。四是殘疾人就業的培訓費要納入各級財政預算，對殘疾人培訓實行免費。
（四）加大政策扶持力度。一是繼續貫徹落實已有的福利企業政策。一方面，政府有關部門對現有的福利企業切實搞好服務，確保國家退稅落實并用于企業發展和改善殘疾人職工的生活，為福利企業鞏固發展創造良好的環境。另一方面，政府和有關部門注重福利企業的巨大社會效益，積極支持創辦福利企業工作。
二是研究探索殘疾人就業崗位開發的方向。一是公益性崗位。如看護、收發、保潔等，社區開發的公益性崗位要優先給殘疾人使用（全區共安排殘疾人協理員28名）。二是扶持修理業、服務業。如修鞋、修家電、修自行車、食雜店、復印打字社、保健按摩院、理發店等。三是在固定市場給殘疾人租攤位，如提供一些諸如菜市場攤位賣菜等簡單的工作崗位。四是可以扶持殘疾人進行自主創業。如**社區崗墩村殘疾人衛林身殘志不殘，從維修自行車起家，現已開辦了電動車行，不僅自己收入增加了，而且安排了三個人就業，去年還被評為全區創業帶頭人。
三是建立殘疾人勞動就業服務網絡，建立服務制度，為殘疾人提供就業登記、信息咨詢、職業介紹、就業指導和權益保護。
關鍵詞：殘疾人 就業 和諧社會
殘疾人就業是指在法定勞動年齡內有勞動需求和能力的殘疾人，依法參與社會勞動并取得合理的報酬或收入。就業是殘疾人全面參與社會生活的基礎，是共享經濟、社會發展成果的重要途徑。促進殘疾人就業，對于穩定社會秩序，促進社會穩定和諧有著重要的意義。
一、促進殘疾人就業的重要性
眾所周知，殘疾人與健全人享有平等的就業權利。全國有8300多萬殘疾人，關系著全國五分之一的家庭幸福和社會穩定。促進和幫助殘疾人實現就業，可以起到安置一人、穩定一家、和諧社會的目的，對于促進社會的經濟建設和文明發展有著積極的推動作用。但是殘疾人事業在我國基礎還比較薄弱，殘疾人社會政策措施和公共服務體系還不夠完善，殘疾人在基本生活、醫療、康復、教育、就業、社會參與等方面還存在一些特殊困難，總體生活質量明顯低于社會平均水平。進一步促進殘疾人事業發展，加快改善殘疾人狀況，已成為構建社會主義和諧社會的一項重要而緊迫的任務。
（一）促進殘疾人就業是改善殘疾人生存狀況的需要
對整個人群來講，殘疾人是弱勢群體，殘疾人群的生存狀況遠不及正常人。在我國，就業目前仍然是殘疾人改善自身生存狀況的主要途徑。所以殘疾人實現了就業就可以幫助自身贏得一個固定的經濟來源，從而解決生存問題。
（二）促進殘疾人就業有利于殘疾人身心健康
勞動是人的第一需要，殘疾人雖然部分喪失勞動能力，但勞動仍是殘疾人的第一需要。就業可以改變殘疾人的自卑心理，殘疾人一方面需要享受和諧社會建設的成果，同時也需要通過參加社會勞動融入社會和諧建設之中，可見，就業不但可以實現殘疾人的人生價值，而且可以促進殘疾人的身心健康。
（三）促進殘疾人就業是實現社會平等的需要
現階段，在平等就業問題上正是因為有歧視殘疾人現象和行為，有輕視殘疾人就業能力的意識，黨和政府才制定一系列的政策和辦法促進殘疾人就業，只有實現了殘疾人充分的就業，才在一定程度上實現了社會的充分就業，才能讓殘疾人和正常人一樣共同融入社會，實現就業問題上的人人平等，最終促進社會平等和諧。
二、我國殘疾人就業的基本狀況
我國現有殘疾人口8296萬人，占總人口的6.34%；城鎮殘疾人口2071萬人，占24.96%；農村殘疾人口6225萬人，占75.04%；其中處于就業年齡的殘疾人有3493萬，占42.10%。全國城鎮殘疾人口中，在業的殘疾人為297萬人，未就業的殘疾人為470萬人；城鎮殘疾人口中，有275萬人享受到當地居民最低生活保障，占城鎮殘疾人口總數的13.28%。
三、我國現有的殘疾人就業的政策法規和服務體系
（一）殘疾人就業的政策法規和主要形式
我國制定了《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《殘疾人就業條例》、《殘疾人稅收減免政策》等一系列專門的政策法規，逐步形成了我國的殘疾人保障法律體系。我國促進殘疾人就業的主要有三種方式：集中就業、分散按比例就業、自謀職業和個體就業。
（二）社區服務體系的組織結構
殘疾人就業服務工作主要依托殘聯和政府有關部門的組織體系來運作。全國已基本建成了覆蓋城鄉的殘疾人就業服務組織體系，殘疾人就業服務機構工作人員達2萬多人。
1.建立社區殘疾人組織管理機構
1990年后陸續改為“勞動就業服務所(站)”之后，從此社區勞動保障工作站逐漸在全國各地陸續建立，它是專門負責社區就業工作的組織機構，開展開發社區就業崗位以促進社區就業和再就業工作。
2.重構社區殘疾人保障的組織管理體制
從社區組織管理職能分工的角度來看，新型社區管理模式分為三個層次：一是政府專設派出機構街道辦事處，由市政府授權在特定范圍內執行市政府對社區的官方政策；二是半官方的社區居民委員會由該社區民主選舉的委員及其他有威望的市民代表組成，主要職責是向市政府反映搜集到的關于社區事務的建議或意見，直接轉達民眾的呼聲；三是自主性的社區服務組織，其職責是受政府指導或委托，具體實施社區的各項服務工作。
四、我國殘疾人就業影響因素分析
（一）殘疾人就業服務流于形式，就業質量不高
首先，有些單位招用殘疾人是為了逃避繳納就業保障金，造成了很多殘疾人領取生活費但不在單位上班、就業不在崗的“掛靠就業”局面。其次，許多單位不與就業的殘疾人簽訂勞動合同，不繳納各種勞動保險，平均工資只有非殘疾人的一半，權益受到嚴重侵犯。殘疾勞動者多處于次級勞動力市場，政策不穩定就可能失業。
（二）福利企業趨于萎縮，集中就業服務方式面臨挑戰
隨著市場經濟的發展，企業之間的競爭越來越激烈，而一些為解決殘疾人就業開辦的福利企業往往在技術、人才、管理水平、生產規模和產品質量等方面處于劣勢，不少福利企業相繼倒閉。這一方面導致已就業的殘疾人下崗，同時也減少了殘疾人再就業和集中就業的機會。
（三）殘疾人就業的社會意義認識不到位，分散按比例就業缺乏強制性
殘疾人除了在勞動力市場受到歧視外，前勞動力市場歧視，即教育歧視也會造成殘疾人就業困難。教育歧視造成殘疾人教育機會的不平等，最終造成殘疾人文化程度偏低，勞動素質不高，就業能力不能夠滿足工作的需求，這也是雇主不愿雇用殘疾人的一個客觀原因。教育歧視和就業歧視會相互作用，結果會進一步加劇殘疾人就業困難。教育領域和勞動力市場是結合在一起的，就業歧視，特別是針對高學歷殘疾人的歧視，會降低殘疾人人力資本投資的激勵水平，這種較低的激勵水平加上教育歧視的作用會造成殘疾人就業能力不足，最終不利于殘疾人就業。
五、發展和完善殘疾人就業的對策
（一）完善我國殘疾群體就業政策
政策法規的落實需要有效的措施和組織保證。各級政府和有關部門制定就業和社會保障發展規劃，要將殘疾人列入就業困難對象，在就業政策和就業服務方面給予重點支持，保障殘疾人平等就業的權利。充分發揮政府宏觀調控職能，監督落實《殘疾人就業條例》和《就業促進法》，完善殘疾人就業的社會保險政策和法律援助政策并加強政府的引導作用。
(二)政府促進殘疾人就業的主要措施
1.注重解決農村殘疾人的就業問題
在城市化進程中，殘疾人由于自身素質和技能不高，向城鎮轉移比較困難。當前，解決農村殘疾人就業問題，必須著力開展面向農村殘疾人的職業技能培訓。制定農村殘疾人就業培訓整體規劃，建立和完善農村殘疾人就業培訓體系。宜采取殘聯與社會相結合的培訓方式，舉辦各種類型的實用技術培訓班，建立適應殘疾人要求的常年性、專業性職業培訓中心，形成農村殘疾人培訓的專業隊伍。同時積極探索殘疾人培訓與勞動力轉移相銜接的機制，把技能培訓、就業介紹、就業服務管理融為一體。
2.加強殘疾人就業市場體系建設
按比例安置殘疾人就業，是保障殘疾人就業的一項重大政策措施。加強殘疾人就業市場建設，完善就業登記、信息服務、中介、再培訓等服務，將殘疾人就業市場納入社會勞動力市場體系建設當中，建立起統一、高效、有序的就業服務體系。通過稅收、財政補貼等經濟手段，刺激用人單位安排殘疾人就業。對超額安排殘疾人就業的用人單位給予獎勵；對雇傭殘疾職工而影響效率、增加成本投入的用人單位給予一定的補償。對假冒安置殘疾人、不給殘疾人提供必要幫助、不公正對待殘疾職工的用人單位給以行政處罰。
3.殘疾人就業比例應當更具彈性
通過用人單位按比例安排殘疾人就業，實現一批殘疾人就業；通過開發一批公益性崗位來安置一批殘疾人就業。有的地方在開發一些殘疾人就業方面做了一些有益的探索，如社區就近安排殘疾人專職委員就業，并開發一些社區安全巡邏員、清潔工、開辦小賣部、報刊亭等適合殘疾人就業的崗位。
4.發展社會福利企業
解決殘疾人就業問題離不開社會福利企業。政府應將福利企業產品列入政府采購計劃，按同等優先的原則予以扶持。對福利企業在資金、稅收、營業場地等方面的減免和優惠政策應真正落實到企業。
5.完善殘疾人社會保障服務機制
政府要進一步完善城鎮殘疾人參加社會養老、醫療等保險的優惠措施，推動農村殘疾人參加社會養老保險；進一步完善低保分類救助制度，確保重殘、老殘一體和一戶多殘類型的殘疾人得到特別扶助和重點保障。把就業確有困難的殘疾人，全部納入社會保障體系中，以保障其基本生活。
6.通過各種宣傳手段營造扶殘助殘的良好社會氛圍
廣泛宣傳殘疾人自強自立和扶殘助殘的先進事跡，形成扶殘助殘的良好風尚。通過宣傳，充分動員全社會力量共同承擔起扶殘助殘的社會責任。
7.加強殘疾人教育與職業培訓投入
殘疾人就業需要相應的技能作為支撐。殘疾人的健康資本很難改變，但人力資本水平則可以通過接受教育和培訓而得到提高，重視殘疾人教育在提高就業能力方面的作用。
（三）用人單位要積極創造工作崗位并鼓勵扶持用人單位培訓
各類用人單位要積極履行社會責任，支持和幫助殘疾人就業，保障殘疾人平等就業的權利，構建多元化殘疾人服務網絡，用人單位需做到以下幾項職責：用人單位要積極創造適合殘疾人工作的崗位；用人單位要足額繳納殘疾人就業保障金；扶持用人單位對殘疾職工開展在崗培訓和轉崗培訓；努力營造有利于殘疾人就業的輿論環境。
（四）根據殘疾人殘疾狀況的多樣性，實施分類救助政策
《中華人民共和國殘疾人保障法》的規定，我國殘疾人可以分為肢體、視力、聽力語言、智力和精神殘疾等5類。政府應對其采取不同的特殊政策，即對智力殘疾、精神殘疾及重度殘疾導致無法就業或一戶多殘類型的貧困殘疾人家庭給予特別扶助，體現社會救助的性質，目的是維護殘疾人的“生命權”和“生存權”；而對有工作能力的肢體殘疾、視力殘疾和聽力、語言殘疾的殘疾人可按殘疾等級發放不同標準的殘疾人職業津貼，體現經濟保障性質，目的是維護殘疾人的“工作權”和“生活質量權”。
（五）建立殘疾人就業服務網絡
各地也在積極探索建立殘疾人就業服務與公共就業管理服務體系的協調機制，初步形成了以政府為主導的殘疾人就業服務工作體制。解決殘疾人就業問題應遵循“政府主導、社會參與、統籌兼顧、突出重點、整體推進”原則，構建政府主導，社區、家庭、企業和個人參與的“一主多元”殘疾人就業服務體系。
1.充分發揮社區參與支持殘疾人就業的職能
街道、社區要積極開展殘疾人就業宣傳，營造殘疾人就業的良好社會環境，在健全人與殘疾人之間建立和諧、友愛、互助的新型人際關系，提升殘疾人就業的信心。同時街道、社區公共就業服務機構要開展社區支持性就業服務、職業教育和實踐，建立多功能殘疾人就業信息系統等，不斷拓展殘疾人就業的新渠道。
2．利用互聯網為殘疾人就業開辟社會支持渠道
互聯網的出現，極大的加快了信息傳遞的速度，擴大了傳播的受眾范圍。殘疾人由于身體上存在某些障礙，使他們難以走上社會，無法獲得正常的教育和獲得就業的信息。網絡可以產生意想不到的效果，通過殘疾人就業信息網，殘疾人足不出戶，就能實現供需雙向選擇，幫助殘疾人實現就業意愿。
（六）家庭要努力營造對殘疾人就業支持的環境
家庭要為殘疾人提供溫馨的家庭環境，培養和訓練其良好的生活習慣與獨立的生活自理能力，促進其身體和心理的健康發展，為殘疾人就業奠定必要的身心基礎。同時，積極配合職業咨詢、職業教育工作者對殘疾人進行職業培訓。
（七）努力提高殘疾人自身素質
對殘疾人而言，提高自身素質，是其實現就業、參與社會生活的根本途經。殘疾人也要克服“等、靠、要”的依賴思想，樹立競爭意識和創新意識，轉變擇業意識，努力提升自身文化素質、職業技能和擇業能力以適應市場競爭機制下的就業需求。同時，殘疾人個人積極創業并以創業帶動殘疾人就業。
六、結語
世界各國在對待殘疾人生存問題上，大都經歷了從實行善意的救濟或施舍到將殘疾人視為平等權利主體的過程。在發達國家，往往把殘疾人就業機制納入到國家反歧視法中，上升為一個人權問題。我國殘疾人數量龐大，殘疾人的生活狀況直接影響著五分之一的家庭。在構建和諧社會的大背景之下，做好殘疾人的社會保障，尤其是就業方面的保障，具有十分重要的意義。誠然，促進殘疾人就業，僅僅依靠政府是不現實的，政府機關、社會團體、企事業單位和民辦非企業等用人單位、家庭以及個人都肩負著十分重要的責任。這樣不僅有利于從根本解決殘疾人就業問題，更重要的是，有助于促進社會整體的和諧發展，體現了風雨共擔的社會責任和情懷。
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關于殘疾人就業，有兩條眾所周知，其一為就業大環境形勢嚴峻，其二為殘疾人在這環境中處于相對弱勢。因為相對弱勢，所以需要扶持，甚至保護。同是經濟較發達的廣東和浙江，在殘疾人就業促進和保護方面，有各自獨到的探索和經驗，浙江的陳漭先生與呂明曉先生在殘疾人就業促進和保護機制建設方面提出了自己的建設性意見，而廣東的古念群先生則提供了一套幾乎可以拿來就用的征收殘疾人就業保障金的完整程序。
《中華人民共和國就業促進法》（以下簡稱《就業促進法》）自2008年1月1日起施行，這是我國在就業領域制定的第一部專門法律。
這是有力促進殘疾人就業的一個法規。《就業促進法》最核心的精神在于倡導和維護公平就業，消除對婦女、殘疾人等的就業歧視。做到公平就業，就要營造公平就業的環境，對就業困難人員給予扶持和援助；經常設置就業條件的用人單位和中介機構是維護就業公平、消除就業歧視的參與對象；婦女、殘疾人、農村人等可能是現實中就業歧視的對象，國家除倡導公平就業理念以外，還適當給予部分群體適當就業政策傾斜，以維護其就業權益，達到就業公平。各級殘疾人勞動服務機構應當深入貫徹落實并充分利用，不斷完善殘疾人就業促進機制，提升殘疾人就業水平和質量，改善殘疾人生活。
一、當前浙江省殘疾人就業的現狀及成因
就業是民生之本。近年來，浙江省委省政府高度重視殘疾人事業，通過各種措施，努力改善殘疾人平等參與社會生活的條件和環境，促進殘疾人勞動就業，目前集中就業約10萬人，分散按比例就業約12.5萬人，個體就業約11.5萬人，有一定規模的農村種養業者約30萬人。
在看到這些不菲成績的同時，也應當看到，總體上來說，殘疾人就業比例低于社會就業水平，就業殘疾人的就業層次偏低，就業不穩定，就業質量相對較差，特別是女性殘疾人就業困難，農村殘疾人相對處于劣勢，就業殘疾人的社會保障缺位較多，保障程度薄弱。第二次全國殘疾人抽樣調查顯示，2006年4月1日零時，浙江省有殘疾人311.8萬人，其中城鎮殘疾人口為82.95萬人，占26.60％；農村殘疾人口為228.85萬人，占73.40％。全省城鎮殘疾人口中，在業的殘疾人為13.42萬人，不在業的殘疾人為12.03萬人。殘疾人的在業率明顯低于社會平均水平，即使在業的殘疾人，在收入、地位等方面與社會平均水平也存在差距。這種差距最明顯地體現在殘疾家庭平均收入上，浙江全省有殘疾人的家庭戶2005年人均全部收入，城鎮為7679元，農村為4331元，而當年全省人均收入水平城鎮為17877元，農村為8580元，殘疾人家庭人均收入不足全省人均水平的一半。
究其原因，是多方面的。首先，就業總量不足的大環境決定了就業率的相對有限；其次，由于不少政策法規效力的有限，一些用人單位安排殘疾人的愿望并不強烈；再次，有關扶持和援助措施還不夠，特惠的力度還不夠大；最后，殘疾人自身的競爭能力不夠強，殘疾人就業的公共服務和權益維護不夠到位，等等。這些原因綜合導致了殘疾人就業的現狀。
二、完善殘疾人就業促進保護機制的建議
從《就業促進法》與《殘疾人就業條例》的頒布實施來看，目前我國的殘疾人就業已經進入依法行政和政府統籌階段，這有利于改變殘疾人的就業困境。殘疾人就業既需要促進，又需要保護。筆者認為應從以下幾個層面，完善殘疾人就業的促進保護機制，從而有效提升殘疾人就業的效果和水平。
1.政策層面：國家應當實施積極、特惠、保障殘疾人的就業政策。
國家當前實施的是積極的就業政策，積極政策首先應當是殘疾人就業政策體系的核心。在此基礎上，充分考慮殘疾人就業的困難性，在稅費減免、資金扶持、就業服務等方面讓殘疾人享受到普惠制度基礎上的特惠政策，針對殘疾人的特惠實際上兼具促進和保護的雙重特性。殘疾人就業的一個特點是部分殘疾人即使通過促進和保護也不能就業，這就需要實施具有保障特點的殘疾人就業促進保護政策，比如采用集中就業、庇護工場、工療機構等具有保障特性的形式安排殘疾人就業。目前一些地區實施的殘疾人居家就業模式也具有類似的功能。另外，還應當加強對無就業能力的殘疾人的社會保障，事實上這是殘疾人里面最困難、對家庭造成最多負擔的群體，公共部門更加應該承擔職責，公共財政和公共服務應當高度關注和優先安排。在此基礎上，形成分類實施、區別對待，又有機構成、全面覆蓋地綜合運用法律、行政、政策、輿論等多種機制，社會各界廣泛參與并共同發揮作用的殘疾人就業政策體系。
2.環境層面：倡導人道主義，創造助殘扶弱環境，消除就業歧視。
應當加強對文明殘疾人觀的宣傳和推廣，讓全社會意識到，殘疾是社會發展和文明進步過程中所付出的不可避免的代價；殘疾人的就業問題是社會道義和公共職責所在，促進和保護殘疾人就業是現代行政的內在職責、重要內容和倫理規范。全社會應當發揚人道主義精神，將助殘扶弱的優良傳統賦予新的時代精神，形成并踐行符合市場經濟和現代文明的助殘扶弱風尚和扶貧濟困理念，將扶助殘疾人就業在內的幫扶殘疾人與構建和諧社會結合起來，將殘疾人和社會各界一道脫貧致富與全面建設小康社會結合起來，通過輿論、教育等各種機制營造良好社會氛圍，讓社會各界都來關愛殘疾人，關心、支持殘疾人事業發展。特別要在以企業為主體的用人單位中，倡導就業公平，消除就業歧視，給殘疾人一個就業機會，切實保障已就業的殘疾人，并給他們的就業、生活創造包括無障礙在內的良好環境。
3.機制層面：建立健全投入機制，分類實施，創新促進和保護殘疾人就業體系。
首先，各級政府應當增加用于殘疾人就業的財政投入，建立健全和不斷完善專業、公共、個性的就業服務。加強就業服務的針對性和個性化，開展就業跟蹤和就業評估，提出有效措施，從殘疾人與用人單位供需雙方促成、維護和提高殘疾人就業的水平質量。政府就業服務機構和殘疾人就業服務專門機構應當為改善就業服務強化人力資源建設，財政應為此加大保障力度。
其次，加大對歧視和侵害殘疾人就業權益行為的懲戒力度，提升法規施行效力。借助人大、政協、就業監察、法制等力量，定期不定期開展殘疾人就業專項視察、檢查，通過委托或法制創新等形式賦予殘聯一定的殘疾人就業監督權，法院在司法解釋和案例判決中遵循法理精神基礎上，倡導和維護殘疾人就業權益，愛心律師和法律援助為遭受就業權益侵害的殘疾人提供法律幫扶。
第三，不斷創新補貼、獎勵等符合市場經濟的激勵措施，給予積極安排殘疾人就業的用人單位價值補償。在當前給予安排殘疾人就業單位稅費減免以外，還應增加對用人單位的無障礙改造補貼等補助。同時積極運用榮譽、褒獎等措施，激勵廣大用人單位。
最后，不斷創新載體，豐富就業渠道，形成分類實施、各得其所、相得益彰又有機構成的殘疾人就業格局。從就業形式上，按比例就業已成為殘疾人就業主渠道，應當繼續鞏固并擴大成效；殘疾人個體就業呈現增長態勢，應抓住浙江省“創業富民”戰略契機，在稅費減免、開業補助、養老保險補貼、貸款貼息等措施基礎上，加大扶持力度，鼓勵更多的殘疾人自主創業；在集中就業方面，應當充分肯定福利企業、庇護工場安置特定殘疾類別、殘疾程度的殘疾人就業的規模經濟性和現實合理性，在稅收優惠政策改革基礎上，采取更有針對性的措施予以扶持。等等。
4、行動層面：政府機關應當起到表率作用，殘聯組織應提高代表服務能力。
在安置殘疾人就業中，政府具有雙重角色，一是作為全社會用人單位安置殘疾人就業的模范和表率，這是其社會責任，二是在促進殘疾人就業工作中起到主導作用，這是其社會事務管理職責，政府只有首先做好表率作用，才能更好地發揮主導作用。因此，在招錄公務員過程中，政府首先應當禁止歧視殘疾人，對符合條件、具有相應工作能力的殘疾人給予均等機會，以自身行為遵循《就業促進法》、《殘疾人就業條例》，維護和提升法規的尊嚴、效力。
在人們經常忽略的地方，有著這么一群孩子：他們的人生從一開始，就有著種種無辜的遺憾。這就是那些身有殘疾的孩子。
隨著孩子一天天長大，他們的家長又多了一份憂慮，就是孩子們長大后能否找到合適的工作；自己年老后，又有誰能照顧他們的孩子？
家長：孩子的未來無保障
在烏魯木齊市第七小學，剛走進教學樓，就聽見該校特教班的教室里傳來孩子們異樣的讀書聲，他們吐字并不清楚，聲音也高低不齊。
你千萬別笑話這樣的讀書聲，這對孩子們來說已經相當不容易了，因為他們都存在不同程度的智力障礙，連認一個字都需要比正常孩子多花幾倍的時間。
走進這個特殊的教室，10個孩子整齊地坐著，奇怪的是，幾乎每位孩子身邊都坐著一個大人。
下課后，丁丁的母親訴說了她的煩心事。她說：“我的孩子今年11歲，他出生時就患上了腦癱。我跑了很多家醫院也沒能把孩子的病治好。眼看孩子到了上學的年齡，可是卻沒有正規的學校愿意收我的孩子。三年前，我毅然辭去工作，帶孩子來這里上學。
“讓我欣慰的是，如今孩子已經認識六十多個漢字了，還會做簡單的算術題呢！可現在我又多了一份憂慮，隨著孩子一天天長大，我和其他智障孩子的家長們一樣都很擔心孩子長大后的生活。為此，我首先想到要為孩子買份保險，可我跑遍了烏魯木齊市大大小小的保險公司，他們均以我的孩子是智障兒童，不屬于受保范圍為由，不予辦理。
“有一次，我隱瞞了孩子的病情，到烏魯木齊市一家保險公司給孩子辦理意外傷害險。可當保險公司的業務員見到我的孩子時，馬上向我提出不能辦理。為了這件事，我大哭了一場。讓我感到傷心和不解的是，為什么最需要保險的人卻買不到保險？”
保險：殘疾兒童不能辦理
和丁丁的母親一樣，其他孩子的家長也有同樣的憂愁，大家說，只有活著的時候對孩子們好點兒，自己死了就一點辦法也沒有了。他們真希望政府和社會能夠給孩子們多提供一些幫助。
對于智障孩子家長們提出買保險難的問題，烏魯木齊市社會保險基金中心醫保辦以及勞動和社會保障局養老保險處的工作人員均向記者表示，對于智力和身體有殘疾的孩子，在18歲之前是不能辦理保險業務的，只能等到他們成年后根據具體情況才能辦理。
在記者采訪其他幾家保險公司時，得到的答案也只有一個：不論是輕度還是重度殘疾，保險公司均不受保。
一位律師在談到這個問題時說，保險公司對殘障人拒保的情況可以理解，畢竟保險公司所從事的是一種商業經營活動。在《保險法》沒有對殘障人保險這一問題進行有關規定之前，保險公司為了規避大量風險而拒保并不違法。
但這位律師認為，從保險是為了分擔社會風險的初衷和發達國家的經驗看，有關殘障人保險的問題應納入保險法調整的范疇，以保障殘障人的合法權益。
福利院：92％的兒童存在殘疾
據了解，目前，烏魯木齊市還沒有一所專為殘疾兒童設立的學校。為了讓這些特殊的孩子受到同等的教育，市政府分別在天山區、新市區、水磨溝區、沙依巴克區四個中心城區為智障兒童設立了特教班，給孩子們提供了一個學習的地方和受教育的機會。
烏魯木齊市兒童福利院有很多殘疾兒童，院內有三百多名孤殘兒童，殘疾率占到總人數的92％，其中以腦癱和智障兒童為主。他們大多都是孤兒或棄嬰，有的出生僅4天就被送到孤兒院，真是很讓人心疼又心寒。
孩子們的學前教育是在孤兒院內進行的，隨著年齡的增長，正常孩子被送往附近小學或中學讀書，殘疾孩子就只能在院內接受教育，而老師們也主要是教孩子們一般的生活技能，當他們成人后，面臨的最大困難就是就業。輕度殘疾的孩子可以走向社會，而重度殘疾的孩子將直接被送往養老院接受終身護理。
最近幾年，殘疾孩子能夠就業的特別少。一到假期，老師就帶著孩子們四處找工作，即便這樣，很多單位仍然拒絕接受殘疾人。也因為上述種種原因，很多殘疾孩子的家長，在孩子剛出生后，就將他們遺棄。
就業：缺乏適當的崗位
據烏魯木齊市社會福利院的一位領導介紹，智障孩子畢業后，一般只能達到小學三年級學生的水平。這些孩子基本上可以學會去超市買簡單的生活用品、疊衣服、熨衣服，有的甚至還可以做簡單的飯菜。不過，這些技能顯然無法保證孩子們找到合適的工作崗位。
烏魯木齊市殘疾人就業服務中心的一位工作人員說，智障兒童屬于殘疾人的一種，就殘疾人就業來說，一般有三種途徑：一是按比例就業，按照自治區相關規定，全市三萬多個機關、團體、企業、事業單位，均應按不低于2％的比例安排殘疾人就業。應當安排殘疾人就業人數不足一人的，按一人安排；二是集中就業，針對18歲以上的殘疾人進行集中培訓，推薦就業。2005年，全市共培訓殘疾人971人，可目前就業的只有486人；三是個體就業，鼓勵有條件的殘疾人從事個體經營，如修鞋、開店等。
目前，烏魯木齊市殘疾人就業的情況并不理想。1997年自治區人民政府明確規定，各單位不愿安排殘疾人就業的，每年應向政府交納殘疾人就業保障金，這筆經費將納入國家預算中。可全市三萬多家單位，至今還有兩千多家因沒錢或其他理由不愿交納殘疾人就業保障金。有的單位寧愿交錢也不愿安排殘疾人就業；有的則是前面安排完就業，后面緊跟著就安排殘疾人下崗，造成殘疾人就業快，下崗也快的局面。
對于下崗，有的是因為殘疾人自身不能勝任工作的原因，但烏魯木齊市殘聯呼吁，社會各界應主動提供適合的崗位，讓殘疾人有機會享受勞動的權利和樂趣。
建議：成立殘疾人服務中心
烏魯木齊市一名長期從事特教工作的老師建議說，有關部門應建立殘疾人服務中心，成為集康復、教育、培助養于一體的殘疾人綜合服務中心。
她說，由于人的心理、思維、能力是在自然、社會、勞動環境下才發展起來的，在殘疾人成長的歷程中，如果有繼續康復的環境，讓他們的潛能得到充分的發揮，還是有較大的發揮空間的。相反，如果對他們采取放任自流的態度將貽誤時機，加重他們的殘疾程度，甚至會使前期的康復訓練毀于一旦，從而給他們的家庭和社會帶來沉重的負擔。
各位領導、同志們：
我自從去年5月份任職**社區殘疾人專職委員以來，在社區殘聯領導的正確帶領下，在殘聯所有工作人員的鼎力支持下，以科學發展觀為統領，積極進取，認真工作，充分發揮一名殘疾人專職委員應盡的義務與職責，在任職以來，我與其它專職工作人員通過走訪社區殘疾居民家庭，了解殘疾人及其家庭的基本情況，及時向社區、居委會反映殘疾人情況并提出工作建議，切實照顧好社區殘疾人的生活。做好社區殘疾人的生活保障、康復、教育、就業等方面的咨詢、服務工作。我希望通過努力工作，可以激勵殘疾人朋友“自尊、自信、自強、自立”，讓他們積極參與社區活動，為全面建設小康社會貢獻自己的力量。現將今年工作情況報告如下，請予評議。
一、積極走訪，關心殘疾人生活狀況
今年，我與社區***、***等兩名同志積極走方社區殘疾人家庭，了解殘疾人朋友的生活狀況，及時幫助他們解決在生活中、工作中遇到的困難與問題，我們通過主動走訪社區***戶殘疾人家庭，對**社區殘疾人生活情況進行了全面調查，對殘疾人朋友的需求做了認真的記錄，并向上級殘聯組織和有產部門進行了匯報，確實的解決了**社區殘疾人朋友遇到的問題。像**社區里殘疾人***、***是一對夫妻，他們兩個人都沒有工作，面且身體上還是**級殘疾，家庭生活困難，我們在走訪中了解到了他的困難，后來通過聯系塑料花外加工工作給他本人和家人做，增加了家庭的收入，解決了生活問題。通過開展走訪活動，受到了社區居民的熱烈歡迎。
二、加強社區殘疾人的康復工作
我們根據社區每個殘疾人的不同康復需求，對社區內的殘疾居民開展針對性的康復訓練，使其得到最佳的康復效果。在今年**月，我們接受了殘疾人康復訓練的專業技能培訓工作，通過這種有效的培訓工作，切實加強了我們這些專職委員的工作能力，以便更好的服務于殘疾人朋友，我們以社區為基礎、以家庭為依托，使殘疾人就地就便得到康復訓練與服務，根據上級領導的要求，我對自己所管轄區的***名殘疾人的康復需求進了深入調查工作，對需要康復訓練與服務的殘疾人建檔立卡。為殘疾人朋友提供多種康復服務，我根據殘疾人不同的康復需求，為他（她）們提供康復醫療、心理疏導、康復護理、知識普及，同時還對殘疾人的親友進行培訓與訓練指導，這樣可以更加方便幫助殘疾人進行康復工作，在平時的康復工作中，我根據社區各類殘疾人的特點，開展相應的康復訓練：肢體殘疾成年人開展以運動功能和日常生活活動為主的康復訓練，指導使用矯形器和訓練器具，并對訓練效果進行階段評估。對腦癱兒童按照早發現、早診斷、早干預的原則，適時選配輔助器具，開展運動功能、姿勢矯正、語言交往、生活活動四方面的康復訓練，并對訓練效果進行階段評估。對智力殘疾兒童開展運動、感知、認知、語言交往、生活自理和社會適應六方面的能力訓練，并對訓練效果進行階段評估。逐步開展成年智力殘疾人生活自理、簡單勞動技能、適應社會生活、生活護理等綜合康復訓練服務。開展盲人在日常生活環境和公共場所的行走導向訓練服務。聾兒聽力語言訓練、低視力者配用助視器及視功能訓練、精神病防治康復工作等。同時積極普及康復知識，積極開展康復知識的普及和推廣工作。
三、加強殘疾人就業管理
今年，我所管理的社區殘疾人中，有**名殘疾人在就業問題上遇到了問題，主要問題是部分殘疾人朋友因為身體傷殘情況嚴重找不到工作，以及工資待遇過低等兩個主要問題，為了切實解決這些問題，我將情況反映給有關領導，在上級領導的幫助下，開展了以下工作措施來幫助殘疾人朋友解決工作問題。
1、加強殘疾人文化素質培訓。要做好殘疾人就業工作，加強殘疾人素質培訓尤為重要，我們通過開展有針對性的培訓工作，以就業需求為出發點，依托社會資源舉辦各類短期技能培訓班，幫助殘疾人掌握生產工作技能，加強就業前培訓；又以職業要求為落腳點，加強企業內殘疾人在職培訓，提高殘疾人工作適應能力；通過加強創業培訓，鼓勵殘疾人自主創業，提高創業意識和創業能力，同時我還為社區殘疾人個體就業提供幫助。
2、加強分散比例安置殘疾人工作，這項工作是在市場經濟條件下幫助殘疾人就業的一項重要舉措，通過依法足額征收殘疾人就業保障金，促動用人單位愿意接受殘疾人，從而為殘疾人創造更多的就業機會。同時要繼續貫徹落實已有的福利企業政策，對現有福利企業切實搞好服務，為福利企業鞏固發展創造良好的環境，帶動更多的殘疾人就業。
據統計，我國殘疾人已超過8500萬，其中就業年齡段（男16―59歲，女16―54歲）殘疾人約3200萬，城鎮約800萬，農村約2400萬。2013年度，城鎮殘疾人登記失業率為10.8%，比上年度的9.2%上升了1.6個百分點，是全國城鎮登記失業率4.1%的2.5倍之多，且實際失業率還不止如此。造成殘疾人失業率如此之高的一個重要原因就在于我國殘疾人就業機會歧視現象非常普遍。就業機會歧視也稱就業招聘歧視（recruitingandhiringdiscrimina-tion），是指勞動力供給者在求職過程中受到的歧視。而殘疾人就業機會歧視就是殘疾人在求職過程中因為自身的殘疾而受到用人單位不合理的區別對待從而導致平等就業權的喪失。我國法律明確規定了就業機會歧視的禁止，如《勞動法》第三條規定勞動者享有平等就業權和自主擇業權；《就業促進法》第三條也做出了類似的規定；《殘疾人保障法》第二十七條規定：“國家保障殘疾人勞動的權利”；《殘疾人就業條例》第四條第一款規定：“國家鼓勵社會組織和個人通過多種渠道、多種形式，幫助、支持殘疾人就業，鼓勵殘疾人通過應聘等多種形式就業。禁止在就業中歧視殘疾人”。可見，我國在殘疾人就業機會歧視禁止方面的立法并不缺乏，然而實踐中對殘疾人實行就業機會歧視的現象依然比比皆是，究其原因在于法律實施機制尤其是司法救濟機制的不完善。相較于公務員(包括事業單位、工作人員)招錄過程中因歧視而引發的訴訟，比如著名的四川成都蔣韜身高歧視案、安徽蕪湖張先著乙肝歧視案等，求職者與普通用人單位，即平等民事主體之間的就業機會歧視案件則相對較少，至于殘疾人就業機會歧視，筆者更是未在北大法寶、北大法意搜索到一起這樣的案件。可見，相較于就業機會歧視的行政司法救濟而言，民事司法救濟在我國更為缺乏，許多平等主體之間的就業機會歧視案件在立案時就會面臨種種障礙，導致其無法進入審理程序。如何通過完善我國現行的殘疾人就業機會歧視民事司法救濟機制，為殘疾人平等就業權的保護提供切實、可靠的保障，是我國亟需解決的現實問題。
二、我國殘疾人就業機會歧視民事司法救濟的理論依據及法律依據
1.理論依據
（1）實體權利依據。有權利必有救濟，權利是救濟的基礎和根據。就殘疾人就業機會歧視而言，用人單位侵犯的是殘疾人求職者的平等就業權。因此，如果能夠證明平等就業權的私權屬性，那么平等就業權的民事司法救濟就能夠成立。一般而言，私權可以分成三類：第一類是不能加以任何限制的絕對自由的私權，比如婚姻法律關系中與誰結婚的自，國家公權力不得對之予以干涉；第二類是因為維護社會利益的需要而可以限制的私權，比如所有權，社會公共利益可以對它進行限制；第三類是和社會利益密切相關的私權，或者說具有社會權力屬性的私權，這類權利在某種意義上是一種擴大的私權。而平等就業權就屬于上述第三類私權，與之類似的還有教育權、環境權等。此外，從權利的兩個要素――利益和自由來看，一方面，平等勞動權保護的是公民平等獲得就業機會的權利，這是一種涉及公民最根本利益的一項私益；另一方面，根據自由勞動的原則，公民還享有是否獲得就業機會的自由。因此，平等就業權具備獲得民事司法救濟的實體權利基礎。（2）請求權基礎。獲得民事救濟需要存在民事請求權，民事請求權分為物上請求權與債權請求權。顯然，就業機會歧視不可能形成物上請求權，只可能形成債權請求權。而債權請求權又分為根據違約產生的債權請求權和根據侵權產生的債權請求權。根據違約產生的債權請求權要求以勞動者與用人單位簽訂的勞動合同為基礎前提，而就業機會歧視一般發生在勞動力提供者（求職者）與用人單位簽訂勞動合同之前，雙方尚未形成合同關系，因此受到就業機會歧視的殘疾人的請求權基礎只能是侵權，而不能是違約。但如前文所述，殘疾人就業機會歧視民事司法救濟的實體權利依據是平等就業權，而根據我國《侵權責任法》第二條的規定，平等就業權并不在該條列舉的受《侵權責任法》保護的具體民事權利之列。正基于此，目前法院在受理平等就業權相關案件時所適用的民事案由并非“平等就業權糾紛”，而是將平等就業權作為勞動者人格尊嚴利益，分別適用“人格尊嚴權糾紛”、“人格權糾紛”予以受理。
2.法律依據
對于殘疾人就業機會歧視的民事司法救濟，我國法律做出了明確規定，如我國《就業促進法》第六十二條和《殘疾人保障法》第四十九條。除了基本法律，我國一些省市的地方性法規也對此做出了規定，如《吉林省殘疾人保障條例》第五十三條規定：“殘疾人的合法權益受到侵害的，有權要求有關部門依法處理，或者依法向仲裁機構申請仲裁，或者依法向人民法院提訟。有關部門、仲裁機構、人民法院應當優先受理。”上述規定均為我國目前殘疾人就業機會歧視民事司法救濟的法律依據。
三、我國現行殘疾人就業機會歧視民事司法救濟機制的缺陷
據前文所述，我國殘疾人就業機會歧視的民事司法救濟具有實體權利依據、請求權基礎和法律依據，然而現實情況確是絕大部分受到就業機會歧視的殘疾人都無法獲得有效的民事司法救濟。這說明我國現行反殘疾人就業機會歧視的法律規定與其他民事實體法、程序法在銜接上存在問題，具體表現在：
1.反殘疾人就業機會歧視法律規定與《侵權責任法》的銜接問題
如前文所述，殘疾人遭受就業機會歧視后只能提起侵權責任訴訟，而侵權責任訴訟的實體法依據是我國《侵權責任法》。雖然我國《勞動法》、《就業促進法》對平等就業權做出了規定④，但平等就業權并不屬于我國《侵權責任法》第二條規定的具體人格權范圍，殘疾人求職者無法以用人單位侵犯其平等就業權為依據向法院。在司法實踐中的具體操作方法是，此類案件如果無法適用《侵權責任法》第二條關于具體人格權的規定，則會被歸類于“一般人格權”項下。雖然《侵權責任法》未采用“一般人格權”的提法，而適用“其他人身權益”的表述，但在實質上起到了一般人格權的作用。一般人格權理論作為一種補充法律漏洞的應急措施，歷來飽受爭議，被許多學者所詬病，理由主要有以下幾點：第一，作為框架性權利，一般人格權在內容上極不確定、具有模糊性；第二，由于犧牲了法律的確定性，使其現實保護永遠依賴于法官對案件的解釋與判斷，從而背離成文法傳統，走上判例化道路且賦予了法官太多的自由解釋空間。因此，司法實踐中將就業歧視案件歸入“一般人格權糾紛”項下的做法存在一定缺陷，如何使反殘疾人就業機會歧視法律法規與《侵權責任法》進行更好的銜接，值得深思。
2.反殘疾人就業機會歧視法律規定與《民事訴訟法》的銜接問題
（1）殘疾人就業機會歧視案件的案由不統一。最高人民法院于2007年、2011年兩度修訂《民事案件案由規定》時，均未將“平等就業權糾紛”作為獨立的案由予以設立，從而直接導致目前各地法院對同類案件以不同案由立案和審理的情況，主要包括“人格權糾紛”、“隱私權糾紛”、“人格尊嚴糾紛”、“一般人格權糾紛”等等。筆者認為，案由的不統一在司法實踐中會給殘疾人提起民事訴訟造成了不便，也不利于對受理案件進行分類管理、確定各民事審判業務庭的管轄，同時阻礙了民事案件司法統計準確性與科學性的提高。（2）缺乏殘疾人就業機會歧視案件舉證責任的特殊規定。殘疾人就業機會歧視案件屬于侵權糾紛，依據《民事訴訟法》第六十四條，當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。因此，在殘疾人就業機會歧視案件中，作為原告的殘疾人求職者必須舉證證明用人單位確實針對自己實施了就業機會歧視的行為，并且還需證明自己沒有被錄用的原因就是該就業機會歧視行為。如果原告殘疾人無法舉證，那么則要承擔敗訴的風險。但殘疾人被拒絕雇用后，雇主并沒有義務說明不予錄用的原因，因此，殘疾人很難證明雇主的拒絕錄用行為是基于殘疾這一原因。如在2010年“順德乙肝歧視案”中，順德區人民法院指出，原告阿偉（化名）在訴訟中未能提供相應的證據證明順德某資產管理辦因阿偉是乙肝攜帶者而不予錄用，因此法院不予確認。可見，在殘疾人就業機會歧視案件中，由于殘疾人求職者相對于用人單位處于極為弱勢地位，由原告舉證較為困難。（3）缺乏殘疾人就業機會歧視民事法律責任的規定。我國《勞動法》在第十二章專門規定了“法律責任”，但縱觀此章規定，基本上針對的都是勞動關系建立以后發生糾紛時，用人單位應承擔的法律責任。《就業服務與就業管理規定》第六十八條是該法唯一的一條針對就業歧視的法律責任規定，其中規定了民事責任。①然而，該條適用的范圍過窄，僅適用于乙肝歧視，這樣的規定還不如不規定，因為在前面做出了對就業歧視的一般性禁止后，在法律責任部分僅設立針對乙肝歧視的罰則就會形成一種暗示：除了乙肝歧視外，其他的禁止歧視都是隨便說說的。除了上述兩法中有關于就業歧視民事責任的規定，在其他法律法規中均難覓民事責任規定的蹤影。我國殘疾人就業機會歧視的法律責任形態多為行政責任，包括罰款、責令改正、給予行政處分等，民事責任的缺乏使得殘疾人受害者無法得到及時、有效的補償或者賠償。
四、完善我國殘疾人就業機會歧視民事司法救濟機制的建議
1.完善我國反殘疾人就業機會歧視法律法規與《侵權責任法》的銜接
有學者認為，侵權責任法作為民事法律，當然要限定于民事利益侵害，而平等就業權作為一種社會權利，不應納入侵權責任法的調整對象。筆者對這種觀點不敢茍同。上文已論述，平等就業權作為一種社會權利，本身具有一定的私權屬性，其權利主體是私人，平等就業權歧視也是來自于私人的一種侵害行為。既然是一種私權，自然會產生私法責任，屬于《侵權責任法》的規制范圍。而就目前的情況來看，一方面，平等就業權不屬于侵權責任法明確列舉的具體民事權利范疇，另一方面，將平等就業權案件歸入“一般人格權”項下，不僅不利于突顯平等就業權的重要性，同時也給予了法官過大的自由裁量權，增加了判決的不確定性。因此，筆者認為，應將平等就業權納入《侵權責任法》保護的民事權利范圍。受到就業機會歧視的殘疾人可以直接依據《侵權責任法》向法院提訟，并適用《侵權責任法》關于損害賠償方面的規定。
2.新增平等就業權糾紛為獨立案由
反就業歧視糾紛發生時,提起反就業歧視訴訟的第一步就是確定案由,法院立案受理的第一步也是確定案由。民事糾紛案件案由是銜接民事實體法律所調整的民事實體法律關系與民事程序法律規定的重要“橋梁”，只有反就業歧視案件案由確定了,就業歧視受害者才能明確自己可否提訟,司法機關才能明確自己可否受理并對該案件定性和準確適用法律。如前文所述，我國當前的案由規定里面并沒有專門針對反就業歧視糾紛的案由。因此，筆者認為，應當完善我國當前的案由制度，將平等就業權糾紛規定為獨立案由，從而使反就業歧視糾紛案件恰當地進入相關實體法框架與程序法框架，避免我國當前司法實務中反就業機會歧視糾紛案由制度的不統一，同時這也必將更有利于我國殘疾人就業機會歧視司法救濟機制的真正建立。
3.規定特殊的舉證責任分配制度
關于殘疾人就業機會歧視案件舉證責任的分配問題,可以借鑒美國、英國的經驗,即只要原告能夠提供表面的證據證明歧視的存在,當原告能夠提供表面的證據使法院相信發生了歧視或者可能發生了歧視時，舉證的責任就轉移給了被告，被告就要承擔反駁的舉證責任。此時，作為被告的用人單位應提供客觀的有效的證據來證明待遇的差別是出于正當理由，如職業內在需要②，然后由殘疾人求職者舉證證明用人單位的理由不成立，只是實行歧視的借口，之后再由用人單位對原告提出的證據進行反駁，如果其無法舉證或者舉證不充分，則用人單位應承擔歧視的法律責任。這種“舉證責任轉移”滲透的精神是：讓最適合舉證的一方負舉證責任。這種舉證責任分配制度不僅能夠提高殘疾人捍衛平等就業權和反就業機會歧視的積極性，同時也符合正義的價值理念。
4.完善殘疾人就業機會歧視民事法律責任的規定
當前殘保金征收工作的主要做法
1.行政事業單位。《浙江省按比例安排殘疾人就業辦法》第13條的規定：財政撥款單位應繳殘疾人就業保障金，可以由同級財政直接劃轉。根據這一規定，松陽縣所有有財政撥款的行政事業單位在核實其單位在職職工總數無誤之后，由縣會計核算中心、鄉鎮核算中心、教育核算中心等直接劃轉其應繳的殘保金。這一做法，保證了行政事業單位殘保金的及時入庫，提高了殘保金征收工作的效率。
2.各類企業等非行政事業單位。先由殘聯和地稅等相關部門核實全縣應繳殘保金的各類企業等繳費單位及其單位在職職工總數，然后由殘聯向其送達繳納殘保金通知書，繳費單位無異議的則按規定繳納殘保金，如其對單位在職職工總數和繳納金額等提出異議的則由殘聯和地稅等部門重新核實，經核實無誤后繳費單位按再核實后的繳費金額繳納殘保金。如繳費單位既無異議又沒有按規定繳納其應繳殘保金的，在每年的殘保金征收期結束之后，由地稅和殘聯等部門組織清欠，對拒不繳納殘保金的單位，移送人民法院強制執行。
殘保金征收工作中遇到的問題
松陽縣屬于浙江省6個最不發達的縣之一，經濟落后，企業規模小，數量少，從2007年開始，根據縣委縣政府“發展工業50條”及“四商活動”的要求，對工業企業減半征收殘保金，所以殘保金收入的總量較少。與此同時，隨著殘疾人事業的發展，殘保金的支出需求不斷增加，收支矛盾突出。即便如此，在征收過程中仍然遇到不少問題。
其一，部分用人單位對依法安置殘疾人就業的意義認識不足，導致殘保金征收的壓力加大。這些用人單位認為繳納殘保金是自愿的，可交可不交，交了殘保金等于增加負擔吃了虧，所以千方百計地逃避安置殘疾人就業或繳納殘保金。甚至部分政府職能部門也對殘疾人事業有偏見，認識上有偏差，隨意敷衍。
其二，殘保金的征收缺乏完備的法律體系，在實際工作中對欠費等行為的處理缺少可操作性。對用人單位繳納殘保金的強制力不夠，對欠費或形成死欠的單位沒有明確的處理規定，缺乏執法剛性。
其三，民營企業的高流動性，導致對應繳費企業數和單位在職職工總數的核定非常困難。浙江省是民營企業大省，松陽縣當前的企業結構也以民營企業為主。每年都有許多新的民營企業開業和老企業的關、停、并、轉，并且生產經營規模時而擴張時而收縮，企業員工處于不斷的流動中，這給及時掌握全縣應繳納殘保金的企業數和單位在職職工總數的核定帶來了很大困難。
其四，殘聯和地稅等相關征收部門的信息系統不對稱，客觀上降低了征管工作的效率。
其五，與財政支出對老、少、邊、窮等地區的適當傾斜相比，殘保金對欠發達地區缺少相應的政策扶持。
加強殘保金征收工作的幾點建議
1.統一思想，加強宣傳，提高對安置殘疾人就業工作和殘保金征收意義的認識，營造良好的社會氛圍。動員宣傳部門、新聞單位、鄉鎮、社區積極配合做好殘疾人就業和殘保金相關政策的宣傳工作，清除認識上的誤差，力爭做到家喻戶曉。使用人單位認識到依法安置殘疾人就業和依法繳納殘保金，是認真執行國家政策法規的具體行動，也是企業應盡的社會責任。
2.完善殘保金征收工作的相關法規政策，力爭做到公平、公正、全覆蓋、低費率，提高相關單位繳費積極性。針對實際工作中出現的問題，及時完善相應法規，明確細分征收范圍，嚴格規范征收標準，做到應收盡收；對逾期拒不繳納殘保金的用人單位明確法律責任，賦予殘聯或地稅部門相應的執法權；對形成死欠的殘保金建議參照社保費死欠的相應規定執行。
3.優化服務，扎實做好征收的前期準備工作，提高相關數據的準確性。在每年的殘保金征收工作開始之前，可以結合財政部門掌握的行政事業單位工資發放總人數，地稅部門掌握的企業用工人數、社會保險特別是養老、工傷保險的參保總人數等數據建立一個用人單位的用工臺賬，為依法征收殘保金工作打下扎實的基礎。