時間：2024-02-07 14:38:58
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寧波市老齡辦
內容提要：本文通過綜合與分析調研情況，對我市市區老小區的概念與范圍進行了初步的界定，同時基本摸清了市區老小區居家養老服務的現狀及存在問題，并在此基礎上，提出了相應的對策與建議。
一、老小區的概念界定
理論上對“老小區”的界定還沒有具體而明確的標準，各地對老小區的認定也各不相同。經過調查與分析，結合此次調研的主要內容，“老小區”的概念特征應該界定為：一個是“老”；一個是“小區”。“老”主要體現在：一是坐落老城區；二是建成時間比較早（一般應是在1997年以前建造的）；三是老年居民比例較高。“小區”的概念比較模糊，為便于分析比較，本次調研把小區界定為社區，即把一個社區居委會管轄的范圍認定為一個小區。據此標準，結合居家養老服務工作，本次調研把“老小區”的概念界定為：大約在1997年以前建造，老年人居住相對集中且比例較高，居家養老服務配套設施短缺甚至沒有的城區社區。市區老小區及居家養老服務機構情況
區?街道?社區
總數?老小區
（加的表示建有居家養老服務中心）?備??? 注
海曙區?鼓樓?5?孝聞、文昌、蒼水、中山、秀水?為鼓樓街道居家養老服務中心
?江廈?3?新街、郡廟、天封?為江廈街道居家養老服務中心
?月湖?7?梅園、太陽、縣學、平橋、桂井、天一、迎鳳?
?南門?11?澄浪、郎官、萬安、尹江岸、朝陽、東站、紅起、柳錦、馬園、周江岸、迎春?
?西門?13?勝豐、翠南、翠中、錢東、汪弄、柳莊、文化、新芝、永豐、新高、芝紅?
?白云?10?南雅、云樂、聯南、白云莊、安泰、牡丹、安豐、寶善、聯北、云豐?
江東區?白鶴?11?紫鵑、黃鸝、白鶴、王隘、丹頂鶴、丹鳳?
?百丈
?10?劃船、七塔、潛龍、舟孟、寧舟、朱雀、演武（輻射鄰近老小區）?
?東勝?9?史家、慶安、曙光、王家、戎家、張斌?
?明樓?10?徐戎、明東、明北、徐家、明南、東海?
?東柳?11?東柳坊、太古城?
江
北
區?文教?7?育才、雙東坊、大閘、翠東、范江岸?
?白沙?5?正大、白沙、桃源、北站、大慶?
?中馬?5?鹽倉、新馬、槐樹、外灘、浮石?
?孔浦?8?紅梅、綠梅、孔浦一村、孔浦二村、怡江、文竹 、白楊、百合???? 說明：海曙區社區總數73個，江東區社區總數71個、江北區社區總數42個，合計186個。
二、沒有服務平臺的老小區開展居家養老服務的主要方式
通過調查歸納，目前沒有居家養老服務平臺的老小區主要是通過以下幾種方式開展為老服務：
1、對特別困難的老人（即具備高齡、獨居、行動不便、子女又無法有效照顧等條件），各社區均實行政府購買服務的方式，由財政出資雇傭人員（主要為公益性崗位）或委托能夠提供居家養老服務的企業派員工進行服務，服務項目主要包括家政服務和日常起居。
2、對那些獨居、高齡但又沒能列入政府購買服務對象的重點老人對象，各社區大多通過志愿者（義工）實施幫扶服務。如通過認親養老、鄰里守望、義工結對等方式，對空巢（獨居）或病殘的高齡老人進行結對幫扶，提供生活照料、精神慰藉、安全巡視、健康保健、權益維護等服務。這些助老志愿者隊伍（義工）組織已經成為為老服務的一支不可或缺的重要力量，在老小區居家養老服務工作的推進上起到了舉足輕重的作用。
3、一些社區依托社區和周邊的老年活動室、老年活動中心等相關社會公共服務資源，定期或不定期地為社區老年人提供量血壓、健康講座、心理疏導等方面服務。一些辦得較好且已形成長效服務機制的社區效果很好，定期服務日大多門庭若市，業已成為社區老年人的老年之家。媒體對此也時有報道。
4、一些社區通過舉辦各類文體活動，向老年人提供文化娛樂、體育健身等方面的服務，提高了老年人的居家養老生活質量。
5、少數社區依托小區內外鄰近的養老服務機構、家政服務公司、愛心企業等資源，通過委托或認養的方式向老人們提供一些居家養老服務。
6、少數社區借用鄰近社區居家養老服務中心的幅射功能開展居家養老服務。服務內容主要是送餐。
總之，調查顯示，自開展居家養老服務工作以來, 我市市區各區對老小區的居家養老服務工作給予了高度的重視與關注,老小區的居家養老服務并沒有成為“被遺忘的角落”。各區在老小區的居家養老服務的設施、內容和方式上動足了腦筋，想盡了辦法，也摸索出了許多行之有效的措施與辦法。
三、沒有服務平臺的老小區居家養老服務的主要困難和問題
調查顯示，這些沒有服務平臺的老小區的居家養老服務，目前存在的困難和問題主要集中在以下三個方面：
1、硬件緊缺。即可用于居家養老服務的基礎設施十分匱乏，
關鍵詞：多元供給主體；居家養老；老齡化
傳統的中國養老模式以家庭養老為主，但是隨著經濟的發展和計劃生育的實行，導致了社會轉型下的人口老齡化，家庭小型化、核心化趨勢。在這種背景之下，不斷增長的養老需求與家庭養老功能越來越不能滿足養老需求之間的矛盾日益突出，家庭養老模式面臨嚴峻的挑戰。鄭功成認為：“沒有發達的養老服務保障，即使有養老金也不可能保障老年人的生活質量。”[1]隨著“銀潮”之勢日益猛烈的襲來，越來越多的學者們開始探尋“居家養老”這一順應國際潮流，且符合中國國情的養老方式。
一、“居家養老”的概念
（一）“居家養老”的概念
“居家養老”的養老模式是西方發達國家首先提出的，直至目前為止，學界對居家養老的定義也沒有完全達成一致。縱觀我國學者對居家養老的定義，這種定義更全面、更具有代表性，也更普遍地為學者所采用：居家養老是指老年人在家中居住但卻享受社區為老年人提供的養老院式服務的一種社會化養老模式，即以家庭為核心、以社區養老服務網絡為、以養老制度為保障的養老體系，也被許多學者形象地稱為“沒有院墻的養老院”。因此，本綜述主要以這個定義為基礎，對與此定義相符的“居家養老”進行綜述。
二、我國發展“居家養老”的必要性
1.家庭養老的困境
趙立新在《論社區建設與居家養老式社區養老》一文中指出：在我國，由于核心家庭的增加，青年一代的生存競爭加劇，婦女就業率的提高，對他們而言，尤其是 “421家庭”，青年夫婦沒有足夠的精力和時間照顧老人，在多種因素的影響下造成了家庭養老功能的弱化同時，“代際傾斜”現象在許多家庭普遍存在，青年夫婦“重幼輕老”，他們對獨生子女的關心遠超過了對老年父母的關心，這對老年人的生活和心理都產生了負面影響。由此可知，傳統的家庭養老模式已不再適應時代的要求。
2.機構養老的困境
2.1 資源和資金不足
根據現在老年人的比例，社會養老機構的床位嚴重不足。林娜在《社區化居家養老論略》一文中指出：我國人口老齡化的最大的特點是“未富先老”，加之我國社會保障制度的不完善，這決定了我們不可能照搬西方福利國家的模式。
2.2與中國“孝道”不符
此外，機構養老與中國傳統“孝”的倫理觀念也存在相悖之處。眾多老年人不僅難以承擔養老院高昂的養老費用，同時也難以在精神上得到需要的慰藉。從老年人身心健康的角度來看，有研究表明，在家庭照顧的背景下子女與父母之間的日常互動和支持對老人的身心健康有較明顯的影響。
2.3服務人員素質欠缺
養老服務機構從業人員少，素質較低，服務水平不高。更有甚者，一些服務質量低劣的養老院工作人員還會嫌棄、欺負、打罵老年人。這不僅不能解決老年人的養老需求，卻反而使辛苦了一輩子的老年人養老都難以安生。
3、居家養老的優勢
正是由于在我國機構養老、家庭養老遇到了前所未有的困境，我們在實踐的基礎上才找到了一條更適合我國國情的養老模式—居家養老從現有的研究來看，這一模式的優勢主要有以下幾個方面：
3.1符合經濟性和效率性
首先，居家養老既可充分利用現有的家庭物質資源（如住房及生活措施等），又可根據老年人多年的生活習慣安排日常生活，節省開支，同時也有利于保證老年人生活質量。其次，這種養老方式的開展不僅有利于社區內資源的開發，又有利于閑置資源的再利用。這種資源的優化利用不僅體現在社區物質資源方面，還體現在人力資源方面。
3.2服務對象具體、服務針對性強
以社區為依托的居家養老服務，服務的對象相對單一和確定。在社區內開展的老人照顧，能更好地了解到他們的真實需求。社區通過對老年人進行信息檔案管理，對老人的健康狀況、家庭大概情況等建立檔案，根據檔案中記錄狀況進行針對性管理，既包括物質方面的，又包括精神層面的，通過社區成員和志愿工作者的調查了解，有針對性地提供服務，更好地滿足老年人不同層次的需求
三、發展“居家養老”存在的問題
對于居家養老服務下作所而臨的困境，概括起來，學界主要從以下角度進行了分析：
第一，資金不足。表現在家庭資金和政府補貼均有所不足。
第二，服務質量有待提高。首先，服務人員專業素質不高。其次，評估機制方面欠缺。楊春華、費逸認為日前的居家養老服務在運作的過程中涉及太多的行動主體，環節和選擇，而評估機制卻非常落后，服務滿意度難以測算，無法有效的進行效果反饋，使得居家養老陷入了困境，難以有效推廣和大范圍實施。
第三，政府角色定位不當。目前，政府在推進居家養老服務中參與較多，行政色彩較濃，長期下去會阻礙居家養老的不斷發展。
第四，政策法規制定不足。王金元認為目前政府對居家養老重要性、緊迫性認識不足，未進入當地經濟和社會發展整體規劃，資源分配和政策扶持力度不夠。
第五，城鄉居家服務發展差距較大。現階段，居家養老服務的試點在城市開展非常迅猛，而在農村則是相對滯后。相對于城市的養老問題，農村老年人的養老問題更加突出。
四、關于居家養老服務的對策建議
第一，資金方面。①在養老金方面，無疑應當加強社保基金的管理，確保養老金的保值增值。②籌資方面，學者們在居家養老資金籌措方式完善方面的討論主要意見為，在保證基本養老金足額發放的前提下，政府應該加大對居家養老服務的資金投入，同時鼓勵社會資本投資居家養老服務。對來自福利彩票的福利金，應當加強監督和管理，使其專款專用。
第二，服務質量方面。①人員配置方面：首先應當合理利用現有的社區從業人員。在此基礎上，可以鼓勵進城民工、下崗職工等人員加入服務隊伍，以解決服務人員不足的問題。同時加強居家養老服務人員的業務素質，對其進行崗位培訓、業務素質考試，持證上崗。②在評估機制方面，評估機制主要針對社區服務者以及志愿者進行服務。在對社區專業服務人員的評估方面，一定要建立全方位、反饋程度高的評估方式。
第三，政府角色方面。在居家養老供給主體部分也已經闡述了大部分學者對于政府在居家養老中應當承擔的角色。學者們普遍認為政府應當逐步減小政府在公共資源配置中的比重，增大社會的基礎作用，采取多元化的攻擊模式。政府應該將掌舵和劃槳的職能分開，轉變自身角色，建立政府、市場、非營利組織三者互動的居家養老服務供給體系。
五、居家養老的研究不足及展望
近年來，學者對于居家養老的認可度越來越高，從不同角度針對居家養老進行的研究也越來越多。學界對居家養老服務的研究也取得了很多有益的成果，從理論上支持著我國相對年輕的居家養老服務體系的建設。但我們仍然可以看到，目前的研究仍然有著不足之處：第一，研究視角狹窄；第二，主體責任研究不足；第三，政策法規研究不足；第四，具體構想不足；第五，農村研究不足。（作者單位：南京農業大學）
參考文獻：
[1]鄭功成.中國社會保障改革與未來發展[J].中國人民大學學報.，2010，（5）.2-14.
【關鍵詞】社會養老服務體系；邳州市；問題與對策
一、研究背景
隨著我國社會經濟的發展，人口結構也隨著改變，逐漸邁入老齡化社會。人口老齡化指人口生育率降低和人均壽命延長導致的總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態。當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，便意味著該國家或地區進入老齡。①2014年末我國60周歲以上人口數為21242萬人，占總人口比重為15.5%；65周歲及以上人口數為13755萬人，占比10.1%，首次突破10%。②隨著人口老齡化程度的加劇，如何構建適應老齡化的社會養老服務體系，已成為政府和全社會關注的重大民生工程。本文所選取的邳州市作為研究對象，一方面原因是邳州市所在的江蘇省是全國最早進入社會養老服務體系建設的五個試點省市之一，具有先進行；另一方面也因為邳州是人口較多的縣市級城市，具備人口老齡化處于加速期、失能半失能老年人口不斷增多、老齡化區域和城鄉差異顯著等特點，且經濟社會發展水平相較于蘇南地區并不是那么發達，具有廣泛的代表性，對于其他地區具有一定的借鑒意義。
二、社會養老服務體系建設發展的現狀
截至2015年底，邳州市總人口為186萬人，其中60周歲以上老年人口達到32.1萬人，占戶籍總人口的17.26%，65周歲以上老年人口達到20.5萬人，占戶籍總人口的11.01%，不僅遠高于衡量老齡化社會的的標準，也高于全國的平均水平（15.5%），且近三年保持不斷增長的態勢。③鑒于此，根據省民政廳的目標部署，結合實際邳州市實際情況，不斷加大對養老服務體系建設的投入，其具體發展情況主要體現在以下幾個方面：
（一）資金投入不斷增加。2015年，邳州市社會養老服務體系建設的投入為1.16億，相比2014年的9959萬元保持了持續加大投入的趨勢。專項資金主要來源于兩部分：省級的財政資金和市縣的配套資金，財政的持續支持增加，為養老服務事業的發展提供了有效的支撐。在財政資金支出的方面，主要花費在了養老機構的扶持、居家養老的建設、信息建設、消防安全的改造方面。特別是對于養老機構的扶持方面，資金的投入主要以“以獎代補”的形式，針對達標的養老機構根據其床位數和硬件設施情況給與其資金獎勵，充分發揮政府導向的作用。
（二）政策制度支持不斷完善。邳州市政府及民政局先后出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》、《關于落實養老產業扶持政策的通知》等政策文件，建立和完善了養老服務監管制度、養老服務調查評估制度、老年人政策性保險制度、老年人精神關愛制度、養老服務教育培訓制度、專業人員激勵制度等，建立了較為完備的制度體系。從上層設計角度，為社會養老服務事業的良性有序的發展提供了保證。
（三）社會養老服務體系日漸完善。在體系建設方面，政府有效的發揮了政策指導和建設兜底的作用，對于了社會養老服務體系的建設給予了全方位的支持，從政策層面、財政資金方面、基礎設施建設、社會力量參與養老扶持、人員培訓形成了較為完備的政策體系。在養老服務中心的建設上，形成了包括居家養、社區養老、公辦與民營共建、虛擬養老院、助餐點等較為完備養老服務體系，截至2015年底，邳州市已建成城市社區居家養老服務中心40個、農村居家養老服務中心316家，其中社會力量參與居家養老服務的為178個，城市和農村覆蓋率分別達到了100%和70%，建成并投入運營的城市、農村老年人助餐點數分別為8家和11家，逐步讓更多的老人受益。④
（四）養老服務的類型不斷豐富。在養老服務方面，除了傳統上的意義上的農村敬老院和城市養老機構，還有更加豐富化的建設了居家養老、社區養老，突破了單一的集中供養形式，更是利用先進的信息技術平臺，建立了虛擬養老院和老年信息管理平臺，為行動不變的老年人提供個性化的服務。在服務種類上，以居家養老、社區養老、虛擬養老院為依托，提供生活照料、醫療保健、家政服務、文化娛樂、精神慰藉、緊急救護等多種類豐富的服務，滿足獨居老人、空巢老人、孤寡老人的不同需求。在服務層次上，建成了農村養老服務中心、城市公辦養老機構、民辦養老院、高端老年公寓和醫養融合綜合體，滿足了不同層次老年人的需求。
三、現階段存在問題及原因分析
（一）農村養老服務中心入住率低。農村養老服務中心即從前的農村敬老院，在社會養老體系的建設中，完成了“三有三能六達標”⑤改造，在硬件設施和服務人員保障上有了很大的提高，同時也擴大了其服務范圍，開始對社會開放服務。但實際上，農村養老服務中心的入住率仍然很低，從實地調研走訪的4家農村養老服務中心來看，入住率均在30%左右，并且入住的全是農村五保老人，對外開放服務并沒有起到實際效果。分析其原因主要有以下幾個方面：
1、觀念上對農村敬老院的觀念尚未改變。在廣大農村群眾的觀念中，敬老院是無妻子兒女的老人入住的，是政府救濟的一種形式，入住養老院在農村的人情生活圈里會顯得很“不光彩”，觀念里存在抵觸，所以造成了農村一些留守獨居老人，即使兒女不在身邊自己行動不便，也不愿意入住養老院。
3、農民收入低。調研發現以邳州市為代表的經濟水平不是很發達的蘇北地區，農村老年人的收入，主要來源兒女的供養金和部分養老補貼，大多數老人沒有要老金，平均月收入不足600元。按照當前農村五保老人的供養標準，每月成本大約在800元左右，隨著農村養老中心面向社會開放服務，服務標準的提高，月收費最低也要在1000元作用，對于農村老人來講，超出了他們的承受范圍。
（二）公辦養老機構服務水平還很低。目前養老服務中心，護理服務人員無論是在數量還是服務水平上還存在很大的不足。養老護理行業具有工資低、勞動強度大、服務對象特殊、社會職業認同感低等特點，護理人員多數是農村轉移勞動力和“4050”人員，服務能力和質量不高，每年還有一定比例的人才流失。以邳州市為例，截至2015年底，據統計共有養老護理員188名，而正在使用的養老護理床位數為2310張，平均每名護理員要負責12.29名老人，仍低于最低護理比例1：10，服務人員缺口很大，很難保證服務的質量。并且188名護理員中持證上崗的只有77名，持證上崗率僅為41.6%，服務護理人員的素質和服務水平的提高存在瓶頸。另外，公辦養老機構中護理服務人員的工資水平較低，蘇北地區基本執行省最低工資標準月1400左右，且沒有“五險一金”的保障，造成人員流動性較大，服務水平較高和持證上崗的跳槽到民辦養老機構，人才流失。
（三）公辦轉民營的瓶頸制約發展。雖然政府一直在號召公辦養老機構的轉制運營和社會資本參與養老服務建設。但事實上存在著門檻高（資金要求、建設要求）、審批嚴格、補貼不好申請等制約，束縛社會參與的活力。按照《養老機構設立許可辦法》規定，申請設立養老機構，應當向許可機關提交消防驗收合格意見或者消防備案文件。而租賃房屋、學校廠房的改造房屋以及農村敬老院難以具備土地證、規劃證、產權證等申請消防驗收的條件，具有一定規模的養老機構在消防設計審查方面標準更為嚴格，部分養老機構在消防安全技術指標達標的前提下無法取得消防許可。
（四）醫養深度融合難。養老機構內設醫療設施標準高，多數養老機構難以做到，已經內設醫療機構的養老機構也反應存在醫保報銷不暢等問題，醫保部門對越來越多的養老機構納入醫保定點心存擔憂，居家失能半失能老人難以得到醫療保險的護理服務。家庭病床和家庭醫生具體實施效果并不明顯。
（五）養老服務金融支持難。雖然2014年出臺了《關于金融支持養老服務業發展的意見》，但涉及到很多具體項目難以落地。究其緣由，一是養老機構為爭取稅收優惠，多數選擇在民政部門注冊為民非機構，法律規定民非組織不能分紅，且所屬資產無法抵押至金融機構獲取貸款；二是養老服務業具有周期長、投資大、回報慢、風險高的行業特性，在金融風險日益攀升的大背景下，金融機構因擔心出現違約或壞賬，對養老服務行業的融資仍持審慎態度。
五是居家養老主體作用發揮難。由于養老服務業發展處在初期，有的地方只注重機構養老床位的建設，而忽視了社區居家養老服務的基礎性地位，機構養老和居家養老存在明顯邊界。城鄉社區居家養老服務中心由于缺乏運營資金和專業人才支撐，服務功能比較單一，政府購買服務和社會組織承接服務的能力不足，導致服務功能較弱，難以適應和跟上老年人多樣化服務需求。
（六）一刀切式的政策指標要求，地方政府壓力較大。以助餐點為例，按照省政府的文件要求，2015全省要建立1000個老人助餐點，按照城市縣區劃分具體到每個市縣民政局都有相應的建設數字要求。通過調研走訪邳州市的情況發現，為了完成指標求，大肆新建和補貼助餐點，但實際上助餐點的運營情況不足30%，單獨新建的助餐點更是很難運營下去。當前的情況是，在城市里已有許多餐館可以滿足各種各樣的需求，單獨設立的老人助餐點并不能發揮實際作用，在農村的老人不方便做飯的也更習慣鄰里親友的幫助，很少會到助餐點用餐，從而造成了助餐點建設上資源的浪費。
四、對策建議
（一）更加重視運營管理方面的投入。從目前的社會養老服務體系建設情況來看，無論是養老機構的覆蓋、養老床位的數量，還是基本硬件設施的配備情況，都已基本滿足當前的需求情況，并且現在養老機構存在的主要問題就在于入住率過低。所以，當前應該著力對運營管理方面的投入。首先，應該加強對養老機構管理人員和服務人員的培訓，通過集中培訓與分散培訓相結合的方式，挖掘現有人力資源，提高其技能與水平用專業化服人力資源隊伍做支撐，由政府牽頭提供專業化的培訓平臺與高校合作或建立專業的培訓基地，做好人員的培訓資金投入和相關資格制度的建設。其次，在培訓人員的前提下還要適當提高養老服務人員的工資待遇和社會保障，提高社會對養老服務人員的認可度，減少養老服務人員的流失。其三，在養老服務人員的考核和資格認證上實行差異化標準，對于管理型人才著重相關理論上的培訓與考核，而對于一般的護理人員應側重于服務技能和服務意識的考察，且培訓和考核考慮多以現場模擬的形式，考慮到一般“4050人員”的文化水平，盡量減少筆試單一形式的考試。
（二）放寬政策支持，降低準入門檻。雖然一些有財力的企業已經開始投資布局養老產業，但是對于小的民間資本確認然很難投入到養老服務業的建設之中去。尤其對于以邳州為代表的經濟不是很發達的地區，農村鄉鎮所占比例較大，人口相對分散，收入水平不高等情況，較大型的養老院很難扎根，而恰恰是民辦鄉鎮的養老中心更有活力。政策上應對小型的民辦要老機構相應的照顧，改變當前高門檻的現象，使民辦機構在享受補貼上獲得與公辦養老機構同等的待遇，堅決他們獲得補貼難的問題。在消防驗收上，著重考察消防的改造、消防設施的配備、消防演練上，改變一味的要求具備土地證、規劃證、產權證等申請消防驗收的條件，才能加強對租賃房屋、學校廠房的利用，才能使社會力量更加積極有活力的參與到社會養老體系的建設中去。
（三）權力下放，因地制宜建設。針對江蘇而言，蘇南、蘇中、蘇北的老齡化情況以及社會經濟發展情況不一樣，在養老服務建設要給與不同的要求。在發展建設上權力下放，給予地方更多的自由度，各地方根據本地實際情況制定相應發展規劃，報上級政府審核，省級政府更多發揮統籌控制的作用。在省級財政資金投入和市縣地方財政配資要求上，因地制宜根據社會經濟情況，給予政策上的傾斜。
注釋
①1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》
②數據來源于2014年中國國民經濟和社會發展統計公報。
③數據來源于2015年邳州市國民經濟和社會發展統計公報
④數據來源于邳州市民政局老齡辦整理所得
⑤即敬老院每個房間內有衛生間、有保暖降溫設備、有電視機，老人不出院門就能洗澡、能看病、能康復娛樂，消防、衛生、環境、五保老人供養標準、管理服務人員配比、管理服務人員工資待遇達到相關目標要求
參考文獻
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[5]2015邳州市國民經濟和社會發展統計公報.
新常態下,我國加快了轉變產業發展方式,新型城鎮化進程同步加快，城鄉“二元”結構越加凸顯。養老在社會保障體系中占據著核心地位，近年來，以城鄉一體化發展為顯著標志，社會養老服務進入城鄉統籌、全民覆蓋、全面發展時期。截止2014年12月，全國城鎮化率為54.77%，而嘉峪關市城鎮化率高達93.41%[1]，無縣區，下轄三個鎮，以“城市大、農村小，工業強、農業弱，城市人口多、農村人口少且分散”為特征，典型的大城市帶動小農村[2]。嘉峪關整體經濟與產業條件較好，為甘肅省首批新農村建設和城鄉一體化試點市，城鄉一體化建設起步早、起點高，城鄉居民社會養老服務統籌推進，同時伴隨著改革開放尤其是絲綢之路經濟帶戰略發展的歷史進程，農村城市化、農業工業化、農民市民化的發展趨勢越來越明顯，應根據其典型性而選擇一條與眾不同的、可持續的城鄉養老服務一體化發展之路。
2重大意義
養老是基本的民生問題，隨著要素間城鄉流動變得頻繁，“同城待遇”需求也愈加迫切，加快建立更加公平、可持續的城鄉社會養老服務體系和發展老年服務產業是發展的必然趨勢，能有效縮小城鄉差距，實現社會公平正義[3]；能促進農村經濟發展，提高老年人生活質量；能擴大就業領域，帶動服務業發展，緩解就業壓力[4]；能有效應對人口老齡化帶來的社會壓力，突破傳統養老方式所面臨的挑戰[5]。
3發展現狀
3.1現代信息化網絡聯動服務平臺建設情況
嘉峪關根據新形勢下養老服務發展需求，于2012年建立“12345”民生服務平臺，它是集公共服務和社會管理功能于一體的綜合性聯動服務大數據平臺，以網絡通訊平臺和服務系統為支撐，按照“社區網格化、老人數字化、管理精細化”的管理模式，整合社保、民政、衛生等多項養老公共服務資源，與100余家企事業單位、47個城鄉社區共同構筑起了嘉峪關市養老服務的堅實基礎。各社區老人通過撥打12345民生熱線，就可以享受到政務咨詢、建議投訴、求助、家政服務和居家養老等各類服務。
3.2城市養老服務情況
嘉峪關市養老服務體系以“12345”民生服務平臺為通道，采用“政府引導、市場運作、企業服務”的方式，由政府出資，在各社區建立日間照料中心，為符合條件的老人免費辦理“一鍵通”，通過“一鍵通”即可在家享受到便捷的上門服務，并根據老人的實際情況，將老人劃分為不同的財政補助等級，見表1所示。目前嘉峪關市依托服務企業和社區逐步建立了便捷、快速的15min服務圈，可保證及時為老人提供優質服務，服務內容涵蓋家政便民、人文關懷、餐飲服務等7大類182個小項。截至2014年底，全市有1.74萬余名老人注冊服務，有1.22萬余戶家庭免費配備一鍵通電話，日均為老人圓滿服務近1500人次，累計服務量90萬人次。經過公開招標評審，吸納了10家工商注冊、依法納稅、具有良好口碑的服務企業加盟，其中，家政類5家，餐飲類5家，提供就業崗位300個。
3.3農村養老服務情況
嘉峪關市大力推動城鄉養老服務一體化建設，在全市17個行政村建立了農村老年人互助幸福院，幸福院資產均歸村集體所有，建筑面積均達到120m2以上，室內配有圖書閱覽室、休息室、活動室及配餐室等，同時匹配400~700m2的室外活動場地，為全市農村60歲以上老年人進行日間照料工作，重點服務高齡老人、空巢老人、殘疾老人、優撫老人、低保或低收入老人等，為老人提供了膳食供應、個人照顧、保健康復、休閑娛樂、精神慰藉、緊急援助等日間服務場所，方便了老年人養老、康復、娛樂，提升了老年人的生活質量。
4存在問題
4.1城鄉養老服務差異較大
嘉峪關市城鄉養老服務發展差異較大，城市經濟發展水平較高，養老的服務工作開展的相對好一些，但經濟發展水平較低的農村養老服務缺位嚴重，政府的財政投入力度不夠，同時根據嘉峪關市現階段養老服務政策規定，難以保證所有老人均享受到免費的養老服務，目前主要保障高齡、孤殘以及特殊困難群體、特殊貢獻人群的養老需求，大部分老人尚需自行購買養老服務，在對嘉峪關市農村老人調查中，有86.2%的老人無收入或月收入低于500元，其中大部分每月僅有125元養老金收入，且75%的老人患有疾病，入不敷出，難以承擔[6]，農村老人互助幸福院運營缺乏保障，運行經費成了今后發展的瓶頸。
4.2老年人養老服務缺乏政策指導
嘉峪關市城鄉養老服務缺少政策指導,相關制度和政策引導不夠,政府缺乏必要的鼓勵和優惠政策,激勵政策力度不大。
4.3養老服務隊伍薄弱
城鄉養老服務工作中缺乏專業的管理人員和服務人才,現階段嘉峪關市養老服務項目尚不能滿足老人需求，通常只是簡單的打掃衛生，如涉及健康護理、心里慰藉等事項無法處理；農村意向從事養老服務勞動力嚴重缺乏，且需要服務的老人居住分散，城市加盟服務企業因成本高、耗時長，不愿去農村提供服務，農村互助老人幸福院的管理人員均是村民兼職，他們大量的事務是村組生產生活方面的工作，平時缺乏充裕的時間保障幸福院的開放和運行。4.4引入養老服務的社會組織和企業機構較少加盟養老服務的機構較少，根據調研，價格因素是主因，同時養老提供服務不足，養老服務的產業化程度較低，市場發育嚴重不足。
5建議對策
5.1加快發展城鄉便捷服務網絡
建立以機構和企業為主體、城鄉社區為紐帶、滿足城鄉老年人多種服務需求的居家養老服務網絡，根據老人需求擴大服務范圍和項目，上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急等定制服務；發展“醫養結合”，以社區醫療單位為基礎，把其功能向養老服務發展轉變；農村在互助幸福院的基礎上，引入各類社會組織，建立農村集中養老服務網點，有效利用“遠親不如近鄰”農村養老方式，逐步將養老服務延伸到農村老人。
5.2支持社會力量投資養老機構
落實好現行支持養老服務業的各項優惠政策，大力推動以社會資本投入為主體、政府投入為引導建設多種形式養老機構，塑造“龍頭產業”，以“連鎖加盟”發展，實現規模效益；降低社會力量興辦養老機構在資金、場地、人員等方面的準入門檻，有效利用閑置的公共設施和農村集體用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造；支持物業部門在原有服務基礎上提供養老服務，鼓勵個人尤其是農村創業青年興辦家庭化、個性化的托老所等養老機構。
5.3完善人才支撐政策
制定鼓勵大中專院校對口專業畢業生從事養老服務工作的優惠政策，重點培養老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專業人才，把養老護理人員技能培訓納入城鄉就業培訓范圍，按照《養老護理員國家職業標準》，由有師資力量的培訓機構組織開展從業人員培訓，按規定給予培訓補貼和職業技能鑒定補貼，推行執證上崗。
5.4加大城鄉財政投入
政府要根據全市經濟社會發展，把對農村扶持作為重點，加大財政投入，并逐年增長。把用于社會事業、民生工程和福彩公益金的資金要優先扶持養老服務業發展，爭取補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，推動民辦公助、公辦民營，支持社會力量舉辦養老服務機構。
6結束語
關鍵詞：涉老人才；養老機構管理；高校培養
中圖分類號：F24
文獻標識碼：A
文章編號：1672―3198（2014）21―0099―02
1涉老人才管理中存在的問題
1.1養老機構中涉老人才的數量較少，不能滿足崗位需求
從圖1可以看出：在調查的42家養老機構中，老年服務與管理等涉老專業大學畢業生人數占50%以上的，只有1家，僅占2%；涉老專人才占30%-50%的，只有2家，占4%；涉老人才占10%-30%，只有3家，占7%；涉老人才不到10%的，有16家，占39%；而在調查的養老機構中，仍然有20家，48%的養老機構沒有涉老人才。
從數據分析結果中可以看出，養老機構中涉老人才的比例不大。
在調查的42家養老機構中，共有22家養老機構的工作人員中有涉老專業的大學畢業生，其中，17家養老機構中的涉老人才從事基層、中層及其他管理工作，占77%；有5家機構中的大學畢業生從事養老護理員工作。
1.2養老機構對涉老人才的質量需求遠沒有滿足
（1）涉老人才在專業操作技能方面仍需提高。
在22家有涉老人才的養老機構中，16家養老機構（占72%）的受訪者認為，涉老專業的大學畢業生在工作中需要提高養老護理員的專業操作技能，同時又有12家養老機構（占55%）的受訪者認為，高校需要在實習實訓環節方面重點培養學生。
受訪的養老機構表示，專業操作技能非常重要，盡管涉老專業大學畢業生在專業知識等方面占優勢，但是也必須提高專業操作技能才能更好地勝任養老護理員等工作崗位。
（2）涉老人才在職業素養上也需進一步提高。
受訪的養老機構表示，作為涉老人才，養老機構是非常歡迎的，但是大浪淘沙，真正留下來、腳踏實地地在養老機構工作的學生不多，他們認為涉老人才必須在一些職業素養上提升自己。在調查的22家有涉老人才的養老機構中，12家（占55%）認為涉老人才在工作理念、工作態度、良心、愛心、工作責任等方面需要進一步提高。
2涉老人才管理中存在問題的原因分析
在受訪的養老機構中，有48%的比例沒有涉老人才，即使有涉老人才的養老機構，涉老人才所占的比例也非常少，為什么會這樣？除了養老機構多、涉老人才少等客觀原因之外，也有一些值得我們探討的其他原因。
（1）涉老人才的工作內容低于其預期。
涉老人才接受的教育在《養老護理員國家職業標準》的基礎上，學習生活照料、技術護理、康復護理、心理護理、培訓與指導等工作，還學習養老機構的管理、經營、活動策劃等內容。但是在養老機構中，養老護理員的工作主要為簡單的生活照護，這遠遠低于涉老人才對工作的預期，造成一部分涉老人才放棄養老機構的工作。
（2）付出與回報不對等。
在訪談調查中，很多受訪者都提到了薪酬少，很難吸引涉老人才。根據亞當斯的公平理論，涉老人才如果在養老護理員的崗位上，他會把自己的付出與回報之比，與其他大學畢業生的相比較。如果他發現自己的工作比起其他人的“苦臟累”，而薪酬沒有反而沒有別人“高大上”，他會覺得很不公平，繼而放棄這份工作。
（3）涉老人才看不到職業前途。
在現代社會，養老機構的老人素質不斷提高，對服務質量要求也越老越高，這就勢必要求有一支素質良好的養老護理員隊伍。而現實是目前養老護理員隊伍素質低，流動性大，有相當部分涉老人才在養老機構待不到1個月。究其原因，涉老人才進入養老機構后，作為一名養老護理員，他們的工作內容是給老人端屎端尿，同事是40、50歲的大嬸，他們接受的養老護理、經營管理、活動策劃、心理慰藉等方面的教育，很少有發揮的機會，讓他們看不到職業前途，看不到施展自己才華的舞臺。根據調查，77%的養老機構中涉老人才從事基層管理以上的崗位，正是良好的職業發展道路，吸引了懷有一腔抱負的大學生。
3對策
3.1養老機構應加強涉老人才的管理工作
（1）從滿足老人需求的角度招聘涉老人才。
隨著社會的發展，養老機構入住老人的素質越來越高。以南京為例，高素質老人所占的比例已達55%，他們希望養老護理員能更好地滿足他們的精神需求。但現實中涉老人才養老護理員的工作內容是簡單的生活照護，這樣既無法滿足入住老人的需求，也不會吸引優秀涉老人才進入養老機構，更不利于現有涉老人才的發展。
養老機構應該從客戶關系管理的角度分析入住老人的需求，進行養老護理員等相關崗位的工作分析，明確崗位職責、工作任務、崗位職權、崗位任職資格。在這個基礎上，進行養老護理員等崗位的招聘、培訓，目標是人崗匹配，吸引優秀的涉老人才，在涉老人才成長的過程中，也能不斷提高養老機構的服務質量。
（2）重視績效管理與薪酬管理。
養老機構最重要的是提高入住老人的滿意度，核心問題是養老護理員的素質，而績效管理與薪酬管理相結合，可以更好地解決這個問題。根據養老護理員等崗位的工作職責，設定績效目標，與養老護理員達成績效契約，約定好績效指標和標準，進行良好的績效溝通，選取合適的績效考核方法以及績效反饋方式，根據養老護理員的績效目標完成情況，給予不同的薪酬，也就是加大浮動薪酬和獎金的比例，使擁有不同能力和素質、能讓入住老人滿意的養老護理員獲得滿意的薪酬，或者晉升到不同的崗位，這樣養老機構整體的績效就能不斷提升，能更好地為入住老人提供服務。
（3）拓寬涉老人才的職業道路。
目前，我國養老護理員的缺口比較大，以南京為例，截止到2014年7月18日，老年人口總數約120萬，南京約需居家養老護理員4.3萬人，南京市居家養老服務工作人員總數約5000人（含管理人員），持證上崗的專兼職養老護理員總數3000人，專業居家養老護理員缺口仍達4萬人。這些數字充分說明涉老人才是很稀缺的。
3.2高校注重對涉老人才培養
（1）注重對涉老人才實際操作技能的培養。
高校培養的涉老人才具有專業知識強、實際操作技能弱的特點。高校要進一步重視實訓實習等環節，讓學生更多地與養老機構“親密接觸”。同時在實習實訓中加大對學生的考核力度，提高學生在養老機構中的融入程度。實習教師與養老機構的培訓老師必須制定有效的實習實訓手冊，讓學生以一個職場人的身份在養老機構中學習，并定期或者不定期地進行考核，監督學生實習實訓的過程，實習實訓結束必須進行最終考核，與獎懲措施相結合。
（2）加強涉老人才職業素養的教育。
任何一份工作的職業素養都很重要，尤其因為涉老人才面對的是老年人，愛心、孝心、耐心等職業素養顯得尤為重要，這直接影響到老人的晚年生活質量。職業素養的教育不是一下子就能完成的，高校必須在涉老人才的整個教育過程中，持續不斷地進行。高校可以通過情景模擬、角色扮演、講座、實習實訓等環節，加強學生的職業素養。一方面，使涉老人才有敬業精神，能吃苦耐勞，無怨無悔的為老人服務，不管自己的能力如何，只要是為老人服務，就要盡心盡力；另一方面，有良好的工作態度，用心對待每一位老人，真誠友好地尊重他們，理解他們，與他們多交流，多溝通，有耐心。
參考文獻
[1]王婧，何國平.我國老年護理人力資源面臨的問題與對策[J].護理學雜志，2010，（12）.
〔關鍵詞〕老齡產業；產業政策；市場需求；老齡化
〔中圖分類號〕D264.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2016）03-0114-08
一、 引言
國家“十三五”規劃提出積極開展應對人口老齡化行動，要全面放開養老服務市場，增加養老服務和產品供給。2013年全國60歲以上老年人口已經超過2億人；預測到2035年我國的老齡人數將超過4億人。新的大批的城鄉老齡人口的增長，使一些專門為老齡人口提供消費的產品與服務的生產活動可以獨立出來，逐步形成跨行業與部門的特殊的老齡產業體系。而日益增多的多層次與多類型的老齡人口群體的需求快速增加，也為新興的老齡產業帶來了一系列發展機遇。與此同時，我國的人口城鎮化與城鄉家庭結構和功能的變化，使傳統家庭養老的功能日漸式微，從而迫切要求市場來承擔起為老人提供服務的職責，而我國傳統的養老事業的運作機制難以滿足我國龐大的老齡人口的商品性、市場性需求，需要通過大力發展老齡產業來填補這一不斷擴大的需求空間〔1〕。由此，我國老齡產業的發展應運而生，目前已經進入一個快速發展和全面推進的非常時期。
我國老齡產業的發展是一個復雜的系統工程，同時也和一般的實體產業的發展有諸多區別。老齡產業的發展必須從整個國民經濟和社會發展的高度確定其戰略地位、戰略思路、戰略重點和戰略措施等，根據我國的基本國情，尤其是人口結構變化與經濟制度變遷的態勢，探討市場化、社會化的老齡產業發展面臨的問題、機遇和路徑選擇等問題，從而為老齡產業的快速、健康發展提供科學的宏觀決策依據與產業政策保障。
二、我國老齡產業的發展現狀與存在問題
我國的老齡產業伴隨著人口老齡化進程而開始興起與加快進程，老齡服務與產品生產活動不僅滲透到國民經濟的各個行業，并在許多領域還開始出現獨立分化。例如上世紀90年代以來，我國各地開始有較大量的民辦養老機構興辦，2010年以來再次進入一個快速發展的增長階段。但就其總體而言，目前我國的老齡產業正處于剛剛起步的初期階段，其發展水平、制度規范與運作機制等方面與發達市場經濟國家的老齡產業相比較，都存在較大的差距，其中老齡金融保險、老齡特殊產品生產等行業的發展更為落后。從產業經濟學的角度，目前我國老齡產業發展存在的問題與挑戰主要為：
1.老齡產業的市場供需關系失調，老齡產品與服務的市場供給不足。按照產業經濟學的基本原理，市場需求及有貨幣支付能力的有效需求是產業形成與發展的根本所在。隨著我國老齡人口絕對數量的迅速增加，我國老齡人口的市場需求總量也呈加速增長的態勢。據有關資料測算。發達國家的老年人口與總人口各自的平均消費需求量之間的比值在1.44和2.50之間變動。據預測，我國在2050年經濟發展達到發達國家水平時，老齡人口與總人口各自平均消費需求量的比值可能在2.01左右，即約占總人口市場需求量的41.65%，每年增幅為0.69%。從我國老齡產業市場需求的規模變動上看，2000年估計為2000億元，隨后呈加速上升態勢，至2015年預計為62100億元。由于我國人口基數大，因而所形成的老齡市場很可能會超過同期發達國家的水平。〔2〕但是，目前我國老齡人口的許多現實需求和潛在需求都還沒有相應的市場供給來對接。以老齡護理服務業為例，目前我國主要依靠民政部門的社會救質的養老院來應對需求，而按照3%老齡人口作為入住養老機構的基本需求計算，我國養老服務業市場年需求可達到約6000億元的規模，而目前民辦養老機構的實際供給能力還不足1000億元。專家認為目前我國老年人口的離退休金、退職生活費、醫療衛生費、再就業收入等購買能力在4000億-5000億之間，但老齡市場每年為老年人提供的產品不足1000億元，供需之間的差距巨大。〔3〕
2.社會和一些政府部門對老齡產業發展的認識滯后，老齡產業的管理方式與體制還沒有實現全面的市場化轉型。受傳統觀念和慣性思維方式的影響，社會上普遍對我國人口高齡化的嚴峻形勢和即將顯露的重大負面效應還缺乏足夠的清醒認識。例如，許多人對城鄉人口大規模流動造成鄉村家庭結構變化的認識淺薄，對農村老人、尤其是大規模勞務輸出地區農村老人的機構養老需求估計不足；許多人沒有意識到未來時期可能會出現的從事高齡失能老人護理的勞動力嚴重短缺的問題。與此同時，社會上許多人長期將老年人口的事情作為社會福利事業看待，對發展有償的商品化服務頗有異議。而一些政府部門則往往認為老齡問題與自己無直接關系，老齡工作屬于民政部門一家的事情。也有一些地方政府認為老齡產業的發展對當地GDP的增長貢獻不大，難以作為優先發展的產業。政府的一些相關部門往往在有關老齡產業發展的規劃、投資、資源配置和政策等方面缺乏足夠的重視和應有的超前意識。政府對老齡產業的管理方式和體制與市場化轉型還有一個較長的過程。
3.政府對老齡產業發展的扶持力度和政策落實與實際要求有較大差距。老齡產業是一個以“夕陽”人群為服務對象的“朝陽”產業，同時也是一個類似于農業的弱質產業。主要表現為老齡產業的產品和服務的市場有效需求相對不足；老齡產品與服務的價格相對偏低；老齡產業投資回收期較長；老齡產業的從業人員素質總體偏低等方面。因此老齡產業雖然市場需求看起來龐大，但投資者卻往往缺乏足夠的逐利動力，尤其是在產業發展的初期和起步階段，需要公共財政等給予大力的扶持，才能夠引導民間資本進入，實現較快的起步、成長和壯大。但目前我國老齡產業的發展還缺乏政府的主管部門的統籌規劃與集中管理，有關的扶持政策碎片化，投入資金不配套，導致運作成本高，實施效率低下，形不成規模效益。此外，老齡產業發展的公共財政的扶持資金主要來自于地方政府，而許多經濟欠發達地區因地方財力有限，對老齡產業的支持缺乏力度。許多中央出臺的優惠政策到最終落實，還有許多環節與障礙需要克服。如在調查中就發現，在一些經濟欠發達地區，地方財政重點是保證民政系統的福利院的正常運作，對民辦養老機構的床位補貼等扶持政策都還難以落實；當地的國有保險公司也未按要求配套開展老年意外傷害保險等業務活動。
4.老齡產業普遍面臨啟動資金、土地、人力資源等投入的“瓶頸”問題。大力扶持民辦養老機構的發展是適應老齡人口對“機構養老”模式選擇的重要舉措。但是民辦養老機構普遍反映面臨前期投資的資金籌集難和土地供給難等問題。其中資金籌集主要靠社會集資入股方式解決，銀行貸款比重偏低。而土地投入則主要靠租賃農村家庭建設用地或生態綠化用地解決。目前養老機構的從業人員工資收入普遍偏低，社會保險不全，也直接影響到服務的質量和員工隊伍的穩定性。養老服務業還是我國為數不多的存在一線護理人員收取小費的行業。調查發現，一方面目前普遍存在有政府經費支持的公辦養老機構需要排隊入住和“一床難求”的情況，而另一方面又存在收費偏高、環境較差的民辦機構床位空余或季節性閑置的不合理現象。一些老齡特殊產品的技術性開發，老齡人口的消費品營銷等活動，也要求較多的前期投入和政策性扶持。因此，老齡服務業的發展在經濟資源的投入方面需要通過政策調整與制度創新，采取一些特殊的模式和機制，才能夠使其較快地發展起來。
5.政府對老齡產業中長期發展缺乏有效的組織協調與統籌規劃。老齡產業是一個跨行業與部門的特殊的綜合性產業，目前在國民經濟和社會發展的統計體系中缺乏獨立門類的統計途徑，政府有關部門對整個老齡產業的固定資產規模、投資水平、資金收益率、從業人員結構等基本情況都不清楚，產業的規劃和計劃也缺乏基本的統計依據。〔4〕此外，與海洋產業、環保產業和旅游產業不同的是，我國沒有一個專門的政府部門來對老齡產業實行全面的行業性管理。目前我國老齡產業的發展工作主要由民政部門來承擔，但與民政部門的業務性質和公共服務范圍不盡吻合，而老齡委主要是對相關部門的活動發揮協調作用，該機構并沒有直接的對老齡產業的管理職能。就產業成長規律而言，新興產業創立和發展的初期，以政府扶持培育為目的的中長期規劃編制至關重要。但過去政府在編制國民經濟社會發展規劃的工作中，往往缺乏對綜合性的跨行業的新興產業的專項研究和規劃工作，導致在經濟發展規劃內容中出現老齡產業的“缺位”；而在社會發展事業的規劃內容中又難以將老齡產業發展的問題納入，導致在實際生活中往往被“邊緣化”。
三、我國老齡產業發展的指導思想與原則
（一）推進我國老齡產業發展的指導思想
1.發展老齡產業必須與建立社會主義市場經濟體制相協調。老齡產業的發展不僅在于滿足日益增長的老齡人口的需求，而且還在于適應社會主義市場經濟體制的建立和完善。老齡產業的發展要充分利用市場機制來優化配置經濟資源，調節市場供給與需求的關系。要通過市場化、商品化的老齡產品與服務的多元化供給，使政府老齡事業更加集中于對老齡人口的社會救助和社會福利的供給，使其他類型老齡人口的需求逐步由市場化的準公共產品或私人產品形式來實現滿足，充分發揮市場對養老需求的經濟資源配置的決定性作用。
2.推進老齡產業要與社會保障制度建設和養老事業發展相結合。老齡產業的服務對象決定其始終具有一定的社會公益性，與社會福利、社會保險、社會救助和社會慈善等社會保障體系有著不同程度的聯系。老齡產業一方面要基于市場機制來實現高效配置資源和適應需求變化，另一方面要充分發揮公共服務的功能，對政府的公共服務加以補充與完善，擴大服務覆蓋面與增加服務類型。要充分利用社區服務的基層平臺，在基本公共服務的基礎上增加各種有償性的特色個性化服務。要通過老齡產品與服務的市場供給與公共服務的有機結合，使老齡產業與養老事業互相支持，相得益彰。
3.發展老齡產業需要堅持經濟效益與社會效益相統一。老齡產業的弱質特征決定在整體上屬于微利性產業。與農業等部門類似，產業的存在和發展更多地在于提供社會必需的準公共產品，更多的是發揮社會效益。要通過老齡產業的發展增加就業崗位，其中更多的為農村轉移勞動力和婦女勞動力提供就業機會，實現弱勢勞動者的充分就業。要通過產業的社會效益與經濟效益的有機統一，取得老齡產業的綜合效益最大化。要通過滿足中高收入老齡人群的一些非基本需求、奢侈性需求的特殊產品與服務，提高老齡產業的盈利水平和從業人員的工資收入，引導更多的勞動者和人才在老齡產業就業。
（二）我國老齡產業發展的主要原則
1.以市場需求為導向，分類型為老齡人口提供服務與產品。產業的可持續發展的根本原則在于圍繞社會的有效需求來提品與服務。老齡人口分多種類型，其需求也有明顯差異與重點區別。老齡人口服務對象原則上可以按照：城鎮與農村地區老人；高收入、中等收入、低收入和社會救助老齡人口；低齡、中齡和高齡老人；復合生活家庭與獨立生活家庭（包括“失獨”家庭和“空巢”家庭）老人；健康、亞健康和病殘老人等標準進行分類。目前階段的老齡產業主要面向城鎮的中高收入家庭的老年人口的需求提供服務與產品。其中老齡休閑旅游產品、老齡金融保險產品、老齡房地產產品主要針對中高收入家庭和低中齡健康老人的需求；而養老院、老人醫院等老齡護理服務業主要針對中高齡老人和病殘老年人。
2.以政府的老齡事業為基礎內生性發展老齡護理服務業，逐步形成相對獨立的老齡護理服務產業體系。這里的“養老事業”是指由政府主辦的、以財政預算的公共投入為主的、以社會救助老人為主要對象的公共福利事業，其活動一般可以被界定為非營利性質。由政府經辦的養老事業機構經過多年的發展，其管理規范，設備齊全，信譽度高，在老齡產業發展的初期，采取內生性的發展模式，依托縣一級和鄉鎮一級的老齡事業性質的養老機構，對非社會救助老人開展有償性的護理服務，逐步發育成長，到一段時期后再使之分離出來獨立發展，不失為一條較為可行的路徑選擇。依靠事業特征明顯的城鎮社區養老服務機構開展有償服務項目，也是當前發展老齡產業的有效途徑之一。
3.以多元化產權模式與混合所有制經濟推動老齡產業成長與發展。混合所有制是我國產業發展的市場化方向選擇，其不僅對消除大型國有企業的壟斷行為具有重要意義，而且對一些具有社會公益性質的中小企業健康發展也作用明顯。老齡產業在實施混合產權制度方面具有較好的條件。如一些地方通過采取混合產權制度來引導更多的民間資本進入老齡產業，可以大大減輕民間資本的投資負擔和降低交易成本。如采取政府與私人共同投資建設養老機構的共有產權的模式實行股份制經營；采取政府投資建設養老機構后招標私人實行承包、租賃經營的模式；利用條件較好的民辦養老機構實行對政府保障對象老人（如“三無”、“五保”和“失獨”老人）的政府購買服務的模式，都取得了明顯的成效。
4.以多種方式實現與老齡社會保障、社會福利、社會慈善事業的有機結合。老齡產業在一定程度上具有準公共產品與服務性質，是社會養老保障體系的重要組成部分。通過老齡產業的發展，可以為社會養老保險和醫療保險的實施提供服務平臺與載體。政府的許多對老年人口的福利供給，也可以“政府購買服務”模式，通過對老齡產業的產品與服務提供財政補貼、補助等方式，為符合政府服務對象的老人提供救助與福利。政府應當大力支持各種社會慈善機構和群眾團體以義務、資金設施資助等各種方式支持老齡產業的發展，實現城鄉老齡人口的福利的全面增進。
5.以社區老齡服務為平臺，將老齡產業的服務項目滲透到居家、機構養老服務模式之中。由于我國絕大多數城鄉老齡人口的養老需要通過社區養老和居家養老的模式來實現，因此新型社區養老模式是充分滿足老齡人口多種特殊需求的平臺，如餐飲供給、電子商務購物、日托護理、上門醫療保健等項目，都可以由社會福利性質的社區養老機構的低價有償服務來具體實現。政府應當加強城鄉社區公共服務體系的建設，利用社區服務平臺開展有關居家養老的個性化的有償服務業務，在不減少社會公益的前提下，最大限度地擴大社區有償服務范圍，增加社區服務的就業崗位和促進老齡產業發展。
四、我國老齡產業發展的市場化、商品化運作機制
任何產業的健康發展都需要具備良好的運作機制。老齡產業基于其特殊的戰略基礎和運作效率發揮特征，必須對一些機制進行全面、系統的設計：
1.建立有利于老齡產業穩定發展的利益驅動機制。老齡產業具有明顯的弱質特征，但同時也需要保證最基本的盈利水平來維持其生存與發展。老齡產業由于現階段正處于需求擴張時期，整體上產業的經營風險相對較低，從而對一部分持有資金安全偏好的投資者具有一定的吸引力。要通過政府公共財政等資源的適度投入為引導，推行多種扶持政策和保障制度安排，從而形成能夠滿足產業和企業的微利為基礎的擴大再生產能力，降低經營風險成本，如實行經營補貼以達到企業的基本盈利水平，從而吸引民間資本對老齡產業進行投資和資源存量的擴張，形成對老齡產品與服務的市場化、商品化供給的利益驅動機制。
2.完善老齡產品與服務市場供給的價格機制。價格機制是市場機制的核心，運用合理的老齡產品與服務的價格調控手段，引導社會資本按照供需關系實現資源的優化配置，并且滿足不同類型的老齡人口的多種需求。其中按照高中低家庭收入的老齡人口的不同層次需求，來確定產品與服務的市場價格，是培育老齡產業健康成長的關鍵之一。由于社會老年人口中的弱勢群體因其收入來源有限，對市場購買的產品與服務的有效需求相對不足，決定了多數老齡產品與服務的價格應當以成本為基礎；而對于城市中高收入家庭的老年人口的非基本需求，則應當主要依靠市場機制，可以偏重于以效用來確定產品與服務的價格。同時要積極解決老齡市場供需雙方信息不對稱的問題，擴大有效的市場需求，使價格機制正常發揮其調節供需關系的作用。
3.加強政府多部門協調的管理與監督機制。老齡產業涉及的行業眾多，目前缺乏專門的行政機構進行有效的管理與監督。尤其是在多元化產權制度并行以及與老齡事業混合運行的背景下，為了使資源優勢互補、收益分配合理，管理職能發揮正常，需要建立新的多部門管理的協調機制，做到多部門密切配合，使公共資源與民間資本有機結合。要通過政府的統籌協調，實現土地、資金、人才、勞動力的優化配置，努力提高政府機構對老齡產業的管理效率。政府對老齡產業的管理與監督必須依據相關法律與法規實施，最大限度地保護弱勢老齡人口的各項合法權利。
4.突出老齡產業發展的經濟社會綜合效益的發揮機制。老齡產業與社會保障體系具有天然的聯系；其產品與服務帶有明顯的準公共產品性質，具有不同程度的社會公益功能和顯著的社會效益。政府對老齡產業績效的評價，應當從該產業的經濟社會綜合效益出發，側重從增進社會福利、擴大就業和促進社會和諧等角度進行評價，以扶持老齡產業得以快速成長和發展。
五、近期我國老齡產業發展的戰略重點選擇
1.重點優先發展老齡服務業。服務性消費是現代產業生產的價值實現的主要途徑。老齡人口的最終需求主要以服務性消費形式出現。許多老齡特殊產品的消費只通過老齡服務業的市場化服務活動才能夠最終得以實現。例如一些藥品和醫療器材，只有通過老齡醫療保健服務業（如醫院）的業務活動，才能夠成為老齡人口的最終消費品。老齡房地產業等建設投資最終需要依托老齡護理、醫療、保健、娛樂、休閑等服務業的配套發展來得以回收。老齡服務業無疑是老齡產業主體，其中：老齡護理產業、老齡醫療保健產業、老齡休閑旅游產業的需求在當前增長迅速，而社會供給則明顯不足，在一個較長時期內具有進一步擴展的廣闊空間和巨大商機。
2.重點解決機構養老的資源配置不足問題。我國家庭結構與功能的變化，以及人口高齡化的趨勢，都顯示社會化的機構養老模式具有巨大的需求潛力。目前各地應當按老齡人口總數3%-4%的比例來規劃未來入住養老機構的人數規模，開展機構養老的規劃與建設工作，加快填補機構養老在用地、房屋面積、床位數量、設備和專業人才等方面的缺口。應按照“9073”的比例合理配置居家養老、社區養老和機構養老的經濟資源。積極鼓勵民間資本投入發展各種類型的機構養老項目。充分利用農村閑置建設用地來解決養老機構的土地供給問題，按照重點發展行業提供貸款的政府貼息等優惠政策。
3.重點解決中高收入老齡人口的需求滿足與提高。老齡產業與傳統老齡事業的區別在于商品化、市場化的運作機制，服務對象主要面向有較強貨幣支付能力和較高層次需求的中高收入家庭老人。如目前我國境外旅游的人數中60歲以上比例占到40%以上。從長遠來看，老齡產業發展要從保證滿足老齡人口的基本需求逐步提高到滿足高檔物質層面與精神層面的需求。中高收入家庭老齡人群的高檔次養老護理、境外旅游休養、高雅文化娛樂，養生健康保健、商業性高額度補充保險等產品與服務，在一定階段后都有較大的市場空間與發展商機。
4.重點圍繞城鎮、尤其是大中城市的老齡人口的有效需求來開拓市場。目前我國城鎮戶籍人口的老齡化程度明顯高于農村地區，其收入水平高于農村；而目前我國的城鎮常住人口數量的比例已經超過51%，到2020年城鎮化水平將達到60%以上。隨著戶籍制度改革政策的落實與農民工市民化的加速發展，農村老年人口遷居城鎮的比例也會較大幅度增加。老齡產業發展要求相對集中的人口集聚居住環境，因此市場化、商品化的老齡產業更多地是面對較高收入的城鎮家庭的老人。老齡產業的發展應當首先以大中城市為重點，逐步向小城鎮和農村擴展與輻射。農村老人主要采取鄉村社區互助合作的養老模式，可以在鄉鎮福利院、衛生院的基礎上通過擴大服務對象范圍和業務的方式來發展老齡產業。
六、老齡產業發展的措施與產業政策建議
老齡產業是一個依托盈利性經濟主體運作的綜合性產業體系，同時也是一個新興的產業，其健康成長需要依靠相關產業政策的引導和扶持。為了更好地發展老齡產業，需要積極探索一整套符合中國國情與適應社會主義市場經濟體制的老齡產業政策與措施。
1.積極鼓勵和支持企業和社會團體廣泛開發多種養老產品和提供服務項目。目前我國老齡市場的產品和服務項目還十分單一、粗放，開發的力度和廣度明顯落后。許多已有的產品也缺乏特殊專門用途或效用。必須在政策上積極支持企業和科研單位開發老齡產品和增加老齡服務項目。如生產老年人專用特色產品（食品、保健品、器械、服裝、特殊工具等）、開發個性化的“夕陽紅”旅游項目、開發多功能的老年房地產、建立綜合性的老年醫院和醫養結合的養老中心、開發多種老年保險產品和老齡金融產品等。依托機構養老模式，積極開發養老人群跨地區購買、租賃老年公寓居住和長期異地度假消費；支持企業推進老齡產業的專業化、集群化、連鎖化發展，建立跨地區、跨行業的各種專業化、集群化和連鎖化的老齡產業群體。在社區養老的基礎上，通過一些品牌養老機構的承包經營來發展城鎮社區養老機構的連鎖模式，以政府購買服務的方式對一些特殊救助老人實行居家服務。鼓勵企業申報老齡產品專利，支持和發展老齡產品專業銷售市場和品牌商店。建議參照兒童醫院、婦產醫院的模式，在縣一級行政區普遍建立公辦或民辦的老齡專科醫院，解決老齡人口就醫看病的特殊需求。
2.實行多種優惠政策，積極引導社會民間資本投資老齡產業。目前我國老齡產業發展的直接消耗系數大，要求較多的資金、勞動力的投入，但盈利水平低、投資回收相對緩慢。在目前一些傳統產業存在產能過剩、利潤率下降、產品滯銷的情況下，通過對老齡產品生產銷售和“機構養老”等服務實行財政補貼的政策，引導民間資本轉移到老齡產業領域。建議參照目前的殘疾人產品和服務的辦法，對專業化的經營老齡產品流通銷售企業實行免稅的政策。對社會興辦的養老機構的常年性經營實行標準化的床位補貼，對有關機構新增床位實行一次性補貼，所需資金由中央財政和地方財政共同負擔。采取政府投資興辦養老設施后向私人租賃或私人承包經營；對民辦養老機構的營業實行減免稅費的政策等扶持措施，以保障老齡產業經營機構的基本利潤率水平，促進老齡產業穩定發展和逐步壯大，形成老齡產業的可持續發展能力。
3.以政府興辦的社會養老事業為基礎，內生性地發展社會化、市場化、商品化的老齡產品和服務項目。要充分利用公辦養老機構、公辦醫院等的存量資源和優勢，擴大服務對象的范圍。尤其是政府民政部門的鄉鎮養老福利院在用地擴張方面的潛力較大，可以通過租賃農村集體建設用地和農民住宅等方式進行空間擴建，再向社會資本出讓有償服務的經營權，接收城鄉非社會救助老人等入住養老。建議利用經營狀況不好的一些“二甲”以下的醫院和利用政府的鄉鎮衛生院，建立“醫養結合”的養老機構，重點滿足一部分患慢性病的老人的養老需求。
4.抓緊制定地方性的老齡服務業行業標準，規范老齡產業經營服務的內容和基本活動。目前我國缺乏老齡產業的相關行業的標準，造成經營活動不規范，所建立的養老機構、醫療機構等良莠不齊，服務質量難以得到保證。應當盡快制定出地方性的老齡產品和服務的標準，積極準備國家初次的老齡產業行業標準和產品服務標準。
5.加強政府對老齡產業相關部門的統籌協調與中長期規劃工作。要加強政府老齡委員會的統籌協調職能，組織民政、發改、人社、衛生、計生、國土、住建、財政、稅務、工商、文化、旅游、教育、商務、工信、銀行、保險等部門，共同促進老齡產業的發展。建議由發改委牽頭，安排制定綜合性的老齡產業發展規劃。設計相關項目布局，安排投資和用地指標等。建議由政府統一規劃，多元化投資，在二、三級城市普遍建立綜合功能的“養老園區”，集養老、保健、康復、醫療、休閑、度假、文化、娛樂、運動、教育、餐飲等為一體，以滿足中高收入家庭老人不同年齡段的不同需求。建議由統計部門負責，開展老齡產業的典型抽樣調查和利用經濟普查方式進行統計調查，全面系統地摸清老齡產業的資源家底。
6.積極解決民辦養老機構建設面臨的土地供給“瓶頸”問題。一方面政府應當充分挖掘城鎮國有存量土地，同時將老齡產業的用地納入供地計劃，按照城鎮保障房建設的模式，對相關養老產業項目實行劃撥、按開發成本價格出讓。政府以土地入股參與開發等多種方式，解決養老機構的土地投入資金回收慢的問題；建議放開農村集體建設用地對養老機構建設的使用政策。允許社會公益性的民辦養老機構采取長期租用鄉村集體的閑置土地，建設較高標準的養老機構；或者開放農村集體土地交易市場，允許農村集體以建設用地、農村家庭以宅基地入股等方式，發展股份制的商業性的民辦老年公寓。
7.抓好“社區養老”與“居家養老”模式的綜合性配套建設。應當通過加強“社區養老”模式的充實、完善和提高的工作，有機結合“居家養老”模式，加強機構的老齡產品和服務的專業化市場網絡體系建設，并根據實際需要增加“社區養老”的各種有償服務項目，充分滿足老齡人口的多種需求。多渠道籌集社區養老服務的資金投入，包括社會慈善事業的投入。建議對社區養老機構的水、電、氣等供應按照城鎮居民價格標準收取；或采取政府專項補貼的辦法，以體現社區養老服務的社會公益性質。城鎮原有社區要通過整合、購置、租賃、騰退、置換等方式，配套建設老齡服務設施；對新社區一律要求將老齡服務設施納入規劃，由土地使用權人配建養老服務設施。
8.加強老齡產業發展的專業人才的培養和產業人員隊伍建設。政府應當增加對老齡產業發展的人力資本方面的公共財政投入，引導社會增加對老齡產業的人力資本投資和就業崗位。要通過保障老齡服務業從業人員的合理工資水平和社會保險，吸引、穩定和擴大老齡產業的從業人員與專業人才隊伍。勞動就業部門要對一線護理人員實行免費職業培訓，逐步實現職業技術證書制度。要努力擴大中等職業教育的老齡護理專業的規模；在醫學院校普遍建立老年病醫療、保健、康復有關的專業，為老齡產業發展提供中高級專業人才。規范老齡醫療保健和護理的職業操守，普遍提高老齡職業人員的思想、文化、技能和道德素質。
〔參考文獻〕
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【關鍵詞】社區養老；養老服務；體系構建
一、社區養老服務概念
社區養老是把家庭養老和機構養老的最佳結合點集中在社區：讓老人住在家里，在繼續得到家人照顧的同時，由社區的有關服務機構為老人提供上門服務或托老服務。具體指老人居住在家中，以社區為中心，由社區為依托的各種社會力量來提供養老服務的養老模式。
二、我國社區養老服務現狀及存在問題
1、政府投入力度不夠，職責不明確
目前我國公辦的養老機構數量太少，且大部分地區的公辦養老機構環境差，基礎設施不齊全，很難滿足日益增多的養老需求。個人興辦的養老機構資金實力不夠，養老環境不理想，沒辦多久就關門歇業，堅持經營下來的也多是入不敷出。可知，政府無論從資金方面還是政策扶持方面對社區養老服務的投入都是不夠的，政府沒有建立起適應人口老齡化發展速度的、具有高品質的養老服務機構。
2、社區養老服務項目單一
老年人的數量不斷增加，需要得到的社會關懷也越來越多。老年人的需求具有多樣性，他們需要的照顧與關懷遠超衣食住行方面的需求。但目前我國在對老人的照顧方面，除了基本生活需求保障，其他方面如醫療，娛樂，專業化服務等都很欠缺。
3、社區養老服務缺乏專業工作人員
目前在我國養老服務業工作的多是沒有接受過相關專業教育培訓的人，影響了社區養老服務的質量。主要表現為：社區管理及服務人員文化水平普遍偏低，缺乏社區管理的專業知識和技能；社區工作的崗位培訓缺乏系統性和連續性；專業化的服務項目少，很多專業化服務迫切需要開展。
三、完善我國社區養老服務體系的建議
1、完善社區養老服務體系的理念
在完善社區養老服務過程中，應樹立公平共享的理念。公平共享觀就是要提倡社會保障平等、共享、參與的發展理念，讓老年人享有公平的社會保障權益和平等參與社會的權利，分享社會的發展成果。
2、完善社區養老服務體系構建原則
應處理好社會效益與經濟效益的關系。社區養老服務的本質屬性應是公益性和福利性，可由于我國現階段經濟實力不足，難以全面支持社區服務所需的資金，所以社區養老服務應及時更新，以迎合老年人對服務的需求。
應處理好政府行為與社會行為的關系。現在的社區養老服務不僅是政府行為，且越來越成為社會行為。但這并不是說政府可以放松對社區養老服務的領導。社區養老服務是公益性和福利性事業，政府要從以前的包管轉移到政策扶持、資金支持、管理監督方面來，促使其向規范化、制度化的方向發展。
3、明確構建社區養老服務體系各方主體責任
（1）政府的責任
第一，政府應健全法律法規，完善相關政策措施，對其發展做出長期規劃。政府應從宏觀的角度制定各項支持社區養老的政策，如社區養老服務設施用地、用房優惠政策、養老服務設施收費優惠政策等，政府應建立為社區養老服務設施和項目的財政支持計劃、城市公建配套法規等。
第二，政府應該協調好各個方面的關系，使他們了解自己具體負責的工作及相互之間的配合。社區養老服務體系的政府部門為勞動，民政及衛生相關單位。衛生部門應給予服務中心醫療保健服務且監察服務水平；每年社區老年增加人數統計及老年人退休保險金申報管理工作由勞動部門管理；社區服務的財務管理和服務中心的建設工作由民政部門負責。
（2）社區服務中心方面責任
我國現有社區養老機構大部分是政府辦的，應推行市場化運作方式。要參照經濟領域“政企分離”的做法。這樣就能擴大社區養老服務機構的經營自，增強社區養老服務機構的活力。社區作為養老服務體系中直接面對需求服務者的機構，應該由任務執行角色變為管理角色。各個社區都應了解政府分配具體工作和責任范圍，使自身擁有自治權。
（3）家庭方面責任
作為老人生活保障的家庭在社區養老體系中義務包括，鼓勵幫助老年人參與社區活動，使他們了解社區服務可以為其提供哪些他們需要的服務，了解這些服務對他們的好處，從而使老年人樂于參與相關活動。有些社區養老服務是收費的，家庭成員應給予經濟支持。我們還應大力鼓勵家庭贍養。和機構照料相比，家庭照料有很多其他方式不具備的優勢，特別在意外事件處理上，家庭給予的幫助是非常迅速靈活的。
總之，社區養老服務對保障老年人的生活乃至完善整個社會保障體系、構建社會主義和諧社會等都有重要作用。建立完善的社區養老服務體系是一項全面系統的工程，需要我們不斷進行深入分析與探討。
參考文獻：
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關鍵詞：民辦非營利養老機構；政府；準公共物品；補償機制
中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003—0751（2012）06—0094—05
我國目前是世界上老年人口最多的國家，占全球老年人口總量的1/5。據估計，目前中國每8人當中就有1位老人，到2050年，每3—4人中就將有1位老人，養老機構與設施的嚴重匱乏將成為突出問題。民政部的《2010年社會服務發展統計報告》指出，截至2010年底，全國各類老年福利機構39904個，床位314.9萬張，平均每千名老人只有18張床位，與發達國家平均每千名老人擁有的床位數在50至70張相比差距甚遠，與發展中國家平均每千名老年人擁有養老床位30至50張相比，差距也十分明顯。面對老齡化浪潮以及老人入住養老機構愿望的增加，政府辦養老機構的供養能力遠不能滿足需求，民辦非營利養老機構無疑要承擔起養老機構供給的重擔。從現實情況看，民辦非營利養老機構大部分由純民間力量舉辦，少部分由鄉鎮、街道辦養老機構轉化而來，它們在發展中面臨的突出問題就是資金短缺問題，導致其運行狀況不佳，嚴重制約了養老機構的進一步發展。本文針對目前民辦非營利養老機構發展過程中的資金困難問題進行分析，希望找到解決問題的思路與辦法。
一、民辦非營利養老機構的發展困境民辦非營利養老機構在運行過程中遇到的最大難題即是資金短缺問題。根據對S市養老機構實際運行狀況及存在問題所做的調查①，本文認為資金短缺是民辦非營利養老機構運行受到限制的嚴重障礙。主要表現在護理人員的素質、護理隊伍穩定性、護理人員的配置等方面。
1.養老機構護理人員缺乏穩定性
養老機構護理人員短缺且流動性大。這種狀況與護理人員的勞動待遇低與工作時間長有密切關系。民辦非營利養老機構護理員收入較低，月收入一般只比當地最低月工資標準稍高一點。養老機構護理員的工作時間嚴重超出勞動法規定的加班時間。與同類服務性質的家政服務和居家養老服務相比，養老機構護理員工作時間長、強度大，收入和待遇相對較低，這種工作內容與勞動待遇之間的嚴重失衡，不可避免地導致養老機構護理員隊伍的不穩定，造成養老機構護理員的短缺。一般來說，能夠在一個養老機構工作3年以上的護理人員比例低于50%，半數以上的護理員處于流動狀態。有政府補貼的養老機構相對于純自收自支養老機構，因為其工資收入較高，其流動性低于純自收自支養老機構，政府補貼在某種程度上發揮了一定的作用（見表1）。
2.養老機構護理人員素質低
由于養老機構提供給護理員的收入、待遇等各方面條件不高，養老機構在護理員隊伍的建立與維持上都存在問題。首先，護理員文化水平低。目前養老機構的護理員文化水平較低，專業水平較差，其文化程度多數是初中或小學。而民辦非營利養老機構的護理員學歷還要普遍低于政府辦養老機構護理員的學歷。其次，護理員年齡偏大。護理人員的平均年齡都集中在40—50歲年齡段上。另外，純自收自支非營利養老機構護理員的文化程度要低于政府補貼養老機構的護理員文化程度（見表2、表3）②。
3.養老機構護理員配置標準低
由于養老機構護理人員流動性較大，多數養老機構經常處于護理人員數量不足的狀況，遠遠達不到民政部的《老年人社會福利機構基本規范》中所規定的養老機構對入住老年人的護理員配置比例標準。養老機構基本只有在三級護理上達到規定的最低限度，其余護理級別都沒有達到規定的最寬限度。此次調查中所涉及到的12119位老人的標準最低限度的護理員配置應該是2759.03人，但實際配置為2340人，護理員缺口為419.03人，占到統計的護理員總數的17.91%。從不同核算形式養老機構的現實情況來看，純自收自支和政府補貼養老機構的護理員配置與規定標準相比都相差較多，民辦非營利養老機構比政府辦養老機構的狀況要差（見表4）。
二、民辦非營利養老機構發展困境的原因分析
1.民辦非營利養老機構存在志愿失靈
理論上講，民辦非營利養老機構之所以會遇到資金難題主要是由其組織性質決定的。作為志愿組織，民辦非營利養老機構雖然能夠彌補政府、市場在供給養老機構上的市場失靈、政府失靈以及在提供養老服務中的合約失靈，減少交易成本，塑造社會責任感和合法性，但志愿組織本身并不是完美的神話，它需要面對志愿失靈。薩拉蒙提出的志愿失靈理論認為，非營利部門也存在固有的局限性③，其中慈善不足就是志愿制度面對的一個主要缺陷，即它無法產生充足的、可靠的資源，導致志愿部門活動所需的資源與其所能募集到的資源之間存在巨大的缺口。
一般來說，人們對志愿部門往往有一種誤解即“志愿主義的神話”，認為國家與志愿部門是對立的，后者的擴張關鍵在于前者的縮減，認為真正的志愿組織主要依賴于甚至排他性地依賴于對私人的行動和慈善資助的信念。④然而，從德國、日本、美國、匈牙利、瑞典、英國、法國、意大利等八個國家的情況來看，私人捐贈不僅不是非營利性收入的主要來源，甚至都不是第二個重要的來源。在上述八個國家中，私人慈善捐贈占全部非營利性收入的平均比例僅有10%，而且這些收入包括個人捐贈、基金捐贈和團體捐贈在內。相對而言，49%的非營利性收入來自服務收費和銷售收入，41%來自政府。在美國，雖然私人捐贈得到更大的重視，但私人捐贈占全部非營利性收入的比例也沒有超過19%，51%來自服務收費，另外還有30%來自政府。在法國和德國，私人捐贈也沒有占據主要地位，政府成為非營利性收入的主要來源，德國公共部門資助占據非營利性組織收入的68%，法國公共部門資助占據非營利性組織收入的59%。⑤
因而，志愿部門志愿失靈的弱點正好是政府的長處，政府有能力通過立法程序提供更為可靠的資源。志愿失靈為政府行動提供了必要條件，使得政府對志愿部門提供支持有了更為充足的理由。政府已經成為非營利類服務機構重要的收入來源，在某種程度上超過了作為生計來源的私人捐贈和服務收費。英國第三部門研究中心《2010年工作報告》指出，那些以弱勢群體為服務對象的非營利組織更需要政府的資金支持。⑥民辦非營利養老機構的發展急需政府構建有針對性的補償機制。
2.民辦非營利養老機構缺乏完善的政府補償機制
（1）缺少針對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。民辦非營利養老機構總體收入主要來源于日常業務收入，其日常業務收入在總收入中所占的比例很高。政府對非營利組織的支持力度較小，其補貼比例很低，僅占到2.49%。即使是對于民辦非營利養老機構中政府補貼型的養老機構，政府補貼的比例也只是占到7.72%（見表5），這與國外非營利養老機構的運行資金來源具有很大差別。
（2）政府對養老機構的指導定價實施過程不科學。以上海市為例，1999年《上海市物價局關于本市養老機構收費問題的復函》（滬價行[1999]第234號）從鼓勵社會力量舉辦養老機構、促進補貼制度改革、提高老人在院生活水平出發，對養老機構的收費標準進行調整，但伴隨著經濟和社會的飛速發展，養老機構運行的人工成本、公用事業費用的成本也在不斷上升，而收費標準卻一直沿用至今，難以適應養老機構發展的需要。顯然，政府部門對養老機構的指導定價體系沒有完全建立起來，定價過程中沒有對實際養老機構的運行成本進行調查，沒有建立起隨社會、經濟條件變化的養老機構的定價系統，沒有建立起遵循公共服務定價原則的定價系統。
（3）對養老機構的補償標準不合理。與全額撥款養老機構和差額撥款養老機構受到政府財政撥款支持的情況不同，同為非營利組織的自收自支養老機構很少甚至沒有得到政府的財政補償，這對于處在相同競爭位置上的民辦非營利養老機構不公平。補償方式和補償標準不明確是養老機構之間不公平競爭和惡性競爭的主要原因。在補償方式上，政府對非營利養老機構的補償，如建設費用補貼、日常運營費用補貼等，中央政府缺乏統一規定，主要由地方基層政府根據各自財力進行補貼，這種狀況很容易因各地區補貼政策的不同導致養老機構發展失衡，競爭秩序混亂。在補償標準方面，各地都是基于福利剛性制定補償額度，從最低的補償額度開始，以后適度增加，缺乏一套有針對性的測算體系來保證財政能夠承擔得起的適當的補償金額，這種補償資金的方式定會使處在相同起跑線上的養老機構面臨不同的競爭環境。
（4）政府對養老機構的監管不力。政府對養老機構監管不力，主要表現在：一是政府沒有全面執行對養老機構考核評估辦法以及相應的獎懲措施，關于養老機構優惠政策的相關規范和條例的實施狀況并不理想。二是養老機構沒有完全享受到政府的優惠政策，一些優惠政策在部分地區尚未得到真正落實。從水費、電費、燃氣費用、電話資費、車輛養路費等方面的優惠政策來看，相關政策并沒有落實到位，很多方面的日常開支甚至成為養老機構運作過程中的負擔（見表6）。而一些地方稅務部門出于稅收條例對養老機構的規定比較模糊，向養老機構征收企業所得稅，這種做法增加了養老機構的運行成本。
注：夜間電費只有一家養老機構享受到。在燃氣方面，各養老機構所用氣體種類分散，樣本數量太小。這兩方面不足以說明優惠政策的享受情況，因而未納入比較范圍。三、民辦非營利養老機構政府補償機制的構建
1.民辦非營利養老機構政府補償機制框架的構建
鑒于民辦非營利養老機構的準公共物品性質以及其運行中存在的資金缺乏的主要問題，政府建立一套針對非營利養老機構的完整的補償機制顯得尤為重要。機制即是指事物的結構方式及其功能的整體運作。將這一概念應用到政府對民辦非營利養老機構的補償上來看，文中所指的政府補償機制就是指政府對民辦非營利養老機構進行補償這樣一個工作系統的組成及各個組成部分之間的相互作用的過程和方式。政府的補償機制要解決的問題是用什么補、怎么補、補多少。因而，政府補償機制可以劃分為以下幾個相互聯系的部分：政府補償的資金來源、補償前提、補償標準、補償方法、補償依據。具體到政府對民辦非營利養老機構的補償機制的構建來說，它可以劃分為四個部分：政府補償資金的來源、民辦非營利養老機構的價格形成機制、政府補償的標準和方法、政府對民辦非營利養老機構服務的評估結果。這四個部分之間相互作用：首先，政府的補償資金來源是實施政府補償的最主要和最基本的保障。其次，有效、健全的價格機制是政府順利進行補償的前提。再次，政府進行補償的標準要受到價格機制的影響。補償方法是補償機制運轉的關鍵環節，補供方還是補需方兩種不同的補貼方法影響到價格機制和評估方法。最后，政府對民辦非營利養老機構服務的評估結果是政府進行補償的依據，它的運作影響到其他三個部分的運行（見圖1）。
2.構建對民辦非營利養老機構政府補償機制的具體建議
（1）確保對民辦非營利養老機構補償的資金供給。第一，建立對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。目前，國際上非營利養老機構比較發達的國家大多有一套針對非營利養老機構的財政補償制度，以保證對養老機構補償資金的來源。我國也應建立起相應的對民辦非營利養老機構進行補償的公共財政制度。養老機構是有較強外溢性的公共物品，受益范圍并非僅局限于本區域，因而對民辦非營利養老機構的補償應由多級財政共同承擔。針對目前對民辦非營利養老機構的補償以及養老機構運行中存在的困難來看，目前比較適合的政府財政轉移支付補償應該選擇封頂配套專項補助和不封頂配套專項補助兩種方式。對于刺激養老機構的數量增長，可以采用封頂配套專項補助；對于保證養老機構的質量而言，就要采用不封頂配套專項補助，保證民辦非營利養老機構運行成本的補償資金來源。第二，盡早著手建立長期護理保險。隨著社會經濟的發展，我國已經步入老齡社會，老齡化、高齡化呈現加劇趨勢，越來越多的老年人需要護理服務。面對龐大的養老群體所需的養老服務，僅靠政府的投入不足以解決問題，養老問題需要政府和社會、個人共同面對。德國、日本等老齡化、高齡化嚴重的發達國家就老年人的護理問題設立了國家強制性的老年人護理保險，這種做法很值得我們國家借鑒。筆者認為我國應設立社會護理保險，以更好地解決養老的資金問題。
（2）完善養老機構服務的價格機制。第一，促進民辦非營利養老機構成本價格的形成。政府實行社會福利社會化的初衷是由民辦非營利機構承辦大部分養老福利事業，這部分養老福利機構要按市場化運行，以避免政府辦養老機構運行低效率或無效率的情況，因而對民辦非營利養老機構的收費標準沒有予以規定，期望通過市場競爭實現價格均衡。政府應著力創造條件，最大可能地保證民辦非營利養老機構富有效率的成本價格的形成，為此政府應采取以下措施：強化舉辦養老機構資格驗收制度；建立完善的信息公開系統；加大對養老機構之間競爭的監督力度。第二，完善對政府辦養老機構服務指導價的定價過程。要形成合理的民辦非營利養老機構市場價格競爭機制，還需要對政府辦養老機構的政府指導價定價機制進行嚴格規范，因為這也是影響民辦養老機構市場價格機制形成的一個重要因素。為此，政府需要采取以下措施：依法完善政府對養老機構服務實施政府指導價的定價過程；完善對養老機構提供服務實施政府指導價的調整；對政府辦養老機構的指導價的實施進行監督。同時應鼓勵新聞單位對養老機構收費進行輿論監督；建立舉報制度，鼓勵任何單位和個人對養老機構不合理收費進行舉報。
（3）明確對民辦非營利養老機構進行資金補償的方法和標準。第一，明確對民辦非營利養老機構的補償方法。從國際經驗看，政府對民辦非營利養老機構補貼的具體方法以補給需方的偏多。采用這種形式補貼的好處是：老人可以根據自己的偏好選擇適合自己的養老機構，有利于養老機構的有序競爭和運轉效率；避免了很多政府評級，減輕了政府的負擔。從目前養老機構的發展現狀及老人的收入情況來看，目前中國比較適合補供方和補需方相結合的補償方式。補供方可以在某種程度上降低養老機構的收費價格，采用這種補償方式主要是考慮讓老人享受到經濟發展的成果，而且能有效地刺激養老機構的供給數量，這在當前我國養老機構床位數緊缺的情況下是非常必要的。同時，補需方的補償方式可以使不同護理級別的老人得到不同的補貼比例或補貼數額，采用這種方式主要是考慮到老人的偏好、養老機構之間的有序競爭和運行效率。第二，合理確定對民辦非營利養老機構的補償標準。當一個國家養老機構處在供小于求的不平衡狀態、養老機構的數量遠不能應對該國的人口老齡化問題的時候，需要有建設補貼予以鼓勵扶持。當養老機構的數量已經能夠應對該國的老齡化問題、養老機構供求基本平衡時，建設補貼則可以適時隱退。但是營運補貼是政府一直要堅持的，因為政府有責任在養老機構的運營中起一定的作用。關于政府補貼金額問題，需要考慮的影響因素有很多，如社會經濟發展水平、政府的財政能力、現有的保險體系、養老機構成本、老人的承受能力、福利剛性問題等。
（4）明確對民辦非營利養老機構補償的實施依據。發達國家政府在資助養老機構時也不是無條件的，各國都是根據自身的實際情況來設立相應的條件的。一方面，可以評估補貼資金的利用情況，評估其是否達到政府補貼的目標；另一方面，以評估結果作為政府進行補償的條件，又可以促進補貼項目的發展完善。第一，繼續完善相關養老機構服務標準的評估細則。目前，我國政府各部門出臺了一系列關于養老機構運行標準的規定和辦法，地方政府也出臺了養老機構運行的具體實施標準，例如對養老機構服務標準的規定、對養老機構建筑設計標準方面的規定等。這些文件對保證養老機構的規范發展起到了促進作用。隨著社會的發展，需要進一步加強對相關監管辦法的深化、細化工作，保證有效地實現對養老機構的監督管理。第二，依據評估結果確定政府補貼。在政府加大對養老機構補貼力度的同時，監督工作也要切實做到位，以監督結果作為政府實施資金補貼的實施條件，保證政府的資金發揮作用，保證入住老人的權益，同時保證養老機構依法有序發展的積極性。為此，應不斷加強對設施建設和服務質量的評估；確保評估結果的科學性，保證政府補貼機制正常運轉；加強對養老機構享受優惠政策情況的監督，即政府加強對自身的監督，深化政府補貼機制。
【關鍵詞】老齡；產業；民企；政策一、我國老齡化浪潮席卷而來
目前國際社會以65歲及以上人口占總人口比重來界定老齡社會的進程：進入老齡社會的標準為7%，深度老齡社會的標準為14%，而超級老齡社會的標準為20%。而根據第六次全國人口普查所統計報告，我國65歲以上的人口占總人口比例達到8.87%，已經屬于老齡社會。全國老齡辦中國老齡科學研究中心《中國老齡事業發展報告（2013）》提出，2013年老年人口數量將突破2億大關，達到2.02億，老齡化水平將達到14.8%，成為深度老齡社會。另據聯合國的《世界人口統計》，2010年到2050年間，全球60歲以上人口將由11%上升到21.9%，而中國則由12.3%上升到31.1%。我國對老齡產業有關理論研究還比較滯后，起步于90年代中期。人口老齡化理論認為，老齡群體的日益增加，既是社會進步的重要的標志之一，又是人類社會面臨的新挑戰。依據市場理論和產業理論，老齡產業是老年群體存在時就開始了。一般經濟學的理論認為，產業的產生和發展是以市場的需求為動力，市場需求刺激產業的產業與發展。老齡產業的產生與發展取決于由老年人口規模、老年人的購買力水平和購買欲望所決定的市場需求。從市場營銷的角度看，老齡產業是以年齡為標志劃分消費群體的產業。
“老齡浪潮”席卷而來，對社會的沖擊是巨大的。黨的十報告明確提出了“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”的重大戰略部署，把積極應對人口老齡化的戰略部署落到實處。此外，這也是落實科學發展觀，促進和諧社會構建的一個重大戰略舉措，是提高老年人生活質量，保障老年人合法權益的一項重要任務。由人口快速老齡化誘發的矛盾正在蔓延，且已由老年個體向老年群體擴散，由單個家庭向整個社會層面傳導，由養老問題向經濟社會發展全局滲透。人口快速老齡化，產生一系列問題：
首先是老年人口數量增多、比重上升將直接增加社會保障的壓力。其次是由于老年人數的增加，老年醫療服務和照護服務需求隨之增多，無論是居家養老、機構養老還是醫療機構的老年服務壓力都會加大。農村養老困境引發的老年人非正常死亡已經成為非常嚴重的社會問題，公立養老機構供需矛盾日益突出。老齡產業不是傳統意義上的獨立產業部門，老齡產業實質上是一個以老年消費品——老年商品和服務——為主體的市場體系。它包括為老年人服務的衣、食、住、行、用、醫療保健、照料、精神慰藉以及保險、房地產、金融、旅游和娛樂等方面。我國的老齡產業，無論在產品還是在服務規模以及產品和服務類型上，自從20世紀80年代末期興起之后未取得明顯的進展。
二、國內老齡產業發展現狀
（一）我國老齡產業的發展概況
現有的養老設施和服務十分滯后，加強發展老齡事業和產業，既是中央的戰略部署，又是整個社會的共同期待。我們不能忽視老齡產業發展所面臨的挑戰與壓力：第一，從整體上看，當前我國老齡產業的市場規模正在擴張，但是產業帶動經濟和就業局面尚未形成，現階段產業規劃還是缺失的，產業發展具有無序性。養老產業尚未成為資本市場的矚目焦點。老齡產業較為集中在數個的城市以及沿海地區。老齡市場產業鏈上的多種需求未能得到滿足，巨大潛力尚待挖掘；第二，老齡產業主要領域集中在老齡消費品制造業，商家和生產企業都對老齡產業認識不夠，眾多企業為追逐利潤，熱衷于利潤大、受追捧的商品，而不愿意生產利薄價廉的老年用品，而老齡服務業市場供給缺口卻很大。老齡服務質量遠遠達不到越來越多的老齡消費者的需求，許多領域尚未得到開發；第三，我國的老年人現在消費主要靠退休工資，退休職工處于相對貧困境地。廣大農村老人原先沒有養老金，現在逐步實現“農保”，保障水平低，制約了消費。和國外相比，我國老年人消費能力還是有限，雖然老年人口數量巨大，但實際有效需求受到多方面因素削弱。第四，養老服務和產品的發展勢頭比較好，但是市場上當前針對老人研發的消費用品嚴重不足，且品種單一，大都局限在營養保健品方面，并且產品質量參差不齊，使老年用品市場得不到有效開拓和擴展。缺少高科技產品和高質量的品牌產品，難以適應高水平競爭；第五，專業性人才隊伍較為薄弱，產業發展創新人才支撐不足產業政策不甚明朗，政府、社會、市場分工不明確；第六，現有產業的決策缺少市場細分和對老年人需求的具體調查分析，結果造成許多產品和服務模式雷同，缺少特色，尤其是適合老年人生理特征的產品太少；第七，老年人重積累、輕消費的傳統觀念很難在短期內改變，直接影響老年人的消費增長，居民儲蓄長時間內居高不下。
（二）民企涉足老齡產業面臨各種困難
隨著老年人口的日益增多，家庭成員為老年人提供的支持越來越不能滿足老年的需求，我國養老產業的市場需求也在不斷趨旺，供需之間的巨大矛盾，不僅意味著我國老齡產業蘊藏著巨大潛力與商機，同時也表明老齡產業發展的嚴重滯后，據中國老齡產業協會調查顯示，目前國內養老市場需求達8000億元，但供給嚴重不足，從供給看，當前國內市場每年為老年人提供的產品與服務總價值不足1000億元。政府可以保證基本的養老保障，更多讓社會力量來開發不同服務項目，帶動社會人才的介入。中國老齡產業還是一塊待開發的處女地，市場潛力很大，但是現狀卻很糟糕，例如，一些所謂的福利院、敬老院只是政府的一個樣板工程，而且容納量很有限，很多福利院普通百姓根本進不去，成為特權階層的享受地方，不能從根本上解決龐大的市場需求。中國老齡化問題可借鑒西方發達國家的經驗，最終要通過市場化來解決，要吸引大量社會資本參與，要形成多渠道、多元化的投資模式，從而為老年人提供更加豐富多樣的服務模式與產品。
涉足老齡產業有許多制約因素，從企業生存的角度來看，從事老齡產業也需要商業模式。企業需要生存，需要一定利潤，更需要政策支持產業，老齡產業發展需要較大規模投入，大多利潤較低，而且投資時間太長，收益太慢。若沒有政策方面的支持，民營機構自身很難得持續發展。現在政府對民營機構支持力度并不大，經常懷疑企業投資的目的，質疑企業投資老齡產業的動機不純，是想借老年項目的名義搞圈地運動，政府的質疑令企業望而卻步。
三、建立“政府引導、市場主導”發展格局
老齡產業是一個特殊產業，其正的外部性、非盈利性與市場性并舉的特點，決定了政府發展老齡產業，要發揮政府主導作用。國務院的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》中，提出要發展老齡產業，把老齡產業納入經濟社會發展總體規劃，列入國家扶持行業目錄，同時，鼓勵社會資本投入老齡產業，培育一批生產老年用品、用具和提供老年服務的龍頭企業，打造一批老齡產業知名品牌，并且疏通老齡產業發展融資渠道。國家給予涉老企業適當優惠政策，扶持關系國計民生的老齡產業發展是十分必要的。民政部出臺了《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》，社會力量的參與正在逐漸擴大，有力地促進了我國老齡產業發展。同時，社會力量的積極參與是我國老齡產業蓬勃發展的重要基礎。首先，在我國社會主義市場經濟體制日趨完善的今天，老齡產業的發展必然要受到市場經濟體制和運行機制的深刻影響，沒有社會力量的充分參與，老齡產業的發展就會舉步維艱。再者，市場機制是資源配置最有效的手段，對一個產業的持續發展而言，關鍵還是要靠市場機制的培育它能通過供求、價格、競爭之間的相互作用與影響。在倡導積極競爭的基礎上，形成競爭有序、統一開放的市場體系，健全市場進入和退出等方面的規則。最后，總體來講，我國老齡產業的發展還處在初期，在對老齡產業發展規律的認識、法律政策體系的完善、資金投入的支持等許多方面還存在問題，很大程度上制約了社會力量參與老齡產業的發展。要發揮市場的主導作用，就必須培育和完善老齡產業各種要素市場，形成包括勞動力市場、資本市場、技術信息市場等在內的比較完備的市場體系。只有以更大的力度推進改革，進一步理順政府和市場的關系，才能不斷消除制約發展的體制機制障礙，尋求到能夠最大限度發揮經濟效率的結合點，促進老齡產業持續健康發展。對從事老齡產業的企業，銀行應該給予貸款條件適當放寬、貸款期限適當延長、貸款利率適當下浮的信貸優惠政策。加速老齡產業發展的資金集聚、降低老齡產業企業的融資成本。通過稅收優惠政策可以扶持企業發展，降低老齡產業的費用支出，比如基礎設施配套費、商業網點費、衛生費等等，制定鼓勵老齡產業發展的融資信貸政策。另外，提高老齡產業的投資回報，才能激發社會力量從事老齡產業的積極性，也才能保證老齡產業的長期健康發展。
參 考 文 獻
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