時(shí)間：2023-12-05 18:10:12
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關(guān)鍵詞：公共基礎(chǔ)設(shè)施 公共物品 政府錯(cuò)位
一、公共基礎(chǔ)設(shè)施的一般分析
(一)公共基礎(chǔ)設(shè)施的涵義
公共基礎(chǔ)設(shè)施的概念可分為狹義和廣義兩種。狹義的公共基礎(chǔ)設(shè)施是指包括交通運(yùn)輸、能源、郵電通訊、橋梁、水利設(shè)施和其他管水工程等公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。廣義的公共基礎(chǔ)設(shè)施概念除了以上方面外，還包括教育機(jī)構(gòu)、文化機(jī)構(gòu)、環(huán)境和公共衛(wèi)生及整個(gè)司法行政管理系統(tǒng)等領(lǐng)域。
(二)公共基礎(chǔ)設(shè)施的特征
1 公益性。公共基礎(chǔ)設(shè)施是為社會(huì)生產(chǎn)和群眾生活提供服務(wù)的，主要目的是為了滿足企業(yè)或個(gè)人的生產(chǎn)或生活需要。公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，它不以或很少以營(yíng)利為目的。因此，政府將承擔(dān)重要的角色。
2 供給的不可分性。公共基礎(chǔ)設(shè)施在供給上是不可分的。一方面，由于公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模大，需要大量投資。例如，我國(guó)的京滬高鐵等高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目需要有大規(guī)模的投資，只有政府才能提供這樣的保障。另一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)，資金難以在短時(shí)期內(nèi)收回。公共基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)時(shí)間上必須先行一步，才能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。
3 外部經(jīng)濟(jì)性。對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō)，任何一個(gè)社會(huì)成員都可以享受由其帶來(lái)的好處。如一條新的收費(fèi)高速公路的建成，會(huì)使原有公路的使用者免費(fèi)得到車(chē)流量減少的好處。在一定范圍內(nèi)，增加對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)，不會(huì)帶來(lái)額外的成本，此時(shí)邊際成本趨零。但是，對(duì)于一些混合公共物品性質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)消費(fèi)者增加到一定范圍時(shí)，會(huì)產(chǎn)生一定程度的競(jìng)爭(zhēng)性。
4 壟斷性。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資和建設(shè)存在一定自然壟斷現(xiàn)象。一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的進(jìn)入門(mén)檻較高，一些法律障礙和人為障礙阻礙了私人企業(yè)的進(jìn)入；另一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，私人資本往往無(wú)力也不愿意承擔(dān)高昂的投資。對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資目前還是由政府主導(dǎo)進(jìn)行。
二、公共物品有效供給理論中的政府行為
公共基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品的范疇，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施這種公共物品的供給，涉及到了公共物品的供給理論。在早期的公共物品理論中，普遍認(rèn)為公共物品只能依靠政府來(lái)生產(chǎn)并提供。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，政府提供公共物品，并不意味著所有的公共物品全部由政府進(jìn)行生產(chǎn)和直接提供，在公共物品的有效供給中，仍然存在政府利用市場(chǎng)機(jī)制提供公共物品的可能性和必要性。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，普遍存在公共物品供給不足的問(wèn)題，政府為了彌補(bǔ)這方面的不足，往往放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，從而使更多的私人企業(yè)能夠成為公共物品的供給者。如果公共物品全部由政府生產(chǎn)和提供，則由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致成本上升，效率低下。而將市場(chǎng)供給機(jī)制引入公共物品供給領(lǐng)域后，這些問(wèn)題能夠得到一定程度的緩解。同時(shí)，受技術(shù)水平、消費(fèi)人數(shù)、需求彈性等因素的影響，導(dǎo)致公共物品與私人物品之間的邊界變得模糊，因此，政府和市場(chǎng)都可以成為公共物品的提供者。作為公共物品理論，它就是為適應(yīng)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的需要而確立的，但是，公共物品供給有市場(chǎng)失靈也有政府失靈，因此，在理論上政府行為是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)融為一體的，公共物品的供給方式需要在市場(chǎng)和政府兩種方式之間確定平衡。
三、公共基礎(chǔ)設(shè)施供給中政府錯(cuò)位分析
當(dāng)前，政府行為在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給中的錯(cuò)位主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：行政壟斷和權(quán)力尋租。
(一)行政壟斷
行政壟斷是由政府憑借行政權(quán)力對(duì)涉及國(guó)計(jì)民生的重大領(lǐng)域進(jìn)行直接控制，并限制競(jìng)爭(zhēng)形成的壟斷。一直以來(lái)，我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給壟斷程度還比較高。究其原因：首先，由政府壟斷供給基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由于特殊的地位不會(huì)面臨直接的競(jìng)爭(zhēng)。其次，由政府壟斷供給基礎(chǔ)設(shè)施，割裂了生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的聯(lián)系，進(jìn)而容易造成對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施估價(jià)和評(píng)價(jià)的困難。最后，現(xiàn)階段對(duì)政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)人員的監(jiān)督機(jī)制還不完善。由此看出，政府壟斷供給基礎(chǔ)設(shè)施在導(dǎo)致供給效率低下的同時(shí)，還會(huì)加劇社會(huì)不公。
(二)權(quán)力尋租
權(quán)力尋租就是由于政府的行政權(quán)力介入公共基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域，使得擁有這種權(quán)力的人為了謀取自身利益而利用各種合法或非法手段得到占有租金的特權(quán)。由于行政權(quán)力可以創(chuàng)造尋租的條件，掌握權(quán)力的政府官員就有可能利用權(quán)力進(jìn)行尋租活動(dòng)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各個(gè)領(lǐng)域，只要存在著權(quán)力的參與，就會(huì)存在尋租腐敗現(xiàn)象。現(xiàn)階段，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域產(chǎn)生的尋租行為，不僅影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾生活對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的必要需求，同時(shí)也造成了社會(huì)資源配置的低效率和公共利益的損失。
所以，無(wú)論是行政壟斷還是權(quán)力尋租，其根源都在于行政權(quán)力的濫用使政府行為錯(cuò)位，政府角色扭曲，成為經(jīng)濟(jì)的參與者甚至是決定者。因此，政府權(quán)力過(guò)多地參與和控制公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，成為制約我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的關(guān)鍵原因。
四、我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給中的政府行為選擇
(一)加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國(guó)提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，明確政府的宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、社會(huì)管理職能。因此，合理定位政府職能，成為提高政府供給公共基礎(chǔ)設(shè)施水平的首要重點(diǎn)。在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給中，政府要發(fā)揮綜合性的作用，做一些市場(chǎng)不想做或不易做好的事情，來(lái)有效彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。所以，政府在公共物品供給中的主要角色應(yīng)該是公共物品的提供者、政策調(diào)控者、外在效應(yīng)的管理者、公共利益的調(diào)節(jié)者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者。
(二)建立公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的制度保證
公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面，需要有效的組織保障和管理體制。政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，必須組建有效的行政管理機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作班子保證建設(shè)的順利進(jìn)行。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，要健全立法、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)以及規(guī)章制度，增加決策的透明度，擴(kuò)大公眾參與的機(jī)會(huì)，推進(jìn)管理體制改革。同時(shí)，強(qiáng)化政府監(jiān)管的立法、行政約束機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的公眾參與，完善政府監(jiān)管的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，這樣才有利于保障監(jiān)管的有效性和社會(huì)公正性。
(三)建立公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的政府行為體系
1 制定科學(xué)合理的公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃。公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃是公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的最初環(huán)節(jié)，也是公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的前提。公共基礎(chǔ)設(shè)施的特殊性使政府必須承擔(dān)其發(fā)展規(guī)劃的職責(zé)。科學(xué)的公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展相適應(yīng)，能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活的要求。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；公共基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)
中圖分類(lèi)號(hào)：F252.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
城鄉(xiāng)一體化既是一個(gè)城鄉(xiāng)綜合的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間發(fā)展過(guò)程，又是城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)終極目標(biāo)。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要內(nèi)容，而環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種。伴隨著人們生活水平的提高，生活垃圾產(chǎn)生量歷年增加，同時(shí)人們對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量的要求也逐漸增高，生活垃圾處理系統(tǒng)的建設(shè)和改善成為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)重要、緊迫的內(nèi)容。轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)是整個(gè)生活垃圾處理系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，是垃圾源頭管理與最終處置之間最重要的銜接部分，其布局對(duì)整個(gè)垃圾處理有著至關(guān)重要的作用，本文即重點(diǎn)研究轉(zhuǎn)運(yùn)站的選址，以力求資源配置最優(yōu)化[1]。
1 城鄉(xiāng)一體化概念、內(nèi)容
由于城鄉(xiāng)一體化涵蓋的內(nèi)容太多，很難系統(tǒng)全面的分析研究。近些年，各學(xué)者從不同的領(lǐng)域重點(diǎn)分析和研究城鄉(xiāng)一體化課題，有社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人類(lèi)學(xué)、哲學(xué)、系統(tǒng)學(xué)、生態(tài)學(xué)、地理學(xué)等等。不同領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化途徑理解不同，如社會(huì)學(xué)家認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化就是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展，促使城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素循環(huán)流通，生產(chǎn)力合理布局，確保居民在居住、教育、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域能享受相同待遇，縮小城鄉(xiāng)差距，高度共享城鄉(xiāng)資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)是通過(guò)制定平等的經(jīng)濟(jì)政策，使得生產(chǎn)要素在市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)下自由運(yùn)作，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。生態(tài)學(xué)家認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化，就必須解決經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的對(duì)峙、城市和農(nóng)村對(duì)立的局面，建立統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，促使城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境有機(jī)融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康、可持續(xù)發(fā)展。研究空間布局的相關(guān)學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化需要調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，通過(guò)有效布局基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等點(diǎn)狀設(shè)施與各交通設(shè)施的線狀設(shè)施之間的結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)之間信息、物流等各要素流通方便順暢，促使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。
2 基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的特點(diǎn)
2.l系統(tǒng)性、獨(dú)立性
各個(gè)系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容是完全相對(duì)獨(dú)立的，每一個(gè)系統(tǒng)都完整地自成體系，因此如何良好的管理和協(xié)調(diào)各個(gè)系統(tǒng)歷來(lái)是市政規(guī)劃管理棘手的問(wèn)題。但各個(gè)系統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容仍然存在共性，如各系統(tǒng)的組成部分可概括為源、管線、用戶(hù)三個(gè)部分，其中源包括各基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)主要供給部分的相關(guān)內(nèi)容。如給水系統(tǒng)的水源，能源系統(tǒng)的熱源，環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)的垃圾處理站等合理位置的確定、設(shè)施規(guī)模選擇、設(shè)施建設(shè)要求等等。管線主要涉及如何布置、敷設(shè)及相應(yīng)的管徑取值等內(nèi)容。用戶(hù)則包括社會(huì)生產(chǎn)及生活用戶(hù)。
2.2規(guī)劃建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大
基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)涉及面積廣，建設(shè)周期較長(zhǎng)，短期收效小，需要投入的資金多，由此限制了投資渠道，國(guó)家政府投資成為主要資金來(lái)源。
2.3改良維修困難度大
由于基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分是敷設(shè)在地下的，容易被忽視，往往等出現(xiàn)問(wèn)題了才想起如何補(bǔ)救維修。
2.4協(xié)調(diào)、管理部門(mén)多
基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃涉及十幾個(gè)小類(lèi)，每部分管理的部門(mén)不盡相同，當(dāng)需要協(xié)調(diào)的時(shí)候，各部門(mén)利益會(huì)出現(xiàn)沖突，處理難度比較大。
3基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容與方法
3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
水資源是人類(lèi)賴(lài)以生存最重要的元素，隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，水資源各種危機(jī)相應(yīng)產(chǎn)生，為了人類(lèi)未來(lái)發(fā)展考慮，科學(xué)合理的利用水資源顯得尤其重要。將水系統(tǒng)分為給水系統(tǒng)和排水系統(tǒng)來(lái)分析實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化涉及的內(nèi)容。
1.基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)
1）區(qū)域統(tǒng)籌建設(shè)范疇
基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)包含很多子系統(tǒng)，每個(gè)子系統(tǒng)都具有自身特點(diǎn)，但很多基礎(chǔ)設(shè)施具有區(qū)域性、外部性的特征，需要從區(qū)域整體出發(fā)去考慮其設(shè)施的建設(shè)與布置。如水系統(tǒng)中整體流域協(xié)調(diào)、水源保護(hù)、水資源開(kāi)發(fā)利用等內(nèi)容；能源系統(tǒng)中的電力、電信系統(tǒng)規(guī)劃；安全防災(zāi)系統(tǒng)中防洪、防震等規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中生態(tài)環(huán)境分區(qū)規(guī)劃。
（1）水資源流域協(xié)調(diào)
水系統(tǒng)具有流域性，一個(gè)地區(qū)的水系統(tǒng)的流域可能不僅局限在規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)，還涉及其他地區(qū)，因此需要規(guī)劃流域協(xié)調(diào)區(qū)，完善流域的水域功能區(qū)劃（公共供水、灌溉、排水、防洪、漁業(yè)等）及流域水資源保護(hù)，如按照水資源保護(hù)要求及標(biāo)準(zhǔn)，控制協(xié)調(diào)流域內(nèi)供排水、防洪排澇、灌溉等內(nèi)容的設(shè)施建設(shè)。
（2）水源保護(hù)
水源保護(hù)包括飲水水源保護(hù)和其它水源保護(hù)（如風(fēng)景水體保護(hù)、生態(tài)水體保護(hù)等），在各種水資源保護(hù)中應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)飲水水源。首先結(jié)合現(xiàn)狀水源的分布情況，研究其分布是否合理，現(xiàn)有水庫(kù)的庫(kù)存量能否滿足附近區(qū)域的供給。在大區(qū)域缺少蓄水工程的地方，考慮建設(shè)水庫(kù)工程解決水源問(wèn)題。從整個(gè)區(qū)域確定好水源后，依據(jù)《飲用水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》、《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范（HJ/T338-2007）》等規(guī)范，劃分各等級(jí)飲用水源保護(hù)區(qū)范圍，確定各飲用水源保護(hù)區(qū)需要執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。
3.2加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)薄弱，特別是西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，很多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于空白階段，農(nóng)民的生活條件在很多方面得不到保障。我國(guó)農(nóng)村人口基數(shù)大，要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展，最關(guān)鍵的突破口就是農(nóng)村建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為支撐社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其在農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)情況對(duì)提高農(nóng)村生產(chǎn)生活水平和質(zhì)量起著重要的作用。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身具有投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此需政府通過(guò)各種調(diào)控引導(dǎo)和投資建設(shè)手段，來(lái)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，并找到合適農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方法，實(shí)際地解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距問(wèn)題。
4結(jié)論
總之，城鄉(xiāng)一體化是針對(duì)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中城鄉(xiāng)之間存在的二元分割狀況提出來(lái)的，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然要求。其中城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的一個(gè)重要內(nèi)容是，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)力度，使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到共建共享水平，并協(xié)調(diào)相關(guān)各類(lèi)型、各層次規(guī)劃，使城鄉(xiāng)一體化中的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃能發(fā)揮對(duì)城鄉(xiāng)空間優(yōu)化的引導(dǎo)與促進(jìn)作用。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：PPP（政府和社會(huì)資本合作）；政策；模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
一、 PPP的概念
關(guān)于PPP的定義有許多種，如公私伙伴關(guān)系、公私機(jī)構(gòu)的伙伴合作、公共民營(yíng)合作制等。對(duì)于PPP的定義，在國(guó)際上還未形成統(tǒng)一的解釋?zhuān)嘘P(guān)PPP理論實(shí)踐的研究仍在進(jìn)行中。
UNDP（聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署）指出，PPP是政府和企業(yè)合作，雙方能夠達(dá)成共贏，獲得比單獨(dú)行動(dòng)更大的效益。在項(xiàng)目的參與過(guò)程中，涉及的風(fēng)險(xiǎn)需要雙方共同承擔(dān)，而不能轉(zhuǎn)嫁于其中一方獨(dú)自承擔(dān)。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，PPP改變了之前由政府部門(mén)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式，通過(guò)公私合作的方式來(lái)提供。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)指出，PPP模式改變了傳統(tǒng)意義上的公共產(chǎn)品提供方式，私人企業(yè)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，滿足相關(guān)服務(wù)和產(chǎn)品的需求。世界銀行認(rèn)為，PPP是政府和私人通過(guò)建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，聯(lián)合推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，私人部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)責(zé)任，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。亞洲開(kāi)發(fā)銀行將PPP定義為公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)，為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而建立的一系列合作伙伴關(guān)系。
在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》中，財(cái)政部定義PPP模式是為了更好的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府和社會(huì)資本共同推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系。社會(huì)資本主要負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及建成之后的大部分維護(hù)工作，政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，保證公眾能夠?qū)崿F(xiàn)最大利益。發(fā)改委在《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，認(rèn)為PPP是政府通過(guò)改變提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式，達(dá)到提高公共產(chǎn)品供給效率的目的，政府和企業(yè)之間是一種長(zhǎng)期的合作關(guān)系。
從上述對(duì)于PPP理解的不同視角可以看出， 當(dāng)前對(duì)于PPP的理解仍然沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，但仍然可以從中總結(jié)出PPP的一些共同核心特征：首先，政府和私人部門(mén)之間的關(guān)系是一種合作關(guān)系，關(guān)系是對(duì)等的，是平等的法律主體。其次，雙方在利益上共享。最后，項(xiàng)目合作過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。賈康、孫潔提出，PPP 是指政府公共部門(mén)與非政府的主體合作，實(shí)現(xiàn)政府公共部門(mén)的職能。從我國(guó)PPP的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，PPP的意義并不僅僅體現(xiàn)在它的融資功能上，最重要的一點(diǎn)，PPP是一種新型的公共治理模式，是國(guó)家治理模式的創(chuàng)新。只要能夠合理利用，PPP將會(huì)成為應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所遇到問(wèn)題的重要機(jī)制。
二、 PPP的模式
PPP是包括諸如BOT、BT、BOO等諸多形式的新型管理模式，PPP的形式包括合同承包、特許經(jīng)營(yíng)和政府撤資。PPP從公營(yíng)屬性漸至民營(yíng)屬性，主要類(lèi)型依次有O&M、LBO、BTO、BOT、BBO、BOO等（如表1示）。
將傳統(tǒng)模式下由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，通過(guò)該與民營(yíng)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合同，交由民營(yíng)企業(yè)去做，民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)以及日后的維護(hù)工作。在這種合作方式下，私人部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)和日常的維護(hù)，但資本相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)不需要承擔(dān)。這類(lèi)合作模式有助于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營(yíng)效率以及供給效率。民營(yíng)部門(mén)需要向政府提供相應(yīng)的租金，其報(bào)酬通過(guò)向使用者收費(fèi)的方式得以實(shí)現(xiàn)。
1. 租賃―建設(shè)―經(jīng)營(yíng)（LBO）。LBO是私人部門(mén)對(duì)于已經(jīng)存在的政府工程，進(jìn)行U建并經(jīng)營(yíng)，私人資本運(yùn)用自己的資金對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行改造。獲取報(bào)酬的方式通過(guò)制定合同的方式得到明確規(guī)定，同時(shí)私人部門(mén)需要向政府交納一定的租金。在這樣的制度安排下，可以有效避免國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)又能夠提高公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給效率。
2. 建設(shè)―轉(zhuǎn)讓―經(jīng)營(yíng)（BTO）。BTO是指，私人部門(mén)為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行融資并投資，完成之后的建設(shè)工作。建設(shè)完成后，基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)移交給政府部門(mén)，由政府所有。政府部門(mén)按照合同規(guī)定，將基礎(chǔ)設(shè)施租賃給私人部門(mén)長(zhǎng)期使用。在合同規(guī)定的租期之內(nèi)，私人部門(mén)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中通過(guò)向使用者收費(fèi)的方式，收回投資成本并獲得合理的報(bào)酬。
3. 建設(shè)―經(jīng)營(yíng)―轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）。私人部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資并建設(shè)，建設(shè)完成后，私人部門(mén)在規(guī)定的期限內(nèi)，擁有并經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，私人部門(mén)通過(guò)向用戶(hù)收費(fèi)的方式獲得相應(yīng)回報(bào)。期限結(jié)束后，公共基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)歸政府部門(mén)所有。這形式與BTO的十分相似，但在轉(zhuǎn)讓給政府部門(mén)前，它所遇到的法律和債務(wù)上的問(wèn)題，會(huì)比BTO模式所遇到的更多。但目前而言，BOT仍是最常見(jiàn)的公私合作形式。
4. 購(gòu)買(mǎi)―建設(shè)―經(jīng)營(yíng)（BBO）。政府將公共基礎(chǔ)設(shè)施賣(mài)給有能力對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行改造和經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)部門(mén)。民營(yíng)部門(mén)在獲得相應(yīng)資產(chǎn)后，擁有永久性地經(jīng)營(yíng)權(quán)。與其他特許權(quán)的授予存在類(lèi)似的地方，在出售前的談判中，公共部門(mén)可以對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)定和安全質(zhì)量問(wèn)題在合同中作出相應(yīng)的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)其對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域的控制。
5. 建設(shè)―擁有―經(jīng)營(yíng)（BOO）。BOO是指，私人部門(mén)投資開(kāi)發(fā)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建成之后的基礎(chǔ)設(shè)施歸私人部門(mén)所有，他們擁有基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。但是作為公共產(chǎn)品的供給方，私人部門(mén)同樣需要受到政府部門(mén)的監(jiān)管，接受政府部門(mén)在價(jià)格以及產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量上的規(guī)制。
PPP的這些基本形式，可以用來(lái)建設(shè)新的項(xiàng)目，也可以用來(lái)改造存量項(xiàng)目，提高基礎(chǔ)設(shè)施的投資效益。當(dāng)政府部門(mén)對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給不能滿足公眾的需求時(shí)，就需要私人部門(mén)的加入，以更好的提高供給效率。尤其是在公共基礎(chǔ)設(shè)施的高效運(yùn)營(yíng)能夠帶來(lái)切實(shí)利益時(shí)，私人部門(mén)就有更大的動(dòng)力去從事這項(xiàng)事業(yè)。這種情況下，非常適合政府與私人部門(mén)合作共同建設(shè)經(jīng)營(yíng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
三、 PPP在中國(guó)的發(fā)展階段
早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)就開(kāi)始在投資建設(shè)中探索實(shí)行PPP模式。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，1990年～2016年中國(guó)的PPI項(xiàng)目有1 336個(gè)，總投資額達(dá)到1 466.74億美元。世界銀行PPI的概念和中國(guó)的PPP有所不同。盡管統(tǒng)計(jì)口徑上存在差異，但仍可以從中看出PPP在中國(guó)的幾個(gè)不同發(fā)展階段（圖1）。
1. 地方政府主導(dǎo)階段（1993年～1997年）。1993年分稅制改革以后，中央上收地方大量財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方政府沒(méi)有能力進(jìn)行地方建設(shè)，不得不向民間資本尋求幫助，解決地方發(fā)展過(guò)程中面臨的建設(shè)難題。許多地方政府與私人資本合作，這一時(shí)期大量的BOT類(lèi)型被運(yùn)用到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域當(dāng)中。這一時(shí)期的廣西的來(lái)賓B電力項(xiàng)目、成都水廠和長(zhǎng)沙電力等項(xiàng)目，都顯示了地方政府尋求與社會(huì)資本合作的努力。這一階段的社會(huì)資本以國(guó)外資本為主，但民間資本已經(jīng)開(kāi)始嘗試進(jìn)入PPP領(lǐng)域，如泉州刺桐大橋項(xiàng)目就是民營(yíng)資本參與為主的基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目。
在這一階段的后期，缺乏政策指導(dǎo)的地方PPP項(xiàng)目出現(xiàn)大量問(wèn)題，中央出臺(tái)了一系列政策進(jìn)行了回應(yīng)。這一時(shí)期，中央出臺(tái)政策對(duì)PPP不是鼓勵(lì)，而是限制。1998年受到亞洲金融危機(jī)的影響，一方面中央政府實(shí)行積極的財(cái)政政策以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，這降低了敵方政府與私人資本合作的意愿。另一方面金融危機(jī)中暴露出的地方PPP亂象，促使中央對(duì)地方PPP項(xiàng)目進(jìn)行整治。這一階段的PPP浪潮就此結(jié)束。這一階段發(fā)展至今，時(shí)間不長(zhǎng)，無(wú)法描述其完整特征。
2. 中央政府推動(dòng)階段（1998年～2007年）。金融危機(jī)之后，經(jīng)歷了幾年調(diào)整，PPP模式在中國(guó)逐漸得到恢復(fù)。這一時(shí)期，中國(guó)的城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，迫切發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施與財(cái)政資金不足之間的矛盾，促使中央政府意識(shí)PPP在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所發(fā)揮的作用。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，提出“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。民營(yíng)企業(yè)參與公共領(lǐng)域的建設(shè)有了政策上的支持。2004年，國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》。這些政策的出臺(tái)，意味著民營(yíng)資本可以加入到更多行業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)中去，民營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的通道被打開(kāi)了。與粗線條的鼓勵(lì)投資不同，這一時(shí)期的政策特點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)PPP的推動(dòng)更多落實(shí)到具體的行業(yè)部門(mén)。這一階段的PPP發(fā)展逐步走向規(guī)范，其發(fā)展?jié)摿χ饾u被社會(huì)各界所認(rèn)識(shí)。PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額不斷擴(kuò)大，直到2008年遭遇全球性的金融危機(jī)才緩落。
3. 中央全面主導(dǎo)階段（2008年至今）。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)政府實(shí)行了寬松的貨幣政策。一方面提振了市場(chǎng)信心，幫助中國(guó)渡過(guò)了難關(guān)，同時(shí)，在積極財(cái)政政策驅(qū)動(dòng)之下，許多地方政府通過(guò)建立地方投融資平臺(tái)追求項(xiàng)目政策支持，爭(zhēng)取地方項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的地方債務(wù)問(wèn)題。針對(duì)如何處理地方債務(wù)，化解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，中央出臺(tái)了一系列政策。2013年后，中央明確表示要化解地方政府債務(wù)問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的建設(shè)管理，并將PPP作為解決這一問(wèn)題的重要手段。在地方政府借助融資平臺(tái)大規(guī)模投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生存空間遭到擠壓。民營(yíng)企業(yè)為社會(huì)資本主體的PPP模式受到了重創(chuàng)，國(guó)有企業(yè)逐漸成為了PPP中代表社會(huì)資本的那一方，取代了本應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)發(fā)揮的作用。
這一階段，中央政府密集式的推行PPP的相關(guān)政策，發(fā)文部門(mén)從中央主導(dǎo)到部門(mén)主導(dǎo)，財(cái)政部和發(fā)改委成為了推動(dòng)PPP發(fā)展的主力部門(mén)。截至2017年2月28日，財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)顯示的入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到11 784個(gè)，投資總金額達(dá)到139 285.30億元。中國(guó)政府對(duì)于PPP的發(fā)展模式給予了高度重視，將PPP提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。
四、 我國(guó)PPP發(fā)展存在的問(wèn)題及對(duì)策建議
1. 我國(guó)PPP發(fā)展存在的問(wèn)題。
（1）認(rèn)為PPP模式的主要功能在于融資。PPP的本質(zhì)促進(jìn)政府公共治理模式的轉(zhuǎn)變。部分地方政府過(guò)度追求PPP項(xiàng)目落地規(guī)模和速度，給政府造成較大財(cái)政壓力。
（2）權(quán)責(zé)分配不合理。地方政府在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)常做出不切實(shí)際的承諾。同時(shí)，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方與PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)要求不盡匹配。私人部門(mén)和政府部門(mén)的權(quán)責(zé)不完全匹配，不滿足風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。
（3）缺乏項(xiàng)目融資支持。當(dāng)前，我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目，提供項(xiàng)目融資貸款業(yè)務(wù)的較少。同時(shí)，在政策層面，也缺乏與項(xiàng)目融資相應(yīng)的配套支持。這些情況，都加大了PPP項(xiàng)目的融資難度。PPP項(xiàng)目需要的建設(shè)周期較長(zhǎng)，投資成本的加大，收回成本的速度慢，這些都需要長(zhǎng)期資本的加入，才能更好的滿足項(xiàng)目發(fā)展的需求。因此，對(duì)我國(guó)的金融發(fā)展和創(chuàng)新提出了相應(yīng)的要求。
（4）投資回報(bào)不確定性高。我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目的價(jià)格還處于政府部門(mén)的監(jiān)管之下。目前，價(jià)格監(jiān)管體系尚不完善，長(zhǎng)期收益不確定性高，投資風(fēng)險(xiǎn)較高，投資者不敢貿(mào)然進(jìn)入。
2. 推動(dòng)我國(guó)PPP持續(xù)健康發(fā)展的對(duì)策建議。
（1）回歸PPP本質(zhì)。推動(dòng)政府和社會(huì)資本切實(shí)做好平等協(xié)商、長(zhǎng)期合作、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等工作。政府方和社會(huì)資本方應(yīng)該是平等的關(guān)系。政府代表社會(huì)公眾，主要追求社會(huì)公共利益。社會(huì)資本方則追求回報(bào)和收益。PPP項(xiàng)目既要保障公眾利益，也要保證社會(huì)資本方合理的投資回報(bào)。
（2）投資回報(bào)機(jī)制要合理。社會(huì)資本之所有不愿意參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)，很大的原因在于PPP項(xiàng)目的回報(bào)率過(guò)低。社會(huì)資本是追逐利益的一方，如果沒(méi)有合適的回報(bào)率，社會(huì)資本方不愿意參與。但是另一方面，如果投資回報(bào)率過(guò)高，相應(yīng)的可能會(huì)加重政府一方的負(fù)擔(dān)。因此，在推進(jìn)PPP模式當(dāng)中，合理的投資回報(bào)機(jī)制就顯得尤其的重要。政府部門(mén)要合理確定產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，要給予重視，以避免對(duì)投資收益造成較大影響。對(duì)于PPP項(xiàng)目，政府可以通過(guò)相應(yīng)的政策支持，例如提供土地的優(yōu)惠政策以及完善配套設(shè)施建O，提高社會(huì)資本方的參與意愿。
（3）O計(jì)合適的融資方案。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是收益不高但相對(duì)穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較小。各類(lèi)資金的風(fēng)險(xiǎn)偏好不同，要充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的作用，針對(duì)每一個(gè)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)與PPP項(xiàng)目相適應(yīng)的融資方案，選擇合理融資方式。
（4）規(guī)范合同文本。PPP項(xiàng)目參與主體較多，項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，涉及因素復(fù)雜，合同是解決問(wèn)題、明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要保障。應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題進(jìn)行充分考慮，并對(duì)此制定明確的規(guī)定。解決好互信問(wèn)題，保障好各方的權(quán)益，明確爭(zhēng)議解決的方式。
五、 結(jié)論
PPP在中國(guó)的發(fā)展主要是由地方政府的融資需求所推動(dòng)的。中國(guó)政府最初推廣PPP有兩個(gè)大的背景，一是分稅制改革導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)分離，二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)迫切需要加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。2008年的金融危機(jī)的爆發(fā)，打破了原來(lái)的經(jīng)濟(jì)均衡，PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境遭到了破壞。因此，伴隨環(huán)境的變化，中國(guó)PPP的發(fā)展具有階段性特征。結(jié)合世界銀行1990年～2016年的數(shù)據(jù)可以看出，在實(shí)施寬松政策的情形下，PPP模式往往會(huì)被擱置，國(guó)有經(jīng)濟(jì)擠壓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的生存空間。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、財(cái)政資金緊張時(shí)，PPP模式則會(huì)被重拾，給予的政策支持力度會(huì)加強(qiáng)。由于PPP政策在我國(guó)還處于初步發(fā)展階段，項(xiàng)目的投資回報(bào)率低以及存在的風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，致使民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與的積極性并不高，目前來(lái)看，社會(huì)資本方以國(guó)企為主，PPP項(xiàng)目的發(fā)展主要依靠自上而下的推動(dòng)，市場(chǎng)并未發(fā)揮大的作用。民間資本參與PPP項(xiàng)目的意愿由于政策的排斥性而降低，部分導(dǎo)致了中國(guó)PPP“政策熱、實(shí)踐冷”的現(xiàn)象，這是今后PPP發(fā)展值得深思并應(yīng)該著力解決的問(wèn)題。
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BOT(build--operate--transfer)是英文建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交的縮寫(xiě)，是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)(包括外國(guó)企業(yè))以一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)，許可其融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的特定項(xiàng)目，并準(zhǔn)許其在規(guī)定的特許期內(nèi)通過(guò)向用戶(hù)收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。在BOT過(guò)程中，私營(yíng)企業(yè)是在獲得許可權(quán)的情況下，通過(guò)招標(biāo)的方式取得通常由政府部門(mén)承擔(dān)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施的專(zhuān)營(yíng)權(quán)；獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)在特許權(quán)期限內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理，并用取得的收益償還貸款；而一旦特許權(quán)期限屆滿，項(xiàng)目公司須無(wú)償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府。
PFI(Private Finance Initiative)是私人主動(dòng)融資的英文縮寫(xiě)，其含義是公共工程項(xiàng)目由私人資金啟動(dòng)、投資興建，政府授予私人委托特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)特許協(xié)議，政府和項(xiàng)目的其他各參與方之間分擔(dān)建設(shè)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。它是繼BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新的公共項(xiàng)目融資模式，是國(guó)際上用于開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種模式，其要領(lǐng)是利用私有資金來(lái)開(kāi)發(fā)、實(shí)施、建設(shè)公共工程項(xiàng)目。在PFI模式下，公共部門(mén)在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款；在合同結(jié)束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或者部分留給私人承包商，或者交回公共部門(mén)，這取決于原始合同條款的規(guī)定。PFI最早是英國(guó)政府于1992年提出的，隨后在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家逐步興起，是一種新的基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式。
無(wú)論是BOT還是PFI，都是項(xiàng)目融資的一種具體方式，兩者在很多方面具有相同的特性。首先，兩者的作用相同，都是通過(guò)引入私營(yíng)資本解決建設(shè)過(guò)程中政府部門(mén)資金投入不足的問(wèn)題；其次，兩者都具有相同的參與主體，都有融資人、出資人、提供人；兩者都需要通過(guò)簽訂特許權(quán)協(xié)議來(lái)實(shí)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)；同時(shí)，政府通過(guò)與私營(yíng)部門(mén)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，將投資風(fēng)險(xiǎn)由原來(lái)的公共部門(mén)轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門(mén)，有效轉(zhuǎn)移了公共部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)。
二、BOT與PFI之比較
(一)產(chǎn)生的背景不同
BOT產(chǎn)生的背景是在上世紀(jì)70年代末到80年代初，世界性的經(jīng)濟(jì)衰退加重了一些國(guó)家的赤字和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，原來(lái)主要由政府部門(mén)承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著嚴(yán)峻的資金壓力。因此，一些國(guó)家開(kāi)始改變?cè)械幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，重視挖掘私營(yíng)部門(mén)的能力和創(chuàng)造性，尋求私營(yíng)部門(mén)的投資，利用私營(yíng)部門(mén)的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府資金不足的問(wèn)題。在這種背景下，BOT方式開(kāi)始在一些國(guó)家得到應(yīng)用和推廣。1984年，土耳其總理奧扎爾首先提出了BOT的概念，并首次將BOT應(yīng)用于土耳其公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的私有化，其出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)將某些公共項(xiàng)目私有化，以解決政府的建設(shè)資金不足問(wèn)題。
PFI最早是上世紀(jì)90年代初在英國(guó)產(chǎn)生的一種建設(shè)模式，它是在英國(guó)政府努力降低公共項(xiàng)目中的投資支出，鼓勵(lì)和擴(kuò)大私人資本在設(shè)計(jì)和建造領(lǐng)域進(jìn)行投資的背景下產(chǎn)生的。上世紀(jì)70年代末到80年代初世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，迫使英國(guó)公共部門(mén)對(duì)日益膨脹的財(cái)政赤字進(jìn)行改革。改革的前提是使公共部門(mén)的功能和公共服務(wù)的水平得到保證，削減公共財(cái)政預(yù)算。因此，改革的唯一選擇就是改變現(xiàn)有公共服務(wù)的基本格局，其最初焦點(diǎn)在于將服務(wù)業(yè)的運(yùn)營(yíng)向外發(fā)包給私人。1992年，保守黨政府推出了PFI，旨在中央政府和地方當(dāng)局方面都進(jìn)一步加強(qiáng)公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作伙伴關(guān)系。1997年工黨上臺(tái)，PFI項(xiàng)目并沒(méi)有因?yàn)檎h的交迭而停滯，相反，工黨政府引入了“公私合伙，合營(yíng)”(PPP)概念。
從BOT與PFI的產(chǎn)生背景可以看出：BOT是發(fā)展中國(guó)家為了完成投資大、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占比重和地位都非常高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而做出的一種讓步；而PFI強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是私人投資活動(dòng)的政府預(yù)算外優(yōu)勢(shì)，即在社會(huì)福利事業(yè)中，采取私人投資可以走出政府預(yù)算的限制。
(二)政府的目的不同
在BOT中，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)部門(mén)在特許權(quán)期限內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理，并用取得的收益償還貸款，特許權(quán)期限一旦屆滿，項(xiàng)目公司須無(wú)償將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府，政府采用BOT的最終目的是獲得最終的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的所有權(quán)，即公共設(shè)施的最終目的擁有。而在PFI中，公共部門(mén)在合同期限內(nèi)因使用承包商提供的設(shè)施而向其付款，在合同結(jié)束時(shí)，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或留給承包商，或交回公共部門(mén)，取決于原合同的規(guī)定，因此，政府采用PFI的目的在于獲得有效的服務(wù)，使私營(yíng)機(jī)構(gòu)直接參與到公共服務(wù)中，為公眾提供更好更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，即公共服務(wù)的私人提供。
(三)應(yīng)用領(lǐng)域不同
BOT主要應(yīng)用于收益性較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般是資本技術(shù)密集型、帶有壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括發(fā)電廠、機(jī)場(chǎng)、港口、收費(fèi)公路、隧道、電信、供水和污水處理設(shè)施等，這些項(xiàng)目都是一些投資較大、建設(shè)周期長(zhǎng)和可以自己運(yùn)營(yíng)獲利的項(xiàng)目。而PFI由于自身的特點(diǎn)，既可以應(yīng)用于收益性較高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以應(yīng)用于收益性一般的社會(huì)公益項(xiàng)目。PFI的應(yīng)用領(lǐng)域非常多樣化，大的項(xiàng)目可能來(lái)自國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域，如當(dāng)前英國(guó)最大型的項(xiàng)目來(lái)自國(guó)防部的空對(duì)空加油罐計(jì)劃、軍事飛行培訓(xùn)計(jì)劃、機(jī)場(chǎng)服務(wù)支持等；小的有公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，例如教育或民用建筑物、警察局、醫(yī)院能源管理或公路照明；較大一點(diǎn)的包括公路、監(jiān)獄、和醫(yī)院用樓等。與BOT的不同在于，有些PFI項(xiàng)目可能依靠自身的運(yùn)營(yíng)不能完全收回投資，有時(shí)需要政府的財(cái)政撥款或補(bǔ)貼。
(四)項(xiàng)目的管理方式不同
在BOT中，政府首先確定方案，再進(jìn)行招標(biāo)談判，而PFI對(duì)項(xiàng)目實(shí)施開(kāi)放式管理。首先，對(duì)于建設(shè)方案，政府部門(mén)僅根據(jù)社會(huì)需求提出若干被選方案，最終方案在談判過(guò)程中通過(guò)與私人企業(yè)協(xié)商確定。其次，PFI對(duì)項(xiàng)目所在地的土地提供方式，運(yùn)營(yíng)后的收益分配及政府補(bǔ)貼額度等，都要綜合當(dāng)時(shí)政府和私人企業(yè)的財(cái)力、預(yù)計(jì)的項(xiàng)目效益及合同期限等多種因素確定，而這些在BOT中，都是事先予以規(guī)定的。在BOT中，土地是由政府無(wú)償提供的，無(wú)需談判，而且BOT的項(xiàng)目公司不承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并同政府約定最低投資回報(bào)率，而PFI則沒(méi)有這種保證。
(五)私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)程度不同
在BOT中，私營(yíng)部門(mén)不承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)要承擔(dān)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且經(jīng)常約定最低投資回報(bào)率，一般都需要政府對(duì)最低收益等做出實(shí)質(zhì)性的擔(dān)保。PFI相對(duì)來(lái)說(shuō)沒(méi)有這種保證。在PFI中，設(shè)計(jì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，除此之外，私營(yíng)部門(mén)還需承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)老化風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)只承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，所有的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門(mén)。
(六)制不同
PFI模式實(shí)行全面的制，這也是與BOT模式的不同之處。作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體，BOT公司通常自身就具有開(kāi)發(fā)能力，僅把調(diào)查和設(shè)計(jì)等前期工作和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中的部分工作委托給有關(guān)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。而PFI公司通常自身并不具有開(kāi)發(fā)能力，在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，廣泛應(yīng)用現(xiàn)代社會(huì)的關(guān)系，實(shí)行全面的。這種關(guān)系通常在事前確定，在投標(biāo)書(shū)和合同中明確，以確保項(xiàng)目開(kāi)發(fā)安全、可靠。
(七)資金來(lái)源渠道不同
關(guān)鍵詞:生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施;概念;展望
Abstract: the Ecological Infrastructure (Ecological Infrastructure, EI) is in recent years in the Ecological economics, biological conservation, Ecological cities in the domain of a new concept. Ecological infrastructure including: maintenance of ecological system service, maintain complete ecological network, restore natural process and function. Combined with the actual situation of the domestic concept in the EI application in the future.
Keywords: ecological infrastructure; Concepts; looking
中圖分類(lèi)號(hào)： S891+.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：
一、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的基本概念
生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施(Ecological Infrastructure,EI)是近年來(lái)在生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物保護(hù)、生態(tài)城市等領(lǐng)域出現(xiàn)的一個(gè)新的概念。這一概念集中體現(xiàn)了在現(xiàn)有景觀破碎化和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受到損害的背景下,維護(hù)完整、連續(xù)的生態(tài)格局的重要意義。它強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在物質(zhì)空間中的具體化,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的可操作的景觀戰(zhàn)略。EI的概念在日益拓展,在生態(tài)系統(tǒng)管理與生態(tài)學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物保護(hù)學(xué)、生態(tài)工程學(xué)等諸多學(xué)科都有涉及。基于跨學(xué)科領(lǐng)域的研究,生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施思想具有豐富的內(nèi)涵和意義。生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施是城市的可持續(xù)發(fā)展所依賴(lài)的自然系統(tǒng),是城市及其居民能持續(xù)地獲得自然服務(wù)(natures services)的基礎(chǔ),這里所說(shuō)的生態(tài)服務(wù)包括提供新鮮空氣、食物、體育、游憩、安全庇護(hù)以及審美和教育等等。它包含一切能提供上述自然服務(wù)的城市綠地系統(tǒng)、林業(yè)及農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、自然保護(hù)地系統(tǒng),并進(jìn)一步可以擴(kuò)展到以自然為背景的文化遺產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)[。生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施屬于基礎(chǔ)設(shè)施,那么它必然具備一般基礎(chǔ)設(shè)施的特征。此外,生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施還有以下對(duì)人類(lèi)生存意義重要的特征:(1)保障可持續(xù)發(fā)展的多功能性;(2)全民共享的公共性與同一性;(3)建設(shè)和使用的超前性與長(zhǎng)期性;(4)服務(wù)的連續(xù)性和多層次、網(wǎng)絡(luò)化系統(tǒng)性。從不同學(xué)科角度來(lái)講,EI既是生物的自然棲息地系統(tǒng),還是針對(duì)人類(lèi)的城市棲息地系統(tǒng),它都強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵性的生態(tài)格局及資源、產(chǎn)品、服務(wù)等對(duì)整體系統(tǒng)和系統(tǒng)棲居者的正常運(yùn)行和持久生存的基礎(chǔ)性支持作用。而從人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展角度,EI是一類(lèi)為人類(lèi)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的基礎(chǔ)設(shè)施,是為維護(hù)生態(tài)安全和健康的自然結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)框架。
二、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施概念內(nèi)涵的詮釋
由于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施(EI)的多學(xué)科交叉的特性,研究的出發(fā)點(diǎn)很多。本文僅從生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物多樣性保護(hù)與生物安全戰(zhàn)略、生態(tài)化工程基礎(chǔ)設(shè)施以及它的演化和發(fā)展對(duì)這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行理解。
（一）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)
生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)I的研究主要試圖強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)平衡體系中的價(jià)值,以及能夠提供這些服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)和自然資本的可量化的價(jià)值。EI的概念出現(xiàn)在生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中體現(xiàn)了對(duì)生存危機(jī)與可持續(xù)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)的加深。首先應(yīng)該明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的含義。目前比較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)是:生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(Ecosystem Services)是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過(guò)程所形成及所維持的人類(lèi)賴(lài)以生存的自然環(huán)境條件與效用[4]。Constanza等把這些服務(wù)歸納為17類(lèi),Daily將其歸納為15類(lèi)。綜合起來(lái),主要包括生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品生產(chǎn)、生物多樣性的產(chǎn)生和維持、氣候氣象的調(diào)和穩(wěn)定、旱澇災(zāi)害的減緩、土壤的保持及其肥力的更新、空氣和水的凈化、廢棄物的解毒與分解、物質(zhì)循環(huán)的保持、農(nóng)作物和自然植被的授粉及其種子的傳播、病蟲(chóng)害爆發(fā)的控制、人類(lèi)文化的發(fā)育與演化、人類(lèi)感官心理和精神的益處等方面。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心。而EI的概念在這里不僅指能夠提供這些服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)和結(jié)構(gòu),還強(qiáng)調(diào)了其在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境背景下的稀缺性[5]。
(二)維護(hù)完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)
從生物多樣性保護(hù)與生物安全戰(zhàn)略的視角,生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的概念較早出現(xiàn)在Mander等人在生物多樣性保護(hù)的研究中。他1988年在《作為地域生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)償性區(qū)域網(wǎng)絡(luò)》(Network ofcompensative areas as an ecological infrastructure of
territories)一文中用此概念表示棲息地網(wǎng)絡(luò)(habi-tat network)的設(shè)計(jì),強(qiáng)調(diào)核心區(qū)、廊道等組分對(duì)生物保護(hù)的作用。而幾乎同時(shí),Selmand Van在《生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施:設(shè)計(jì)棲息地網(wǎng)絡(luò)的概念框架》(Eco-logical infrastructure: a conceptual framework fordesigning habitat networks)一文中也進(jìn)行了類(lèi)似的研究。隨后,荷蘭農(nóng)業(yè)、自然管理和漁業(yè)部于1990年頒布的自然政策規(guī)劃(Nature Policy Plan)中在全國(guó)尺度上較早提出了EI的概念。這些都是從生物和環(huán)境資源的保護(hù)與利用角度提出的。關(guān)于EI或生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成,Jongman認(rèn)為生態(tài)網(wǎng)絡(luò)包括了核心區(qū)、廊道、緩沖區(qū)以及必要的自然恢復(fù)區(qū),并且提出城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的三個(gè)特點(diǎn):前瞻性、作為自然政策制定的基礎(chǔ)、作為國(guó)土和區(qū)域規(guī)劃的一部分。Hubert提出生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和EI建設(shè)即保護(hù)自然資源,包括水、空氣、土壤以及保護(hù)生物多樣性。Bohemen以荷蘭生態(tài)主干基礎(chǔ)設(shè)施(Dutch Ecological Main Infrastructure)為例,提出EI由自然核心區(qū)、自然發(fā)展區(qū)、廊道和連接、緩
沖帶等四部分組成。可以看出,從生物保護(hù)研究出發(fā),EI主要指景觀中有助于或能夠引導(dǎo)生物在不同生境中運(yùn)動(dòng)的綜合特征,如景觀鑲嵌體中的廊道等線性景觀要素,核心棲息地的空間分布、連續(xù)性、內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化以及與周邊生境的差異等,并強(qiáng)調(diào)形成連續(xù)的整體生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的重要性。因而在生物保護(hù)研究中,EI與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、生境網(wǎng)絡(luò)等概念是基本同義的[5]。
(三)恢復(fù)自然過(guò)程與功能
EI的另一種理解是“生態(tài)化的工程基礎(chǔ)設(shè)施”。在人類(lèi)的生存環(huán)境中,各種基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展都起到了極為重要的作用。一般狹義的基礎(chǔ)設(shè)施只包括人工物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施。而有研究把人類(lèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施劃分為人工物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施(Man-made physical)、自然基礎(chǔ)設(shè)施(Natural)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施(Social)三類(lèi)。人類(lèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施是與不同時(shí)代的社會(huì)發(fā)展需求緊密聯(lián)系的。進(jìn)入到二十一世紀(jì),城市蔓延、全球化、可持續(xù)發(fā)展成為了時(shí)代的主題或需求,因此綠色(生態(tài))基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)成為解決目前問(wèn)題并且保障未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)于當(dāng)前工程化基礎(chǔ)設(shè)施日益交織成網(wǎng),對(duì)自然系統(tǒng)和生態(tài)過(guò)程帶來(lái)多方面影響的現(xiàn)實(shí),許多研究者試圖尋找能夠平衡和補(bǔ)償這些工程基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的生態(tài)破壞和退化的途徑。基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)學(xué)(Infrastructural Ecology)作為在基礎(chǔ)設(shè)施工程規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施階段改善和協(xié)調(diào)多種生態(tài)功能的框架,基本內(nèi)容包括尊重生態(tài)格局與過(guò)程的連續(xù)性,采取生態(tài)工程技術(shù)來(lái)降低工程建設(shè)所帶來(lái)的棲息地破碎等影響。而強(qiáng)調(diào)改善和強(qiáng)化周邊的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,如加強(qiáng)景觀連續(xù)性等被認(rèn)為是重要的補(bǔ)償措施。目前此方面主要集中在用生態(tài)化手段來(lái)改造或替代道路工程、不透水地面、廢物處理系統(tǒng)以及洪澇災(zāi)害治理等問(wèn)題。如建立用于水體凈化和污水處理的試驗(yàn)性人工濕地,綠色屋面(GreenRoofs)不同層次的暴雨洪澇治理、鄰里步行系統(tǒng)、等生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施研究等等。最具有代表性的是荷蘭政府1997年強(qiáng)調(diào)實(shí)施可持續(xù)的水管理策略,其重要內(nèi)容是“還河流以空間”。以默茲河為例,具體包括疏浚河道、挖低與擴(kuò)大漫灘(結(jié)合自然)、退堤,以及拆除現(xiàn)有擋水堰等,其實(shí)質(zhì)是一個(gè)大型自然恢復(fù)工程,稱(chēng)為生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,旨在建立全國(guó)性的廣闊而相連的自然區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這些研究試圖在硬質(zhì)的人工化環(huán)境中恢復(fù)各種自然生態(tài)功能和過(guò)程,從而發(fā)揮對(duì)人類(lèi)有益的各種服務(wù)職能,并盡可能減少人工基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)自然過(guò)程和服務(wù)的破壞。
以上的嘗試都表明人們開(kāi)始重視通過(guò)生態(tài)化改造和維護(hù)自然過(guò)程來(lái)恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能,因?yàn)橹饕槍?duì)各種工程化基礎(chǔ)設(shè)施,如交通運(yùn)輸、給排水、防災(zāi)、環(huán)保等,所以將之也稱(chēng)為“生態(tài)”基礎(chǔ)設(shè)施或者“綠色”基礎(chǔ)設(shè)施(“綠色”即強(qiáng)調(diào)生態(tài)化)。
(四)土地利用、開(kāi)放空間及綠地系統(tǒng)規(guī)劃
土地利用和開(kāi)放空間對(duì)策在國(guó)外的發(fā)展因地理、文化和體制的不同而有所差異,但在歐美等發(fā)展相對(duì)完善和活躍的地區(qū),目前出現(xiàn)了用EI思想來(lái)指導(dǎo)土地利用和開(kāi)放空間規(guī)劃,甚至影響整個(gè)區(qū)域發(fā)展與保護(hù)的探索。自十九世紀(jì)以來(lái),為解決城市環(huán)境問(wèn)題,公園綠地一直作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施。包括綠帶(Greenbelt)、綠心(Green Heart)、公園道(Park-way)、公園系統(tǒng)(Park System),以及田園城市(Garden City)等概念都強(qiáng)調(diào)了“綠化環(huán)境對(duì)城市文化極為重要的意義”,尤其是Olmsted的波士頓“藍(lán)寶石項(xiàng)鏈”(Emerald Necklace)”等實(shí)踐更體現(xiàn)了可貴的前瞻性規(guī)劃思想。隨著概念的發(fā)展,有人采用綠地基礎(chǔ)設(shè)施(Green Infrastructure,GI)表示連續(xù)的綠地空間網(wǎng)絡(luò)與生命支持系統(tǒng),實(shí)際上與生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的概念趨于一致國(guó)內(nèi)也一直將園林綠化作為城市基礎(chǔ)設(shè)施中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)子系統(tǒng),但目前從指導(dǎo)思想與實(shí)際操作手段和效果看還存在著諸多問(wèn)題。
三、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)踐意義
(一)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃內(nèi)容
人類(lèi)的各種基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展無(wú)疑都具有重要的影響,但是如果拋開(kāi)基于人性擴(kuò)張欲望的膨脹式發(fā)展模式,而從一種良性和穩(wěn)定的發(fā)展角度來(lái)看,當(dāng)前的各種基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)人類(lèi)所起的作用各不相同。有人認(rèn)為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和自然系統(tǒng)幾部分是一種平行關(guān)系,它們相互交織、相互聯(lián)系、相輔相成,相生相克。可持續(xù)金字塔表明了一個(gè)可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)是如何通過(guò)向人類(lèi)系統(tǒng)和人工環(huán)境提供生存的自然資源而成為我們社會(huì)的基礎(chǔ)。這座金字塔中包括了建設(shè)資本(灰色基礎(chǔ)設(shè)施)、人類(lèi)與社會(huì)資本(可認(rèn)為是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施)、自然資本和可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)(可認(rèn)為是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,包括物質(zhì)要素及各類(lèi)生態(tài)過(guò)程和功能)。它們形成自上至下依次增大的支撐結(jié)構(gòu),這樣才能構(gòu)成一個(gè)穩(wěn)固的人類(lèi)生存環(huán)境的支持體系,也是一種人與自然和諧的可持續(xù)生存環(huán)境。城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論也強(qiáng)調(diào),在城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)中,自然子系統(tǒng)是基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)是命脈,社會(huì)子系統(tǒng)是主導(dǎo)。圖1可持續(xù)金字塔
生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為人類(lèi)提供了生存保障,它們的強(qiáng)弱取決于生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)資本存量,而生態(tài)資本存量的多少反映了一個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展能力的大小。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)被認(rèn)為是EI的核心特征,這一認(rèn)識(shí)的目的不僅在于強(qiáng)調(diào)能夠提供這些服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)和結(jié)構(gòu),更強(qiáng)調(diào)其在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境背景下的稀缺性。即自然資本已不再充足豐富,唾手可得,在許多地方,尤其是城市地區(qū),自然組分成為殘遺斑塊和廊道甚至已經(jīng)消失殆盡。而與此相反,大量人工基礎(chǔ)設(shè)施和建筑日益成為大地景觀的主體。就全球來(lái)講,森林、淡水等資源無(wú)疑已經(jīng)成為了整個(gè)人類(lèi)可持續(xù)生存的戰(zhàn)略性要素。
就我國(guó)而言言,還面臨著如何利用外部資源以及如何維護(hù)自身生態(tài)資本存量的問(wèn)題。生態(tài)資源現(xiàn)狀對(duì)我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,生態(tài)系統(tǒng)對(duì)維持我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的保障能力等問(wèn)題亟待研究。這些不可再生的資源將是制約我們生存和發(fā)展的新的瓶頸。這種狀況迫使我們必須要轉(zhuǎn)變觀念。
(二)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施強(qiáng)調(diào)的規(guī)劃方法
EI概念對(duì)規(guī)劃方法產(chǎn)生了多方面的影響。美國(guó)學(xué)者Honachefsky認(rèn)為城市的無(wú)序蔓延和對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞是因?yàn)閷⑼恋氐臐撛诮?jīng)濟(jì)價(jià)值置于生態(tài)過(guò)程之前所致,強(qiáng)調(diào)應(yīng)將EI的價(jià)值和服務(wù)功能與土地利用決策相結(jié)合,因此提出了EI優(yōu)先的思想(Put the Ecological Infrastructure first):在城市總體規(guī)劃當(dāng)中,將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施置于先行考慮的地位,在此基礎(chǔ)上制定土地利用和開(kāi)發(fā)規(guī)劃,對(duì)環(huán)境狀況進(jìn)行長(zhǎng)期的科學(xué)監(jiān)測(cè),建立適合當(dāng)?shù)氐摹吧鷳B(tài)指標(biāo)”(Ecological Indicator),從而對(duì)自然資源的健康予以評(píng)估和監(jiān)控,并將各個(gè)方面的利益主體和人員納入土地利用決策當(dāng)中來(lái),尤其對(duì)何種環(huán)境應(yīng)該受到保護(hù)予以協(xié)商。而在近年來(lái)備受關(guān)注的“巧妙的增長(zhǎng)保護(hù)”(aframework for smart conservation and smartgrowth)思想也強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。建立在保護(hù)土地和自然景觀資源的基礎(chǔ)上,近年來(lái)從單純強(qiáng)調(diào)保護(hù)第一的方針開(kāi)始走向利用生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)引導(dǎo)城市的開(kāi)發(fā),從而實(shí)現(xiàn)“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的巧妙的增長(zhǎng)”的途徑。這種途徑積極意義體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)不是將土地保護(hù)與發(fā)展孤立或?qū)α⑵饋?lái),而是充分考慮土地開(kāi)發(fā)、城市增長(zhǎng)以及市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的需求。還有學(xué)者認(rèn)為,“巧妙的增長(zhǎng)”的理念提供了構(gòu)筑21世紀(jì)的城市規(guī)劃法規(guī)的基礎(chǔ)。新的認(rèn)識(shí)是“土地是一種無(wú)法再生的自然資源,土地利用和環(huán)境質(zhì)量有密切關(guān)系,因而必須保護(hù)土地”。這種新認(rèn)識(shí)在新一輪的規(guī)劃法規(guī)中有所體現(xiàn)。
俞孔堅(jiān)等曾針對(duì)中國(guó)的快速城市化問(wèn)題和中國(guó)國(guó)土生態(tài)安全,通過(guò)“反規(guī)劃”途徑建立城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。強(qiáng)調(diào)與城市規(guī)模和建設(shè)用地功能相比,生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施永遠(yuǎn)為城市所必須,需要恒常不變,因此需要逆向思維的城市規(guī)劃方法論,即應(yīng)在
城市和區(qū)域規(guī)劃中首先規(guī)劃和完善非建設(shè)用地,設(shè)計(jì)城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施,形成高效地維護(hù)城市居民生態(tài)服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)土地生態(tài)過(guò)程安全的景觀格局。
(三)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)踐意義
將生態(tài)系統(tǒng)放在一個(gè)十分重要的位置對(duì)于規(guī)劃領(lǐng)域具有巨大的意義。如同其他基礎(chǔ)設(shè)施一樣,如果沒(méi)有前瞻性的規(guī)劃,城市將無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn),人類(lèi)將無(wú)法生存。且隨著人類(lèi)生存空間的膨脹,這種威脅將越來(lái)越大。如果只是被動(dòng)的追隨城市的擴(kuò)張,只是后續(xù)的“添綠”,則無(wú)法起到積極的生態(tài)平衡作用。從規(guī)劃方法來(lái)講,從單純被動(dòng)性的綠帶規(guī)劃和只從休閑游憩出發(fā)的公園設(shè)計(jì)是不夠的。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能需要綜合生物、水文、氣候等學(xué)科知識(shí),通過(guò)空間規(guī)劃手段建立生態(tài)安全格局。而從空間形態(tài)來(lái)講,根據(jù)區(qū)域與城市的內(nèi)在生態(tài)過(guò)程需要來(lái)判別最為關(guān)鍵的生態(tài)格局,構(gòu)建連續(xù)、完整的綠色網(wǎng)絡(luò)是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施思想的核心。
因此,盡管EI概念理論方法的研究是一個(gè)新的領(lǐng)域,即便在歐洲和北美洲,這一概念仍然和其他思想發(fā)生著頻繁的交叉,也不斷出現(xiàn)與之關(guān)聯(lián)的新思想、新理念。但可以看出,這種思想是經(jīng)過(guò)了西方數(shù)百年工業(yè)化和城市化發(fā)展后,對(duì)于人地
關(guān)系的客觀發(fā)展態(tài)勢(shì)和規(guī)劃的主觀意識(shí)走向的深入思考。雖然我國(guó)的人情、地情以及文化背景與之不同,但卻正在面臨著更為嚴(yán)峻的人地關(guān)系危機(jī)的現(xiàn)實(shí)。該理論為我們提供了一個(gè)理解土地的生態(tài)過(guò)程和生態(tài)安全,基于生態(tài)倫理與價(jià)值觀層面來(lái)重新認(rèn)識(shí)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的平臺(tái)。
四、中國(guó)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用展望
就我國(guó)而言,EI理念對(duì)于重新審視國(guó)土與區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和綠地系統(tǒng)規(guī)劃提供了借鑒。主要體現(xiàn)在以下幾方面:
(1)規(guī)劃方法
與其它基礎(chǔ)設(shè)施一樣,前瞻性是EI規(guī)劃的關(guān)鍵所在。
(2)規(guī)劃內(nèi)容與EI的格局
就國(guó)內(nèi)規(guī)劃方法體系來(lái)講,由于比例、指標(biāo)和分類(lèi)等的局限,理應(yīng)承擔(dān)維護(hù)區(qū)域與城市生態(tài)安全的綠地系統(tǒng)的內(nèi)容和功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)到應(yīng)有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能水平。因此,跳出這一桎梏來(lái)鑒別并保護(hù)城市化地區(qū)發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)
功能的EI系統(tǒng)十分重要。正如EI(GI)被認(rèn)為是“所有具有滲水性地表及能夠支持植物生長(zhǎng)的土壤的場(chǎng)地”,城市中許多種土地利用都有著重要的生態(tài)服務(wù)功能,對(duì)構(gòu)成EI(GI)有積極的意義。如公園、水系、墓地、教堂和學(xué)校、開(kāi)放空間、農(nóng)田、社區(qū)花園、公共設(shè)施走廊、鐵路線、采石場(chǎng)、閑置地以及有待于鑒別和修復(fù)的廢棄地,另外城市中的小塊綠地、行道樹(shù)、私家庭院等也同樣十分重要。
【關(guān)鍵詞】市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；投融資；基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)
中圖分類(lèi)號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
一、前言
城市發(fā)展速度加快很多時(shí)候都基根于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，正是有了高質(zhì)高量的的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，才為城市交通、水利、綠化等諸多的市政建設(shè)提供了保證；但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是需要大量資金的，投融資的模式對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有著非重要的影響，所以如何進(jìn)行更好的投融資，才是市政工程建設(shè)需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。
二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)概述
在對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行討論時(shí),應(yīng)先對(duì)“基礎(chǔ)設(shè)施”概念進(jìn)行討論。迄今為止,基礎(chǔ)設(shè)施還沒(méi)有統(tǒng)一的、公認(rèn)的規(guī)范定義。在不同的文獻(xiàn)中,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施這一概念的定義不盡相同,如《RAND伽HOUSE全文辭典》這樣定義:基礎(chǔ)設(shè)施是“服務(wù)于國(guó)家、城市或區(qū)域的基本的設(shè)施和系統(tǒng),比如交通運(yùn)輸、發(fā)電站和學(xué)校”;而McGarw一Hill圖書(shū)公司1982年出版的《經(jīng)濟(jì)百科全書(shū)》提供了另一種定義:“基礎(chǔ)設(shè)施是指那些對(duì)產(chǎn)出水平或生產(chǎn)效率有直接或間接的提高作用的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目,主要內(nèi)容包括交通運(yùn)輸系統(tǒng)、發(fā)電設(shè)施、通訊設(shè)施、金融設(shè)施、教育和衛(wèi)生設(shè)施,以及一個(gè)組織有序的政府和政治體制',;再如美國(guó)《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)詞典》,將運(yùn)輸電力、通一訊系統(tǒng)、學(xué)校監(jiān)獄等有形資產(chǎn)和教育水平、社會(huì)風(fēng)尚、生產(chǎn)技術(shù)以及管理經(jīng)驗(yàn)等無(wú)形資產(chǎn)都包括在基礎(chǔ)設(shè)施定義范圍之內(nèi)。在世界銀行的《1994年世界銀行發(fā)展報(bào)告》中,給出了“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施”和“社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施”兩個(gè)不同的概念。
三、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資概述
1、投資概念
投資通常與資本相聯(lián)系。資本是帶來(lái)剩余價(jià)值的價(jià)值，通常以貨幣單位來(lái)表示。資本可分為固定資本、人力資本、流動(dòng)資本和金融資本等。固定資本包括土地及其附著物、機(jī)器和工具。人的才能，即人力資本。現(xiàn)金和便于兌現(xiàn)的資產(chǎn)，稱(chēng)為流動(dòng)資產(chǎn)。股票、債券等表現(xiàn)為金融資本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常用資本來(lái)定義投資。馬克思認(rèn)為：“投資，即貨幣轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資本”。薩繆爾森在給投資下定義時(shí)指出：“投資涉及為了增加未來(lái)的消費(fèi)而犧牲目前的消費(fèi)”，“投資是為了增加未來(lái)產(chǎn)量而放棄當(dāng)前的消費(fèi)。”由于一定時(shí)期的國(guó)民收入是由消費(fèi)和儲(chǔ)蓄組成的，因投資而放棄的消費(fèi)，便是通過(guò)投資的形式而實(shí)現(xiàn)的儲(chǔ)蓄，凱恩斯甚至用儲(chǔ)蓄等于投資這樣一個(gè)等式來(lái)定義投資。本論文認(rèn)為投資可以表述為：“投資是特定投資主體為了獲取預(yù)期收益而將現(xiàn)有的一定收入轉(zhuǎn)化為資本的活動(dòng)。”也即投資是投資主體進(jìn)行的一種有目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或交易行為。
2、融資概念
所謂融資就是投資主體為了一定的投資目的，如城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，除了投資主體提供的項(xiàng)目資本金外，向其他投資者或金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)融入資金的活動(dòng)，通常表現(xiàn)為向銀行貸款，發(fā)行債券或股票上市融資等。在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，從主要依靠政府投資逐漸發(fā)展到以市場(chǎng)融資為主，將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。它包括兩層含義，一是在市場(chǎng)發(fā)展程度和政府部門(mén)監(jiān)管能力達(dá)到一定水平之后，城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的可經(jīng)營(yíng)性將大幅度提高，向市場(chǎng)融資為主的轉(zhuǎn)變是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，這個(gè)過(guò)程不可逆轉(zhuǎn)；二是由于政府部門(mén)監(jiān)管能力的提高和市場(chǎng)的發(fā)展完善，尤其是資本市場(chǎng)的發(fā)展完善，在任何國(guó)家都會(huì)經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間，因此，向市場(chǎng)融資為主的轉(zhuǎn)變必將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和政府管理水平，選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y方式是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資主體的第一職責(zé)，也可以說(shuō)是城市政府的第一選擇。
四、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式
西方國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式的多元化,為我國(guó)拓展基礎(chǔ)設(shè)施的投融資渠道提供了良好的思路,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善,為借鑒這些方式提供了良好的制度環(huán)境,結(jié)合我國(guó)實(shí)際,筆者認(rèn)為可以借鑒以下一些投融資方式。
1、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的BOT模式
BOT,即“建設(shè)―運(yùn)(經(jīng))營(yíng)―轉(zhuǎn)讓”,是指政府把通常由公有部門(mén)或政府機(jī)構(gòu)承建的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、投資、運(yùn)營(yíng)和一定時(shí)期內(nèi)的所有權(quán)及收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給民(私)營(yíng)企業(yè)、個(gè)人或外商。即先利用私人集資或外商投資來(lái)完成城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè),然后由投資者在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)該項(xiàng)目行使所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)收益權(quán),通過(guò)這一時(shí)期的收益回報(bào)其投資,待這一時(shí)期結(jié)束后,再將整個(gè)項(xiàng)目的所有權(quán)及經(jīng)營(yíng)的全部設(shè)施轉(zhuǎn)讓給公共部門(mén)或政府機(jī)構(gòu)。BOT的投融資與經(jīng)營(yíng)模式具有緩解政府投資不足、提高項(xiàng)目運(yùn)行效率、風(fēng)險(xiǎn)小、收益較高的特點(diǎn),目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有很多成功應(yīng)用BOT模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)案例。
2、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的TOT模式
TOT,即“轉(zhuǎn)讓―經(jīng)營(yíng)―轉(zhuǎn)讓”,是指投資者用資金或資本購(gòu)買(mǎi)某項(xiàng)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),在合同約定的時(shí)間內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)收回全部投資并得到相應(yīng)的合理回報(bào),然后再將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給原產(chǎn)權(quán)所有人。TOT模式與BOT模式的主要區(qū)別是,前者是投資購(gòu)買(mǎi)己經(jīng)建成的資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán);后者是獲得政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán),投資建設(shè)資產(chǎn)。BOT的產(chǎn)生與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著天然的聯(lián)系,而TOT模式是以現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ),使民間投資者與項(xiàng)目建設(shè)分開(kāi),避免了建設(shè)期間的風(fēng)險(xiǎn),降低了民間資本的進(jìn)入壁壘。TOT模式的應(yīng)用可以有效盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn),在我國(guó)具有廣闊的應(yīng)用前景。
3、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的ABS模式
ABS,即“資產(chǎn)評(píng)估―收益保證―債券融資”,是指以項(xiàng)目資產(chǎn)為基礎(chǔ)并以項(xiàng)目資產(chǎn)的未來(lái)收益為保證,通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行成本較低的債券進(jìn)行籌融資。ABS是近年來(lái)新出現(xiàn)的一種基礎(chǔ)設(shè)施融資方式,在西方國(guó)家被廣泛應(yīng)用于排污、環(huán)保、電力、電信等投資規(guī)模大、資金回收期長(zhǎng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,可以預(yù)見(jiàn),隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的日益規(guī)范,ABS的融資模式具有很大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
4、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)的其他模式
除以上三種在西方國(guó)家廣泛采用的投融資與經(jīng)營(yíng)模式外,還有債券融資(由政府發(fā)行市政債券,通過(guò)市場(chǎng)低成本、長(zhǎng)期地籌集建設(shè)資金)、股權(quán)融資(對(duì)部分基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行股份制改造,實(shí)行公開(kāi)上市)、投資基金(建立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金,引導(dǎo)社會(huì)儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資)等投融資模式,依據(jù)我國(guó)各個(gè)城市的實(shí)際情況,采用不同的投融資模式,來(lái)適應(yīng)城市建設(shè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。
五、“三個(gè)多元化”投融資模式創(chuàng)新
1.投融資主體多元化是投融資模式創(chuàng)新的取向之一。投融資主體多元化是以增加資金供給為著力點(diǎn),通過(guò)市場(chǎng)化改革,引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私人資本,形成政府主體與市場(chǎng)主體共同發(fā)展的投融資體制,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的動(dòng)態(tài)均衡。這一政府與市場(chǎng)共生的多元復(fù)合模式,既否定了政府作為單一投融資主體的行政性壟斷模式,又否定了民營(yíng)、外資企業(yè)等市場(chǎng)主體作為單一投融資主體的以市場(chǎng)為基礎(chǔ)形成的市場(chǎng)性壟斷模式。這種復(fù)合模式是未來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資主體創(chuàng)新的基本取向。
2.投融資渠道多元化是投融資模式創(chuàng)新的取向之二。投融資渠道多元化是以?xún)?yōu)化資本結(jié)構(gòu)為著力點(diǎn),通過(guò)對(duì)渠道體系的拓寬與優(yōu)化創(chuàng)新,推進(jìn)投融資渠道多元化,實(shí)現(xiàn)資金供給與資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)調(diào)互動(dòng)。
3、投融資方式多元化是投融資模式創(chuàng)新的取向之三。任何創(chuàng)新都是對(duì)現(xiàn)存的超越,基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資方式的創(chuàng)新也是如此，需要改進(jìn)：(一)一些已經(jīng)為國(guó)內(nèi)外投融資實(shí)踐證明有效的方式未能得到推廣或引進(jìn);(二)一些在其它領(lǐng)域證明有效的方式未能為基礎(chǔ)設(shè)施投融資所用:(三)用于滿足不同投資需求和融資需求的創(chuàng)新方式未能開(kāi)發(fā)出來(lái)。
六、結(jié)束語(yǔ)
通過(guò)本文的探討，希望能夠給相關(guān)人員提供一定的思路和幫助；也是希望我國(guó)未來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠有更高的質(zhì)量，同時(shí)能夠有更高的效率，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投融資工作能夠更加有效率，只有這樣才能夠推動(dòng)我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷的向前發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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[2] 劉瑤.城市軌道交通投融資模式選擇及比較分析[J]. 廈門(mén)科技. 2011(02)
【關(guān)鍵詞】綠色城市；基礎(chǔ)設(shè)施；生態(tài)；規(guī)劃
1.綠色經(jīng)濟(jì)
1.1 綠色經(jīng)濟(jì)的基本概念
綠色經(jīng)濟(jì)是相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是黃色經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)是黑色
經(jīng)濟(jì)而言的，它充分體現(xiàn)了“以人為本”和“人與自然和諧相處協(xié)調(diào)發(fā)展”的理念。綠色經(jīng)濟(jì)的思想萌芽可以追溯到環(huán)境保護(hù)思潮興起的時(shí)代。20 世紀(jì) 60 年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑爾丁提出的“宇宙飛船理論”可以作為綠色經(jīng)濟(jì)的早期代表。他認(rèn)為地球就像在太空中的宇宙飛船，靠不斷消耗自身有限的資源而生存。如果人們不合理地開(kāi)發(fā)資源和破壞環(huán)境，超過(guò)了地球的承載能力，就會(huì)向宇宙飛船那樣走向毀滅。因此，人類(lèi)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)該從線性特征轉(zhuǎn)向反饋特征。20 世紀(jì) 70 至 80 年代開(kāi)展的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)主要關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的生態(tài)后果，而經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制本身始終在我們的研究視野之外。直到 20 世紀(jì) 90 年代，特別是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為世界潮流的近幾年，源頭預(yù)防和全過(guò)程治理才替代末端治理成為國(guó)家環(huán)境與發(fā)展政策的真正主流，零敲碎打的做法才有可能整合成為一套系統(tǒng)的綠色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。
實(shí)際上，綠色經(jīng)濟(jì)是兼顧發(fā)展經(jīng)濟(jì)、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的一體化戰(zhàn)略。一個(gè)理想的綠色經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)通常包括資源開(kāi)采者、處理者（制造商）、消費(fèi)者和廢物處理者，他們之間由于存在反饋式、網(wǎng)絡(luò)狀的相互聯(lián)系，系統(tǒng)內(nèi)不同行為者之間的物質(zhì)流遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于出入系統(tǒng)的物質(zhì)流。
2.生態(tài)城市概念的提出及內(nèi)涵
2.1 生態(tài)城市概念的提出
生態(tài)城市的概念是隨著人類(lèi)文明的不斷發(fā)展，對(duì)人與自然關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷升華而提出來(lái)的。城市作為人們改造自然最徹底的一種人居環(huán)境，是人類(lèi)在不同歷史階段，改造自然的價(jià)值觀和意志的真實(shí)體現(xiàn)。生態(tài)城市不僅反映了人類(lèi)謀求自身發(fā)展的意愿，最重要的是，它體現(xiàn)了人類(lèi)對(duì)人與自然關(guān)系的更加豐富的規(guī)律的認(rèn)識(shí)。
生態(tài)城市（英文說(shuō)法有ecocity、ecologicalcity、ecopolis、ecoville、ecovillage等），又稱(chēng)生態(tài)社區(qū)。1980年展起來(lái)的生態(tài)城市理論認(rèn)為城市發(fā)展存在生態(tài)極限。其理論從最初在城市中運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理，已發(fā)展到包括城市自然生態(tài)觀、城市經(jīng)濟(jì)生態(tài)觀、城市社會(huì)生態(tài)觀和復(fù)合生態(tài)觀等的綜合城市生態(tài)理論，并從生態(tài)學(xué)角度提出了解決城市弊病的一系列對(duì)策。
3.生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施概念及相關(guān)內(nèi)容
3.1 生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施概念的提出及內(nèi)涵
生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施一詞最早見(jiàn)于1984年聯(lián)合國(guó)教科文組織的“人與生物圈計(jì)劃”（MAB）中。MAB的研究推動(dòng)了生態(tài)城市研究在全球內(nèi)的進(jìn)展，它提出的五項(xiàng)原則也奠定了后來(lái)生態(tài)城市理論發(fā)展的基礎(chǔ)。這里生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施主要指自然景觀和腹地對(duì)城市的持久支持能力。此后，有西方學(xué)者將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的概念表示棲息地網(wǎng)絡(luò)、自然政策規(guī)劃等方面，都是從環(huán)境資源及生物的保護(hù)角度加以引用。
3.2 生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)于生態(tài)城市建設(shè)的意義
生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施可以理解為一種生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，由關(guān)鍵性的生態(tài)系統(tǒng)所構(gòu)成，它保障為城市和居民持續(xù)地提供自然產(chǎn)品和服務(wù)，并使我們的后代能獲得同樣的產(chǎn)品和服務(wù)。城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不僅保障了城市的生態(tài)安全，維護(hù)了城市的生態(tài)衛(wèi)生，也在城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)代謝方面發(fā)揮著一定的作用，同時(shí)促進(jìn)了城市生態(tài)景觀整合，培養(yǎng)社會(huì)各階層的生態(tài)意識(shí)。
4.生態(tài)城設(shè)計(jì)策略
生態(tài)城規(guī)劃設(shè)計(jì)的核心理念是把景觀作為生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，使多種多樣的自然和文化過(guò)程與城市的形成和發(fā)展融合在一起，為居民提供多樣、便捷的服務(wù)，為城市的空間發(fā)展提供引導(dǎo)。
（1）用以水為主的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成城市的基本肌理。沿現(xiàn)存水系和地形構(gòu)建生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，使雨水能夠最大限度地保留在這片土地上，同時(shí)凈化雨水。通過(guò)對(duì)不同的降水強(qiáng)度模擬來(lái)確定池塘和濕地系統(tǒng)的面積和類(lèi)型，以便所有的雨水都能保留在原地并且對(duì)當(dāng)?shù)氐乃到y(tǒng)產(chǎn)生微弱的影響。這不僅將減少地下排水管道的建造費(fèi)用，同時(shí)還保護(hù)或創(chuàng)造了本土動(dòng)植物和濕地植物生長(zhǎng)的棲息地，比如蓮花、茭白、荸薺 、菱角和竹芋。
（2）將公共空間與生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施整合在一起。設(shè)計(jì)三種不同級(jí)別的綠色廊道或河道廊道：主廊道寬120到150米，它能夠在強(qiáng)降水時(shí)吸收來(lái)自整個(gè)區(qū)域中的徑流；次級(jí)廊道寬60到90米，它能夠在中等強(qiáng)度降水時(shí)吸收來(lái)自分水嶺支流的徑流；三級(jí)廊道寬20到30米，可吸收小強(qiáng)度的降水。
4.1生態(tài)城市的構(gòu)建和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟發(fā)
4.1.1生態(tài)城市的構(gòu)建有賴(lài)于城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的前瞻性建設(shè)
國(guó)外有學(xué)者提出了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)先的理念，認(rèn)為應(yīng)在城市總體規(guī)劃層面先行考慮生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。如同城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施一樣，城市的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要有前瞻性，一個(gè)成功的例子就是美國(guó)的“藍(lán)寶石項(xiàng)鏈”――由波斯頓的公園、林蔭道與查爾斯河谷以及沼澤、荒地被連接起來(lái)的綠地系統(tǒng)，這個(gè)早在一百多年前規(guī)劃時(shí)仍在郊區(qū)的一塊綠地，現(xiàn)在已經(jīng)成為城市的一部分，也成為居民身心再生的場(chǎng)所。
4.1.2合理規(guī)劃和建設(shè)城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施
生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施注重“空間結(jié)構(gòu)的完整性和生態(tài)服務(wù)功能的綜合性”，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施如果能夠合理規(guī)劃和建設(shè)，就能夠在優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、整合城市功能方面發(fā)揮重要作用。因此，必須從根源上尋求解決這些問(wèn)題的辦法。[5]問(wèn)題的根源在于不合理的城市結(jié)構(gòu)，不健全不到位的城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用。通過(guò)建設(shè)優(yōu)化城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施從而整合城市結(jié)構(gòu)，可保留必要的天然或人工的城市綠地成為城市綠肺或綠心，或以河流、鐵路、公路、農(nóng)田防護(hù)林為載體建立城鄉(xiāng)連續(xù)的生物廊道網(wǎng)絡(luò)，給城市化和工業(yè)化帶來(lái)新鮮的“氧氣”，這在優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、緩解工業(yè)化帶來(lái)的各類(lèi)環(huán)境污染問(wèn)題上將發(fā)揮重要作用。
5.結(jié)語(yǔ)
在中國(guó)，對(duì)于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施概念及思想方法的探討不斷出現(xiàn)，主要集中在對(duì)于城市濕地系統(tǒng)、森林生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等方面，一些城市在城市發(fā)展戰(zhàn)略中也提出了和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的概念。生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施概念的提出是在工業(yè)化和城市化轟轟烈烈進(jìn)程中對(duì)于人地關(guān)系的一種新的思考方式，標(biāo)志著人類(lèi)在追求生態(tài)城市道路上的又一大進(jìn)步。
生態(tài)城市的建設(shè)在中國(guó)正火熱開(kāi)展。國(guó)內(nèi)外建設(shè)生態(tài)城市也取得了不少經(jīng)驗(yàn)和效果。而運(yùn)用生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行生態(tài)城市的建設(shè)是一條新思路。我國(guó)關(guān)于生態(tài)保護(hù)的研究范圍比較廣、內(nèi)容也比較全面，人們對(duì)生態(tài)保護(hù)的意識(shí)也在不斷的加強(qiáng)，完全具備了進(jìn)行系統(tǒng)的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和研究的條件。總之，運(yùn)用生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)進(jìn)行生態(tài)城市建設(shè)我們還有相當(dāng)?shù)墓ぷ饕觥?/p>
參考文獻(xiàn)：
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國(guó)務(wù)院有關(guān)文件和絕大部分研究文獻(xiàn)都認(rèn)為，城市管理是市長(zhǎng)的主要職責(zé)之一，是指市長(zhǎng)代表城市政府對(duì)城市一切事物的總體安排和協(xié)調(diào)。字面上，城市管理就是對(duì)城市的管理，城市所有事物都應(yīng)納入管理范疇。從這個(gè)意義上看，城市管理確實(shí)是綜合管理。市長(zhǎng)通過(guò)職能部門(mén)的設(shè)置和授權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)城市事物的管理，如果設(shè)置合理，綜合管理的目標(biāo)就可以實(shí)現(xiàn)。但事實(shí)上，一方面城市管理部門(mén)有限的職權(quán)承擔(dān)了無(wú)限的責(zé)任，另一方面其他部門(mén)推出的各類(lèi)“工程”又“搶走”或“忽略”了本該承擔(dān)的城市管理職責(zé)，或還有其他方面的原因，部門(mén)之間的配合協(xié)調(diào)很不到位，導(dǎo)致城市管理矛盾越積越多，甚至成為影響社會(huì)穩(wěn)定的最突出領(lǐng)域。
城市綜合管理就是在這樣的背景下提出的概念,它有別于上述字面理解和既往研究的城市管理概念。根據(jù)《辭海》（1979年版）第636頁(yè)的解釋?zhuān)治龊途C合是思維的基本過(guò)程和方法。分析是把事物分解為各個(gè)屬性、部分、方面，綜合是把事物的各個(gè)屬性、部分、方面結(jié)合起來(lái)。只有對(duì)事物內(nèi)部的矛盾的各個(gè)方面進(jìn)行具體分析，再綜合起來(lái)把握其矛盾的總體，才能真正深入到事物的本質(zhì)，把握事物發(fā)展的規(guī)律。分析城市的運(yùn)行規(guī)律也是如此。
城市是迄今為止人類(lèi)生存和居住的最佳聚落形式，它區(qū)別于農(nóng)村的最大特點(diǎn)是方便、有效和有序。這是靠完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施和有序使用來(lái)保證的。可以設(shè)想一座城市是由一定數(shù)量的人口在一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)上進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育活動(dòng)所構(gòu)成的一個(gè)聚合體。為城市搭建基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)是城市規(guī)劃建設(shè)的任務(wù)，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)的正常運(yùn)行、保障城市空間有序使用是城市管理的工作。
對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)進(jìn)行細(xì)分可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代城市已經(jīng)離不開(kāi)道路交通運(yùn)輸、給水排水污水處理、能源動(dòng)力供應(yīng)、郵政電信、垃圾收運(yùn)處理、公園綠化等基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)，這些系統(tǒng)一旦得不到保障，城市局部或整體立刻陷入癱瘓，因此稱(chēng)為城市基礎(chǔ)功能。而其上的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育活動(dòng)稱(chēng)為城市衍生功能。
對(duì)城市空間的分析認(rèn)為，城市空間可以細(xì)分為專(zhuān)屬空間和公共空間，專(zhuān)屬空間是自然人和法人經(jīng)行政許可取得部分使用權(quán)的空間，其他城市空間屬于公共空間。城市居民的住宅空間、單位組織的辦公空間即為專(zhuān)屬空間，國(guó)家法律保護(hù)其空間使用權(quán)不受侵犯，道路廣場(chǎng)、公園綠地等即為公共空間。
在此基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合，維護(hù)城市基礎(chǔ)功能和保障公共空間有序使用的工作是城市綜合管理的內(nèi)涵。對(duì)在基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)上進(jìn)行的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化體育活動(dòng)等衍生功能的維護(hù)則屬城市專(zhuān)門(mén)管理范疇。
城市綜合管理中包含了應(yīng)急管理的內(nèi)容，由于自然災(zāi)害和人為因素導(dǎo)致城市局部或整體的基礎(chǔ)功能喪失或不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，城市部分或大部分公共空間秩序混亂，使城市衍生功能不能正常發(fā)揮，城市綜合管理進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，此時(shí)城市綜合管理的任務(wù)就變成如何盡快恢復(fù)城市基礎(chǔ)功能，維護(hù)城市空間的有序使用。因此，城市綜合管理必須處理好日常管理和應(yīng)急管理的對(duì)接問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：PPP模式；市政建設(shè)；應(yīng)用
中圖分類(lèi)號(hào)：TU984.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、PPP 模式的分類(lèi)
（一）外包類(lèi)PPP項(xiàng)目
通常都是在政府投資的基礎(chǔ)上，私人部門(mén)將整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或者幾項(xiàng)承包下來(lái)，例如，只對(duì)工程建設(shè)負(fù)責(zé)，或者受政府的委托對(duì)設(shè)施進(jìn)行管理維護(hù)或者提供部分公共服務(wù)，并且在政府付費(fèi)的基礎(chǔ)上，使收益得以實(shí)現(xiàn)。
（二）特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目
需要私人參與部分或者全部投資，并且在一定合作機(jī)制的前提下，與公共部門(mén)合作共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。與項(xiàng)目的世紀(jì)收益情況相結(jié)合，公共部門(mén)可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或者給予一定程度的補(bǔ)償，這就需要將私人部門(mén)的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性之間的關(guān)系平衡協(xié)調(diào)好，這對(duì)于政府相關(guān)部門(mén)的管理水平而言，提出了更高的要求。
（三）私有化類(lèi)PPP項(xiàng)目
需要私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，向用戶(hù)收取費(fèi)用，收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。因?yàn)樗接谢?lèi)PPP項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬于私人所有，并且不存在有限追索的特性，所以，私人部門(mén)在這類(lèi)PPP項(xiàng)目中承擔(dān)最大的風(fēng)險(xiǎn)。
二、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要問(wèn)題
（一）市政基礎(chǔ)設(shè)施水平總體偏低
2009年，我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施全國(guó)平均水平指標(biāo)和聯(lián)合國(guó)人居城市獎(jiǎng)獲得城市的市政設(shè)施水平指標(biāo)還是存在很大差距的，每一項(xiàng)指標(biāo)都存在著一定程度的差距，特別是環(huán)衛(wèi)類(lèi)指標(biāo)差距更加大，其中污水處理率和垃圾無(wú)害化處理率都比較落后。市政公用產(chǎn)品和服務(wù)供給不足以及水平不高，與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求不能相互符合，而這樣的問(wèn)題在今后很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)繼續(xù)存在。
（二）市政基礎(chǔ)設(shè)施水平存在較大的區(qū)域差異
市政基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)、區(qū)域之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象較為嚴(yán)重，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的壓力還是比較大的。從區(qū)域上看，東部地區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施水平要比中西部地區(qū)高于很多；從城市規(guī)模等級(jí)上看，超大、特大型城市設(shè)施水平要比其他規(guī)模的城市好很多；從城鄉(xiāng)發(fā)展上看，這種不平衡更加突顯，例如，生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都沒(méi)有這樣類(lèi)型的設(shè)施。
（三）投資主體單一
傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還存在于我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，在投資主體上并沒(méi)有將企業(yè)、社會(huì)的作用充分地發(fā)揮出來(lái)。伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及投融資體制的建立，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資已經(jīng)開(kāi)始傾向于多元化的發(fā)展趨勢(shì)，但是總而言之，資金數(shù)量較少，主要資金來(lái)源還屬于政府投資。政府作為一個(gè)長(zhǎng)期投資的主體，沒(méi)有明確的投資重點(diǎn)、方向以及范圍，沒(méi)有規(guī)范的投資行為，沒(méi)有合理的價(jià)格機(jī)制，再加上市場(chǎng)收益比較少，對(duì)于社會(huì)資本的進(jìn)入產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。在融資渠道上，對(duì)政府資金過(guò)于依賴(lài)，單一的財(cái)政投資模式，很容易造成投資出現(xiàn)低效和腐敗的現(xiàn)象，很多有市場(chǎng)、有效益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目卻不能得到資金投入，就算是公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目，也不能實(shí)現(xiàn)精打細(xì)算，所以，出現(xiàn)較嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，從而使市政基礎(chǔ)設(shè)施在引進(jìn)多元融資體制受到嚴(yán)重的阻礙。
三、實(shí)現(xiàn)PPP模式在我國(guó)有效發(fā)展的政策建議
（一）政企關(guān)系科學(xué)化
在PPP模式逐步在我國(guó)落實(shí)的基礎(chǔ)上，政府不應(yīng)該僅僅是走一下審批手續(xù)、縮減市場(chǎng)轉(zhuǎn)入監(jiān)察流程，而是應(yīng)該將清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的補(bǔ)貼政策創(chuàng)建起來(lái)，從而使基礎(chǔ)設(shè)施自身盈利能力得以提升。
（二）政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)職化
當(dāng)前，在我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的PPP標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。交通部、建設(shè)部等基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)都具有自己獨(dú)立的監(jiān)管文件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)部門(mén)之間的PPP合作程序混亂，沒(méi)有較強(qiáng)的可操作性。但是在國(guó)外的很多國(guó)家都已經(jīng)設(shè)有獨(dú)立的PPP政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)政府應(yīng)確立專(zhuān)職 PPP 監(jiān)管與問(wèn)詢(xún)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)分析公共項(xiàng)目預(yù)期需求、核算項(xiàng)目全壽命周期成本以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)等系統(tǒng)性工作。另外，根據(jù)各省具體建設(shè)情況，下設(shè)省級(jí)分支機(jī)構(gòu)，靈活調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)要求與細(xì)則。
（三）項(xiàng)目評(píng)估體系國(guó)際化
目前，PPP 模式發(fā)展較為完善的國(guó)家所采用的項(xiàng)目評(píng)估方法主要以物有所值定量分析法為基礎(chǔ)。其中以英國(guó)為典型，采用三階段評(píng)估法，即項(xiàng)目前評(píng)估、項(xiàng)目過(guò)程評(píng)估、采購(gòu)評(píng)估。在項(xiàng)目前期，公共部門(mén)對(duì)私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行初步預(yù)算審核，對(duì)其籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行評(píng)估; 項(xiàng)目過(guò)程評(píng)估作為整個(gè) PPP 評(píng)估體系最重要的環(huán)節(jié)，是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量與數(shù)量的系統(tǒng)全面性評(píng)估，根據(jù)評(píng)估狀況擬定下一時(shí)期對(duì)私人部門(mén)的補(bǔ)貼額度; 采購(gòu)評(píng)估則是最后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及采購(gòu)流程的績(jī)效評(píng)價(jià)。相比之下，我國(guó) PPP 項(xiàng)目評(píng)估體系較為落后，目前還沒(méi)有相關(guān)法規(guī)政策提及績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效定性分析等概念。
（四）運(yùn)營(yíng)管理制度化
我國(guó)目前在實(shí)行 PPP 模式時(shí)存在嚴(yán)重的審批制度缺失。在全國(guó)很多省市，對(duì)于民營(yíng)資本審批更是缺乏規(guī)范、透明、可操作性的法律依據(jù)，不僅使得民營(yíng)資本投資需要較長(zhǎng)的審批時(shí)間和復(fù)雜的審批手續(xù)，而且還易滋生、等社會(huì)現(xiàn)象。盡管政府自2002 年起就表示，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，但對(duì)各類(lèi)非公有資本的具體準(zhǔn)入制度卻含糊其辭，導(dǎo)致民營(yíng)資本參與 PPP 項(xiàng)目時(shí)面臨政策、政府觀念方面的困惑或阻礙。因此，制定科學(xué)的 PPP 模式管理制度是保證我國(guó)公共建設(shè)有序有效發(fā)展的制度基礎(chǔ)。
參考資料：