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關鍵詞：行政處罰權；相對集中；城市規劃；實踐
中圖分類號：D922.14 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2012）10-91 -02
《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）指出，在城市管理領域，可以集中行使法律、法規和規章規定的城市規劃管理方面的行政處罰權。在實踐中，各地大致有三種做法：一是規劃行政處罰權全部納入相對集中行政處罰權的范圍，由城市管理綜合執法部門集中行使；二是規劃管理行政處罰權不納入相對集中行政處罰權的范圍，仍由城市規劃部門行使；三是對未取得規劃許可的違法建設行為的行政處罰權歸城市管理綜合執法部門行使，規劃部門行使對取得規劃許可但未按許可內容建設的違法行為的行政處罰權。魏明月[1]從法理和實踐的角度對相對集中行政處罰權制度進行了剖析，姚愛國[2，3]分析了推進相對集中行政處罰權制度對我國城市規劃法制的影響，并認為相對集中城市規劃行政處罰權應慎行。本文主要從實踐角度談一談相對集中行政處罰權對城市規劃的影響。
一、城市規劃行政處罰權相對集中行使帶來的問題
（一）行政行為分割，削弱了監督檢查權
城市規劃管理從規劃編制、審批到實施、修改、監督檢查，再到竣工驗收，是一個循序漸進、從宏觀到微觀逐步深化細化的連續過程，各環節密切相關，不容分割。對行政處罰權的部分劃轉，違反了行政處罰權不能分割理論[4]，也違背《行政許可法》“誰許可、誰監管”的原則，法律制度層面的沖突造成了城市規劃管理的實踐困擾。盡管在理論上可以將許可權和處罰權完整地區分開來，但在實際運行中這些行政權力的行使往往相互糾纏，界限模糊，很難嚴格劃分清楚。《行政許可法》要求行政許可機關必須認真履行監督檢查職責，行政處罰機關要履行職責也必須監督檢查，從而形成了新的職責交叉。但在操作中，許可權與處罰權分離后，規劃部門與城管部門之間反而容易出現了監管真空，規劃部門無行政處罰權無規劃監察隊伍，不能切實有效履行職責。較之規劃部門，城管部門往往不參與城市規劃的編制，也不參與具體項目 “一書兩證”的核發，對規劃管理過程缺乏了解，對違法建設項目的相關情況熟悉程度低，只行使行政處罰權，不愿意履行監管職責。雙方不能或不愿意履行監管職責，造成了“想管的管不了，管得了的不去管”的局面，實際上是削弱了監督檢查權[5]。
（二）執法成本增加，影響了規劃執法效率
實行相對集中城市規劃行政處罰權，無論是原有職能、人員的調整還是組建執法機構、招募執法隊伍，在數量和裝備上都比實施試點前有過之而無不及，不可避免地增加執法成本，而這與“精簡、統一、效能”的原則是背道而馳的。同時，因城市規劃管理很強的專業技術性，城管部門集中行使城市規劃行政處罰權，仍然需要規劃部門的深度參與，如查處違章建筑，要咨詢規劃部門是否經審批，規劃部門答復后，又往往要咨詢是否可補辦手續，這使得原本由一個部門即可解決的問題毫無必要地在兩個部門之間周旋，增加了執法環節，加之不順暢的協調機制，影響了行政執法的效率。
（三）以罰代管，影響了城市規劃的實施
在規劃執法過程中，規劃部門對違法建設的認定有著無可比擬的先天優勢，其認定結果和處理意見，應當作為城管部門行政處罰的依據和參考。但在實踐中，城管部門在違法建設認定上也常常是自作主張，不依據或不重視規劃部門的意見，加上專業知識的不足和對相關技術標準、規范的理解偏差，在執法過程中存在照本宣科、生搬硬套的現象。
履行行政處罰權的過程，應是全過程跟蹤監督檢查的過程，城管部門不重視過程監管，卻“嚴”把驗收關，給違法建設提供了空間。對潛在的違法建設睜一只眼閉一只眼，不提醒也不制止，為了部門乃至個人利益，不顧違法建設可能帶來的嚴重后果，在造成既成事實后再處罰，即“養肥了再宰”。在作出行政處罰（主要是罰款）后函告規劃部門請予補辦相關手續，甚至不告知。
由于違法建設行為不易被查處以及日常監督檢查不到位，很多違法建設行為在規劃驗收時才被發現，此時對違法后果已難以采取補救措施，造成不可逆轉和無法挽回的影響。在查處違法建設時，由于對違法建設的認定標準不統一以及出于對“拆除”的執法成本考慮，對違法建設保留多、罰款多、拆除少。以罰代拆、以罰代管現象比比皆是，實際上是將違法建設合法化，造成了違法建設滋生蔓延，擾亂了城市建設有序發展，也使得規劃部門對城市規劃的實施失去了控制，影響了規劃的有效實施。
二、對策與建議
從相對集中城市規劃行政處罰權制度的實踐看，相對集中行使城市規劃行政處罰權不但沒有顯示出優越性，反而引發了一系列問題。伴隨著城市化進程的加快，違法建設也呈上升勢頭，規劃執法面臨嚴峻挑戰。遵義市政府審時度勢，為了加強規劃執法，維護城市規劃的權威性，切實遏制違法建設行為，于2012年6月將規劃行政處罰權從相對集中行使中剝離出來， 并在城鄉規劃局重新組建規劃稽查執法支隊[6]，給了我們很好的啟示。進一步理順規劃管理的體制機制，加強規劃管理，應做好以下三個方面的工作：
（一）分類行使處罰權
鑒于規劃執法的綜合性、復雜性、專業技術性和違法建設的嚴重危害性[3]，不宜將城市規劃管理納入相對集中行政處罰權范圍；已納入的，宜將其從相對集中行政處罰權中剝離出來，轉回規劃部門，通過對違法建設分類處理，對于未取得建設工程規劃許可證的違法建設，仍由城管部門予以查處；對于已取得建設工程規劃許可證、但未按其規定條件進行建設的，則按照《城鄉規劃法》的規定由規劃部門行使行政處罰權。
（二）強化規劃部門的話語權
退而求其次，城市規劃被納入相對集中行政處罰權范圍時，對規劃違法的認定必須由規劃部門作出并作為獨立的行政行為，直接指導規劃行政處罰權的行使。
（三）加強協調配合
建立、健全各層次配套制度，完善城管部門與規劃部門的執法協調與配合機制，在審批許可、監督檢查、行政處罰等環節實現信息互通和共享；加強各方監督，推進過程監管，加強能力建設，做到公開透明、健康有序。
參考文獻：
[1]魏明月.相對集中行政處罰權制度之困境和對策研究——以城市管理領域為視角，碩士學位論文.北京：中國政法大學，2008，4.
[2]姚愛國. 試析全面推進相對集中行政處罰權制度及其對我國城市規劃法制的影響[J].城建監察，2003，（12）.
[3]姚愛國.相對集中城市規劃行政處罰權應慎行[J].規劃師，2004，（07）.
[4].相對集中行政處罰權制度發展研究—以城市管理領域為例[J].法學，2004，（09）.
[5] 吳海燕，戴銀燕. 城市相對集中行政處罰權的矛盾與求解對策[J].上海城市管理職業技術學院學報，2009，（05）.
[6]查處違法建筑劃歸規劃部門管，市城鄉規劃稽查執法支隊正式開展工作.
http：///2012-07-06/8037060.htm.
論文摘要：行政主體與行政相對人在某些情形下應當平等，行政平等是制度的要求也是現代法治的要求。支持行政主體與行政相對人平等的理論基礎是社會契約論和行政相對人的獨立性與行政的開放性的理念。行政主體與行政相對人并不是一概平等，只有在某些行政行為中才可以體現出來。比如行政補償、行政處罰、行政合同與行政收費中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現。
實現行政主體與行政相對人平等應當使雙方的權利義務盡可能對等，通過課以行政方特定義務并賦予相對方一定權利，通過認真貫徹行政公開原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。
政府與公民的關系是當今社會公共行政和行政法制的一個主題。傳統的行政觀念是行政主體在行政法關系中處于主導地位，它決定著行政法關系的權利力與義務的內容，具有國家權力的代言人的特征與相對人的關系是權力與服從、管理與被管理的關系。
從本質上來說，行政機關與公民都享有獨立平等的主體資格。行政機關不因其代表國家從事行政管理活動就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨立主體資格而依附于行政機關。本文所講的行政主體與相對人平等是指行政主體與行政相對人的地位、行政活動以及行政救濟等若干領域平等。
一、行政主體與行政相對人平等的理論基礎
我們應當樹立行政機關與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應適用于行政機關與公民(或組織)之間。沒有行政機關與公民之間的平等,也就沒有社會平等、公民之間的平等；行政機關與公民間的不平等,只會使公民與行政機關的關系更加緊張。”［1］
（一）從行政權力的來源看
按照古典自然法的觀點,國家是公民讓渡一部分權利而形成的。程序上民眾一旦授權給政府,行政權力便具有了對社會利益、資源進行權威性分配的合法性地位,這樣的國家和組織行使權力才有合法性。國家不得借國家利益和社會公共利益而隨意侵犯公民的權利。盧梭曾說:“權利平等及其所產生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］對人的欲望不是通過縱向的等級制度來限制,而應通過橫向的相互尊重與平等對待來限制。
（二）是制度的要求
是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權為目的政治形態或政治過程。要求保障人權和自由以及尊重人的價值和尊嚴。我國《憲法》第33條規定:“公民在法律面前一律平等。”這一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,才被有意識地加以發展。自由和平等是的終極關懷,也是最高理想。行政機關一向處于優勢地位,對其進行限制是理性的表現,平等是對政府的最好限制。
以國家權力為本位的政治體制向以公民權利為本位的政治體制轉變,亦是身份社會向契約社會的轉變。“商品經濟是文化得以產生的土壤,在此土壤之上,個人利益與公共利益都平等化為法權，并授予個人對抗政府侵害的訴權和賠償權等權利”［3］。
（三）行政相對人的獨立性與行政的開放性
現代行政法有如下特點：(1)從行政相對人方面講，行政相對人具有獨立的主體資格；(2)從行政方面來講，現代行政呈開放性，具有吸納行政相對人意見的可能性。以上兩方面是辯證統一、相輔相成的,表現最突出的一點便是行政相對人的參與性。行政相對人不是從屬主體而是具有獨立的主體資格和享有權利義務的主體。“如果沒有獨立性，行政相對人的意志就難以得到尊重，當然自由就更無法談起。”［4］公眾參與有利于行政相對人維護自身合法權益,有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執行。有利于消除歧視,保障社會公正；有利于加強對公權力的監督。
（四）從法治理念分析
法治理念包含著對行政權力的限制,政府與人民平等,追求對人性尊嚴與人權的保護。政府與公民在法律面前一律平等,二者應將法律內化為內心的一種信念。“法治理念與平等理念有異曲同工之妙,法治是平等理念賴以成長的土壤”［5］。
一般情況下，行政主體與行政相對人不平等。行政主體是社會事務的管理者，行政相對人是被管理者。但在特殊情況下二者可以平等“行政法由于其價值取向的公益性,在實體上對于行政主體與相對人權利義務配置的不對等性也具有其必要性,但是這種實體權利義務上的不對等性并不構成否定二者平等地位的條件”［6］。行政指導、行政合同、行政調節、行政獎勵、行政資助等柔性的非強制行政方式的廣泛運用,極大地改善了行政主體與相對人之間的關系,它能夠促使行政相對人對行政活動的主動參與和積極配合,是民主行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現。非強制行政方式適用的空間越廣闊,雙方合作的程度越高,對抗與沖突的情形就會愈少,有助于推動行政法治的發展。
二、行政主體與相對人平等的適用范圍
平等權的實現有利于相對方利益的實現，每個人都是自己利益的最佳判斷者。賦予相對方與行政方平等的法律地位,他就可以獨立自主的反映自己的意志,通過與行政方的平等協商,才能調動其積極性與主動性,更好的實現自身權益并有效監督行政權的行使。
管理性質的行政行為主要有以下幾種：行政許可（“行政主體應行政相對方的申請，通過頒發許可證、執照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的行政行為”［7］）；行政確認（“行政主體依法對相對方的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別、給于確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為”［8］。）；行政監督，即行政主體以法定職權，對相對方遵守法律法規規章，執行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監督的行政行為；行政強制等行政行為。這些行政行為更多的體現了行政管理職能，行政相對人在參與時一般無法發揮平等性。
1、行政補償過程要體現行政主體與行政相對人的平等性
隨意變更或撤銷行政許可的，應當對當事人補償，在補償標準、補償范圍方面雙方應當平等協商。行政機關違法對相對人造成損失的應當給予賠償，《國家賠償法》規定“賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議和提起行政訴訟是一并提出。”
這是在行政主體違法的情況下對作出的行政行為給與補償，某些情況下，行政行為合法的也要給與補償：以前的行政征收是指行政主體根據法律規定，以強制取得相對方財產所有權的一種具體行政行為，是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規定“行政征收應當給于適當的補償。”
2、行政處罰的過程也要體現行政主體與行政相對人的平等性，行政處罰分為人身自由罰，我國規定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動教養，大多數國家規定限制人身自由的行政處罰需要經過聽證程序。行為罰，指限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，如責令停產停業、吊銷許可證、執照等。財產罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調查取證、聽取申辯與聽證，行政主體在做出行政處罰前裁決前，應告知相對人：根據調查情況準備對其做出處罰裁決的理由和依據。
3、行政收費及行政合同，行政收費的正當性在于它的特別交易性，諸如放射物處置費；建筑垃圾處理費；登記費；國有土地、礦產資源使用費、排污費等不同于一般的市場等價交易，也不能說其具有補償性。行政行為在此又一次體現了行政主體與行政相對人的平等性“為保障稅收和收費的現實正當性，必須在行政征收領域確立和張揚法治理念：未經人們或其代表的同意，不得征稅、收費或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財產”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，貫徹平等精神。4、某些抽象行政行為，在行政立法的過程中也需要體現行政主體與行政相對人的平等，因為“平等不再僅僅意味著法律適用上的平等，社會成員已產生獲取立法平等的新的渴望”［9］。
三、行政主體與相對人平等的途徑
如何才能實現行政主體與相對人平等？筆者認為需要讓相對人真正參與到行政決策過程，在行政主體與行政相對人在充分的博弈基礎上做出決策。
首先，課以行政方特定義務并賦予相對方一定權利而使行政機關主導性權利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等協商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公開制度等是其具體制度。“它們所蘊含的程序上的權利與義務分配強化了相對方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等狀態的形成”［10］。
其次，通過行政程序使平等成為看得見的平等。當事人參與是行政程序公正的基本標準之一，在沒有當事人參與的情況下作出有關當事人權利義務的決定本身就是缺乏公正的，更不用談結果的公正性。行政當事人參與行政程序，可以提出自己的主張和有利于自己的證據，進行辯論促使行政主體作出有利于自己的行政決定。而且更容易接受裁判結果。例如《行政處罰法》賦予了當事人知情權、陳述權、辯護權等，通過陳述、申辯、質證、聽證等一系列程序性權利，明確了相對人在行政處罰過程中的主體地位。以防止行政主體濫用行政處罰權，保護當事人的合法權益。該法第42條首次規定了聽證制度“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。聽證是指國家機關作出決定之前，聽取與該決定有利害關系的當事人的意見的活動。“聽證制度是現代行政程序的關鍵性制度,是指行政主體在做出影響行政相對人權益的決定前由相對人表述意見、提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公開原則，否定內部文件的效力。新的時代要求我們必須履行這一原則，我國已加入世界貿易組織，該組織的規則要求“沒有公開的政策和措施不得實施”；行政處罰法也規定了“不公開的法律法規、規章不得作為處罰依據”。不僅法律法規要公開，其制定過程也要公開，凡是與法律法規等有利害關系的人都有權利參與他們的制定過程，比如價格聽證制度以及地方立法中經常使用的聽證制度，這也是行政主體與行政相對人平等的基本表現。
結語：傳統行政法是建立在人民對政府的懷疑與不信任的理念基礎之上的。在權力行使中,行政主體與行政相對人處于相互對立的地位,行政活動如果得不到行政相對人的配合與支持,權力活動就可能表現出強制性的暴力(或者軟弱無力的狀況)。我國的行政法,是建立在國家利益、集體利益與個人利益三者一致的理論假設基礎上的,強調個人利益應服從集體利益和國家利益。這一假設前提下的行政法,突出了行政權力色彩,強調了行政相對人的絕對服從,未給予行政相對人的利益以應有的保護,從而在實際行政管理活動中也產生了行政相對人與行政主體相互敵對的局面:抗拒與消極抵制。我們應當以合作取代沖突。通過合意的契約手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,則易獲取行政相對人的通力合作,從而便于行政職能的實現。
注釋：
［1］張春莉、楊解君《論行政法的平等理念—概念與觀念》，文史哲，2005年第5期(總第290期)。
［2］盧梭《社會契約論》商務印書館出版2003年版，第29頁
［3］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現代行政法中的塑構》，衡陽師范學院學報，2005年第26卷第5期。
［4］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現代行政法中的塑構》，衡陽師范學院學報，2005年第26卷第5期。
［5］范文進,陳亞玲：《行政契約中的平等權及其制度保障》，邢臺學院學報，第20卷第4期。
［6］羅豪才《行政法學》，北京大學出版社，2001年版，第122頁。
［7］羅豪才《行政法學》，北京大學出版社，2001年版，第129頁。
［8］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學出版社，2004年版，第288頁。
［9］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學出版社，2004年版，第148頁。
【關鍵詞】環保執法；一事；不再罰
一、引言
《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規定“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，被很多民眾包括法學界學者認定或解讀為行政處罰領域的“一事不再罰”原則。然而，基于嚴格的解釋原則來說，這條規定實則僅僅道出了“一事不再罰款”制度[1]，而非確立“一事不再罰”這一不僅僅針對“罰款”處罰類型的原則。在我國行政處罰領域，基于此種不同的理解和解釋行為，易于導致行政執法部門對“一事不再罰款”原則的錯誤理解和具體運用，也直接造成了實踐操作中的混亂執法行為。基于此，從“一事”與“不再罰”兩者的角度出發，重新界定和解讀“一事不再罰”原則，將有利于實現行政領域在處罰執法實踐操作中的評判體系合理化、標準化和規范化。
法的目的不在于懲罰而在于威懾和教育。對于一事不再罰原則的具體涵義進行深入探討和解釋是我們基于法的威懾和教育功能在行政處罰方面的再解讀。大多數學者認為“一事不再罰”原則源于古羅馬的“一事不再理”原則[2]。而其在德國法上又被稱為“雙重處罰禁止原則”[3]。我國《中華人民共和國行政法》第二十四條的規定，“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”是我國大多數法學界學者們認定為我國現有法律對“一事不再罰”原則進行的規定。然而，也有學者對此持懷疑和不肯定態度，認為上述第二十四條僅僅是對“一事不再罰款”進行了規定，并非“一事不再罰”原則的正式規定。
二、簡要解讀“一事”與“不再罰”
筆者認為，要對行政法領域的“一事不再罰”原則進行正確的法理梳理和認定，就必須首先對“一事”以及“不再罰”兩者進行正確的理解和闡釋。
（一）對“一事”的界定
對于“一事”的界定，在學術界有著并不統一的理解。一般而言，判定“一事”的現有學說主要有以下幾種：法規構成說，認為只要一個違法行為符合違反同一性質法律法規的即為“一事”；類似于刑事犯罪行為構成要件學說爭議中的四要件、三要件以及只需要符合主體和客觀方面的二要件構成說[4]。在學理界也并無較為統一的認定標準，其中最為重要、最為復雜的“持續性”違法行為應否被認定為“一事”，也是爭議最為集中的。
對于以“持續性”為基本特征的普遍的環保違法事件來說，如何正確判斷和界定“一事”是有很有意義的。在環保行政相關法律規定中還未對“一事”進行相應規定的現實情境下，可以借鑒刑事法律規定對“一事”的分類界定，分為單純的一事、法定的一事、處斷的一事[5]。不同的學者對“一事”從不同的角度對其有不同的界定。有學者以行政法為視角對“一事”的界定角度進行了具體化分析，認為“一事”應具備“可罰性”，還應注意到其起始點和終結點位置[6]。
筆者認為，對其在行政法領域進行相應界定時，必須關注到其在某些方面存在的特殊性。如該違法行為是否具備同一違法主體以及違法狀態存續時間間斷與否，以及是否屬于法律規定的同種類型違法行為等。對上述問題進行綜合整理，必須基于特殊領域的具體情形加以分析，由此才能得出合法合理界定標準的前提。
（二）對“再罰”之理解
簡單地就“一事不再罰款”這一規定來看，對“再罰”的理解爭議主要是指，針對同一行政違法行為觸犯兩個以上不同行政法律規范或導致兩個以上行政機關都享有行政處罰權，即出現學理上的“法條競合”現象[7]時，能否給予兩次以上的處罰。對于觸犯不同行政法律條款的同一違法行為，應否僅僅依據“一事不再罰款”原則不進行第二次處罰，或僅在“罰款”領域內不復罰呢？對此，學者們各有不同的理解。
有學者認為，不同行政機關可以依據不同法律規定進行相應處罰，可以有重復的處罰行為方式，但只可罰款一次。另有觀點為，不同行政機關可依不同行政法律條款分別進行不同種類的處罰方式，但罰款及其他處罰方式均不得重復。還有學者認為，行政處罰只能進行一次，不管是否是不同行政機關依不同行政法律作出的處罰方式；當遇到不同行政機關作出了重復性的處罰方式時適用的規則可以為：先管轄優先后管轄無效或重罰吸收輕罰[1]。
在筆者看來，針對不同行政領域內的行政機關在適用不同行政法律規定作出了重復或重疊的行政處罰行為時，應當依據具體情況進行具體而微地分析。
三、一事不再罰原則在環保執法領域之新論證
一般行政行為與環保行政行為就如同一般與特殊的存在。《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條的規定僅僅對于行政“一事不再罰款”作出了處罰的適用范圍和部分具體操作規定。然而對如何合理而正確地理解和認定“一事”以及“再罰”卻未有更進一步的規定，在現實背景中也仍存在著各行政部門依據各自不同的理解去參與實踐操作的現象。進一步將該規則運用于環保行政處罰領域時，應否將環保行政執法的處罰類型擴張到罰款之外是值得我們探討和深思的。環保行政行為作為一般行政行為的特殊存在形式，有其獨特的理論研究特點和實際操作方式。一事不再罰原則在環保執法領域的新解讀應主要側重于對“一事”與“不再罰”的全新論證。
（一）環保行政中的一事之判定途徑
環保行政處罰中，對“一事”的認定標準決定著環保違法事件的起始點和終結點，也一定程度上影響著行政機關對違法者作出處罰類型以及處罰金額的認定。在環保行政違法行為中，一般較多地是簡單而易于區分的違法行為，其并不存在時間長短、復雜的違法主體、多層次違法構成要件等爭議，因而相對來說更易于操作“一事不再罰”原則。從理論上論及界定“一事”與“多事”是并不困難的，但在實踐操作中對于連續狀態下的違法行為的認定仍然存在相當程度的困難[7]。因而對連續狀態下的環保違法行為進行區分和認定其是否為“一事”以及應否適用“不再罰”原則的違法行為是環保行政處罰學理研究和實踐操作爭論的焦點。
對于“一事不再罰”原則中“一事”的判斷途徑，有學者認為應從行政處罰行為的構成要件來進行分析。該種觀點認為借鑒德國的《違反秩序罰法》第一條對行政違法行為的構成要件判定標準由構成要件的不同，可以將行政處罰行為分類為“該當一個構成要件的單一行為”和“該當多個構成要件的單一行為”兩種類型[8]。另有部分學者借鑒刑法理論中的單純的一事、延續性的一事以及牽連性的一事來理解和分析環保行政中的違法事件應否具備“同一性”[9]。還有部分學者在上述學者對“一事”的理論劃分中增加了選擇性、想象競合性、法規競合性環境行政違法行為[5]。
筆者認為，在我國環保行政領域還并無成熟和成功地對“一事”獨特細致、具體而微的評判界定時，可以先借鑒刑法理論中界定“一事”的成功實踐操作經驗。因此，可以將環保行政違法行為大致分為以下三種類型：單純性一事違法、繼續性一事違法、連續性一事違法。
單純性一事違法是指基于同一事實和理由，同一違法行為主體觸犯了法律規定中的一項違法行為，且其違法狀態不存在不間斷性，也稱為單純性違法行為[10]。繼續性一事違法是指基于同一事實和理由，同一違法主體觸犯了法律規定的一項違法行為，但其違法狀態長時間不間斷，從而造成巨大損失的違法行為。連續性一事違法是指同一違法主體在一定時間段內重復多次地實施了相同類型的行為，從而造成了疊加損害后果的違法行為。
部分學者認為將繼續性違法行為以及連續性違法行為都予以認定為一事，將造成法律所欲保護法益與違法成本的顯著不協調、不對等，更是不符合環保法律法規本身所存在的價值的[11]。筆者認為，無論是針對何種法益進行保護都是無法用經濟價值予以衡量的，因此，不存在將法益經濟量化與其他成本進行比較的情況。此外，就《中華人民共和國環境保護法》的立法宗旨來看，“保護和改善生活環境以及生態環境”、“保障人體健康”等都是基于公益以及維護社會秩序而言的，將上述三種違法行為認定為“一事”更便利于環保行政執法機關的管理和監督職能、職責的履行，也更能高效地實現和達到環保執法效果。因此，對上述三種違法行為都予以認定為“一事”是存在可行性和必要性的，但能否一概而論地適用“不再罰”原則則應進行具體分析。
（二）環保執法中的“不再罰”之種類
在我國環保行政中對違法行為進行處罰的實際操作模式應為：根據相對人觸犯不同環保行政依據的具體情況進行細化分析、判斷和處罰。
對于簡單的單純性一事環保違法行為，只需按照法律已有規定進行非重復性的行政處罰即可。如應當繳納排污費的企業逾期繳納或不繳納的，則應當將“一事不再罰款”原則引申為“一事不再罰”原則，此時“罰”的類型應設定為不限“罰款”的任何處罰行為。此時，“不二罰”的對象為任何類型的處罰方式。在實踐操作中，由于設定行政執法依據的法律條款不完善，導致不同行政部門間執法權利的多重交叉、“一權多授”等[12]現象普遍存在，因而當行為人已受到一個行政部門合法作出的處罰處理后，另一有權執法行政機關再次基于相同事實和法律規定作出相同處罰時，相對人應獲得法律規定的申辯權。此外，在多個行政機關合法依規作出不同處罰，或處罰方式發生重復和重疊的情形時，相對人同樣可以向后管轄機關出示已受過的處罰依據并依此行使申辯權，后管轄行政機關也應合法合理地處理此種申辯權利的行使，不得無故推諉和忽視。
對于繼續性一事環保行政違法行為，在一些特殊環保行政執法領域如環保執法與食品安全執法重合時，則只需依現有的“一事不再罰款”原則作出只針對罰款行為的“不再罰”規定，但應同時認可其他重復處罰類型的存在。這就是說在存在一些法條競合情形，即同一違法行為符合了兩個或以上的環保行政法規時，對于罰款處罰的實施方式應為“從一重”處罰[6]，而其他類型的處罰方式則可以直接合并處罰。對于不同行政機關作出的相同處罰方式，各行政機關理應都享有監督和管轄權，但應當遵從相關監督和管理方面的法律規定，這是對人們人身健康、財產安全負責的表現，同時也是嚴格執法履行的需要。
對于連續性環保違法行為而言，英美法模式中的“按日連續處罰”方式已在環保行政處罰實踐中得到運用，但是該種處罰方式的理論基礎在我國仍然充滿爭議[3]。該種新型的處罰方式應否在我國領域內進行廣泛地推廣，以及環保行政機關能否得以概括性認定違法相對人的連續性違法行為為“一事”，都是理應先予充分論證的。在環保行政實踐中，按日連續計罰方式是基于督促違法者及時糾正違法行為并盡快彌補由其行為造成損失的目的而設定的。部分學者認定此種處罰類型并不悖于行政處罰法中的“一事不再罰款”規定[5]，理應得到廣泛運用和推廣。該種觀點認為，按日連續處罰理論以及“一事不再罰款”這一并非原則的規定，都須得遵循一個上位概念――“過罰相當”理論。在環保違法事件中，因其存在過多人類不可操控性和后果無法預測性、危險潛在性和損失巨大性等特點，理應和須得在環保行政執法的實踐操作運用中引入英美法模式的“按日連續處罰”理論。此外，在實踐操作層面，也有學者提出對此種違法行為應由“最先發現地有管轄權的主管機關”進行管理、監督和實施處罰”[13]，基于此，也就不存在多個行政機關重復處罰的問題。
筆者認為，對于“不二”的正確理解應為不重復無實質效果、無公平合理性質的處罰，不管是在處罰類型上還是處罰次數上都應遵守這種原則。在環保執法領域的行政處罰中，日益增長的環保違法事件以及日趨惡化的自然環境都要求有更為先進和合理的執法處理模式，并非必得依靠簡單的懲罰來解決環境污染和破壞的難題。因此，對環保執法“一事不二罰”原則進行創新性解讀，并非簡單地減輕違法者的受罰負擔，而是探討建立合理合法的環保違法處罰模式，多樣化環境污染和生態破壞問題的解決方式，依此健全我國當下環保執法職能。
四、結論
基于我國社會實際情況來看，為解決我國環保行政執法領域已存在的法律法規執行不足、執法不規范等問題[14]，首要的是理清法律法規等依據在我國實際情況下的具體操作方式。確立環保領域的“一事不再罰原則”并不存在未能充分體現環境違法成本與環境損害后果之間正相關性[15]影響的后果。確立環保行政執法領域的“一事不再罰”原則，并未放松或放棄對環保行政領域的執法嚴格性，而是基于人權保障、法安定性原則、比例原則、信賴保護原則等，采取地或對抗或約束或制約國家公權力恣意行為的危險的措施，維護公民工作穩定和生活秩序的保障手段[16]。
在我國環保行政執法領域，存在很多執法自發性、盲目性和滯后性等問題，而對違法行為的界定標準不夠正確以及處罰執法簡單、多次重復等不夠規范等都是產生上述問題的深層次原因。配合于依法行政和依法治國的現實大潮流，認定單純性違法、繼續性違法、連續性違法為“一事”，并在對其進行規范化處理和認定的基礎上建立“不再罰”的具體操作程序，是將“一事不再罰”原則具體運用于環保執法實踐操作領域、進行全新理論解讀的前提。
全新界定和理清“一事不再罰”原則在環保行政執法領域的執行運用依據以及具體操作流程是樹立我國環保行政執法規范化、合理化模式的首要前提，同時也是為在我國環保領域實現真正意義上的自由、平等、公平和正義等價值理念以及維護環保行政執法和諧、健康的發展秩序發揮其應有的作用和貢獻的必經之途。
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論文摘要:在經濟社會發展不斷深化的同時，當前城市規劃居于越來越重要的地位，被視為城市發展的龍頭。尤其當前不斷優化城市土地和空間資源配置，合理調整城市布局，完善城市功能，有效提供公共服務等城市規劃管理的手段也得到了進一步的深化。本文對我國當前城市規劃管理中存在的問題與策略進行了初步的探討和分析。
引言:20世紀90年代初，伴隨著改革開放的不斷深入，城市規劃越來越成為關注的焦點，而城市規劃管理作為一項綜合性技術行政管理工作更是重中之重，城市規劃管理很好的保障城市規劃順利實施，隨著我國經濟社會的發展，城市規劃管理相對滯后，以至于不能滿足于當前我國城市化進程需要。普通老百姓對城市規劃缺乏應有的了解，也缺少對城市規劃的支持和參與，由此城市規劃的管理中也出現了一系列其他問題，本文對我國當前城市規劃管理中存在的問題與策略進行了初步的探討和分析，探索解決城市規劃管理中的問題思路。
一、城市規劃管理中存在的問題
城市規劃管理中存在的問題首先是缺乏法制保障，導致規劃缺位，政府行政管理體制影響規劃審批權。當前缺乏完善的城市規劃法規體系，規劃行政處罰與違法行為不對稱，缺乏對違法建設直接當事人的處罰，另外地方性法規不完善造成規劃權威性受損，同時規劃行政處罰權分割影響城市規劃管理工作的開展，行政程序立法不完善影響城市規劃管理的規范化。還有就是政府行政管理體制影響規劃審批權，目前，在我國大多數城市規劃受政府和規劃部門雙重領導。負責城市規劃管理各個部門在不同層次不可避免地存在既得利益沖突，由此所制定的政策，就難免會影響政策的貫徹和執行。
還有就是城市規劃管理缺乏大眾監督。缺乏大眾監督是城市規劃管理遇到的一個很重要的問題。在我國的很多城市規劃決策往往還停留在領導者才是“決策者”，規劃決策權集中領導和少數幾個規劃專家手上，是少數人的決策。與此同時地方政府和規劃管理部門自由裁量權過大，對行政審批缺少約束和監督機制。規劃管理的主管部門既是規劃管理者又是規劃單位的直接上級，這就使得規劃管理和實施一直是處于規劃管理者單方面的動作之中，這往往會造成決策主體的錯位，使得決策缺乏大眾監督，容易滋生****等問題，從而使城市規劃管理背離城市規劃目標，同時公共利益會被某些群體利益所替代，造成最終使城市規劃管理的方向偏離原有的發展軌道。此外，由于缺乏有效監督，也會造成一些政府官員利用城市規劃管理對城市建設進行干預，謀取個人利益，并產生各式各樣的尋租行為。
二、城市規劃管理中存在問題的對策分析
首先是要完善規劃法規。建立健全規劃法規體系，運用法律手段，保證科學制定和實施城市規劃，進一步強化城市規劃管理的綜合協調職能，城市的土地利用各項活動都納入統一的城市規劃管理，實施統一管理，這樣才能夠保證城市合理發展和協調運轉。充分運用法制管理手段，是切實搞好城市規劃管理工作的保證。這也就要求各級城市規劃管理主管部門抓緊法制建設工作，真正做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，有效保證城市規劃的實施。注意運用法制手段維護城市規劃及其管理的權威，將城市規劃行政執法工作提高到新水平。要節制規劃許可自由裁量權，使遵守法定程序，嚴守合理性原則，逐步推行城市規劃審批法制化、城市規劃技術標準化，最終組成嚴密的管理體系，從而使城市規劃管理工作更加科學化。
其次是設計合理的規劃許可審批程序和管理體制。要使城市規劃管理遵循城市發展客觀規律，就必須按遵循科學的審批管理程序。也就是必須依照城鄉規劃法規定的必要的環節來進行。這樣就有效地防止審批工作隨意性，制止各種濫用職權行為發生。同時需要注意的是嚴格的審批程序是城市規劃管理水平提升的重要條件，對于城市規劃區的土地利用和各項建設活動也要以有關的城市規劃管理法規為依據，對違背城市規劃管理法規的行為要追究當事人法律責任。另外一個就是改革管理體制，有效發揮城市規劃管理的重要作用。要改革規劃行政管理體制，就要建立健全城市規劃行政許可和審批制度，在城市規劃管理工作中貫徹實施行政許可法，深化城市規劃管理制度改革，建立規劃委員會制度，健全城市規劃管理決策機制，城市規劃管理的重點由開發轉向保護。
再次是加強城市規劃實施的監督，建立規劃管理行政責任追究制度。各級城市規劃部門要把規劃實施的監督作為一項重要內容來抓。做好土地使用建設活動審批后的各項管理工作，及時發現和處理各類城市規劃違法活動，及時發現糾正，督促提高城市規劃行政管理的質量水平。建立規劃管理行政責任追究制度。將規劃管理的行政責任具體分解落實，使城市規劃管理的各項工作任務都有明確具體的責任主體，對于由城市規劃管理工作中的各種違法行為要追究直接責任人責任，城市規劃管理責任的確立，其目的在于保護行政管理的法律秩序，保障國家和人民權益。
最后是要完善城市規劃行政許可聽證制度，有效防止決策的片面性，提高規劃實施的合法性和合理性。
參考文獻
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論文關鍵詞 相對集中 行政許可權 路徑
《中華人民共和國行政許可法》第25條：經國務院批準，省自治區直轄市人民政府根據精簡統一效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。這是我國首次通過立法的形式高屋建瓴的對相對集中的行政許可權進行了概括。迄今為止，相對集中的行政許可權開始走入大眾視野。
相對集中的行政許可權，是在我國政治經濟體制改革的背景下，服務型政府職能轉變的要求下，相對集中的行政處罰權試點順利踐行的前提下逐步深入發展的。我國行政機構龐雜，職能部門繁多，不同層級的政府和同一政府不同部門劃分不同的行政許可權，完成一個審批項目，手續之繁瑣，耗時之長久，令行政相對人疲憊不堪。同時也不利于政府職能的有效發揮。相對集中的行政許可權的提出，在一個部門集中行使許可權的制度下，提高了效率節約了資源降低了成本，給相對人帶來便利，同時對改善了資源環境，提高市場準入方面都不無裨益。
“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。國務院2004年的《全面推進依法行政實施綱要》提出，其中部分篇章對相對集中的行政許可權進行專門的論述，并且在全國各縣市進行常識性的實踐活動，積極推行各種名稱不同形式各異的試點，比如成立“行政服務中心”、“行政超市”等一站式行政服務機構，集中辦理行政許可，但不放手行政許可權，有的地方政府成立了行政審批局，自主擁有行政許可權，專門行使。下文即通過對當前我國相對集中的行政許可權制度的實施狀況分析，對幾種試點的模式進行價值衡量，期許找到合適的路徑。
一、相對集中的行政許可權概念和內容
關于相對集中的行政許可權，學界尚無定論，但較為主流的說法：“所謂恰當集中行使行政許可權，是指由一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”，從內容上分析，相對集中的行政許可權主體必須為一個行政機構，由組織法法定賦予的職責權限，有配備的人員和獨立經費，其行使客體為實施權和監督權，使權力的行使過程接受來自行政相對人，其他機構和本機構的多重監督，以達到過程公開化通明。借鑒了相對集中的行政處罰權，兩者都是相對集中的行政執法的重要組成部分，對相對集中的行政許可權定義的準確界定，有利于從立法上改變行政執法隨意擴張的局面，從源頭上控制行政權力濫用。
二、相對集中的行政許可權兩種模式的價值分析
（一）兩種模式分析
1．“一站式”服務
“一站式”服務即一站式辦公，陽光下作業，規范化管理的運行模式，政府建立一個綜合性的服務平臺，將相關職能部門的行政審批業務集中在一個服務大廳，實行一門受理、一個窗口對外、一條龍服務。目前，大多以行政服務中心的形態出現，內涵實質相同的類似稱謂還有政務服務中心，便民服務中心，公共服務辦事大廳等。
2．行政審批局
2008年12月24日，成都武侯區行政審批局成立，是我國首個采用行政審批局試點的地區。武侯區行政審批局是政府主管行政審批事項辦理工作的政府工作部門。行政審批職能部門不再行使行政審批權，實行審監分離的行政體制，主要承擔監管職能，同時將許可類事項分離，實質為行政許可事項審批的絕對集中和其他事項審批的相對集中。行政審批局的亮點在于其職能的全面擴展和延伸，除了原本的審批職能外，觸角涉及各個方面，比如對規范化政務服務窗口的建設，對電子政務的指導監督，這與國家政治體制改革中倡導的建設有服務性政府的追求是一脈相承的。行政審批局設6個內設機構，即辦公室，政策法規科，社會類事項審批科，經濟類事項審批科，建設類事項審批科，規范化服務型政府（機關）建設管理科。
（二）兩種模式的價值衡量
1．法律依據方面，相對集中的行政許可權的行使機關法律性質和法律地位面對著定位困境和職能困境
行政服務中心模式把過去由行政機關分散、封閉和串聯式的審批，改革成集中、開放和并聯式的審批。如此一來有益于規范行政許可行為，保障行政審批的有效進行。行政許可服務中心僅僅為空間場所的集中，或者職能部門內部或職能部門間的機械集中，他不是一個審批業務主體，也不是一個審批監督主體，無法履行對行政審批的監督管理職能。許可審批功能外移后原來的職能部門的運作體制也隨之發生變化，職權范圍隨之改變，無法與原來的信息、權力做到銜接和對稱。由于缺乏法律定位，導致行政許可服務中心在機構設置，部門功能上形形層出不窮。而行政審批局模式增加了職能部門，易導致行政機構設置冗繁混亂。
2．在精簡人員和機構設置方面，相對集中的行政許可權可能會造成機構與人員更為膨脹的負面效果
在一站式行政服務中心下，部分集中許可權又造成了新的職位和新的部門，導致了職能的重復和權力的交叉，非常容易與原行政機關保留的行政許可權混淆不清。而行政審批局模式，優越性則十分明顯，在不同地段不同時期，通過人員重組，合理調派，使得審批事項忙閑不均的問題得以消減，有利于行政效率的提高。
3．在具體領域方面，專業性較強的領域是否可以集中有待商榷
在現實實踐中，有的試點地區為了盲目追求政績，行政許可權已經大大超出了初期預定的范圍，造成了行政機關內部關系混亂，難以理順。對于一些專業領域較強，知識性較為突出，技術性較為明顯的領域，比如環境保護，城市規劃等，對參與人員的專業水準和使用設備的精確性科學性要求較高，否則難以得出規范的結論。行政審批局模式并未將技術設備一并轉移到行政審批局，也并非集中了所有領域內的專業人員，這在實際操作中也是難以實現的，所以遇到專業性問題是往往顯得捉襟見肘，一站式的行政服務中心更是無法實現科學性的決策，它僅僅是人員的臨時調派，在專業性的行政資源方面更為匱乏。
4．相對集中的行政許可權的行使機關與原機關的職責銜接不流暢
某一項社會事務的行政管理領域往往要經過調查權，許可權，管理權處罰權，強制權等一系列流程，分別交由不同的行政機關行使。而相對集中的行政許可權的形式機關則認為的割裂了各個機關的聯系，在這種體制下，權力的銜接出現脫節。在一站式的行政服務中心模式下，原行政機關不想放權，造成與服務中心沖突，嚴重影響綜合執法。而在行政審批局模式下也會導致相對人耗時耗力。舉例來講，建設一個游泳館，行政審批局負責審批，體育行政主管部門負責提供資料，而后再跟蹤監管商家的規范運行。同時，行政審批局將行政許可權從原行政機關剝離出來，導致原行政機關的計劃和規劃不能有效實際，造成了資源的浪費。
三、相對集中的行政許可權的路徑選擇
（一）相對集中的行政許可權的載體建設和主體角色定位
行政服務中心為各個部門集中辦理身體提供了一個開放的平臺，從全國各地的試點來看，行政服務中心仍然是行政體制改革，建立服務性政府的一個合適之選。一方面行政服務中心要改變管人者不管事，管事者不管人的局面，賦予行政服務中心人員實權，避免因遠離原行政機構而被“邊緣化”的擔心和憂慮。另一方面，在社會主義市場經濟條件下，行政機關中適當引入競爭機制，平衡同一層級間機構的權力，摒棄上下級之間領導與被領導的關系，并通過立法的方式加以確認和保障，以防止決策權與執行權職責重疊權力交叉。行政許可權的相對集中即審批場所從部門分散集中于中心大廳、部門審批權從處室分散審批變為集中于審批辦、審批人員從多人變為集中于首席代表。這樣，使得相對集中的行政許可權有了法律依據，又使行政審批改革在保證穩定的前提下有所突破。
（二）行政許可權的相對集中
對于行政許可涉及的專業技術性強弱是行政許可必須考慮的因素，像規劃、建設等專業性較強、需要專門的設備和專業人員進行勘驗檢測后尚能做出判斷的領域，行政許可權不宜集中。專業性技術性不強，一些普通員工就能依程序做出許可的領域，可以進行集中。在行政許可中，存在特殊許可的事項，需要采用招標、拍賣等方式進行，認可涉及對申請人的特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的確定，需要利用考試或者檢測手段等。原行政許可機關對于申請人是否符合許可條件的判斷力強，此類許可由原行政機關行使比較恰當，不易集中行使。
（三）理順與原行政機關的權力關系
首先，明確立法，統一授權，賦予原行政機關對于審批事項最終解釋權，避免出現糾紛時，對相對集中行政許可權實施的機構托詞逃避，而原行政機構以無權受理而求告無門的現象發生。其次，對群眾生產生活息息相關，與企業利益密切聯系的關鍵性審批項目一定要落實到位，堅決杜絕推諉扯皮。再次，根據權責一致原則，明確劃分原行政機關與行政服務中心各自權力并對此負責，實行責任追究制。最后，建立原行政許可的機關與現先集中行使許可權的機關雙方長效合作機制，有問題及時溝通，促進了解，互相扶助，加快配合，提高行政審批的針對性和效率。
（四）相對集中的行政許可權的監督與救濟制度
必須落實長效監督，堅持內部監督和外部監督并重。既要在政府部門建立并完善自我監督體制，實現執行決策監督三者分離的職能形態，即通過分權實現限權，以防止權力高度集中而滋生腐敗。同時，加強其他行政機關，新聞媒體，人民群眾等外部監督，豐富監督來源，拓展監督途徑，促使行政機構高效廉潔運行。權利受損時，行政相對人不應向原行政機關尋求救濟，而應依法行使審查權的行政機關為被審查對象，即誰行使誰負責。
論文摘要：近年來，城管與攤販之間的矛盾屢見報端，暴力執法和暴力抗法現象時有發生，城管和商販等“違法”經營者已經達到水火不相容的境地。結合我國城管機構與攤販的歷史變遷，從制度層面上以產權經濟學的視角來分析他們之間的矛盾并提出相應的解決措施。指出攤販經濟之所以存在，在于產權的不合理配置，而解決攤販經濟的困難在于較高的交易成本，進而提出了對攤販和城管進行分區域劃分的解決辦法來化解攤販與城管的矛盾。
論文關鍵詞：攤販；城管；外部性；交易成本
1 引言
保障和改善民生是關系人民群眾根本利益和國家發展進步的重大舉措。改革開放以來，我國經濟社會發展迅速，取得了舉世矚目的成就，但也出現了一系列的社會矛盾，在當前建設和諧社會的大背景下，遍布于各大城市的攤販治理問題顯得尤為重要。如何更好地規范城管與攤販間的關系，是我國進一步推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，不斷提高人民生活水平的重要一環。
對于城市攤販問題的探討，學者們多是從攤販經營的特點以及城管執法的不規范等方面作為分析的焦點。我國目前處于轉型時期，而轉型過程中的體制改革等在使得國民經濟獲得較快發展的同時，也造成了城市中大量的人員因年齡、知識、技能等原因而失業。由于攤販經營的進入成本低，經營成本小，見效快，而且適應性強，靈活度大，因而成為了勞動力和時間等均較為充裕的的失業人員和農民工的經營方式之一。同時，我國幾乎所有的城市都要求攤販必須持有衛生部門的健康證明，并在經營時進行注冊登記，但由于登記注冊的成本相對過高，且注冊程序繁瑣，攤販大多沒有按照上述規定執行，而是投機取巧進行經營，從而造成了攤販經營的非法化，成為了城管執法的重點對象，并出現了暴力執法現象。另一方面，由于攤販多是由下崗失業人員及進城打工的弱勢群體組成，國家的社會保障力度相對較弱，而且這一群體，作為城鄉邊緣人，經常遭受各種歧視，缺乏維護自身利益的話語權，加上政府部門的多頭管理，濫設收費項目等，攤販同樣出現了暴力抗法現象。
目前，針對城管與攤販間的矛盾糾紛，一些城市提出了按照“管而不死，活而不亂”的原則進行治理，或直接設置“攤販中心”，但事實證明，這些辦法并沒有很好地解決兩者間的矛盾，甚至還有擴大的勢頭。
本文結合了以往學者對兩者之間特點的分析，首先對城管與攤販的歷史變遷進行了說明，然后以利益矛盾為出發點，從產權視角對城管與攤販間的關系做了進一步的分析，并據此提出了相應的解決措施。
2 城管與攤販的歷史變遷及其現狀
我國城市管理部門，或稱綜合執法局（簡稱“城管”）是在20世紀80年代大規模治理“臟亂差”而成立的“五講四美三熱愛辦公室”（簡稱“五四三”辦公室）基礎上產生的。20世紀90年代，為解決由于城市流動人口急速增長帶來的城市管理中的各種矛盾和問題，國家根據行政處罰法及其它相關法律的規定和原則，實施相對集中行使行政處罰權的綜合執法改革。1997年，北京市宣武區成立全國第一個城市管理監察大隊。至此，在民眾中有著重大影響的城管才名正言順地出現。有了“相對集中行政處罰權”的尚方寶劍，全國各地城管紛紛招兵買馬，職權更在一天天擴大。急劇轉型的中國社會，為他提供了施展拳腳的廣闊舞臺。
目前城市管理部門集中行使行政處罰權的范圍包括市容環境衛生、城市規劃管理（無證違法建設處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理（無照經營處罰）、市政管理、公用事業管理、城市節水管理、停車管理、園林綠化管理、環境保護管理、施工現場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導游等13個方面。而本文主要是考察城管與攤販之間的關系，因此集中于城管的處罰權與攤販利益的關系。
事實上，我國城管部門的產生與流動攤販的變遷有密切的關系，在這里我們可以大概分為四個時期。
第一時期是1949年到1977年。這段時期的流動攤販主要是農村中的私營商業者。國家把他們定性為勞動人民，但由于其生產方式落后，不符合國家“多快好省”地建設社會主義的總要求，同時也為了讓他們走上社會主義道路，共同致富，所以有必要對其進行社會主義改造，其改造的方式不像現在動用行政力量進行。而是以“團結——批評——團結”為思路，運用公私合營、合作小組、代銷、經銷等方式，把流動攤販納入到國家的計劃經濟體制下，流動攤販在全國范圍內基本杜絕。
第二時期是1978年到1996年，隨著改革開放和商品經濟的發展，農村的部分剩余勞動力得到了解放，許多農民開始到城市謀生，由于流動攤販市場準入低，成本少，成為很多農民的謀生手段。但由于城鄉二元結構的限制，在加上全國開始大搞創建衛生城市活動，流動攤販無疑成為城市治理的對象。城管部門就是在這樣的背景下建立起來的。不過當時的城管部門只是一個臨時的機構，沒有相關的法律法規規范，其人員也不固定。他們主要的職責就是路邊去趕攤販，撿走路人丟下的垃圾等。
第三時期是1997年到2005年，隨著國有企業的改革出現了大量下崗失業職工，由于他們既無資金也沒有有沒有一技之長，再加上很多人都是歲數比較大的，因此他們中間的很多人加入到了流動攤販的隊伍中去，影響城市生活的社會問題愈加嚴重，為此各地政府相繼出臺法律法規，把處罰權集中于城管部門身上，城管部門也正式的成為了地方政府的執法機構。
第四時期是2005年至今，隨著城管部門執法不規范和管理不嚴格，爆發了許多城管與攤販的矛盾，有的甚至上升為暴力執法和暴力抗法，城管與攤販的關系從來沒有像今天一樣引起社會廣泛關注。城管部門需要一次新的變革。
從上面城管與攤販的歷史變遷可以看出，攤販經濟的存在有其必然性和合理性，它是轉型經濟過程中的必然產物，他在我國目前市場經濟中承擔著重要的角色，由于我國當前存在著龐大的收入微薄的弱勢群體。廣大農民和城市下崗工人等收入低，無法與先富起來的企業家、商人等一樣付高額的租金在大商場、超市經營，擺攤經營成為市場準入低、成本少的謀生手段。同時由于價格便宜，很多低收入階層也很喜歡在攤販購買東西，這樣可以降低他們的生活成本。小攤販作為弱勢群體以極低的成本維持生存，本身就是值得鼓勵的。在我國市場經濟的轉型中，攤販經濟能夠吸納一部分未就業人群，同時為許多人提供價格低廉的服務。這不僅緩解了社會的矛盾，同時方便了人們的生活。因此說攤販經濟在我國目前有其必然性和合理性。
但是，目前攤販經濟也存在許多問題，首先就是占道經營，道路作為公共產品主要在于實現人車分流，而攤販經營占用很多道路對行人造成了很多不便同時對市容造成了很大的影響。其次，一些經營食品等的商販對道路和空氣造成的污染，這些污染對周圍的居民產生了很大的不好的影響。再者，由于我國攤販缺乏管理，其流動性很強，設施簡陋，因此其販賣產品的質量很難保證，即使給購買者造成了損害也很難追究其責任。因此綜上，依法規范流動攤販勢在必行。
而目前我國城管執法也面臨許多問題，主要有以下幾個方面。
一是缺乏相關的法律支持，目前城管的行政處罰權主要是相關政府部門的多部門讓權。因此作為城管既沒有上級部門，也沒有下屬單位，處境極為尷尬。而且行政處罰法只賦予行政機關相關的執法權，而城管是否屬于行政機關，是沒有相關法律支持的。
二是城管執法過程中對執法程序的漠視，很多地區的城管在執法過程中自由裁量度大，即使是依據《行政處罰法》予以處罰也沒有依據合理地法律程序，城管罰款是并沒有相應的罰款標準，收繳工具也沒有相應的程序支持。這樣難免會滋生腐敗現象。而且許多城管還是臨時工或者短期合同工，即使發生腐敗行為，也不能像公務員那樣給予行政處分。執法過程基本是無約束的。
三是缺乏服務意識，城管作為城市管理者，宗旨應該是服務市民。相反，很多城管并沒有意識到自己是服務者，而把自己當成管理者。因此在執法過程中帶有許多個人主義，難免會發生暴力執法現象。
四是錄用執法人員程序不合理，且缺乏系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓。目前城管隊伍中人員素質參差不齊，他們中有短期臨時工，有部隊轉業人員，甚至還有一些高學歷人員。隊伍的參差不齊會造成對城管管理的混亂，而且對于缺少一個法律約束和上級組織的機構，很容易造成執法不規范。
3 基于產權視角的制度分析
從上面的分析可以看出，解決城管與商販經濟之間矛盾最主要的方面在于解決攤販經濟帶來的外部性。這種外部性一方面體現在占道經營和環境污染上，道路和空氣作為公共財產，人人都有使用的權利。但作為公共財產，通常任何一個成員有使用權，但沒有交換權，個人份額不能資本化。權利不會因不使用而喪失，同時權利持有人一旦離開團體就不能再受益。公共財產并不必然意味著每個持有人對有關資源的使用量是均等的。個人可以使用一定份額的資源，但并不以某一特定的物質單位來表示。在這里我們把道路和空氣看成是居民的共同財產，任何人都有使用道路和空氣的權利。行人和居住在周圍的居民有對干凈道路和良好環境的權利，攤販有在道路上擺攤的權利。行人在道路上行走一般不會對道路造成很大的破壞，同時周圍居民一般也不會對環境造成多大的破壞，但是攤販在道路上經營會對公共道路和環境產生負效應。這里的負效應主要是指對道路的污染和占用以及對周圍空氣環境的破壞。而這種負效應并沒有進入攤販經營的成本中。而外部性的另一方面主要體現在產品的質量上，他們在經營的過程中經常缺斤少兩，并且物品的質量和衛生很難保證。由于攤販一般都是流動性作業，購買他們東西的消費者一般都是過客，所以即使購買的東西對消費者造成損害，也很難再找到當時購買的攤販。因此對消費者損害的外部性也沒有進入攤販的成本中。
之所以產生上面的外部性很大一方面是產權界定的不清楚，產權的一個主要作用在于使外部性內部化，在外部性內部化后，每個人都要對自己行為的全部結果負責，而這是一個有效激勵機制的先決條件。因此，產權的配置方式就要和所解決的外部性問題的特征相匹配。就外部性的波及范圍，可能涉及私人，社區和全社會等幾個層次，外部性能夠在哪個層次上被內部化，就應該把產權配置給那個層次。如果某種外部性的波及范圍只是少數幾個人，那么產權就應該界定給私人，如果外部性的波及范圍主要是周圍的居民，那么產權就應該界定給社區，如果外部性的波及范圍是全體公民，那么產權就應該界定給全體社會。
然而，我們城管在執法的過程中主要是使用驅趕、罰款和沒收攤販物品等手段試圖消滅攤販經濟。這樣不但不能起到應有的作用還會產生另外的問題。作為法律意義上沒有界定清楚的城管，作為政府的人，其職責應該是消除攤販經濟的外部性。但是許多城管在執法過程中暴力沒收屬于攤販的物品。他們沒收的物品大多屬于小商販的勞動所得，屬于商販們的私有財產，從產權的角度說，其產權界定應該屬于商販，因此，除法院強制執行外，其他機構無權沒收屬于商販們的私有財產。因此產權界定不清楚是導致城管暴力執法和攤販暴力抗法的根源所在。
因此，就攤販經濟而言，如果攤販造成外部性的波及范圍是全社會，就應當把產權——主要指道路使用權和環境權——界定給全社會。如果攤販造成外部性的波及范圍主要是社區，那么就應該把產權界定給社區。因為如果產權界定的不清楚，會使消除外部性的成本非常高。進而使得外部性無法消除。我們假設攤販具有占道和污染環境的權利，那么路人為了要求寬敞干凈的街道和良好的環境，可以支付給攤販一筆費用以便能消除這種外部性。但是由于道路和空氣不能排他的使用，難免會有搭便車行為，要想在所有行人之間達成一個協議將要花費很大的費用，可以想象，雖然寬敞干凈的道路對每個行人的價值總和超過攤販占道污染對攤販的價值，但由于達成協議的交易成本很高所以外部性很難消除。反過來，假設行人擁有寬敞干凈道路和清潔空氣的權利，因此攤販要想使用道路要經過所有行人的同意，假設攤販想要獲得部分在道路經營和排污的權利，他就要一一與所有者簽訂合同，其成本也是很大的，因此協議很難達成，這種外部性很難消除。但如果根據外部性波及的大小，把產權界定給那些外部性影響最大的那些人，那么達成協議的交易成本將會降低很多，協議也就容易達成了。
4 政策建議
要想解決攤販經濟和城管之間的矛盾，關鍵應該從制度層面上解決攤販經濟的外部性。根據上面的論述，結合我國的實際情況，我們可以采用分區域管理的辦法，對于那些擺攤會造成通行不便，嚴重影響市容的地方，比如廣場、車站和主干道兩側等，其外部性的波及范圍很大，因此應該絕對禁止在該區域擺攤。這種地方的管理應該有市政府來進行。而對于那些妨礙行人和影響市容較少的地方，其外部性的波及范圍中等，應該在區政府的管理下，在對攤位的規模、經營時間和經營范圍有一定的限制的情況下有條件的進行擺攤。而對于那些像住宅區，社區等其外部性主要影響本轄區的居民的地方，應該把權力界定給社區，由社區和攤販進行協商，把外部性內部化。
相關熱搜：工商管理 工商管理專業介紹
隨著我國的經濟體制改革逐步加深，我國企業的組織結構也變得復雜，在社會管理的體系中工商管理具有重要的作用，特別是在行政執法和政府主管市場的監督方面，工商管理依然擁有重要的地位。尤其是在我國進入世界貿易組織（WT0)后，我國的經濟貿易與世界經濟接軌，來往更為密切，如何在新形勢下充分發揮工商管理的綜合職能，是能夠促進我國經濟市場穩定、持續、多元化發展的重要性環節。近些年來，我國的經濟學者都在重點研究新形勢之下世界工商管理的發展方向，深入探索工商管理的性質和制度創新，為提高我國的工商管理水平起到了積極作用。
一、我國工商管理現狀分析
隨著近幾年來市場經濟的快速發展，工商管理機關在面對新形勢、新任務時，不論是在夯實基礎還是優化組織結構方面都起到重要的作用。但是，目前我國的經濟市場發展形勢復雜，在工商管理的相關工作方面還存在著很多不足之處：
(一）工商管理的制度不完善
隨著我國經濟體制改革的不斷深入，工商管理在市場監控方面發揮的作用和功能也越來越大。客觀形勢上需要拓寬工商管理的管理范圍，使薄弱環節加強。不僅要管理好個體私營的經濟，還要關注公有經濟體制的發展，維護好社會主義市場秩序，并且要把握好市場經濟調節的活動管理，在對宏觀調控計劃上也要監督實現。這便要求建立完善的工商管理體制，而目前我國的工商管理制度是按照行政區來管理，因此，加快建立社會主義市場經濟體制的重要一步就是建立健全社會主義經濟條件之下的工商管理制度，這也有助于我國經濟管理與國際慣例的接軌。
(二）工商管理人才缺乏
根據人才招聘的數據統計情況來看，初級工商管理的人才需求是比較可觀的，但是作為中級和高級工商管理人才的部分卻存在著很大的缺口，尤其是高級工商管理人才更是十分緊缺。現代的市場經濟是新形態的經濟體制，建立在知識的生產分配和消費上。但是它要求從事管理的人才必須具有國際金融、經濟、貿易等思想，要有市場競爭意識，這樣才能夠適應時代和市場經濟的要求。一直以來，工商管理在培養人才的過程中都比較注重于專業的傳授和需要，偏重于知識理論的學習，實際上是不利于創新性人才的培養。首先，工商管理培養的途徑過于單一，缺乏創新，教學方法也很傳統，在課程設計和教學內容方面都偏重理論知識，而與實際的工作不符，沒有做到理論聯系實際應用；其次，工商管理學習考核的方法比較單一，不利于學生的綜合素質鍛煉，也使得高校培養的發展停滯不前。在我國，大部分的高校工商管理專業考核都是以考試成績來判定學生的能力，這種評估模式并不能完全地反映學生的實際水平，并且也不利于學生的綜合素質發展。
(三）工商管理執法力度不強
工商管理機關是促進社會和諧、有效推動依法治國的重要力量。工商管理人員在執行工商職責時要嚴格依法行政，切實履行工商管理的行政執法職能，并且還要不斷加強執法力度，保證執法效能，以促進社會和諧為工作的主要基礎。在現實的工商管理執法過程中，現代社會關系日趨復雜，工商管理部門遇到很多難題，并不能自如方便地應對，執法手段也不被社會大眾認可。首先，《反不正當競爭法》限制了行政處罰權和行政強制執行權的結合使用，以至于工商部門在做出行政處罰之后卻并不具有強制執行的權利，這也就減弱了執法的權威性和嚴肅性，沒有威懾力；其次，工商行政的管理執法嚴重受到地方干預。地方政府一般都認為工商行政管理阻礙了地方的經濟發展，持不支持態度，并且會私自決定工商管理部門在不得到政府許可的情況下不得對企業進行檢查并處罰，從根本上大大增加了工商管理人員的執法難度。
(四）工商管理內部制度不夠完善
在市場經濟和社會管理體系中作為政府主管市場監督和行政執法工作部門的工商管理機關起著重要作用，但是部門內部的管理問題也是存在的。首先，因為工商管理部門的職能部門很多，導致國家投資很多，而由于單位的財務管理制度不完善，以至于資產使用率較低，出現嚴重的國有資產流失的現象；其次，工商管理部門審計機構不健全。但目前來看，我國工商管理的內部審計制度不夠健全，無法開展獨立的經濟監督活動，以至于會出現影響內部會計的控制效果。
二、創新我國工商管理的對策
(一）滿足工商管理專業人才需求，創新工商茜理人才培養模式
隨著我國經濟全球化發展的加快，高等教育也在不斷普及，工商管理的專業化教育也面臨著國際化和市場化的發展和挑戰，并且也對工商管理的專業人才提出的新的要求，必須要具有創新能力和適應現代經濟社會發展的能力。因此，我國的工商管理人才培養模式必須要不斷改革，創新出新的人才培養模式。
1.教育理念創新。工商管理的人才培養應以創新教育為主要目標，適應現代社會的發展趨勢。以實踐教學體系改革為手段，培養出卓越的有市場經濟意識的綜合性素質人才，不斷吸收新的知識和能力，以求進一步的發展。
2.增強市場競爭意識。要加強工商管理人才市場競爭意識的樹立，適應經濟全球化而成為熱門專業。在新時期的經濟管理人才必須具備競爭思想，樹立競爭意識，具備國際貿易、金融和經濟思想。
3.提高人才的實踐能力培養。工商管理的人才主要是從事管理和分析工作，所以在培養人才的過程中，必須十分重視管理理論知識的學習以及理論和管理實踐的結合，增強管理實踐的能力。
(二）建立完善的工商管理制度
隨著市場經濟的高速發展，市場日益復雜化、多元化。而在現代的經濟社會形勢之下，建立健全完善的工商管理體制，這不僅滿足了市場經濟發展的需要，也是工商管理職能充分發揮的關鍵所在。
1.健全工商管理體制宏觀控制。相關的工商管理部門必須要嚴格配合國家在各個時期對于市場經濟的宏觀調控政策、目標和要求，才能更好促進發揮職能作用。在建設工商管理體制的過程之中，可以應用登記管理制度，要求工商管理部門以本地的經濟發展現狀為基礎，促進產業和產品結構協調發展，避免出現比例失調的情況。同時可應用綜合監督和管理職能，促進市場制度的完善。
2.建立統一協調的工商管理制度。為保證工商行政管理新的體制能夠適應社會主義的市場經濟，應加快對現行的工商管理制度的改革，可實行省以下的工商行政管理部門垂直領導，促進國民經濟健康發展。
三、結束語
關鍵詞：行業監管；效率；效果
中圖分類號：F239.2 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2008)01-0118-04
一、制度背景
如何加強對注冊會計師的行業監管，一直是理論界和實務界備受關注的問題。盡管各個國家根據國情采取了不同的監管方式，而且隨著利益各方博弈力量的對比和變化，各個國家在不同歷史時期不斷對監管方式進行調適。但是20世紀末以來在世界各地不斷爆發的財務舞弊案件，如安然、世通等，使人們對注冊會計師的誠信大打折扣，也對現存的監管方式提出了許多質疑。受安然事件的影響，美國國會頒布了《Sarbanes－Oxley Act》，成了獨立的監管機構PCAOB，改變了100多年來行業自律的模式。其他很多國家，如英國等也進行了類似的改革和嘗試。但是監管方式的變革似乎一直是以“被動”、“消極”的方式對危機進行著反應，如何構建一種有效的監管方式成為各國政府感到非常棘手的問題。
受傳統計劃經濟和官僚管理體制的影響，我國在對注冊會計師的行業監管中，政府一直處于絕對壟斷地位。20世紀80年代以來，隨著改革開放和社會主義市場經濟的逐步完善，適應環境變化的要求，我國成立了注冊會計師協會，負責行業自律工作，并分擔政府的部分職能。后來，受國內爆發的系列舞弊案件.如東方鍋爐、藍田股份、麥科特、銀廣廈等，和國際上連續爆發的舞弊案件的影響，在世界上其他很多國家對監管方式做出大調整的國際背景下，2002年我國財政部收回了原先賦予協會的“三權”，即對事務所的審批權、違規調查權、行政復議權。一方面，意在清政府和自律機構之間的權限關系；另一方面，也發出了國家加強對注冊會計師行業行政監管的信號。
從組織型態來看，對注冊會計師的行業監管，主要分為政府干預、行業協會自律和兩者結合型；從組織監管的具體手段來看，則可以分為法律手段(包括行政、刑事、民事處罰等)、日常行政管理、資格限入、業務檢查和指導、道德懲戒和規范建設、同業互查等。那么我國目前的行業監管模式和監管手段的效率和效果如何?對注冊會計師的行為能夠起到多大的監控作用?研究此問題無疑對提高監管的效率和效果有重要的現實意義。
二、文獻綜述
對注冊會計師行業監管的效率或效果，目前的研究文獻很少。對監管效果，能夠檢索到的一些文獻主要是關于市場對某種監管手段，如行政處罰等的反應。如Howe and Schlarbaum觀察到如果股票被暫停交易，其價格將在之后很長一段時間里表現出負的超常收益，這和Kryzanomski對加拿大證券市場股票暫停交易得出的結論一致。Smith et a1.通過研究美國證券交易委員會(SEC)依據《美國反海外貪污法案》實施的監管后，認為上市公司違規行為的公布會引起小范圍消極的市場反應。Feroz et a1.發現市場對監管行為所產生的反應同利潤被夸大的程度成反比。Nourayi檢驗了美國證券交易委員會對信息披露違規、未按規定保存記錄及錯誤運用GAAP準則的行為實施監管的有效性，發現證券價格所產生的反應與違規處罰的嚴厲程度直接相關。Wu發現無論是監管者要求的暫停交易還是發行人要求的暫停交易都會為股票帶來負的超常收益。
Rafael La Porta、Lopez-De-Silanes、Andrei Shleiter和Vishnv(簡稱LLSV)則從宏觀上研究了法律制度對一國資本市場的影響，在其先后發表的論文中，他們分別研究了一國的法律環境對股票市場、融資以及公司治理的影響。其基本結論是一國法律制度的健全程度會對其資本市場、融資方式產生影響。但是基本沒有涉及到法律執行的具體效果。
在中國，伍利娜等研究了我國處罰公告的市場反應，發現借助資金違規受處罰的公司，公告日后市場反應顯著為負。陳工孟等通過對我國證監會與交易所對違規行為處理的研究表明，證券市場對違規處理公告表現出負面反應，其中公開譴責、警告和罰款的處罰方式均會為股票帶來負超常收益，但公開批評這一方式卻幾乎不會對市場產生任何影響。㈣曹玉俊通過研究影響我國注冊會計師獨立性的因素發現，監管者的查處力度是影響注冊會計師獨立性的重要因素。
但是以上研究多考察了某一監管措施的市場反應，沒有考察這些監管措施對行為人本身產生的影響，而且忽視了監管的整體效果，從嚴格意義上講不能視為是對監管效率和效果的有效衡量。而La Porta僅研究了法律制度的完善程度對資本市場的影響。本文試圖對目前我國會計師行業監管的效率和效果進行比較全面的考察。相對以上研究而言，由于側重于研究監管組織的整體監管效果，因此，本文提供的僅僅是一種研究框架，其精細度相對而言要低，但是相信對這些問題的研究，同樣能為政策制定者提供非常有益的信息。
三、研究方法與數據來源
注冊會計師行業監管的效率和效果是非常難以衡量的兩個變量。對于監管效率，即監管的產出／投入比，由于監管成本數據難以獲得，本文假定在一定時期下，成本的投入是既定的，那么對效率的衡量主要考察其產出的數量，即采取的監督措施和實施力度；由于缺乏一個像資本市場那樣的效果顯示機制，對效果的衡量主要通過被監管對象的主觀感受或者評價來進行，即考察這些監管措施對被監管當事人來講形成的心理上的認可或約束，從而可能間接表現為某種被禁止或者被限制行為的減少。
基于以上特點，本文對注冊會計師行業監管效率和效果的研究，主要通過調查問卷的方式進行。調查分兩個角度：一是在會計師事務所層面展開，考察監管對事務所和注冊會計師行為和態度的影響；一是針對被審計客戶進行的，即被審計客戶感受到的監管措施對會計師或者事務所行為的影響。本論文所設計的調查問卷由山東省財政廳(2006年12月)組織發放、回收。共對全省80家會計師事務所發放調查問卷200份，收回問卷111份，回收率55.5％。除了個別問題有漏答外，均為有效作答問卷。對被審計客戶發放了問卷100份，回收58份，回收率58％，均為有效作答問卷。被調查者基本情況見表1。
從表1被調查人員的分布來看，各種組織形式、各種規模的事務所均占一定的合理比例。年齡結構、學歷層次、獲取資格證人員的比例和收入分布情況也比較接近事務所整體情況。從年齡結構來看，30歲以
下的占17％，31～40歲的占總人數的45％，41歲以上的占38％；從學歷層次來看，專科生占28％，本科生占65％，研究生占7％；從資格證來看，持注冊會計師資格證的占90％；從收入來看，收入水平在4萬元以下(多為一般注冊會計師)的占42％，收入在4～7萬元的(多為項目經理)占30％，收入在7～10萬元(多為高級項目經理)占約17％，10萬元以上(多為合伙人或者高級管理人員)約占11％。預期這樣的調查結構能較全面地反映事務所各層次人員的意見。
四、問卷分析
(一)各監管機構監管效果分析
從表2可以看出，各種監管措施的效果差別很大(有六對p值在千分位上顯著)。在所有的監管措施中，制定完備的法律法規對提高注冊會計師執業質量影響最大，有77人選擇了有很重要影響。注協對執業質量的影響居于第二位，審批制度和執業資格管理制度對執業質量的影響處于第三位。此外，注冊會計師對民事處罰的關注稍強于對行政處罰的關注。加強職業道德教育和繼續教育對會計師的影響程度基：本接近。媒體對會計師的行為約束有一定作用，但是值得注意的是，與其他監管措施明顯不同，有5人認為其有負面影響，因此，在考慮輿論控制措施時，不能忽視輿論的可操控性對會計師行業帶來的負面影響。效果最差的是同業互查制度，這可能和其推行不力以致流于形式相關。
此外，調查資料顯示，63％的注冊會計師認為目前政府部門對違規事務所的處罰力度較輕或者太輕，28％的認為目前的處罰比較合理，只有8％的認為目前的處罰較重。42％的人對注協在業務指導、信息傳遞與公告、對外協調、培訓及維權等方面的工作表示非常滿意或者比較滿意，49％的會計師表示一般，表示很不滿意的占9％。對注協安排的繼續教育培訓內容與效果，56％的注冊會計師認為內容效果較好，認為欠佳者占3l％。會計師或者事務所在誠信方面被的情況如下：89％的調查對象沒有面臨過被的情況，1l％的近5年年平均≤1件，每年≤2件，沒有近5年被次數平均＞2件的事務所。而在被的案件中，80％的事務所100％勝訴，20％的事務所勝訴的比例≥95％。可見，大部分的會計師事務所尚未被民事法律訴訟風暴波及。
與預期有些差異的是，注冊會計師和會計師事務所對注協的工作認可度較高，這可能和協會自身的性質有關。因此，如何繼續充分發揮協會的這種優勢，以取得更好的監管效果，是值得進一步研究的問題。而行政處罰和民事處罰的懲戒作用，尤其是民事責任的懲戒作用還沒有很好地發揮出來。
(二)各監管機構監管效率分析
從對監管頻率的調查情況來看，近三年內，到會計師事務所檢查的政府部門排序如下：1、稅務部門(84次)；2、財政部門(63次)；3、審計部門(39次)；4、其他部門(29次)。稅務部門位居首次，這可能和最近幾年稅務部門加強了稅務稽查有關系。其次是財政部門，可見，在一般情況下，財政部門在對注冊會計師執業質量的監管中起到了帶頭作用。
但是在監管過程中，也出現了很多問題：首先，最大的問題是主管部門指定客戶或指定業務(43％)：其次，有關立法滯后或法規不配套(19％)；再次，對會計師事務所的檢查、監督部門過多，經常出現重復檢查或多頭監督的情況，影響事務所正常執業(17％)，主管部門干預審計報告的出具(11％)；最后，司法部門或政府部門的執法力度不夠(10％)。
因此，在監管中，首先要克服政府部門監管中可能存在的尋租行為，增強監管的客觀性、獨立性和權威性，提高監管的效率和效果；其次，建立健全相關法律法規。由于相關立法效率較低，法律的供給不能滿足現實的需要，造成很多不良影響。而從前面的分析來看，健全的法律法規對提高注冊會計師執業質量有良好的效果，因此應該進一步加強立法工作；再次，就是反響比較強烈的多頭監管、重復檢查問題，這直接表現為監管資源的浪費。在此次調查中，46％的注冊會計師認為應該由財政、工商、稅務等各相關部門組成聯合檢查小組，定期抽查。那么，在注冊會計師眼中，政府監管與行業自律應該如何最有效地搭配呢?52％的會計師認為應該以行業自律為主，政府監管為輔，40％的會計師認為兩者應該相輔相成、互為補充，主張以政府監管為主，行業自律為輔的僅占8％。可見。注冊會計師對行業自律賦予的期望值還是比較高的。
(三)被審計客戶對會計師工作質量、監管效率和效果的感受和評價
收回問卷的被審計客戶身份如下：行政事業單位28人，非國有企業16人，國有企業9人，國有控股企業4人，其他1人。其中大部分客戶因審計業務與注冊會計師發生聯系。
對客戶的調查顯示，4％的人認為注冊會計師在提高企業會計水平和會計信息質量方面發揮的作用很好，43％的人認為較好，49％的人認為一般，認為比較差的人占4％。49％的人認為注冊會計師堅持獨立、客觀、公正的原則很好或者較好，認為一般的占49％，認為很差的占2％。
20％的客戶認為政府對會計師事務所的監管比較嚴格，60％的認為監管力度不夠，20％的人認為監管方式存在問題。對注冊會計師執業質量低(主要表現為出具虛假的審計報告)的原因，32％的人認為是事務所內部質量控制問題，30％的人認為是政府干預導致，28％的人認為是注冊會計師的職業道德問題，只有10％的人將其歸因于審計技術問題。
從總體來講，客戶對注冊會計師執業質量的評價處于一般以上。對于注冊會計師執業質量低的原因，60％的客戶認為是會計師事務所或者會計師本身造成的，技術因素的影響不大。而政府干預在其中起的負作用，客戶和注冊會計師都有所關注。從客戶角度來講，進一步加強對會計師和事務所的監管力度，改進監管方式，即提高監管的效率和效果，是需要進一步解決的問題。
五、結論和建議
調查結果顯示：不同的監管機構和監管措施效果存在顯著差異。在各種的監管手段中，制定完備的法律法規對執業質量效果最為明顯；行業協會自律管理的效果次之；再次之是審批制度和執業資格管理制度；而同業互查制度對注冊會計師執業質量的作用沒有很好的發揮出來；輿論監控對會計師執業質量有一定影響，但是必須同時注意和避免其可能帶來的負面影響；最后，民事懲戒機制的作用沒有很好地發揮出來。
對政府各部門的監管效率而言，財政部門在對注冊會計師的日常監管者中發揮了重要作用。但是在監管過程中，也出現了監管者尋租(行政干預與指定審計業務)和重復監管問題，從而影響到監管效率。此外，有關立法部門制定相關法律法規滯后、法律不完備和執法不力等無效率行為也直接影響到監管效果。
此調查結果在很大程度上支持了注冊會計師行業監管中的“悖論”：一方面，為了彌補市場缺陷(純粹的行業自律監管)，保證社會審計的有效供給，需要政府介入監管以提高效率；另一方面，由于立法滯后、執法不力以及政府人員尋租行為等原因卻導致監管效率低下，很難達到理想中的監管效果。因此，政府監管和行業協會自律之間的權力分配關系，是一個必須權衡和處理好的問題。
論文摘要：WTO規則表面上是貿易規則，但實際上是以政府行為為約束對象，所以WTO規則主要是行政法規則。其中司法審查制度是通過成員國內的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供救濟的機會，以糾正違背WTO規則的政府行為，達到消除各種貿易壁壘的目的，最終實現全球貿易自由化。WTO要求其成員建立符合其規定的司法審查制度，這是WTO規則中最重要的制度。我國的司法審查制度在司法審查的范圍、原告資格、司法審查的標準、審判獨立等方面均應進行改革和完善，以適應WTO規則的要求。
WTO的宗旨在于通過消除各種國際貿易壁壘，實現全球化貿易自由化。各種國際貿易壁壘，主要來自其成員國的政府行為。WTO規則表面上是貿易規則，但實際上是以政府行為為約束對象——其所有23個協議都規范政府行為，其中21個協議直接與政府有關，所以WTO規則主要是行政法規則，其中最重要的是司法審查制度。因為WTO是通過成員國內的司法審查體制，給因政府行為受到不利影響的組織提供救濟的機會，以糾正違背WTO規則的政府行為，達到消除各種貿易壁壘的目的，最終實現全球貿易自由化，所以，缺乏司法審查制度，WTO的很多規則將成為空中樓閣。WTO要求其成員建立符合其規定的司法審查制度。中國的司法審查制度與WTO有何差距，以及如何縮小這種差距，是中國加人WTO后面臨的重要課題。
一、WTO與司法審查范圍
1、關于抽象行政行為
在我國，抽象行政行為免受司法審查。我國《行政訴訟法》第11條規定的受案范圍僅限于具體行政行為，第12條規定對行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令提起行政訴訟的，法院不予受理。最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條的規定也將抽象行政行為從司法審查的范圍中予以排除。
WTO規則體系中GATS第6條第2款(a)項規定：“每個成員應維持或按照實際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證明合理時給予適當的補救。”WTO對這里的“行政決定”雖未做明確的規定，但綜觀全文，可知是指成員國行政機關針對不特定的相對人作出的決定。…在我國，抽象行政行為是指針對不特定的對象制定和的普遍規范，可見WTO規則規定的“行政決定”與我國的抽象行政行為的含義是相似的，這表明政府的抽象行政行為將成為司法審查的范圍。由此修改我國現行《行政訴訟法》就勢在必行了。
值得注意的是，WTO確定的司法審查原則并非是一個普遍適用的原則，WTO規定的司法審查范圍仍有一定的局限性，即只要求將其所規定的抽象行政行為——般是涉及貿易的抽象行政行為，納人司法審查的范圍。然而，抽象行政行為可以反復適用，一旦違法，更具危害性。現實中，抽象行政行為存在混亂和違法的情況已是不爭的事實，主要原因是現行對抽象行政行為的一般監督和備案監督制度不能有效解決抽象行政行為本身的問題。從近年我國理論界和實務界討論的情況看，逐步擴大司法審查的范圍、淡化具體行政行為和抽象行政行為的劃分界限、將部分抽象行政行為納人司法審查的范圍，已是眾望所歸。1999年1O月1日實施的《行政復議法》先行一步，將部分抽象行政行為納人了行政復議的范圍。2001年河北律師喬占祥訴鐵道部春運票價上漲案也給了世人同樣的信號。因此，我國應以加人WTO為契機，修改《行政訴訟法》，不僅將有關貿易的抽象行政行為納人司法審查的范圍，而且將其他大量的抽象行政行為納人司法審查范圍。
2、關于行政終局裁決
我國在加人WTO議定書中承諾“如初始上訴權需向行政機關提出，則在所有情況下應有選擇向司法機關對決定提出上訴的機會”。也就是說，我國向WTO其他成員承諾了司法最終審查原則。終局裁決的行政行為是指法律規定的由行政機關最終裁決、不受司法審查的行政行為。司法最終審查原則并不排斥我國行政復議機構的存在，行政爭議依然可以先向復議機關申請復議，只是復議決定不具有終局性，這就要求對我國相關法律進行修改。我國《行政訴訟法》第12條第4項規定，“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”不屬于司法審查的范圍。《商標法》和《專利法》屬于知識產權法的范疇，為了與WTO規則相銜接，我國及時廢除了其中的復議終局制度，當事人對復議裁決不服，可以向人民法院。新制定的反傾銷、反補貼、貨物進出口、技術進出口以及其他有關商品貿易和服務貿易的行政法規均規定了司法最終審查原則。
目前與WTO直接沖突的我國有關行政終局裁決的規定主要有《行政復議法》第14條：“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決”。根據該條規定，國務院有行政最終裁決權，但是當裁決涉及到WTO與我國承諾中有關貿易的內容時，從履行我國對WTO的承諾看，該裁決應該可以進入司法審查，所以《行政復議法》需作出相應的修改。另外，《行政復議法》第3O條第2款關于自然資源的行政終局裁決的規定、《公民出境入境管理法》第15條、《外國人人境出境管理法》第29條第2款關于可以選擇行政復議和訴訟，一旦選擇了復議，則復議決定為終局裁決的規定與WTO雖然沒有直接相沖突，但司法最終審查是一個國家法治水平的體現，也是法治國家的基本理念之一，對所有行政行為進行司法最終審查是法治原則的應有之義。另外《稅收征收管理法》第56條規定，納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人只有在繳納相關款項后，才能申請行政復議，同時規定行政復議是行政訴訟的前置程序。如果稅務機關對當事人科以繳納巨額稅款的義務，則當事人可能由于無法繳納相關款項而無法申請復議，從而被剝奪通過司法審查尋求救濟的權利，這在本質上是與WTO司法審查的原則相沖突的。
二、WTO與司法審查的原告資格
司法審查是由原告啟動的，明確原告資格直接涉及到保護當事人訴權和司法審查的力度。WTO對訴權享有者的規定有三種情形：一是具體確定享有訴權的人。如TRIPS協定第41條第4項規定的訴權享有人為“參與程序的當事人”；二是以例示方式規定訴權享有人。如《補貼與反補貼措施協定》第23條規定的訴權享有人為“參與行政程序以及直接和自身受行政行為影響的所有利害關系人”；三是一般性地規定受影響的人。如GATS第6條第2項規定的訴權享有者為“受影響的服務提供者”。總體而言，享有訴權的人都是受有關行政行為影響的人。中國加入WTO議定書明確承諾享有訴權的人為“受到被復審的任何行政行為影響的個人或企業”，使用了受影響的任何人，足見享有訴權的人的范圍十分寬泛，超出了利害關系人的范疇。
我國行政訴訟法對原告的資格規定是“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟”。據此，原告資格的享有者僅限于行政行為的直接相對人。2000年3月8日公布實施的<最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條將原告資格的享有者明確擴大為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織”，理論上稱為“行政相關人”。
但是，在行政行為影響廣泛而不特定的企業或個人時，這些受影響的個人和企業是否都享有訴權，這是一個國際性難題，各國的做法各不相同。從發展的趨勢看，原告資格的限制是越來越少，有些國家已經把人是否與被訴行政行為有利害關系排除在原告資格的條件之外，這是因為行政訴訟在很大程度上是監督行政主體依法行政，從這個意義上說，不管何人只要把不合法的行政行為訴至法庭，法庭就可以進行監督，原告與被訴行為是否有利害關系不具有重要意義。在日本就有所謂的民眾訴訟，就不強調人與被訴行政行為的利害關系。當然我國目前還處于社會主義初級階段，對原告資格沒有一定的限制未免太理想化，但總體而言，人世后，我國法律對原告資格再局限于嚴格意義上的“法律上的利害關系”，顯然也不現實。
三、WTO與司法審查的標準
WTO各協定文本中并未明確提及成員國內司法審查應當采取何種審查標準，但WTO協定對行政決定及審查行政決定的機制的規定體現了相關的要求。如GATS就明確規定，各成員國應確保對行政決定的審查程序在事實上會作出客觀和公正的審議。GATr還作出了對各成員國的行政救濟體制(即司法審查體制)進行國際審查的規定，如果受到要求，實施這種程序的締約國應當向全體成員提供有關這種程序的所有詳盡資料，以便所有成員判斷這種程序是否符合GATr的規定要求，而符合這種要求的重要標準就是這些程序和機制是否做到事實上的客觀公正。由此可見，WTO規則與我國司法審查標準的沖突，主要集中在合法性標準與合理性標準的沖突，及法定程序標準與正當法律程序標準的沖突。
1、合法性標準與合理性標準。我國<行政訴訟法》第5條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”，第54條規定“”和“行政處罰顯失公正”可以作為具體行政行為被撤銷的原因。可見，我國司法審查是以合法性審查為原則，合理性審查為例外。其中雖然是我國司法審查明確規定的一項審查標準，但在司法實踐中并未取得獨立地位，法院幾乎從不僅以“”為由判決撤銷具體行政行為，即使有時將其作為判決理由，往往也與“事實不清、證據不足”或“適用法律錯誤”并列，而未用其于本來意義因此，我國法院審查合理性的情形事實上只有一種即“行政處罰顯失公正”。‘2孟德斯鳩在《論法的精神》中有一句至理名言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”隨著法治的發展，明顯的違法并不占大多數，大量的違法實際上存在于自由裁量領域。面對廣泛存在的自由裁量權司法審查所能做的就是擴大其審查的范圍。順應WTO的要求，在司法審查中確立合理性審查原則是法治的要求。當然，合理性審查要解決程度的問題司法機關在控制行政自由裁量權上一方面應當積極作為，另一方面也要有所克制，以完全理想的標準要求行政行為的合理性將使行政效率不復存在，從而無法發揮行政權的功能和權威。
2、法定程序標準與正當法律程序標準。西方法治國家普遍建立了以正當程序原則為核心的行政程序制度，這一制度同樣體現于西方法治國家主導下制定的WTO規則中。WTO雖然沒有明確使用正當程序一詞，但貫穿了正當法律程序的理念。如TRIPS第4l條第2款規定：“有關知識產權的執法程序應公平和公正。它們不應不必要的繁瑣或費用高昂，也不應規定不合理的期限或導致無端的遲延”。這些規定確立了公平、公正的程序原則，也就是正當法律程序原則。美國法官道格拉斯對正當程序有精辟的論斷，稱它是“決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”。從我國的實踐看，行政主體在行使行政權時只被要求遵循“法定程序”，而我國并沒有一部統一的《行政程序法》，所以只要遵循現有不多的單行行政法律法規規定的程序，甚至實踐中還掌握為只要遵循法律法規規定的強制性程序或對相對人權利義務影響較大的程序，只要不違反“法定程序”，但違反正當法律程序要求則并不構成程序違法。從WTO要求來看，“法定程序”不應是法律法規規定的具體的行政程序，而應當是符合法律精神和原則的行政程序。
四、WTO與審判獨立
WTO規則和我國的承諾都要求司法機關“獨立于負責行政執法的機構”，這在我國就是審判獨立一方面，這是“自己不做自己案件的法官”這一法治原則的體現，另一方面是為了充分發揮成員國內的司法審查體制的功能，從而有效監督WTO成員貿易有關的政府行為，消除國際貿易壁壘，促進全貿易自由化。這就是WTO要求裁判機構公正獨的原因所在。