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【關鍵詞】警犬安檢；搜爆；法律性質
一、警犬安檢的法律內涵
警犬安檢行為雖然被廣泛運用，但是關于警犬安檢行為的法律內涵卻沒有明確的界定。由于警犬具有靈敏的嗅覺特性，因此在現階段警犬安檢行為主要被應用在警衛活動、大型公共活動、以及爆炸案件中。警犬在上述活動中被應用具有獨特的優勢。由于警犬本身具有靈敏嗅覺的特性，其對于發現具有刺激性氣味的、爆炸物等具有快速的反應。警犬安檢行為的存在，有力的保障了上述活動的順利進行。
通過上述對警犬安檢應用領域的分析，警犬安檢行為，屬于公安機關所特有的行為和權力。公安機關運用警犬安檢行為，是為了在特定的環境中發現具有特定危險性的物品，從而保障公共安全和社會秩序。因此，我們可以看出，現階段，警犬安檢行為主要被應用于兩大領域。即公安機關辦理刑事案件領域和公安機關辦理行政治安案件領域。
警犬安檢活動與公安機關辦理其他刑事案件和行政案件的措施和手段既有相同之處，又存在著差異。警犬安檢活動與其他刑事案件和行政案件相比，其相同之處在于，它們都是公安機關為了維護公共安全和社會秩序所采取的重要手段和措施。他們的最大區別之處就在于警犬安檢活動針對的對象和案件是特定的。警犬安檢活動無論是在刑事案件中還是在行政案件中，必須針對具有特定氣味的環境和物品。這也是由于警犬自身的特性決定的。因此，在實踐中，警犬安檢行為，往往指警犬在警犬訓導員的指揮下，利用警犬靈敏的嗅覺，在警衛活動、大型公共活動以及爆炸案件中快速發現具有刺激性并能夠被警犬所鑒別出的危害物的活動。
二、警犬安檢行為的法律性質
（一）公安機關辦理刑事案件中警犬安檢行為的法律性質
公安機關辦理的刑事案件和懲處打擊的犯罪行為往往具有社會危害性大的特點。因此，警犬安檢行為在特定的刑事案件中也被廣泛應用并起到了重要的作用。這里所說的特定案件指犯罪嫌疑人利用具有特殊刺激性氣味并能夠為警犬所鑒別出的犯罪工具所實施的刑事案件。在實踐中，警犬安檢被運用最多的往往是爆炸類的案件。在這類特定案件中，公安機關運用警犬搜索出犯罪嫌疑人實施犯罪所利用的爆炸物。警犬搜索出的上述爆炸物往往成為對于犯罪嫌疑人定罪量刑非常重要的證據。因此，從這個角度講，我們可以看出，警犬搜爆的過程和公安機關辦理刑事案件的其他偵查手段具有相同的法律性質，他們都是公安機關辦理刑事案件，找出刑事證據從而破獲案件的重要手段。因此，筆者認為，警犬安檢在刑事案件中的應用應該是屬于偵查行為的一種重要手段。警犬安檢行為在刑事案件中的應用也應該遵守法律對于所有偵查行為的法定程序。不按照法定程序搜索出來的證據，就有可能由于程序的瑕疵從而被排除應用。
（二）公安機關辦理行政案件中警犬安檢行為的法律性質
警犬安檢在公安機關辦理的行政案件中，主要應用在機場、地鐵、大型活動、警衛活動等場合。由于上述場合的特點決定，進入該場合的人員不得攜帶危害公共安全的物品進入。警犬安檢主要在上述場合查處具有特定性氣味的、能夠被警犬所鑒別出的特定行政案件中。因此，筆者認為，警犬安檢在公安機關辦理的行政案件中應該屬于行政檢查的一種。由于理論界對于行政檢查的法律內涵及法律性質沒有統一的認識，也就導致了警犬安檢作為行政檢查的一種重要內容，對于其性質也有爭議。筆者認為，要想明確警犬安檢的法律性質，必須明確行政檢查的法律性質。在此基礎上，才能準確的界定警犬安檢行為的性質。
目前，學術界關于行政檢查行為性質的爭議，主要集中在行政檢查屬于行政法律行為還是行政事實行為，它屬于獨立行為還是輔助行為的焦點上。
第一種觀點認為：“行政檢查的性質是一種依職權的單方具體行政行為，是一種獨立的法律行為。”贊同此種觀點的學者認為“行政檢查，是行政主體為實現管理職能，依據法律的規定，對相對人是否遵守法律和具體行政決定的情況進行強制直接了解并作出法律結論的行政行為”。再如：“行政檢查，也有稱行政監督檢查，是指具有行政監督檢查職能的行政主體，依據法定的監督檢查職權，對一定范圍的行政相對人是否遵守法律、法規和規章，以及是否執行有關行政決定、命令等情況，進行能夠影響相對人權益的檢查了解的行為。”持該種觀點的學者認為行政檢查是具體行政行為，具有獨立性。
第二種觀點認為：“行政檢查是行政主體在其最終行政意思表示做出之前的準備行為，它不具有自己獨立的意思表示，而是基于一個最終的意思表示的做出和實現而進行的，是一種程序性行政事實行為。”支持這種觀點的代表學說有“行政檢查行為，它是指行政主體為實現行政管理目的，依法對行政相對一方是否遵守法律和行政決定所進行的監督檢查行為。是一種權力性事實行為。”行政監督，又稱行政監督檢查或行政檢查，是指行政主體基于行政職權，依法對行政相對人是否遵守行政法規范和執行行政決定等情況所作的事實行為。從上述觀點我們可以分析出持該種學說的學者認為，行政檢查不具有獨立性，它只是行政主體做出行政處罰前的一個準備性的輔的行為。
通過上述對行政檢查行為性質的分析，筆者支持第一種觀點。筆者認為，行政檢查應該屬于具體行政行為。警犬安檢作為行政檢查的一種，也應該屬于獨立的具體行政行為。之所以得出這樣結論，筆者認為警犬安檢行為完全符合具體行政行為的特征。
第一，關于警犬安檢行為的主體。警犬安檢行為的主體是在依法享有行政檢查權的公安機關的工作人員依法作出的。警犬安檢行為是在依法享有行政檢查權的警犬訓導員的訓導下作出的。其他任何組織和個人都無權作出該種行為。
第二，關于警犬安檢職權的行使。警犬安檢行為是公安機關行使行政檢查權行為，該種行為是行使國家權力的表現，具有強制性等特點。同時，該種行為也應該受到嚴格的法律限制。
第三，關于警犬安檢的目的性。警犬安檢行為是為了督促參與到大型活動中或者在機場、地鐵等特定場所里的行政相對人遵守相關法律法規。從而維護公共安全。如果該行政相對人不遵守相關的規定，通過警犬安檢行為確定其攜帶有具有違反法律規定的危害性的物品，將有可能被處以行政處罰。
第四，關于警犬安檢行為的對象。警犬安檢行為主要針對的是在上述特定場合攜帶具有特定刺激性氣味的爆炸物等物品的人員。而且警犬安檢行為針對的人員是與公安機關相對的不特定的人員。
通過上述分析，警犬安檢行為完全符合具體行政行為的法律特征。因此，我們可以看出在公安機關辦理的行政案件中，警犬安檢行為作為行政檢查的一種，是一種獨立的行為，是具體行政行為。
警犬安檢行為在公安機關辦理的刑事案件和行政案件中都起著至關重要的作用。我們在實踐中必須重視該種手段的運用。基于上述分析我們可以得出結論：警犬安檢行為，是指警犬在警犬訓導員的指揮下，利用警犬靈敏的嗅覺，在警衛活動、大型公共活動以及爆炸案件中快速發現具有刺激性并能夠被警犬所鑒別出的危害物的活動。警犬安檢行為在刑事案件中的應用應該屬于偵查行為的一種重要手段。在行政治安案件中，警犬安檢行為應該是一種具有獨立性的具體行政行為。
參考文獻
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一、行政強制和行政強制執行
行政強制，是指行政主體為實現一定的行政目的，保障行政管理的順利進行，對行政相對方人身及財產自由、行為等采取的強制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對涉嫌違法行為采取暫時控制性的強制措施、對違法行為的行政處罰等。
行政強制執行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規定作為或不作為的義務和行政決定設定的新的義務，行政機關或人民法院依法采取強制措施，迫使其履行義務的具體行政行為。
行政強制執行的特征：
1、行政強制執行的前提：行政強制執行以行政相對方不履行法律規定的義務和行政機關依法設定的新的義務為前提。
2、行政強制執行的主體：根據法律、法規的規定，行政強制執行的主體有兩類，一種是行政機關依照法律、法規的授權對行政相對方直接采取強制執行措施，另一種由行政機關向人民法院提出強制執行申請，由人民法院執行。
3、行政強制執行的客體：行政強制執行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。
4、行政強制執行不允許進行執行和解。所謂執行和解就是指在指執行過程中，申請執行人和被申請執行人自愿協商，達成協議，解決爭議，從而終結執行程序。在民事強制執行中，執行和解是法律允許的，但是行政強制執行，法律則不允許執行和解。
行政強制是推進行政監管的重要手段，行政強制執行是實施行政強制的根本保障，我國現行的行政強制制度是以申請法院強制執行為主，行政機關自己直接執行為輔的制度，工商行政管理機關直接強制執行只有加處罰，有條件地將查封、扣押財物拍賣抵繳罰款，個別規章規定對拒絕、拒絕行政監督行為實施處罰等少量的措施。
二、工商行政管理行政強制執行中的困惑和問題
工商行政管理機關肩負著監管市場的重要職責，為預防、制止或控制危害市場經濟秩序的違法行為的發生，必須確保其行政強制行為的有效實施。筆者作為工商行政管理機關的基層執法人員，在實際的執法中，感到行政強制執行難，困擾著工商行政管理職能的履行，行政強制執行在制度上和實踐中存在一些問題。
1、行政強制措施的設定權不明確。設定工商行政管理行政強制措施的有法律、法規和規章，在部門規章中設定行政強制措施的比較多，行政機關的權力是國家賦予的，行政強制措施作為行政機關重要的職權，在部門規章中自我設定行政強制措施顯得有些尷尬，如國家工商局頒布的《工商行政管理暫行規定》第四十三條第二款關于對拒不執行有關暫停銷售，聽侯檢查，不得轉移、隱匿、銷毀有關財物命令的，工商行政管理機關可以視情節給予處罰的規定，在實際執行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規章中的條款能否作為執罰的依據尚待商榷。對拒絕、抗拒工商行政管理的給予直接制裁，具有少數部門規章中有規定，法律、法規一般都沒有給工商行政管理機關設定該項權利。這種由部門規章自行設定行政強制執行措施做法，使行政機關行政強制權大打折扣。
2、行政強制的設置零亂。工商行政管理是一個綜合性的市場管理部門，涉及法律法規多，工商行政管理的行政強制措施的設定散見于多個法律、法規和規章，由于不同法律、法規、規章制定的時期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對違反市場秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政強制措施不一致。這種不一致不但沒有必要，而且又易造成實際運用的差錯。如屬于《企業法人登記管理條例》規范登記管理的企業，如抗拒監督檢查，工商行政管理機關則可以依據《企業法人登記管理條例實施細則》給予處罰，對工商行政管理行政處罰不自覺繳罰沒款的，可以依據該細則通知銀行，予以劃撥。其他性質企業的登記管理法規無此類規定，現在按《企業法人登記管理條例》登記的企業已很少，更多的是公司類企業，而《公司登記管理條例》卻沒有似的規定；《打擊投機倒把暫行條例》設定了查封、扣留、凍結銀行帳號、強制劃撥銀行存款等行政強制措施；《無照經營取締辦法》、《產品質量法》、《商標法》設定了查封、扣留的財物的行政強制權，《反不正當競爭法》設定了
對抗拒執法的處罰權，但對拒絕監督檢查的予處罰的規定不全面。大量其他法律、法規很少有查封、扣留、凍結銀行帳號、銀行劃撥、對拒絕和抗拒監督檢查行為給予處罰等很有必要的行政強制權的設定。《銀行法》實施后，實際廢止了工商行政管理機關由規章賦予的銀行凍結、銀行劃撥的強制執行權。面對如此零散、零亂的行政強制權的設定和或強或弱的行政強制權，執法人員容易憑經驗、憑感覺、憑需要而不是根據法律、法規采取相應的行政強制措施，造成亂作為。
3、行政強制行為缺乏應有的法律的保障。如工商行政管理機關依法行使職權，有關當事人應當接受和給予協助，但在實踐中拒絕檢查、抗拒執法的現象時有發生，實際中登記保全、封存、
查封等行政強制措施無法正常實施，對此有關法律沒有賦予工商行政管理機關對抗拒監督檢查行為直接給予制裁的權力，面對這類情況的違法行為，執法人員束手無策、望洋興嘆，使監管無法進行。雖然法律規定對抗拒、阻礙依法執行公務的，可以移送公安機關依據治安管理條例處罰，但在行政執法實踐中行政機關感到這種 “移送”是那么的“遙遠”，只能是“望梅止渴”。對沒有實施暴力的拒絕、抗拒監督檢查行為，如其移交公安機關處罰，不如同時賦予行政機關直接處罰權力，由行政機關直接依法制裁。另外，現行的工商行政管理機關直接強制執行的手段軟弱，很難
實現行政強制執行的終結。
4、行政強制的“軟”也在一定程度上導致行政強制的“濫”。由于工商行政管理機關行政強制執行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執行難，行政執法人員為了實現行政目的，正門行不通，走偏門強行推進，這種做法在我們這樣一個人治氣氛較濃的國家的實踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執法人員行政強制思想上的錯位和手段上的不規范。如工商行政管理機關經常參加的地方政府慣用的組織多個行政機關（甚至包括非行政機關）開展的集中整治行動，就是因為行政機關的強制執行的手段有限，只有靠多部門、多人員的氣勢強力推進行政監督，在這樣的整治行動中，往往強調的是結果，而不顧過程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，行政強制的“軟”使行政處罰變成“行政協商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執法中常常出現討價還價的場面，失去了法律的尊嚴。
5、申請法院強制執行不暢。申請法院強制執行作行政機關最終最有力的強制執行手段，在實踐中存在不少問題，一是程序繁瑣，時間長，特別是申請法院強制執行需在行政決定的法定起訴期限屆后（一般三個月后），時間拉得過長，容易造成執行難，影響行政效率；二是法院在處理行政強制執行案件中隨意性較大，也不能保證行政決定執行的及時和到位，有時客觀上實行了執行和解；三是由于部門利益，法院向行政機關收取費用，申請強制執行還可能增加行政機關額外開支，行政成本的增加造成行政機關往往不愿向法院申請強制執行，還不如用“土辦法”好。
6、行政處罰文書的有效性與申請強制執行的矛盾。依據《行政處罰法》，行政處罰文書一經下達就是有效的法律文書，當事人應當在規定的期限內自覺履行，當事人對行政處罰不服申請行政復議或是提起訴訟的，行政處罰不停止執行。按照《行政處罰法》，當事人逾期不履行行政處罰決定，行政機關主要依靠申請法院強制執行。然而，《行政訴訟法》第六十六條：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在規定期間不提訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”，這就意味著
行政機關實施行政處罰必須在處罰決定送達之日起三個月后才能申請法院強制執行，這顯然不利于對違法行為的及時制止和查處，其負面影響是顯而易見的，并可能造成違法行為的延續危害和違法者逃逸處罰。同時，行政機關為了確保行政處罰的實施，一般都作出了對到期不繳納罰款的，每日按罰款數數額的百分之三加處罰款的決定，三個月后申請法院強制執行，處罰金額翻了兩番，使本來就難以執行的案件增加了更大的難度，在實際中加處罰一般也難以兌現，這樣又失去了法律文書的嚴肅性。申請行政復議或提起訴訟不中止行政處罰的執行，與《行政訴訟法》第六十六條規定產生矛盾，《行政訴訟法》的這一規定，在一定的期限否定了行政機關行政決定的有效性，剝奪了《行政處罰法》賦予行政機關可申請法院強制執行的權利。筆者認為，《行政訴訟法》這一規定的立法目的是為了保護行政相對方的合法權益，而客觀上是放縱了違法者，違法者違法得不到及時查處，侵害了更多人的權益，背離了立法者的本意。
針對工商行政管理行政強制執行的諸多問題，應本著有利于實現行政目的，保障有效實施行政管理，提高行政管理的效率和質量，規范行政強制行為，從而有效地維護市場經濟秩序和更好地保護公民、法人和其他組織合法權益的指導思想，從法律制度入手，按照行政強制法定的原則（由法律設定強制執行措施），盡快制定行政強制執法和工商行政管理組織法，明確賦予與工商行政管理職能相適應的行政強制執行權，對長期肩負著整頓和規范市場經濟秩序重任的工商行政管理機關，在權力上要給足，在使用上要從嚴，產生后果的責任要分明。從理順行政強執行機制入手，研究必要的法律規范，加強公安機關對行政機關依法行使職權的保護，堅決打擊拒絕、抗拒行政執法的行為，增強法院強制執行的力度和申請法院強制執行的可操作性，可探索建立專門的行政強制執行機構，集中行使行政強制執行權。從規范行政執法人員行為入手，強調依法行政，嚴禁過多過濫使用行政強制權，在實施行政強制之前，只要情況允許，行政機關應當先采取一般管理手段解決，然后才考慮行政強制，要解決行政管理手段單一的問題，拓寬行政管理方式，少動用行政強制手段，強調、鼓勵和說服自覺履行；一旦申請法院執行，要積極配合法院，及時掌握違法者的經營動向和資產情況，為法院提供執行信息。
1.1以真實性審核為主要內容的經常項目外匯管理適合我國對外經濟發展趨勢，符合IMF第八條款的要求。目前我國仍對資本項目實行管制，這就要求經常項目外匯收支應當具有真實、合法的交易基礎，以避免資本項目收支假借經常項目名義規避管理。因此對經常項目嚴格進行真實性審查是我國現階段經濟發展對外匯管理的要求，也是符合IMF第八條款的。為了適應加入世界貿易組織后我國涉外經濟迅猛增長的形勢，經常項目外匯管理適時調整管理理念，改進管理手段，出臺了一系列政策措施，取消部分限制，不斷簡化審核手續，縮短業務辦理流程，其管理內容、方式及手段日趨完善，極大地促進了貿易便利化，切實履行經常項目可兌換的承諾。
1.2經常項目外匯依法行政所依據的法律法規的情況。經常項目外匯管理具有監管與服務、日常外匯監管與行政許可相互交織、界線模糊的行業管理特征，其法律依據基本上是以《中華人民共和國外匯管理條例》以及根據《條例》所制定的規章、規范性文件和少數的內部操作規程。由于大部分經常項目外匯管理的法規、規章和規范性文件的制定時間早于《行政許可法》的實施時間，因此，目前列入行政許可范圍的經常項目外匯行政許可項目所含內容與《行政許可法》所規定的內容存在一定的差距，如普遍缺失公示和受理時限等。
1.3經常項目外匯依法行政工作開展情況。
1.3.1不斷創新經常項目外匯依法行政管理手段，服務被許可人,提高行政許可效率。隨著我國經濟日益融入全球經濟，國際資金流量不斷增大，對我國經常項目真實性審核提出了新的要求，經常項目外匯管理嚴格遵照《國家外匯管理局關于實施外匯管理行政許可有關程序問題的通知》的精神不任意增設行政許可項目，同時不斷創新管理手段，以促進貿易便利化。如：外匯局福建省分局從提高行政效能，創新操作模式出發，設計開發了“貿易外匯服務直通車”（以下簡稱“直通車”），即企業的出口收匯核銷單通過外匯局網上核銷報審系統審核通過后，可利用“直通車”查詢和打印“已核銷清單”，稅務部門可以通過“直通車”查詢企業的已核銷信息，大大方便了出口企業核銷退稅。通過“直通車”這一交流信息的紐帶，向企業和相關監管部門提供全新、高效、便捷的網絡信息服務平臺，實現外匯局、稅務部門、銀行及企業間的流暢溝通。又如：外匯局福建省分局充分利用科技手段改進名錄監管方式，開發了新的銀行端的名錄（單）信息外網查詢系統，真正實現全省企業“名錄”監管信息的實時公布和共享，提升了進口單位付匯備案核準的行政許可工作效率；同時，還取消轄內進口異地付匯事前備案制，所轄進口名錄企業需到省內異地銀行辦理售付匯業務的視同本地付匯管理，企業無需逐筆辦理備案手續，憑有效商業單證到付匯銀行直接辦理進口付匯業務,降低了企業成本；此外，在按規定每月定期清理進口付匯逾期未核銷的基礎上，采取靈活多樣的逾期催核方式，充分利用外匯局“直通車”的功能，定期將企業進口付匯逾期未核銷明細信息掛到“直通車”上，進口企業無需親自到外匯局就可及時了解自身進口付匯逾期情況，方便企業管理，取得了明顯的社會效益。
1.3.2許可與監管并舉，完善被許可人從事行政許可事項活動的事后檢查和管理工作。對被許可人從事行政許可事項活動的監督檢查采用非現場核查和現場核查相結合的方式。在非現場核查中，主要采用各類外匯收支風險預警指標，運用各種專業化的統計、分析方法，密切關注地區資金交易的關鍵問題，實現對轄內外匯資金流動的即時監控和管理，完成相關的業務分析及預測，同時有針對性地對異常交易行為進行跟蹤檢查，從而實現促進貿易便利化和有效監測外匯資金流動的最終目標。在現場核查中，以外匯監管和服務并重為宗旨，注重政策宣傳，對被許可人從事行政許可事項活動中的薄弱環節、違規環節進行監督，促其整改，從而確保地方經濟穩健運行。
1.3.3做好經常項目依法行政的內部監督檢查工作。創新依法行政內部監督方式，采取上級對下級、本級自設檢查組、下級對上級的檢查方法，從內控制度建設、日常監管及非現場核查等方面開展經常項目依法行政內部監督檢查工作，以防范風險。同時，將內部檢查與員工業務培訓有機結合，不斷提高員工的政策解讀能力、系統運用能力和監測分析能力，確保經常項目各項管理制度的貫徹落實，避免發生偏差，進一步提升經常項目依法行政水平。
2.我國經常項目外匯依法行政存在的問題
2.1經常項目行政許可所依據的法律層級較低，大多是規范性文件或內部操作規程。經常項目行政許可所依據的法律層級較低，常常只能依據規范性文件甚至內部操作規程執行。依據內部操作規程實施經常項目外匯行政管理,特別是實施行政許可,其行政合法性值得置疑,容易使外匯管理部門在經常項目外匯行政訴訟中處于極為被動的地位。如：《保險業務外匯管理操作規程》以操作規程形式下發執行，因其中所含內容欠嚴密性，因而法律效力低，不宜作為行政執法的依據，否則在行政訴訟中極可能處于不利地位。
2.2經常項目行政許可項目的確定不準確。《行政許可法》第十三條規定“行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”可以不設行政許可。但由于管理對象和目標的特殊性，經常項目外匯管理領域的行政監督與行政許可常常處于界限模糊的狀態，一些原本具有明顯行政許可特征的事項因為管理目標和手段的變化，不再具有行政許可的明顯特征，而成為事后監督管理行為，相反，一些原本的監督管理行為也會因管理目標變化的需要而成為具有明顯行政許可特征的行政行為。可見，經常項目行政許可與經常項目其它行政管理行為常常處于互相轉化的不確定狀態。《行政許可法》中行政許可實行項目管理制度，而項目管理制度中項目設定的相對穩定性就和經常項目外匯管理的上述特征構成了矛盾，現行項目表中的16項經常項目行政許可事項，有的就已不具備明顯的行政許可特征，而那些具有明顯行政許可特征的卻又未被列入現行項目表中。如：隨著進出口經營權門檻的放寬，企業的外貿經營申請只需辦理登記備案，進口名錄管理實質上只是進口付匯企業檔案信息的管理，不帶有行政許可的色彩；同時，進口付匯核銷屬于日常當場辦結的事后數據核銷業務，不涉及行政許可內容，而這些卻都被列入行政許可范圍，給管理者與企業帶來不必要的程序和麻煩。又如：《個人外匯管理辦法》及《個人外匯管理實施細則》規定的個人提取外幣現鈔備案具有明顯的行政許可特征，但卻未被列入現行項目表中。再如：《個人外匯管理辦法》實施以來，個人結匯和境內個人購匯實行年度總額管理，外匯局不再核準個人結匯、購匯等業務，但現行項目表中卻仍有此項目。
2.3經常項目外匯管理法規之間銜接不嚴密。經常項目外匯管理法規之間銜接不嚴密，如：作為貿易進口項下發生的從屬費用——進口索賠，未被納入目前貿易進口外匯收支管理規定中，因而，時常被劃為非貿易外匯管理所屬內容；而在非貿易方面，雖制定了“國際賠償”售付匯的規定，但又特別指出不含國際貿易項下的賠償，導致進口索賠資金管理徘徊于貿易和非貿易之間，其資金性質難以有效區分和界定，在實際操作過程中，外匯局、銀行內部都易產生扯皮或推委現象，出現監管“盲區”。
2.4經常項目外匯管理法規與《行政許可法》之間銜接不嚴密。隨著我國融入全球化市場，經常項目下的外匯收支，無論是交易主體還是交易規模都將大幅度增加，需要不斷創新監管手段和方式才能適應經濟發展。但是，制定行政監管法規或實施行政許可都必須經過一定程序，特別是實施行政許可必須經過一段較長的時間審批，往往滯后于行政監管措施的制定。這就使經常項目外匯管理法規在與《行政許可法》的銜接方面產生了問題。《行政許可法》出臺后，經常項目外匯管理系列法規因涉及面太廣，只能針對許可項目和核準時限進行了全面疏理，原有經常項目相關規定與《行政許可法》在細節上的不吻合之處尚未及時全面調整，因此，在日常業務中凡遇這種情況一般按經常項目內控制度辦理，未完全與《行政許可法》的規定相吻合。如：《行政許可法》第三十二條規定“……行政機關受理或者不予受理行政許可申請，應當出具加蓋本行政機關專用印章和注明日期的書面憑證。”此份書面憑證由于內控制度未做規定，因此，日常業務中常常缺失。
3.推進經常項目外匯依法行政建設的建議
國家外匯管理局在《行政許可法》施行后應將《行政許可法》的精神貫穿于經常項目外匯管理工作的方方面面，正確履行外匯管理職責，因此，只有建立以《行政許可法》為核心元素、以外匯管理系列法規為主要內容、以完善的經常項目內控制度為保障的管理框架，培養一支懂法、文明的隊伍，才能許可與監管并舉，權責分明，有效推進經常項目依法行政進程。
3.1在思想上牢固樹立依法行政的觀念。依法行政是我國法制建設的重要內容，是依法治國原則在行政領域的具體運用，只有在思想上牢固樹立依法行政的觀念，認真貫徹《行政許可法》的精神，才可使外匯管理準確步入法制化運行的軌道。現階段，推進經常項目依法行政工作主要應著手積極推進貿易便利化，堅持資金流入和流出均衡管理，爭取監管與服務雙贏，以真正落實執政為民，忠實履行憲法和法律賦予的職責。
3.2依據《行政許可法》制定或完善經常項目外匯管理法規，修正舊法規或出臺新法規，應嚴格遵守《立法法》，遵守法定程序和法定權限，充分考慮上位法與下位法的統一問題，實現立法超前、執法公開透明，以適應新形勢的挑戰。因此，建議國家外匯管理局應將《行政許可法》的具體要求作為核心元素，全面開展對外匯管理法規的制訂和修改工作，及時重新調整有關辦法和規定，完善外匯管理法規體系，特別應針對外匯管理法規存在監管空白點、法規之間的沖突、目前尚存爭議的操作規程等問題，進行統一規范，增強法規的統一性、可操作性，以保證經常項目外匯管理工作有法可依、有章可循，真正做到由內而外地將《行政許可法》與經常項目外匯管理有機結合。同時，對經常發生的外匯業務，應設計統一格式的文本，且最好植入各相關的系統中，由系統自行打印，以規范操作，便利企業，提高行政審批辦事效率。
3.3建立完善的經常項目內控制度，增強自我保護能力，增強被許可人的自律能力。加入世界貿易組織的硬約束使經常項目真實性審核面臨開放與管制的矛盾。《行政許可法》限制了行政機關的權力，規范了行政機關的行政許可行為，便利了被許可人。外匯管理部門只有管理適度，才能正確行使外匯管理職責，有效推進經常項目依法行政進程。因此，外匯局應集中精力，制定完善的內控制度，內部分工應做到明確并細化，以加強自我保護能力，避免責任不明、互相推諉；應加大外匯檢查處罰力度，震懾外匯違規行為，以維護外匯市場的經營秩序；應加大外匯法規的宣傳力度，正確引導銀行、企業、個人自覺遵守外匯法規，合法、合規地利用外匯資源，公平、公正地在外匯市場上進行競爭。
3.4加強對行政許可業務人員的培訓。建議國家外匯管理局加大培訓力度，每年集中業務人員進行法律培訓，更新法律知識。基層外匯局也應當采取專家授課、考試、案例分析等方式，組織有針對性的集中學習和培訓，提高業務人員對法規的應用能力和依法行政水平。
〔論文摘要〕教育督導是教育管理的重要組成部分,是確保決策目標得以實現的不可或缺的控制行為,是行政監督在教育管理領域中的特殊表現。要取得教育督導的成功,就必須正確認識教育督導行為的基本特點,并在此基礎上處理好教育督導行為的分類關系和角色關系。
教育管理是確保教育目標的達成和教育質量的提高的基本實踐活動,它是一系列管理行為的組合。教育督導是教育督導組織及其人員對下級政府、下級教育行政機關和所屬學校的教育、教學、管理工作所進行的檢查、監督、評估及指導活動,使教育、教學、管理工作達到遵循教育規律,提高教育質量的目的。毫無疑問,教育督導是國家對教育工作實施有效管理的重要手段,是科學的教育管理體系的重要組成部分,是確保決策目標得以實現的不可或缺的控制行為,是行政監督在教育管理領域中的特殊表現。因此,加強對教育督導行為的研究,對于提高教育督導行為的科學性,充分發揮教育督導的積極作用,推動我國教育事業的健康發展,具有積極的現實意義。
一、教育督導行為的基本特點
教育督導行為雖然也是一種教育行政行為,但是與教育行政決策、教育行政執行等管理行為相比,有許多顯著不同的特點。
(一)教育督導行政的指導性
教育督導行政屬指導性行政,而非指令性行政。它對被督導單位所需解決的問題,通過“督導報告”提出評估、指導與督辦意見和建議,而非直接行政處置。在教育督導的過程中,督導機構及督導人員只有檢查、監督、評估、指導的權力,而無行政處置的權力。所以,教育督導行為要寓“督”于“導”之中,使“督”與“導”相結合,以“導”為主。這就要求教育督導人員應具有較高的素質水平,在德、識、才、學、體等方面比較突出。只有這樣,才能勝任“指導角色”。
(二)教育督導范圍的廣泛性
教育督導是代表一級政府對下級政府、下級教育行政部門和所屬學校的教育工作進行監督、檢查、評估和指導,它不同于其他教育行政職能機構檢查指導工作。其他教育行政職能機構只是就其主管的某一方面的工作進行檢查、指導,并可在檢查、指導的同時采取行政措施,工作范圍具有單一性。而教育督導則既可對政府部門、教育行政部門進行督導,又可對各級各類學校進行督導;既可對教育方針、政策和法律、法規的貫徹執行進行宏觀指導,又可對辦學思想、教育教學工作、教育設施設備以及領導班子、師資隊伍建設等具體問題進行微觀指導。督導工作范圍之廣泛是任何其他教育行政職能機構所無法相比的。這就要求督導人員應具有把握全局、綜合運籌和具體指導工作的才能。
(三)教育督導任務的綜合性
教育行政部門內的各職能機構,一般只擔負某一方面的職能,唯有辦公室和督導機構例外,是綜合性的行政職能部門。辦公室是行政領導的“內助”,教育督導機構則是行政領導的“外助”。教育督導機構既有檢查監督、考核評價、指導幫助下級政府、下級教育行政部門和所屬學校工作的任務,又有向上級報告有關教育方針政策、法規條例、計劃指令的執行情況,作出準確而有分析的“反饋”,做領導的“耳目”的任務。此外,還有為教育領導機關、有關行政職能部門進行科學決策當參謀、作咨詢的任務。教育督導機構是多功能的綜合性行政職能機構,這一特點要求教育督導人員應具有視察、評價、指導、反饋、參謀、咨詢等多方面的才能。
(四)教育督導作用的間接性
教育行政是“指令性行政”,它通過制定教育管理的強制性措施、行政決策命令等行政手段,直接指揮教育工作。而教育督導則屬“指導性行政”,它對教育工作所進行的視察、監督、檢查、評估、指導等督導行為,均非“行政指令”,都是通過科學的說理、論證,闡明正確的觀點與方法,甚至進行示范性指導,使督導者心悅誠服,自覺接受,化為行動,改進工作。它向行政首長提供的“督導報告”只是作為一種反饋咨詢意見,只有在被行政領導采納,成為行政決策的內容并實施之后,才能發揮直接的行政作用。所以,教育督導行為所產生的是一種間接行政作用,督導人員應具有較強的調查研究、協調溝通的才能。
(五)教育督導行為的自主性
教育督導機構雖設置在教育行政部門內,但其工作具有相對獨立性。督導機構和督導人員在教育督導中比較超脫,不直接聽命于行政指令,也不直接處理行政事務,而是根據教育方針、政策和法規,獨立地進行視察調研,實事求是地進行評價、督辦。如果發現被督導單位在工作中出現偏差,可要求其予以改正。如果發現上級決策失誤,則可直言進諫,建議領導修正決策或追蹤決策,以保證教育目標有效達成。因此,教育督導人員應具有高度的原則精神和較強的獨立工作能力。
教育督導行為的以上基本特征,決定了在教育督導的實踐中,要取得教育督導的成功,推動教育的健康發展,就必須處理好教育督導行為的分類關系和角色關系。
二、教育督導行為的分類關系
(一)宏觀督導與微觀督導的關系
宏觀督導強調的是對下級政府及教育行政部門教育工作的督導,微觀督導強調的是對學校教育、教學、管理工作進行的督導(也可直接稱學校督導)。微觀督導是宏觀督導的基礎,起著反映和印證宏觀督導的作用;宏觀督導是微觀督導的科學綜合,起著概括和指導微觀督導的作用。因此,在督導工作中應樹立宏觀指導微觀,微觀體現宏觀的思想,把宏觀督導與微觀督導有機地結合起來。但是,微觀督導不是宏觀督導的簡單體現,宏觀督導也不是微觀督導的簡單相加,它們各具有相對獨立的特點。在教育督導工作中,既要重視宏觀督導與微觀督導的有機統一,又要根據各自的特點,有針對性地開展工作。
(二)定期督導與臨時督導的關系
定期督導是督導人員按計劃規定的期限所進行的督導,臨時督導是根據需要在督導計劃以外臨時進行的督導,多因主管部門或被督導單位工作需要而進行。定期督導是教育督導制度建設的主要內容,要按照一定時期教育工作的需要,建立定期督導制度。教育督導機構可在一定年限內,對所轄地區的教育工作和學校工作完成一次全面督導,這就需要有計劃地、定期地開展督導工作。臨時督導也是教育督導制度建設不可缺少的部分,要根據教育發展的客觀變化和實際需要,及時確立臨時督導的內容,使之與定期督導結合起來,充分發揮教育督導的作用。
(三)綜合督導與專項督導的關系
綜合督導是指督導人員對被督導單位的多項或全部工作進行的督導,其內容廣泛,涉及面寬,指標具體、完整,時間較長,空間較廣。專項督導是就某一項工作開展的督導,此種督導項目單一,問題集中,便于掌握情況。綜合督導與專項督導的內容,既有包含和被包含的關系,但又不是簡單匯總和簡單分割的關系。由于教育工作的復雜性,綜合督導不應也不可能包括各項工作的所有內容,而應在宏觀上有重點地確立督導內容。專項督導也不是每一項教育工作都要督導,而是根據當年教育工作的重點或比較薄弱的環節確定專項督導的項目。在教育督導工作中,既要抓綜合督導,又要抓專項督導,并使這兩方面的工作有機地結合起來。
(四)個人督導與組織督導的關系
個人督導一般是指督導人員只身前往被督導單位開展工作,多是為了掌握真實情況,事前不作通知,對各被督導單位進行的巡視、檢查或暗訪,這類督導掌握的信息一般較真實、客觀。組織督導是根據工作需要而將專、兼職督導人員組織起來進行的督導,這類督導一般規模較大,時間較長,地域較廣,常常需預先制定督導標準或指標體系,需要分組進行督導,再綜合情況,得出較可靠的結論。為提高教育督導的實效性,在教育督導的實踐中,應以組織督導為主,以個人督導為輔。
(五)全面督導與重點督導的關系
全面督導是對被督導單位各方面工作進行的督導,重點督導是根據不同時期的特殊情況而進行的督導。全面督導是綜合督導的基礎,因為只有通過全面督導才有可能對一個地區的工作概貌有一個整體認識,否則就容易產生片面性。但是,如果平均用力面面俱到地檢查、評估,不僅會影響效率,而且容易對事物的認識限于表層,難以抓住本質的、要害性的東西。在教育督導實踐中,有的督導部門在全面督導的基礎上,重點突出三個方面:一是把政府當前教育工作的中心任務作為重點。例如,政府一直把普及九年制義務教育作為工作的首要重點,于是在督導每個地(市)、縣(市)時,督導部門都堅持把它作為重點內容去檢查。二是把本地全局性、傾向性的問題作為重點。例如,督導部門把部分地區德育工作不夠切實到位、片面追求升學率傾向較為突出的問題作為重點去檢查。三是把被督導地區存在的薄弱環節或典型經驗作為督導的重點。例如,督導部門發現某農村地區在學校管理上問題比較突出,于是在督導該地區時,就把它作為重點之一去檢查。這樣不拘泥于督導評估方案而結合實際情況,突出重點,下大氣力把重點問題查深查透,有利于增強督導評估的力度,能夠收到教育督導的實效。
三、教育督導行為的角色關系
(一)“督政”與“督學”的關系
督導工作包括“督政”和“督學”兩大方面。“督政”即監督下級人民政府及其有關職能部門履行教育工作職責,依法行政;“督學”即對所屬學校的教育、教學、管理工作進行監督,推動學校全面貫徹教育方針。從提出“督政”的時候起,“督政”就一直是教育督導工作的首要任務,無論是歷次專項督導檢查,還是“兩基”評估驗收,都主要是圍繞“督政”來進行的。根據《教育法》和《義務教育法》的規定,結合我國的實際,不僅“兩基”主要是政府行為,而且“兩全”目標的落實,素質教育的實施,也首先要靠政府。教育法律、法規的貫徹執行,也首先是政府行為。因此,不僅在對執行有關教育的法律、法規的監督檢查中應以“督政”為主,在落實“兩全”的督導工作和其他教育督導工作中也要重視“督政”工作。但是,一個政府是否有效地發展了教育,還要具體地考察學校教育是否真正得到了發展,教育條件是否得到了改善,教師隊伍和管理隊伍是否得到了很好地建設,教育法規是否得到了貫徹落實等等。因此,“督政”不能代替“督學”,“督學”也不能代替“督政”,應把二者結合起來,才能達到教育督導的目的。
(二)主導與主體的關系
獲取高質量的督導結論固然重要,但取得督導對象對督導結論的認同也同樣不能忽視。因為督導的終極目的不在于形成結論,而在于用結論去影響督導對象,進而使督導對象自覺執行結論中的意見,認真改進工作。從這個意義上講,督導者是為督導對象服務的。因此,督導對象在督導過程中是處于主體地位的。有鑒于此,在督導過程中,既要充分發揮督導者自身的主導作用,又要充分尊重督導對象的主體地位,不能置他們于受審位置,而讓他們充分地參與督導活動,消除其在價值標準上的分歧和對督導的心理障礙,以促成督導雙方對督導結論的認同。
(三)督導機構與政府及其教育行政部門的關系
督導機構對下級政府及其教育行政部門的工作可行使督導權,但對本級政府和同級教育行政部門不具有督導權,而是在他們的領導下進行工作。在我國,教育督導部門一般是人大通過決議成立或政府批準成立,代表政府進行督導工作的機構,但其工作離不開同級教育行政部門的支持和幫助。目前,我國各級教育督導機構一般都設在教育行政機構內,接受同級教育行政部門首長的領導。在督導工作中,若發現有與政府以及教育行政部門的工作有關的問題時,應及時反饋,如實反映情況,積極提出解決問題的建議,使問題得到解決。這樣做,不僅會引起領導部門對督導工作的重視,而且還會有力地促進地方教育事業的發展。
(四)上下級督導機構之間的關系
就地方教育督導機構而言,由于各自管理范圍的不同,其督導職責、任務也不同,在教育督導的實踐中,它們之間應該是上級教育督導機構指導下級教育督導機構,下級教育督導機構對上級教育督導機構負責的關系。在信息的反饋處理方面,省級教育督導機構主要給國家教育督導機構提供情況,而地(市)、縣(市)教育督導機構主要是給同級政府提供意見和信息。上級教育督導機構可給下級教育行政部門和下級教育督導機構以必要的指示,并要求他們必須執行。上級教育督導機構有權向下級教育行政部門領導和下級督導機構負責人調閱有關材料、召集下級督學會議、制止對學校所下的不合法規的指示,可以提請主管部門撤換不稱職的教育行政部門領導及督學,可以建議給優秀的教育行政部門領導和督學以獎勵。下級教育督導機構要經常向上級教育督導機構匯報本地區、本部門督導工作的情況,特別是及時反映本地區帶有傾向性的問題,反映下級政府、下級教育行政部門、學校和教師的意見、要求和建議。
〔參考文獻〕
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[關鍵詞] 軍事采購 監督 制度約束 救濟
軍事采購監督機制是軍事采購市場化改革齊頭并進的一個配套部分。構建一個較為完善的軍事采購監督機制，無論是基于軍事采購工作和國防建設的實際需要，還是從完善軍事采購法律制度的層面來考慮，都顯得十分必要。
一、軍事采購監督機制的現狀
目前我軍軍事采購監督已經初步形成了機構設置上的相互制約機制。其特點是：
1.業務主管的多級性。就全軍而言，軍事采購工作的業務管理已經建立了總部、軍區級單位和部隊三級管理體制。軍事采購的第一級主管部門是總后勤部的物資油料部和基建營房部，分別負責全軍物資采購和工程采購的業務管理，分別匯總、報批物資綜合采購機構集中采購計劃和工程采購計劃，審定采購方式等。第二級主管部門是軍兵種后勤部、軍區聯勤部物資油料部和工程管理部門。分別負責本系統、本區物資和工程采購的業務管理。第三級主管部門是軍級以下部隊和相當等級單位的物資和工程采購管理部門。軍以下部隊的采購，按照逐級負責、集中需要、集中采購、集中支付的原則，由各大單位結合實際做出具體規定。
2.采購經費管理的獨立性。事業部門（即提出采購需求的部門）只負責編制采購預算和采購需求計劃，審核招標文件和合同草案，指導采購機構做好本部門招標等工作。而對采購從預算的“源頭”上到結算的“末端”上的全程的財務監督，對招標文件和合同草案的有關經費條款的審查，以及采購資金支付和結算的辦理統一由各級后勤（聯勤）財務部門負責，基本上實現了采購中的業務管理和財務監督的分頭負責。
3.審計監督的全程性。軍隊各單位和各部門組織采購活動，必須依法接受軍隊審計部門的審計監督。審計監督貫穿于采購活動的各個環節。
二、軍事采購監督機制存在的問題
上述的監督制約機制是軍隊內部層級管理體制的體現，是依據職能分工進行機構分置的一種硬性的架構安排。其存在的問題主要表現為：
1.制度監督不健全。制度監督就是一種軟約束。法律是首要的制度。最近幾年盡管軍隊出臺了一些軍事采購的規章制度，然而到目前為止，軍事采購的基本法律――《軍事采購法》還未出臺。現有的制度約束僅僅是在總部出臺的一些軍事規章的層面上。由于法律層次不高，立法技術存在問題，所以很難對軍事采購活動產生較好的制度約束和監督作用。
2.采購活動的內部監督不力。一是內部監督沒有獨立性。實踐中，內部監督主體隸屬采購部門或“兩塊牌子一班人馬”，內部監督失去了獨立性。二是采購程序的不規范，導致制度性監督不到位。在采購的具體實施中，采購方式和采購程序執行不嚴，有的單位計劃性差，往往以部門預算代替采購計劃，先采購后立項，無預算采購和超預算采購現象比較多見。
3.軍外監督缺位。無論是財務管理部門還是審計監督部門均是軍事機構，他們作為采購的監督主體與軍事采購部門同屬軍方。在采購活動中，相對于供應商，他們是利益共同體，因此軍隊監督部門在進行（主動）監督執法時，很難真正的體現出監督者與被監督者的這種對立以及對待被監督的采購雙方當事人的超脫與公正。
4.缺乏對供應商的救濟機制。目前政府采購活動已經建立了較完善的質疑和投訴的救濟機制。但是由于《中華人民共和國政府采購法》在附則里專門做了“軍事采購法規由中央軍事委員會另行制定”的規定，因此，這些救濟的規定對軍事采購活動并不適用。另外，盡管軍隊招標采購過程中違法行為的監督執法，可以根據《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工的意見》（以下簡稱《意見》），分別由有關行政主管部門負責并受理投標人和其他利害關系人的投訴。但這些監督主管部門都是國家行政機關。實踐中國家行政機關對軍隊招標采購的管理主要集中在工程建設領域，且多是事前的審批管理，因此非工程的招標采購的供應商就成了行政救濟的盲區，而且工程采購過程中的監督執法也很難奏效。更何況《意見》根本不涉及非招標方式采購的監督執法。
三、完善軍事采購監督機制的思考
1.建立供應商的救濟制度。借鑒政府采購法的立法模式，可以考慮盡快加緊制定《軍事采購法》，在《軍事采購法》這一層次立法中專設質疑與投訴、監督檢查這兩章。目前，在軍事采購中建立質疑和投訴這種救濟機制，困難主要集中在向誰投訴的問題上。參照《政府采購法》，要使投訴能夠得到公正、及時的處理，投訴一般應具備以下條件：一是受理投訴的主體應有法律賦予的監督執法權；二是可以通過司法途徑對投訴的事項進行最終的救濟，即如果受理投訴的主體怠于履行職責或錯誤履行職責還可能成為行政訴訟的被告。然而目前軍事采購的監督主體盡管有軍事法律法規賦予的監督執法權，但是由于這些軍事監督主體不是行政法所指的行政主體，因此當他們不作為或為而不恰當時，供應商不可能再通過行政訴訟這種最終的司法途徑來主張自己的權益。軍隊作為一個具有特殊性質的武裝團體，其有不同于國家行政機關的自身的結構特征和軍事審判體制，鑒于此，可以考慮將軍事采購領域中與軍事行政救濟糾紛有關的軍事行政訴訟納入軍事法院審判受案范圍。目前最高法院已就軍事法院審理軍內民事案件作了批復，肯定了軍事法院對軍內民事案件的管轄權。因此，將軍事采購的監督主管部門受理投訴但不作為或為而不恰當而引起的糾紛歸入軍事行政訴訟案件，納入軍事審判的管轄，既有必要也是可能的。
2.強化內部監督的制度約束，建立外部監督機構。監督分內部監督和外部監督兩方面。軍事采購內部監督的機構設置如前所述形式上已基本建立，其完善應著重在制度層面。具體包括:(1)確立采購結果的連帶責任制。(2)確立采購結果公示制度。(3)確立采購人員崗位定期輪換制度。(4)明確并落實各項規則，即對采購機構各部門的崗位設置和操作流程，采購業務人員的資質要求，集中采購、分散采購和追加采購的基本工作程序，采購監督檢查等做出明確規定并加強末端的執行力和責任意識。(5)采購部門應重視供應商提出的異議和申訴的調查和處理工作。
外部監督包括審計、紀檢、財務、社會監督。但是由于審計、紀檢、財務監督部門都是軍隊的機關，只具備相對獨立性。并且軍隊采購信息有著相對的封閉性，社會監督很難奏效。因此，外部監督應進一步強化其獨立性和效果。建議建立由多個軍外主體如經濟學者、法律學者、公證會計師等專業人員組成的第三方聯合監督的外部監督機構。
3.健全全面監督和重點監督相結合的機制。軍事采購的監督對象有對軍事采購計劃的監督和對軍事采購程序的監督，有對集中采購的監督和分散采購的監督。對于軍事采購的過程而言，軍事采購監督應針對一些特別容易滋生腐敗的環節加強監督力度，如軍事采購的預算編制。另外還應重視對采購方式的選擇、供應商資格的審查、供應商的交貨和驗收等環節的重點監察。對于集中采購和分散采購的監督而言。集中采購采購人的行為對采購的過程起著主導的作用，因此采購人行為應是監督的重點。在集中采購的過程中，評標委員會對采購的結果起著決定性的作用，因此評標委員會也應是監督的重點。分散采購賦予了采購人較大的決策自由度，全面的監管具有一定難度。因此應重視采購人員業務素質的考核以加強其自律，監管的重點應是采購方式的選擇，特別是對定點采購方式的監管。
參考文獻：
[1]周建文庾來順戴雪清:“建立和完善軍隊采購監督機制”《中國物流與采購》,2004(6)
關鍵詞:運輸管理; 概論；問題；機構與職責；隊伍建設
0引言
最新頒布的道路運輸主體法規《中華人民共和國道路運輸條例》第一條指出：“維護道路運輸市場秩序，保障道路運輸安全，保護道路運輸各方當事人的合法權益，促進道路運輸業的健康發展。”這是我國現階段道路運輸管理的總目標。道路運輸的快速發展與道路運輸的管理是息息相關,只有道路運輸管理的好、管理到位,才能保證道路運輸市場持續健康、穩定的發展。
1道路運輸管理概論
1．1道路運輸管理概念
道路運輸管理,是道路運輸行政管理的簡稱,是指各級道路運輸管理機構代表各級交通主管部門行使道路運輸行政管理職能的活動。道路運輸管理的要領可以從以下幾個方面進一步理解。
(1)道路運輸管理的主體。
道路運輸管理的主體是各級交通主管部門,各級道路運輸管理機構是執行機構。
(2)道路運輸管理的對象。
道路運輸管理的對象是道路運輸市場領域中的各種經濟活動,按道路運輸行業劃分為道路客運、道路貨運、道路裝卸搬運、機動車維修和道路運輸輔助服務。
(3)道路運輸管理的性質。
道路運輸管理是國家行政管理在道路運輸領域的延伸,具有國家行政管理的基本屬性。從行政管理類型劃分。道路運輸管理機構屬于政府專業經濟管理部門,具有代表政府管理道路運輸行業的行政功能。
(4)道路運輸管理的目的。
道路運輸管理的目的是:保證國家主管部門制定的關于道路運輸行業發展的方針、政策、規劃正確實施;保障道路運輸經營者與消費者的合法權益,保護合法經營,維護道路運輸市場秩序;通過適度調控實現運力供給與需求平衡,實現貨暢其流,人便于行。
(5)道路運輸管理方式和手段。
道路運輸管理方式是依法行政管理。按照建立和發展社會主義市場經濟體制的要求,道路運輸管理必須由過去計劃經濟條件下的直接管理向側重于間接管理轉變。與之相適應,在管理手段上,應以經濟、法律管理手段為主,并輔以行政管理手段。
1．2道路運輸管理的范圍、任務、特點及基本方法
(1)道路運輸管理的范圍。
道路運輸管理的范圍取決于道路運輸的范圍。根據國務院對交通部“三定”方案的職責規定,道路運輸管理的范圍是:道路旅客運輸、道路貨物運輸、道路搬運裝卸、車輛維修、運輸輔助服務等5個方面。
(2)道路運輸管理的任務。
道路運輸管理的任務是由道路運輸行政管理的基本目標和職能決定的。道路運輸管理機構是政府專業經濟管理部門,其基本任務是對道路運輸的發展、經濟關系、經營活動進行規劃、組織、指導、協調和監督,發揮政府管行業、管市場的行政功能。
(3)道路運輸管理的特點。
①微觀放開,宏觀調控。道路運輸管理機構對微觀經濟行為主體的管理要放開,而對宏觀經濟要通過經濟的、法律的、行政的手段有機結合實施調控,充分發揮市場對道路運輸資源的配置功能。
②統一領導,分級管理。道路運輸管理是按部、省(市、區) 、市(地) 、縣(市區) 、鄉(鎮)五級實行統一領導,分級管理,在全國形成從上到下的道路運輸管理體系。
③統一規范,依法治運。道路運輸業由于具有生產門類多、行業結構復雜、隊伍龐大、經營分散的特點,在客觀上要求必須制定和實施統一的規范,對其各項政策、各項活動、各種關系、各種行為進行依法調整,才能促進協調發展,建立有效的運輸市場規則,保證運輸各方權益,維護正常秩序,推動運輸生產的發展。
④關系復雜、協同管理。在綜合運輸體系中,道路運輸不僅自身單獨承擔了大量的長途、中途和短途運輸,而且還擔負著其他運輸方式其起點、終點處的集疏運任務,因而與其他運輸方式之間有著廣泛的聯系。在橫向管理關系方面,它既是一個獨立的專業經濟行政管理體系,又同工商、財政、稅務、物價、統計等綜合經濟管理和監督部門的管理職能密切相關,橫向管理關系相當復雜。各有關部門和單位之間應密切配合,互相支持,協同工作。
(4)道路運輸管理的基本方法。
在道路運輸管理實踐中,常見的有三種管理手段、三種管理方法,即經濟手段、法律手段、行政手段,源頭管理法、過程管理法和目標管理法。
①經濟手段。經濟手段是采用價格、財政、稅收、利潤等與價值范疇相聯系的經濟杠桿來管理道路運輸事務的方法。
②法律手段。法律手段是指依據國家頒的法律、法規和規章,通過法律監督和法律訴訟來調控道路運輸經營者之間的經濟關系,處理經濟矛盾,解決經濟糾紛,維護運輸生產和經營秩序,保障道路運輸經濟正常運行的一種方法。道路運輸經營者在進行運輸生產經營活動時,除應遵守國家的相關法律以外,還必須遵守交通行政管理法規、規章。
③行政手段。行政手段是指道路運輸管理機構及其工作人員采取行政許可、行政認定、行政監督檢查的管理方法,依法對管理對象所作的行政決定具有強制力。源頭管理法是指道路運輸管理要從當地管起,以管好當地道路運輸經營者和在籍車輛為主的管理方法。在實踐管理工作中,要切實有效地運用源頭管理法,必須使其與過程管理法有機結合,以源頭管理為主,過程管理為輔。所謂過程管理法,是指在道路運輸生產、作業過程,也就是在道路運輸經營活動過程中,履行組織協調、監督、檢查等管理職能的工作方法。所謂目標管理法是相對過程管理法而言的,即當確定了管理要達到的目標之后,我們可以嚴格驗證經營者是否合格、達標,而不要過多地去關注或干預經營者采取何種方式(當然是合法的)來達到這一目標。這不僅是進一步落實企業經營自和政企分開的需要,而且是道路運輸管理機構進一步轉變職能,改進工作作風的需要。道路運輸管理既要綜合運用三種手段,又要注意與三種
管理方法相結合。
1．3道路運輸管理的規范化
(1)規范化管理的涵義與基本特征。
道路運輸市場的規范化管理,就是要根據國家的有關法律、法規和規章的規定,按照一定的程序、方法、標準、規范對道路運輸經營者和管理者以及對他們的經營行為和管理行為進行組織、監督與協調,以達到預期的管理目的,取得最好的管理效果。道路運輸市場管理規范有以下基本特征:程序化、標準化、統一化、定量化。
(2)規范化管理的內容。
道路運輸管理規范化的內容主要有:經營資格規范、市場行為規范、經營服務質量規范、運輸價格規范、運輸證、照、牌、單規范、規費繳納規范、商務活動規范、監督處理規范。
(3)規范化管理的基礎工作。
道路運輸管理機構規范化管理的基礎工作包括:標準化工作、信息化工作、規章制度、業務培訓、監督檢查、計算機應用與管理等。
2完善道路運輸管理機構與職責
道路運輸管理體制對道路運輸管理機構的設置體系、行政職責的職能體系和制度規范運作體系的總稱。它關系到能否實現有效的分工協作以取得道路運輸行政管理良好績效等問題,其包括計劃、組織、領導、控制在內的管理四大環節。
2．1道路運輸管理機構的設置
當前我國的道路運輸管理機構的設置在交通部1987年的《公路運輸管理部門工作》基礎上,根據《國院辦公廳關于印發交通部職能配置、內設機構和人員編制方案的通知》,參照各省、自治區的有關《道路運輸管理條例》,按中央、省(自治區、直轄市) 、市(地、盟、州) 、縣(市、旗、區) 、鄉(鎮)五級管理層次設置的組織機構。
2．2道路運輸管理機構的職能劃分
道路運輸管理的五級機構、三個層次以及各級道路運輸管理機構的職能及有關工作制度,構成了道路運輸管理機構的基本體系。根據國務院及各省(自治區、直轄市)政府確定的“三定”方案和交通部《公路運輸管理部門工作條例》,以及各省(自治區、直轄市)《道路運輸管理條例》確定的職責、任務和職權,規定了各層次的道路運輸管理機構的具體職能。
(1)決策層道路運輸管理機構(部、省級)的主要職能是對全局性的道路運輸管理工作進行籌劃與決策。
(2)中間層道路運輸管理機構(市、地、州、盟級)的主要職能兼有決策和執行兩種層次的職責和職權。
(3)執行層道路運輸管理機構的主要職能是根據上級及國家有關的方針、政策、法規的有關指令,做好道路運輸管理的具體業務工作。
3加強道路運輸管理隊伍建設
道路運輸管理人員代表國家行使行政執法權力和從事管理工作,管理人員素質如何,不僅直接關系到對道路運輸市場管理的效果,而且關系到國家工作人員的形象。因此要建立一支政治素質高、政策水平高、懂業務、會管理、作風硬、適應道路運輸管理需要的隊伍,就必須加強道路運輸管理隊伍的建設,從隊伍的素質培養和職業道德建設入手。其具體作法是以下幾方面。
3．1加強道路運輸管理人員素質培養
道路運輸管理人員的素質培養,包括政治素質、知識素質、能力素質等幾個方面。
3．2提高道路運輸管理人員素質的途徑
提高道路運輸管理人員素質的途徑有:從嚴把關、加強培訓、嚴格行政執法監督、加強隊伍作風建設。
3．3強化道路運輸管理人員職業道德建設
職業道德是對從事一定職業者的一種道德要求,也是社會道德在職業生活中的具體表現。職業道德的基本原則是忠于職守、全心全意為人民服務。
4道路運輸管理存在的問題
目前,道路運輸管理存在體制不順、職責不清、行政效率低、辦事不公平、管理手段落后等問題。
(1)道路運輸管理政出多門、分工不明確。
道路運輸管理涉及到交通、工商、稅務、公安、城建等很多部門。從實際工作上講,這并不完全錯。而現實工作中的不合理是由部門利益的存在和宏觀制度上的不協調,所產生的政出多門、分工不明確的問題。
(2)道路運輸管理職責不清。
改革開放以來,特別是行業管理理論提出以來,對道路運輸管理的職責進行了較大改變。但是,由于認識上的局限性,人們對新形勢下道路運輸管理的職責依然認識不清,由此造成了許多問題。
(3)道路運輸管理部門內部管理體制不健全。
(4)道路運輸管理機構運作缺乏效率。
國土資源行政管理機關作為國家行政管理土地的職能部門，其行政職權的行使和行政職責的履行必須以國家強制為保障。針對形形的亂占土地建筑構物和違反規劃管理任意建房的管理法律法規的行為，國土行政管理機關必須以國家強制對其進行規范以保障維護土地和征用土地流轉秩序的監管行為的有序進行，行政強制執行的有效實現是國土行政管理機關實施行政管理、實現行政目的、保證行政效率的有效手段。另一方面，行政強制行為涉及對公民的人身權和財產權的限制，并有很強的強制性和即時性，易對公民、法人及其他經濟組織的合法益造成侵害，建立和完善行政強制執行法律制度，規范和確保行政強制執行，既是依法行政的需要，也是保護公民、法人和其他經濟組織合法權益的需要。我做為一名多年從事基層國土資源管理者從提高行政執法效能的角度，探討國土資源行政管理主體行政強制執行問題。
一、 行政強制和行政強制執行
行政強制，是指行政主體為實現一定的行政目的，保障行政管理的順利進行，對行政相對方人身及財產自由、行為等采取的強制性的具體行政行為的總和。包括日常行政管理需要采取的行政手段、對涉嫌違法行為采取暫時控制性的強制措施、對違法行為的行政處罰等。 行政強制執行，是指公民、法人和其他組織拒不履行法律規定作為或不作為的義務和行政決定設定的新的義務，行政機關或人民法院依法采取強制措施，迫使其履行義務的具體行政行為。
行政強制執行的特征：
1、行政強制執行的前提：行政強制執行以行政相對方不履行法律規定的義務和行政機關依法設定的新的義務為前提。WwW.133229.COM
2、行政強制執行的主體：根據法律、法規的規定，行政強制執行的主體有兩類，一種是行政機關依照法律、法規的授權對行政相對方直接采取強制執行措施，另一種由行政機關向人民法院提出強制執行申請，由人民法院執行。
3、行政強制執行的客體：行政強制執行的客體可以是物，也可以是行為，還可以是人。
4、行政強制執行不允許進行執行和解。所謂執行和解就是指在指執行過程中，申請執行人和被申請執行人自愿協商，達成協議，解決爭議，從而終結執行程序。在民事強制執行中，執行和解是法律允許的，但是行政強制執行，法律則不允許執行和解。
行政強制是推進行政監管的重要手段，行政強制執行是實施行政強制的根本保障，我國現行的行政強制制度是以申請法院強制執行為主，行政機關自己直接執行為輔的制度，國土行政管理機關直接強制執行只有有條件地將查封、扣押財物拍賣抵繳罰款，個別規章規定對拒絕、拒絕行政監督行為實施處罰等少量的措施。
二、國土資源行政管理行政強制執行中的困惑和問題
國土資源行政管理機關肩負著保護土地和監管土地流轉、征用安置秩序的重要職責，為預防、制止或控制危害農村城市土地亂占亂建構筑房屋的違法行為的發生，必須確保其行政強制行為的有效實施。作為一位審查多起國土資源行政管理機關的非訴行政執行案件和行政訴訟案件的基層行政審判工作人員，深切感到在實際的執法中，國土資源行政強制執行難，困擾著國土資源行政管理職能的履行，行政強制執行在制度上和實踐中存在一些問題。
1、行政強制措施的設定權不明確。設定國土資源行政管理行政強制措施的有法律、法規和規章。行政機關的權力是國家賦予的，行政強制措施作為行政機關重要的職權，在部門規章中自我設定行政強制措施顯得有些尷尬。如國土資源部《土地違法案件查處辦法》第三十三條規定：當事人對土地管理部門作出的行政處罰或者處理決定不服的，可以依照《行政復議條例》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規定，申請行政復議或者提起行政訴訟。第三十四條規定：當事人對土地管理部門作出的行政處罰決定，在法定期限內既不申請復議，也不向人民法院起訴，又不履行的，期滿后由作出處罰決定的土地管理部門提出《土地違法案件行政處罰強制執行申請書》，連同案卷副本送交人民法院，申請人民法院強制執行。當事人對土地管理部門作出的土地侵權行為處理決定，在法定期限內既不申請復議，也不向人民法院起訴，又不履行的，期滿后被侵權人可以申請人民法院強制執行。第三十六條規定行政查封措施為：依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設施處罰的單位和個人，繼續施工的，作出處罰決定的土地管理部門有權對繼續施工的設備、建筑材料予以查封，并發出《查封決定書》，送達當事人。被查封的財物，由作出處罰決定的土地管理部門加封封條，任何人不得擅自動用。第三十七條土地管理部門在對繼續施工的設備、建筑材料進行查封時，被查封人是公民的，應當通知被查封人或者成年家屬到場；被查封人是法人或者其他組織的，應當通知其法定代表人或者主要負責人到場。拒絕到場的，不影響查封程序的進行。對被查封的設備、建筑材料，查封人必須造具清單，由查封人、在場人簽名或者蓋章后，交被查封人一份。第三十八條規定：被查封的設備、建筑材料，查封人可以指定被查封人負責保管。因被查封人的過錯造成的損失，由被查封人承擔。被查封人拒絕保管的，土地管理部門可以委托有關單位保管。保管費用由被查封人支付。第三十九條：被查封人抗拒土地管理部門實施查封的，或者被查封人隱藏或者轉移已被查封財產的，土地管理部門應當提請公安機關依照治安管理處罰法的有關規定處罰。對抗拒不執行有關查封的，土地行政管理機關僅能是“應當提請公安機關依照治安管理處罰法的有關規定處罰”，在實際執行中就感到有些名不正言不順，而且在這樣一部規章中的條款能否作為執法查封的依據尚待商榷。法律、法規一般都沒有給國土資源行政管理機關設定該項權利。這種由部門規章自行設定行政強制執行措施做法，使行政機關行政強制權大打折扣。幸好四川省人大制定《四川省土地監察條例》對此進行補充。其中該《條例》第十八條規定：國土資源行政主管部門發出《責令停止土地違法行為通知書》或者《責令停止使用土地通知書》后，非法占地行為不立即停止的，土地監察人員應當當場予以制止；拒不停止的，查封其繼續施工的工具、設備和建筑材料。對有可能嚴重危及社會公共利益或公民生命安全，必須立即拆除的，國土資源行政主管部門報經同級人民政府批準后予以強制拆除。《四川省土地管理實施辦法》第五十條“受到限期拆除新建建筑物和其他設施處罰的單位和個人，必須立即停止施工。拒不執行處罰決定，繼續施工的，作出處罰決定的機關有權對繼續施工的設備、建筑材料予以查封，對依法查封的設備、建筑材料有權折價變賣。拒絕、阻礙土地管理工作人員依法執行職務的，依照治安管理處罰法的有關規定處罰”。面對如此零散、零亂的行政強制權的設定和或強或弱的行政強制權，執法人員容易憑經驗、憑感覺、憑需要而不是根據法律、法規采取相應的行政強制措施，造成亂作為。從這些規定看：同樣的法律規定既可以是部門（規章設定）立法、又可以是省級地方人大（地方法規）立法，唯獨缺乏在《中華人民共和國土地管理法》中設定，并且這些立法設定重復哆嗦，致使法律效率低，各自為陣。
2、對作出行政處理或處罰決定的設置重復零亂，各自為陣。土地資源行政管理是一個綜合性的資源管理部門，涉及法律法規不多，但行政管理中對違法占地建構筑物的行政處罰、行政處理設定散見于多個法律、法規和規章，由于不同法律、法規、規章制定的時期和背景的不同，貫穿了不同的立法理念，因此而造成對違反使用土地秩序的行為，因主體的不同，違反的法律不同，而依法能夠采取的行政處罰或處理不一致。這種不一致不但沒有必要，而且又易造成實際運用法律的差錯。如《中華人民共和國土地管理法》第七十四條規定：違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第七十五條規定：違反本法規定，拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以罰款。第七十六條規定：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對不符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。超過批準的數量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。第七十七條規定：農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。第八十三條規定：依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。國院務《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十五條規定：在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。第三十六條規定：對在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。又如《四川省土地管理實施辦法》第四十四條規定“國家建設征地中對當事人依法補償、妥善安置后，當事人拒不搬遷交出土地的，由土地管理部門責令限期交出土地；逾期不交出土地的，經縣級以上人民政府批準，由土地管理部門實行強制搬遷。當事人妨礙建設施工或者影響征地單位生產造成經濟損失的，責令其賠償損失，并處以3000元以上5000元以下罰款”。 第四十九條“當事人、主要責任人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起15日內向當地人民法院起訴；也可向上級土地管理部門申請復議。對復議不服的，可在接到復議通知之日起15日內向當地人民法院起訴。期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行”。所有這些規定，皆指違法占地建構筑物或拒絕復墾土地，如何進行行政處罰，當事人的行政救濟權利和訴訟權利，以及行政處理或行政處罰決定生效后，強制執行的渠道。
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3、行政強制行為缺乏應有的法律的保障。如國土行政管理機關依法行使職權，有關當事人應當接受和給予協助，但在實踐中拒絕檢查、抗拒執法的現象時有發生，實際中登記保全、封存、查封等行政強制措施無法正常實施，對此有關法律沒有賦予國土行政管理機關對抗拒監督檢查行為直接給予制裁的權力，面對這類情況的違法行為，執法人員束手無策、望洋興嘆，使監管無法進行。雖然法律規定對抗拒、阻礙依法執行公務的，可以移送公安機關依據治安管理處罰法處罰，但在行政執法實踐中行政機關感到這種“移送”是那么的“遙遠”，只能是“望梅止渴”。對沒有實施暴力的拒絕、抗拒監督檢查行為，如其移交公安機關處罰，不如同時賦予行政機關直接處罰權力，由行政機關直接依法制裁。另外，現行的國土行政管理機關直接強制執行的手段軟弱，很難實現行政強制執行的終結。
4、行政強制的“軟”也在一定程度上導致行政強制的“濫”。由于國土行政管理機關行政強制執行的局限性和客觀因素造成的行政決定的執行難，政府或行政執法人員為了實現行政目的，正門行不通，走偏門強行推進，先斬后奏：先強制執行，再等當事人去告或上訪再行攪拌和解。這種做法在我們這樣一個人治氣氛較濃的國家的實踐中顯得十分湊效。這就可能造成了行政執法人員行政強制思想上的錯位和手段上的不規范。如國土行政管理機關要強制執行一戶違法占地建構筑物，或地方政府為實現征地目標，在國土行政機關的牽頭下，由地方政府組織多個行政機關(甚至包括非行政機關)開展集中強制執行行動，其實這就是因為國土行政機關的強制執行的手段有限，只有靠多部門、多人員的氣勢強力推進行政監督，在這樣的集中執行行動中，往往強調的是結果，而不顧過程，其中的方式和手段能否確保依法行使是可想而知的。另一方面，由于國土行政機關行政強制的“軟”使行政處罰變成“行政協商”，處罰也流行了“折扣”，因而行政執法中常常出現討價還價的場面，行政執法工作人員顏面無法，法律失去尊嚴。
5、申請法院強制執行不通暢。申請法院強制執行作為行政機關最終最有力的強制執行手段，在實踐中存在不少問題，一是程序繁瑣，時間長，特別是申請法院強制執行需要在行政決定、行政處罰決定或行政強制措施的法定起訴期限屆滿后(一般三個月后)，時間拉得過長，容易造成執行難，影響行政效率；二是法院在處理國土資源行政管理機關的行政強制執行案件中隨意性較大，也不能確保行政決定執行的及時和到位，有時客觀上實行了執行和解，致其行政決定或行政處罰當作玩笑似的；三是由于法院經費短缺人手不夠，申請強制執行時法院一要向行政機關收取一定費用，還可能增加行政機關額外開支，二是強制執行時還組織一定的外圍防守能力，這樣，行政成本的增加造成行政機關往往不愿向法院申請強制執行，還不如用“土辦法”解決了好。
關鍵詞:會計委派制;會計人員;管理體制
會計人員是信息的直接生成者,因此,成為“貓和鼠”游戲雙方爭奪的焦點對象。在高度集權的計劃經濟體制下,游戲的制定者———國家(貓)憑借特權直接控制會計人員,并授予他們許多耀眼的桂冠和美麗的花環。游戲參與者———企業(鼠)始終處于嚴密監控下,雖然解決了信息真實問題,但整個社會運行機制的懶惰、浪費、效率低下等社會垢弊也難免。成熟的市場經濟體制中,游戲的制定者根據有效制度,制定游戲規則。游戲規則對任何參與者均平等有效,不存在歧視和不公。游戲參與者在游戲規則范圍內可以自由發揮。即政府僅限于確認會計人員從業資格,并不爭奪會計人員直接管理權。會計人員的待遇、職業道德等屬于微觀組織運行機制的內容,由企業自行確認。真實可靠的會計信息是國家進行宏觀調控和市場經濟健康運行的基礎。我國經濟運行機制正處于“轉軌變型”特殊時期,“貓和鼠”游戲中,“貓”是只小貓,“鼠”卻成精。在鼠精們的操縱下,導致了當前我國會計信息嚴重失真,并影響到國家宏觀調控和市場經濟的健康運行。會計信息失真嚴重,會計人員難辭其咎,改革會計人員管理體制亦是必然。目前關于會計人員管理體制改革的主流觀點是“會計委派制論”和“回歸企業論”。本文以管理學原理為指導,以社會主義市場經濟體制和現代企業制度為背景,在對會計委派制理性評價的基礎上,探討我國會計人員管理體制改革的價值取向。
1 會計委派制述評
會計委派制并沒有進行嚴格的學術定義,一般是指由政府有關部門,包括財政部門、國有資產管理部門和經貿委等部門,向社會公開招聘會計主管、財會機制負責人和一般會計人員,經考核錄用后,派到需要進行監控的單位從事財務會計工作。這一制度時下正在不少地區積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國范圍內推廣。從我國社會主義市場經濟發展和建立現代企業制度的長遠戰略來看,“會計委派制”不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向,因為它存在以下缺陷:
1.1 會計委派制違背了現代企業制度的基礎和根本要求[1]
建立現代企業制度是我國企業改革的價值取向,獨立的法人財產是建立現代企業制度的基礎和根本要求。現代企業依靠獨立的法人財產具有了“獨立的人格”。這種“獨立的人格”使現代企業不服從行政權威,而服從于市場權威,使現代企業對行政命令產生了“抗逆機制”,以維護單位和投資者的合法權益,進而在現代企業內部形成了一套客觀、有效的約束機制和激勵機制。現代企業制度最根本的要求是現代企業必須是自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發展的法人實體。因此,不能將產生于企業內部管理需要,服務于企業管理,企業有機組成部分之一的職能機構———企業會計與會計機構獨立出去。會計委派制割裂了會計與企業之間天然的血緣關系,與現代企業制度水火不相容,是會計委派制最根本的缺陷。
1.2 會計委派制違背了現代企業制度責任與權利的統一關系,將會計人員置于“兩難”的尷尬的境地
衡量一種企業制度是否是現代企業制度,是否符合市場經濟體制的要求,關鍵的一點是看這種企業制度是否體現了現代市場經濟體制責任與權利相統一的本質要求。現代企業管理的一般原則認為:一個人或組織不能接受來自于兩個以上的命令來源。因此,會計委派制能夠實現的前提條件必須是國家與企業的雙重領導機制能夠協調一致,形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權力結構在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動力結構基本內傾化。權力結構和動力結構的脫節,導致了企業會計人員責任與權利的脫節,在現代企業制度下,企業與國家在利益分配、目標、管理等諸多方面存在矛盾,當國家與企業存在矛盾時,委派的會計人員怎么辦?傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業又與會計委派制的初衷相悖,會計人員必將處于兩難境地。
1.3 會計委派制與《會計法》立法宗旨相悖,是對會計監督的誤解
提出會計委派制的一個重要原因是會計監督乏力導致會計信息失真嚴重。根據《會計法》,企業內部會計監督作為一種經濟監督形式,主要是衡量和評價企業內部其它管理控制行為的有效性。企業內部會計監督的成敗并不取決于會計本身,而取決于決策機構對會計的認識程度、利用程度和信任程度,取決于決策機構對會計合理化建議的采用率。根據《會計法》,我國會計監督體系是由司法監督、行政監督、社會監督和企業內部會計監督四部分組成。司法監督主要通過司法機關對違法會計案件的判決來維護法律的尊嚴,保證會計行為依法進行。如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務會計報告罪的司法判定。[2]行政監督主要是政府有關機構通過服務和支持等方式約束規范會計行為,這主要體現在對注冊會計師的管理監督上。社會監督主要是會計職業人員和自律性組織通過業務活動來矯正會計行為,從而起到維護會計秩序的作用。社會監督的主體是注冊會計師和會計師事務所。單位內部會計監督主要是指會計機構和會計工作在單位“管理層”的授權下,對單位的財務經濟活動進行監督控制,對授權“管理層”負責。《會計法》突出了內部控制的要求,體現了單位負責人對法律負責、單位其他人員對單位負責人負責的立法基本精神。形成我國目前會計監督不力的根源在于企業內部監督承擔了部分行政監督和社會監督職責,這是一種“錯位監督”,這種“錯位監督”是使會計人員處于兩難境地的根源。為強化會計監督力度進行會計委派是對《會計法》會計監督體系的誤解,沒有抓住問題的關鍵和本質。只是一種權宜之計,而非定國安邦的長久戰略之策。
1.4 會計委派制實際操作問題
1.4.1 企業會計人員的身份問題
會計委派制意味著會計機構中的負責人、主管會計和會計人員不再屬于企業,而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業財會人員就由企業的“內當家”變成了企業的“外管家”,其工作范疇屬企業財務,身份卻變成了準國家干部或委派的監督人員。實際工作中,企業的高層管理人員(諸如董事、監事、經理)必然對委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業管理人員“同流合污”,要么被架空,認認真真做假賬。
1.4.2 委派人員的工資福利等待遇問題
企業經濟效益有好壞之分,則其所屬的會計人員待遇也應有差異。如果委派人員按原標準執行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標準進行,則原經濟效益好的會計人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國家預算,統一收取,勢必倒退回到以財政代替財務的尷尬境地。若要以行政手段強制“均貧富”,按統一的標準執行,則委派會計人員勢必吃“大鍋飯”,無法體現“效率優先,兼顧公平”的市場分配原則。
1.4.3 機構設置龐大的問題
會計委派制后,財政部門對會計工作管理變為直接管理,會計人員的考核、提拔、培訓、交流、資格認證等都需要有專門的班子和人員負責,原財政部門下屬的會計管理機構設置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經濟學理念。
1.4.4 委派會計人員業績考核和考評問題
委派會計人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會計局直接考核;考核和考評采取什么樣的措施和方法,考核和考評成績優秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題,很難確定科學的方法與措施。
1.5 會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監督體系的作用
現代企業制度在客觀上要求建立以注冊會計師為主體的社會會計監控服務體系。注冊會計師作為市場經濟條件下不拿薪水的“經濟警察”發揮著越來越重要的作用,受到各國政府的重視和支持。為進一步提高我國國有企業會計報表質量,加強注冊會計師的作用,財政部制定了《國有企業年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》,企業1998年的年度會計報表不再實行財政審批制度,實行注冊會計師審計制度。[3]
1.6 會計委派制與轉變政府職能相矛盾
在市場經濟條件下,政府對經濟的管理由直接管理轉變為間接管理。為實現財政監督方式的轉變,國務院決定取消在全國范圍內連續開展13年的財稅物價大檢查這種直接監督形式。正如財政部紀檢組長金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財政監督,而是調整財政監督的方式,更好地履行財政監督職能。”[4]有些人認為強化政府管理職能就應對會計人員進行委派是錯誤認識。市場經濟條件下,政府對會計的管理已經轉變為間接管理(主要是通過制定會計法規,頒布會計準則;通過對注冊會計師獨立審計的支持與約束;對會計案件的審判等手段來完成。)
1.7 “會計委派制”存在的其它問題
1) 割裂了會計核算和會計監督兩項基本職能的內在關系:會計的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據;反之,沒有控制,核算就沒有真實性。
2) 為加強會計監督對會計人員進行委派,那么,為加強統計監督是否需要對統計人員進行委派呢?為加強國有資產管理與監督是否需要對廠長、經理們進行委派呢?
3) 會計委派制缺乏法律依據,與《公司法》等法律矛盾。
4) 與國際慣例不協調,其他國家政府沒有介入對企業會計人員的管理,會計人員的聘用、職務、待遇、升遷等由企業自行確定。[5]
誠如劉玉延副司長指出的那樣,“會計人員委派制”既是理論問題,又是實踐問題。它的提出和實踐是受一定環境因素制約,不能全盤否定,更不能認為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業、事業單位。我們認為,“會計人員委派制”僅適合于行政事業單位、中小型國有企業、鄉鎮企業和村級單位和企業集團對下屬企業,不適用于現代企業制度的代表———股份有限公司和有限責任公司以及私營企業、外商投資企業。
值得指出的是:向國有企業委派財務總監,根據《公司法》等相應法律法規應屬于投資者委派監事,屬于公司治理結構中的監事會范疇,不應屬于委派會計人員范疇,有不少同志將兩者混為一談。[6]有關委派財務總監的問題將在審計運行機制中進行研究。
綜上所述,會計委派制是高風險的改革方案,不符合我國經濟體制改革目標,與建立現代企業制度背道而馳,不應成為會計人員管理體制改革的主流目標,我國會計人員管理體制必須從我國國情出發,根據《會計法》的立法宗旨,建立有中國特色并與我國經濟體制改革相適應的“立法主導型”會計人員管理體制。
2 “立法主導型”會計人員管理體制運行機制新模式
“立法主導型”會計人員管理體制主要包括以下幾個方面的內容:
2.1 宏觀措施國務院財政部門與其它部門運用立法手段,通過頒布實施統一會計制度和會計準則體系,認定會計人員從業資格等,政府部門與會計職業團體相結合的宏觀會計運行機制。《
會計法》第七條規定:“國務院財政部門主管全國的會計工作。”明確了全國會計工作的主管部門是國務院財政部門。財政部門主管會計工作的手段在社會主義市場經濟條件下,應是以間接管理為主的“立法主導型”模式。在這種模式下,國務院財政部會計司的主要職責是:
1) 負責制訂、完善國家統一的會計制度和會計準則體系,為社會主義市場經濟體制下會計系統的協調運行創造條件。《會計法》第八條規定:“國家實行統一的會計制度。”實行統一會計制度有利于提高會計信息的可比性,而且按統一會計制度進行企業會計核算,相對比較容易,簡單,主要適用于非上市企業;會計準則體系是按會計要素、分經濟事項制定,對某個會計要素或經濟業務所涉及的定義、特征、確認、計量和披露等進行闡述,主要適用于會計事項復雜,經營規模較大,股票上市交易的股份有限公司。“似應考慮上市公司采用會計準則形式,中小企業采用會計制度形式;”[7]
2) 積極與立法部門合作,完善會計法律、法規體系。社會主義市場經濟本質上是一種法治經濟,為此必須加快會計法律、法規的制定和完善。國務院財政部門應為會計法律、法規以及相關法律法規(如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會計法實施細則》等)涉及會計內容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計工作和會計信息披露加以制約和規范,強化對會計工作的宏觀指導,依法懲處違法行為,為會計行業的發展提供服務;
3) 負責我國會計發展的戰略性研究,預測我國會計發展的前景和趨勢,及時、合理地制訂、完善統一會計制度和會計準則體系,盡快解決我國會計研究中理論與實踐脫節的矛盾問題;
4) 負責國際會計發展趨勢及對策研究,將我國會計與國際會計的發展有機地結合起來,協調好我國會計的本國化與國際化,為加入“WTO”后,我國企業和會計行業參與世界分工與合作創造條件。
社會主義市場經濟體系客觀上要求建立司法監督、行政監督、社會監督和企業內部會計監督相結合的監督管理體系。以注冊會計師和會計師事務所為主體的社會監督體系,依據《注冊會計師法》和獨立審計準則,接受客戶委托,獨立、客觀、公正地執行查帳、審計和咨詢服務業務;財政、審計、稅務、人民銀行、證券監管、保險監管等部門應當依照法律、行政法規規定的職責,對有關單位的會計資料實施監督檢查(《會計法》第三十三條);各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度(《會計法》第二十七條)。3種監督管理體系相互結合,形成強有力的監督機制。同時,建立司法監督體系,加大對會計違法案件的懲處力度,推動會計工作規范化水平的不斷提高。
在社會主義市場經濟體制條件下,應大力發揮會計職業團體的作用。國務院及地方財政部門對會計工作的管理不可能過細、過多,應大力發揮會計職業團體的積極作用。我國會計職業團體(如中國會計學會、中國注冊會計師協會等)應是非營利組織,其主要作用是負責會計管理日常工作。諸如組織注冊會計師資格考試和評定工作;組織會計專業技術資格考試;組織實施會計專業繼續教育;制訂頒布實施會計人員職業道德標準;對違反職業道德標準的會員進行處理(觸犯刑律的,依法懲處);協調會計行業、會員之間的矛盾等。與國外發達國家的會計職業團體相比,我國的會計職業團體數量比較少、規模比較小,應大力發展諸如高級會計師協會、管理會計師協會等民間會計職業團體。
2.2 微觀上:會計人員和會計機構是企業管理人員和職能部門
會計人員須取得相應會計資格認證后,由企業根據客觀需要聘請。“單位從事會計工作的人員,必須取得會計從業資格,持有會計從業資格證書。”[8]被聘請的會計人員依法為單位服務,向單位相應經理層負責。被聘請會計人員的工資關系、人事關系以及組織關系等屬單位權限范疇。會計人員在國家統一會計制度、會計準則體系的約束下,遵守會計職業道德規范,在不違反國家法律、法規的前提條件下,有權根據單位相關利益者的偏好,進行資金、財產、成本、費用和利潤等的會計核算,有權根據單位內部和外部信息使用者的需求編制各種會計報表。單位對外編制的財務報告經注冊會計師審計后,應作為單位納稅、貸款等的依據。會計責任應分為兩類:有意過失責任和無意過失責任。前者指會計人員及單位負責人由于獲利動機驅使,有意違反會計法律、法規的規定造成的會計責任。根據《會計法》,單位負責人是會計行為的第一責任主體。后者是指由于會計人員個人原因(如會計業務不熟、自身貪污受賄等)形成的會計責任,此類責任會計人員為第一責任主體。若分不清責任主體,單位負責人是會計行為的第一責任主體。
“立法主導型”會計管理體制框架以社會主義市場經濟體制為背景,基于如下考慮:
1) 體現市場經濟體制宏觀調控和微觀搞活的基本指導思想。這種管理體制既有利于政府對全國會計事務的宏觀調控,又有利于單位會計工作為單位經營管理服務,實現政府職能轉變,為建立現代企業制度服務;
2) 理順企業會計與國家財政的關系。建立“立法主導型”會計管理體制有利于財政部門集中精力,從國家宏觀調控的角度出發,運用財政杠桿和財政政策,優化資源配置,提高資源使用的經濟效益和社會效益,更有利于企業會計在國家的宏觀調控下實現自我管理和自我發展,更好的為企業生產經營管理服務;
3) 與國際慣例協調。大多數國家對會計事務的管理,也采用“立法主導型”管理模式;
4) 有利于“抓大放小”;[9]
5) 建立“立法主導型”會計管理體制運行機制與實行會計人員委派制運行機制相比,其改革成本、風險都較小,而且與我國社會主義市場經濟發展和建立現代企業制度大方向一致,是現實和理性的必然選擇。
需要指出的是:此運行模式將游戲規則制定權賦予宏觀會計運行機制,而將具體從事會計工作,從屬于企業的會計人員的管理權限賦予微觀會計運行機制,使企業會計人員回歸企業,使會計機構和財務機構等一樣,成為企業管理中的一個職能部門,體現企業行為,維護企業利益,這符合現代企業制度運行機制中的游戲規則。
參考文獻:[1] 中國會計學會會計理論與會計準則研究組 會計準則問題專集[M] 北京:中國財政經濟出版社,1991,10
[2] 中華人民共和國財政部 企業會計準則———收入[S] 北京:中國財政經濟出版社,1998,11
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[4] (美)羅伯特C·希金斯,沈藝峰等譯 財務管理分析[M] 北京:北京大學出版社,科文(香港)出版有限公司,2000
[5] MBA必修核心課程編譯組 理財:資金籌措與適用[M] 北京:中國國際廣播出版社,1997
[6] 梁漢星 資本委托管理制度〔M〕 廣東:廣東經濟出版社,2000
[7] 郭復初 財務專論[M] 上海:立信會計出版社,1998
關鍵詞：地方高校；博士招生；五位一體；協同評價
中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0079（2014）20-0085-02
博士研究生教育是高層次創新型人才的主要來源和高校科學研究潛力的主要標志，是提高綜合國力和國際競爭力的有力支撐。隨著經濟全球化和科學技術的迅猛發展，如何進一步促進學科發展和博士研究生科研創新能力的提高，直接關系到高校人才培養的質量與水平。
實踐發展永無止境，解放思想永無止境。近年來，地方高校結合人才培養目標和自身實際，按照有利于公平公正的原則，在提高博士研究生招生選拔質量方面進行制度與管理機制的探索與改革，構建“調控性評價―指導性評價―基礎性評價―決策性評價”+“考生自我評價”的雙層并行評價過程，全程接受紀委監察部門的監管性評價，形成五個基本評價主體圍繞一個評價對象的“五位一體”協同評價機制，是目前地方高校提高博士研究生招生質量的可行途徑和有效手段。
一、“五位一體”協同評價體系的構建
1.評價體系的基本構成與職能
“五位一體”的博士研究生招生協同評價體系，是以深化高校管理體制改革為目標，以提高博士研究生選拔質量為切入點，堅持“育人為本、知行統一”的教育理念，明確地方高校人才培養定位和服務面向，構建以研究生院調控性評價為基礎，以二級學院的指導性評價為支撐，以學科的基礎性評價為依據，以導師（或導師組）的決策性評價為手段，以紀委監察部門的監管性評價為約束，對評價對象的前期積累、實踐能力、創新素質等進行綜合評價，建立健全研究生質量選拔與評估的管理機制。該體系結構圖如圖1所示，各評價主體的基本職能如下所述：
（1）研究生院調控性評價。研究生院是博士研究生招生工作的行政負責部門，代表高校承擔調控性評價的任務，主要以國家發展戰略和高校建設規劃為導向，以提高博士研究生培養質量為指導思想，堅持“需求導向、適度調控”的原則，統籌協調和處理好行政管理和學術管理在博士研究生招生工作中的關系，使行政權力和學術權力在研究生招生工作中得以正確行使，推動形成有利于優秀人才選拔、提升學科整體水平的招生管理模式和運行機制。
（2）二級學院的指導性評價。實施研究生教育二級管理，是高校研究生規模不斷發展和高校管理體制改革的必然要求。二級學院的指導性評價，主要是在研究生院的統籌規劃下，高校工作重心下移，充分調動二級學院的積極性，圍繞博士研究生的質量評價，支持并動態推動本學院教學科研、學科建設以及研究生教育的創新管理。
（3）學科基礎性評價。學科作為二級學院基礎的學術組織，要進一步發揮在博士研究招生選拔中的學術責任和基礎性評價的作用。要結合本學科博士研究生的培養目標和學科發展要求，確定博士研究生選拔的學術評價標準和學術規范，熟練掌握教育評價方法和手段，提高選拔的科學性和有效性，為博士研究生的選拔提供基礎性評價依據。
（4）導師（或導師組）決策性評價。導師（或導師組）是研究生培養體系的核心與關鍵。通過構建以科學研究為主導的導師負責制，完善教育評估監測，積極引導、發揮和規范導師（或導師組）在博士研究生選拔中的學術權力，賦予導師（或導師組）在博士研究生招生等方面更大的自主評價與決策權，健全以導師為第一責任人的責權機制，切實保障導師（或導師組）履行對考生專業能力考查、學術水平評價以及思想政治素質等方面的職責；對有特殊學術專長和有突出潛質的學生，可在政策允許的范圍內優先推薦，切實提高博士研究生的選拔質量。
（5）紀委監察部門監管性評價。監管性評價的實質，是對博士研究生招生工作的各環節進行行政監督和制度約束，可有效防范博士研究生復試錄取工作中的行政權力濫用和學術腐敗等違規行為。將紀委監察部門納入研究生招生工作的評價體系，可進一步維護高校招生紀律的公正性、嚴肅性，進一步完善并落實招生考試信息公開和社會監督制度，切實保障考生的合法權益。尤其是對于正積極探索博士研究生“申請―審核”選拔機制的高校，紀委監察部門的監管性評價，在一定程度上要提高到一個特別的高度，需要更多的行政干預來維護評價體系的穩定性和公平性。
2.協同評價體系的基本特征
（1）評價主體協同性。圍繞博士研究生的選拔，研究生院、二級學院、學科、導師（或導師組）、紀委監察部門共同對評價對象負責，需要前瞻協同、合理分工、明確責任，以國家政策為指導，把選拔評價工作逐步向下延伸并逐級反饋。評價的過程相互滲透、有機融合、相輔相成，注重系統性、整體性，共同作用以實現教育資源和人力資源的優化配置，具有交叉協同的特征。
（2）評價模式多樣性。研究生院、二級學院、學科、導師（或導師組）作為該體系的直接評價主體，屬于核心層次的評價機構；紀委監察部門是評價的間接主體，屬于層次的評價機構。而博士研究生考生，在該評價體系中是被評價對象，又是合作對象，同時也是自我評價的主體。此外，不同高校的二級學院、學科、導師（或導師組）因自身實際，管理運行方式與評價標準也不盡相同，因此評價模式具有多樣性。
（3）評價過程開放性。研究生院、紀委監察部門在研究生招生期間代表高校行使行政管理權，在校黨政和上級黨政機關的雙重領導下開展工作。作為被評價對象的博士研究生考生，來自不同的社會群體，加之社會監督的日漸參與，研究生院、二級學院、學科、導師（或導師組）對考生創新精神、實踐能力和社會責任考察已經外延至社會屬性的范疇，使得評價過程必然具有社會開放性和共享性的特征。
（4）評價系統平衡性。該體系要求兩級評價機構對評價對象并行評價，再加上評價對象結合自我評價對被動評價信息的反饋，對招生工作的干預與調整、溝通與協作貫穿評價的全過程，逐步形成一個互動、往復、循環的動態評價控制系統，直至系統平衡。
二、協同評價體系的運行機制
“五位一體”的博士研究生選拔評價體系，是注重前期知識積累和后期實踐應用的選拔策略，不斷實踐和探索“五位一體”的博士研究生招生協同評價體系，將更好地提高博士研究生招生選拔質量和地方高校的教育服務水平。各評價主體應在動態的交叉融合、循環反饋的過程中做好以下工作才能形成合力，以健全和完善其運行機制。
第一，全面貫徹黨的教育方針，不斷完善人才質量監控體系和綜合效益評價體系，探索博士研究生招生工作的有效模式，推進研究生培養機制改革，提高科學決策為出發點和落腳點，建立與高校發展、學科建設目標相適應的招生選拔制度和長效機制。
第二，優化高校組織管理結構，著力加強內涵建設，把握頂層設計，逐層推進落實，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政、學術雙線運行機制；加強信息化建設，推進各評價機構信息與資源共享，探索并適應“五位一體”的選拔體系理念，突出制度化、規范化與責任落實，確保權責一致。
第三，在科學評價的基礎上，加強對招生規模的調控，規劃博士研究生招生計劃的分配機制，實現人力資源和教育資源優化配置與開放共享，以促進研究生教育規模、結構、質量、效益的協調發展，從而充分保障博士研究生生源質量調控、反饋機制，形成有效的研究生培養質量保證體系和監督機制。
第四，加強對博士研究生招生工作的監督檢查和安全防范，按照“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合法”的方針，負責組織好對招生異常事件的評價與處置工作，以保護政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效率，切實保障高校及考生的合法權益，促進教育公平。
第五，以提高教育水平、深化改革為核心，以加強學科建設、加強教育監管為支撐，不斷完善研究生導師遴選與考核體系，通過加強選拔過程管理，增強學科、導師（或導師組）在人才選拔中的參與度與責任感，使人才培養體系緊密聯系實際，提升導師隊伍的綜合指導能力。
第六，完善高校多級管理的質量評價體系，工作重心下調，統籌謀劃，協同推進，分層次逐步推進招生考試制度改革，探索招生和考試相對分離；提高二級學院、導師（或導師組）科學選拔人才和規范執行政策的能力，建立研究生院與二級學院聯動管理的招生運行機制，在博士研究生招生過程中互通、互信、互利，以合理的方式來促進行政權力的正常化以及學術權力的制度化，使得拔尖創新人才脫穎而出。
第七，適應社會發展與經濟建設需求并動態調整，學科、導師（或導師組）要不斷改進和完善博士研究生考核評價機制，搭建科學的評價平臺，通過理論與實踐、行政調控與考核評價的緊密結合，努力探索符合學科特點、靈活多元的復試管理制度和工作機制，不斷提高復試的科學性和有效性，使研究生教育改革的理念落到實處。
三、結束語
學校依法自主招生，研究生院宏觀調控管理，二級學院組織實施，學科和導師（或導師組）實施選拔考核，紀委監察部門參與監管，“多方參與、資源共享、協同評價、五位一體”的協同評價機制，是地方高校提高博士研究生招生選拔質量和教育管理體制改革的有效途徑。該評價體系能夠實現理論與實踐的多層次循環，符合高等教育發展的規律，有利于對博士研究生考生全面評估與科學評價。
新時期的研究生教育改革和發展面臨著新的任務和新的要求，地方高校要進一步改進和完善人才選拔評價機制，建立行政權力、學術權力并行調控的質量監控體系，推進招生管理體系和管理水平現代化，才能保障并進一步提高博士研究生的招生與培養質量。
參考文獻：