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第1篇

論文摘要：我國公立高校與學生除了構成民事法律關系外，同時還具有行政法律關系。公立高校與學生行政糾紛的解決機制主要有訴訟解決機制和非訴訟解決機制。本文指出訴訟解決機制主要體現為學生對學校提起行政訴訟，而非訴訟解決機制則主要表現為申訴與仲裁制度。

近年來，公立高校與學生之問的糾紛逐年增多，成為社會關注的焦點問題之一。明確公立高校與學生之間的法律關系，足當前依法治校急需解決的一個理論問題。一般認為，公立高校與學生問存在著行政法律關系和民事法律關系。本文囿于篇幅，僅對在公立高校與學生的行政法律關系中行政糾紛的解決機制作一簡要探析。

一、公立高校與學生的行政法律關系

公立高校與學生之間的行政法律關系應當吸收憲法論中關于人權保障精神，借鑒基礎關系論和管理關系論的合理內核，根據公立高校在做出其行為時是否依據民事法律規范、是否對學生權益產生重大影響以及是否損及相對人基本權利等3個標準，區分為外部行政法律關系和內部行政法律關系。。一方面，承認其行使教育所必需的自主管理權而與學生構成內部行政法律關系，在合理的限度內，一般避免司法介入；另一方面，公立高校的教育管理權不得違反重要性理論的基本要求，凡對學生重大權益、基本權利產生重要影響的決定，應認定為外部行政法律關系，適用法律保留原則和司法救濟，具體而言：

內部行政法律關系包括：第一，校園秩序管理。公立高校對學校秩序進行日常管理，如制定作息時間、車輛停放位置的指定等，這些日常管理規定不涉及學生的法律地位，對其影響較小，公立高校與學生之間為內部行政法律關系，不適用司法救濟。第二，與教學、科研的專業知識有關的管理。普通高校教學計劃的制定、課程安排、教科書的指定、教師授課等，因其具有較強的專業技術性，且不直接涉及學生的法律地位，在符合國家有關強制性標準的范圍內，高校有自主決定權，與此相關的管理應視為普通高校的內部行政行為，司法一般不應介入。第三，獎勵和處分。獎勵和處分都是普通高校對學生在校情況的一種比較正式的評價，但法定處分種類中的警告、嚴重警告、記過等，一般并不影響學生的法律地位和身份，參考大陸法系國家的普遍做法，可把警告、嚴重警告、記過等處分和獎勵視為高校內部行政行為，不構成司法審查的對象。

外部行政法律關系包括：第一，學籍管理。學籍管理是現行的《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)、《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)等規定的普通高校對學生進行教育管理的主要內容，包括入學注冊、成績考核、升級與留級、降級、休學、停學、復學與退學等學籍管理的不同內容分別設定、變更、消滅了學生與學校已有的法律關系，都直接關系到學生法律地位的實現，應當接受司法審查：第二，畢業證書的頒發和學位證書的授予。根據《教育法》第42條、《高等教育法》第20條的規定，大學畢業證書是高校對大學生在規定的修業年限內學完規定的課程，成績合格或者修滿相應的學分這一法律事實的對外證明。畢業證書的頒發和學位證書的授予實際上是對學生法律地位(具體表現為權能和資格)的一種設定。高校頒發畢業證書和授予學位證書的行為是行政確認，應為司法審查的對象：第三，檔案管理。檔案管理是普通高校對其已經做出的某一個行政行為，如成績評定、紀律處分等的一種補充性行為，體現了己做出的相關行政行為法律上的約束力。對公立高校學生具有較大的潛在影響。因此，公立高校的檔案管理行為應納入司法審查的范圍：第四。公法性質行政處分。留校察看、勒令退學、開除學籍，反映學校對學生在校期問一種較為嚴重的不利評價，產生不利的法律后果，直接關系到學生基本權利和義務的實現，具有公法性質，因此應該適用法律保留原則和司法救濟。

二、公立高校行政糾紛的訴訟解決機制

在傳統法律制度范疇內，學生與公立高校之間是一種純粹以管理與服從為內容的內部關系，不受公共法律規范調整。這種關系在以德國為代表的大陸法系國家被統稱為特別權力關系，是一種基于法律規定、自愿或者其他原因而在有關組織和其所屬人員之間形成的相對不平等關系，如行政機關與公務員、軍隊與軍人、監獄與勞改人員、學校與學生之間的關系。該種關系的特點有：組織與人員之間權利義務不確定，關系領域內不適用法律保留原則，關系雙方發生爭議時無訴訟救濟渠道。特別權力關系理論曾在不少國家盛行很長時間，但是，由于背離法治理念和不利于人權保障，已被越來越多的國家所拋棄。與國際大趨勢相一致，在我國，關系雙方一旦發生糾紛，已不再完全排除在訴訟救濟范圍之外，對于屬于人民法院受案范圍內的行政糾紛，人民法院應當依法受理并維護利害關系人的合法權益。學生起訴公立高校正是依據《行政訴訟法》和相關教育法律法規而產生的一種新型行政訴訟案件。這類案件的產生對于學生和公立高校之間關系法治化具有積極的推動作用。

公立高校與學生之間關系的逐步公法化并不意味著學生對學校的一切行為均可以提起行政訴訟，針對該類訴訟的限制主要有兩個：其一是可訴行為種類的限制。德國行政法學理論中區分特別權力關系領域可訴行為的學說主要有兩個，即基礎關系與管理關系區分說和重要事項說。依前說，凡涉及學校與學生之間關系發生、變更和消滅事項的均屬于基礎關系，如入學、轉學、退學、開除、留級等，對于以這種關系為基礎的行為可以起訴：除此以外，凡不影響關系存廢的純粹屬于內部管理措施的行為，不屬于可訴行為。依后說，只要涉及公民基本權利的重要事項，都必須由立法者以立法方式限制，不可以由特別權力關系的權力人自行設定。凡屬于權力人影響相對方重要權利義務的，相對方均可以訴諸訴訟救濟。在我國，根據相關法律規定，學生只能針對以法律關系為基礎的管理行為，如授予學位證書等，依法提起行政訴訟。對于學校基于以內部規章制度或者紀律為基礎的內部管理關系而作出的純粹屬于內部管理措施的行為，如對于遲到、曠課以及其他違紀行為所做的處分，依法不能提起行政訴訟。但是，如果學校的內部管理行為客觀上侵犯了學生依法享有的某些權益時，該內部管理行為仍然屬于可訴行為易言之，判斷是否屬于可訴行為的關鍵在于該行為是否影響到學生依法享有的權益。

其二是可訴權益的性質和種類的限制。就權益性質而言，只有法律上的權益或者合法權益受到影響才可以起訴。這里應注意兩點：一是法律上的權益并不僅限于法定權利，合法權益既包括權利，也包括利益；二是不具備法律意義的事實上的利害關系，不屬于訴訟救濟范圍。就權益種類而言，根據《行政訴訟法》第11條之規定，可訴權益僅限于人身權和財產權，其他權益受侵害，只有在法律法規明確規定可訴的情況下才屬于可訴權益?？梢姡M管依照法律規定學生可以起訴學校，但實際上可訴權益的范圍極其狹窄。與《行政訴訟法》相比，《行政復議法》規定的可訴權益和可訴行為較為寬泛。例如，在起訴行政機關不作為的案件中，增加了不履行保護受教育權法定職責的不作為案件。最高人民法院對可訴行為、可訴權益和原告起訴資格的規定更加寬松，凡是與被訴具體行政行為有利害關系或者被訴具體行政行為對其權利義務產生了實際影響的，均有權提起行政訴訟，并具有原告主體資格。將訴訟救濟的范圍由權利拓展為利益、由法定權利拓展為合法權益、由法律上的利益拓展為事實上的利。

三、公立高校行政糾紛的非訴訟解決機制

在當下，通過訴訟解決行政糾紛存在著種種弊端和不盡如人意之處，因此人們在不斷地探索多種可供選擇的糾紛解決方式，以利于社會的健全和良勝發展。非訴訟糾紛解決方式已經成為世界各國法治程序中的一種發展潮流。就學校教育領域而言，非訴訟解決方式過去是今后仍是解決公立高校行政糾紛的重要的和主要的途徑，發揮著其特有的、不可替代的作用

非訴訟糾紛解決機制(又稱為替代性糾紛解決方式)，是指訴訟以外的，運用法律或其他規范解決糾紛的其他方法的總稱。我國現有的非訴訟糾紛解決方式主要有行政申訴、行政復議和仲裁而在教育領域內，學校管理糾紛的非訴訟解決方式主要有敦育申訴這一途徑，在某種程度上也可以說是唯一的行政救濟途徑。至于調解和仲裁作為公立高校管理糾紛的解決方式只是實踐中的一種嘗試。至今缺乏明確的法律支持。這里值得一提的是教育行政復議，筆者末將它列入學校管理糾紛的解決途徑，原因在于：教育行政復議僅將被申請人限定為教育行政機關，而不是公立高校，其范圍一般限于對教育行政機關的具體行政行為，而不是公立高校的管理行為。在我國現行的教育管理體制下，由公立高校對學生、教師的管理行為引起的糾紛只能依法通過教育申訴途徑來獲得救濟，而無法通過行政復議的途徑獲得救濟

(一)教育中訴制度

我國教育申訴制度可以分為教育行政申訴制度和校內申訴制度。教育行政申訴制度是指學生、教師在其合法權益受到損害時，向主管的教育行政部門申訴理由，請求處理的制度。根據原國家教委印發的《關于加強教育執法及監督試點工作的意見》(以下簡稱《試點意見》)有關規定，校內申訴制度是指學生、教師對學校的有關職能機構或人員作出的有關處理決定不服，或認為其有關具體行為侵犯了自身的合法權益，申請學校依照規定程序進行審查處理的制度。目前我國校內申訴制度只是對高校學生這一部分學生作出了相對明確的規定，結合各國教育法治實踐來看，校內中訴制度必然會成為我國教育法治建設的重要內容，是解決公立高校與學生之間行政法律糾紛的第一道且是極為重要的程序

但現行教育申訴制度的存有諸多缺陷，如教育中訴的受理機構及法律責任的不明，教育申訴制度部分程序規范的缺失，在公立高校與學生之間行政法律糾紛的解決上，教育申訴后救濟渠道的封閉等。筆者針對以上缺陷特提出如下完善意見。

1．設立各級申訴委員會及明確法律責任。就教育行政申訴而言。應在各級教育行政機關內設立專門的受理機構一申訴委員會，由申訴委員會負責獨立處理學生、教師的教育行政申訴案件。申訴委員會可以和調解委員會合署辦公，至于人員配置可以從政策法規處(科)抽調或專門配一定數量的人員承擔申訴處理工作。申訴委員會的工作人員應具有較高的法律素養，至少是法學專業的本科生，這既是出于教育行政中訴案件專業性的考慮，又是出于提升糾紛解決效率的需要，有助于及時公正地化解學校管理糾紛。各級教育行機關應當從組織上和運作程序上確保申訴委員會發揮其應有的作用。至于校內申訴委員會，臺灣的學生中訴制度中對申訴委員會成員的限制與要求是值得我們借鑒的。如《國立臺灣大學學生申訴評議委員會組辦法》第三條規定：本會由學務處、教務處、進修推廣部各推派教師一人，各學院選薦副教授以上資格教師各一人(其中未兼行政職務者不得少于總額之二分之一)，與大學部學生會代表二人，研究生協會代表一人為委員共同組成之。各委員不得兼任學生獎勵及仲裁委員會之委員，任期二年，每年改選半數，連選得連任。學生委員任期一年，連選得連任。第一次各單位應同時選薦同等資格之候補委員一人。本會置于事一至人，就本校人員調兼之。其第四條第六條規定旨意為：主席由委員互選，任期一年，連選得連任一次。本會原則每月開會一次，但得視案情需要由主席隨時召開。本會開會應有委員三分之二以上出席，除評議結論及評議書之決議應經木會全委員過半數同意外，其余事項之決議，以出席委員過半數行之。委員應親自出席，經請假缺席兩次者，喪失委員資格第七條規定：本會成員就該中訴案件為申訴、關系人或贏接參與申訴案件之裁決者，應行回避。。校內中訴委員會應具有相對獨立性，直屬校領導管理：末擔任行政職務的優秀教師代表應該占一半以上，學生代表應不少于三分之一，而日．應該有一定的任期和改選制度：在審查并處理申訴案件時，原來參與作出處分決定的人員應當回避此外，對教育行政申訴委員會、校內申訴委員會及其工作人員還應明確相關的法律責任。在處理學生、教師中訴案什時如果違背相應的行政程序，沒有嚴格執行己有的法律法規等，對直接責任人員應給予行政處分，情節嚴重，構成犯罪的依法追究刑事責任。

2．完善教育申訴制度的程序規范。隨著教育申訴案件的日趨繁復與程序法制化要求的漸趨嚴格，為提升教育申訴案件處理的實效性，應參酌《行政訴訟法》的相關規定，在原有立法的基礎上進一步明確教育申訴制度的程序規范要求，具體說來，應對以下幾個問題予以明確規范：其一，學生、教師認為學校的具體行為侵犯了自己的合法權益，在接到學校處分決定書之日或學校作出的具體行為之日起5個工作El內，可以向校內申訴委員會提出申訴。校內申訴委員會在接到書面申訴之日起15個工作日內，作出復查結論并告知中訴人。如果學生、教師對校內申訴處理決定不服，在接到申訴復查決定書之曰起15個工作內，可以向主管教育行政機關的申訴委員會提出申訴。教育行政申訴委員會在接到書面申訴之日起3O個工作日內，作出復查結論并告知中訴人。無論是校內申訴還是教育行政中訴，申訴人因不可抗力的原因導致逾期者，可以向申訴委員會申明理由，請求申訴委員許可。其二，申訴委員會接到學生、教師中訴后，應當對申訴進行初步審查決定是否受理。決定正式受理的應當給申訴人送達受理通知書，需要補充相關資料及證據的應當給申訴人送達補充資料證據通知書，決定不受理的應當給申訴人送達不予受理的通知書。其三，中訴委員會在處理中訴時應當適用說明理由制度、回避制度、昕證制度等程序制度，并參照《行政訴訟法》的相關規定明確這些程序制度的基本內容。日前，有些高校在學生中訴聽證制度上進行了一定的探索和實踐。如華東政法學院2000年3月建立了中訴聽證制度先后就學生違紀處分事件召開了5次聽證，其中4次駁回了校有關職能部門的“原判”。筆者認為，應將聽證作為校內申訴的必經程序和生效要件。

3．拓寬教育中訴后的救濟渠道?！督逃ā泛汀督處煼ā焚x予學生的中訴權利彳丁其獨到的價值和存在的必要，但是為了更好地解決學校管理糾紛、更好地維護學生的合法權益，教育申訴不應足惟一和終局的糾紛解決途徑。如前所述，當學生對教育行政機關的申訴處理決定不服時，應允許學生中請教育行政仲裁及就部分事項提起行政訴訟其一，將教育中訴納入教育行政仲裁的制度體系。引進教育行政仲裁制度，打破教育中訴在解決學校內部行政法律糾紛的終局性。其二，將學校內部行政法律糾紛的部分事項納入行政訴訟渠道。當學生窮盡校內申訴及教育行政申訴后仍不服}，可以允許其就部分學校內部行政法律糾紛事項提起行政訴訟?；y特別權力關系理論排除行政法院對特別權力關系內所有爭議的審查。但是相對人在特別權力關系內所享有的權利與利益之重要性，并不亞于一般權力關系下相對人所享有的權益。如公務人員的任免、辭退，學生的入學、退學、學位證畢業證的授予等等，都是相對人最基本的權利，它們對當事人的重要性，并非一般的財產權可以比擬。

(二)教育行政仲裁制度

由于現行教育申訴制度的缺陷以及行政訴訟救濟的缺失，加上司法審查的局限性，又基于公立高校管理糾紛的特殊性和仲裁的特性，教育行政仲裁制度的引入將是有效解決學校管理糾紛的理想途徑。同時，在保證學生合法權益方面多了一條公正有效的救濟渠道。與教育申訴及訴訟相比，糾紛處理的專業性是仲裁制度的一大重要優勢。

我國《仲裁法》規定，仲裁委員會的主任、副主任和委員由法律、經濟貿易專家和有實踐經驗的人員擔任?！吨俨梅ā穼χ俨脝T資格進行嚴格的限定，且仲裁機構都各有分專業、由專家組成的仲裁員名冊借當事人選擇。實踐證明，仲裁員往往由著名的學者、律師和專職仲裁員擔任，這些人往往都受過良好的法學洲練及具有較高的專業水平。在現今的中國，仲裁員的專業素質往往要高于行政官員和法官。依此類推，教育行政仲裁的仲裁員應是由熟知教育教學理論知識且有實踐經驗的教育法學專家及專業教育行政仲裁員擔任，日常教育教學工作積累的知識經驗使得他們可以駕輕就熟地處理學校管理糾紛，他們也會更多從教育特性的角度協調學校與學根據我國《仲裁法》及有關法律的規定，教育行政仲裁可分為以下幾個程序：

1．申請與受理。教育行政仲裁必須由當事人申請，否則不能仲裁。學校管理糾紛的當事人應在法定期限內向教育行政仲裁委員會提起書面申請，仲裁委員會在收到申請書之后，應在七日內審查并作出受理與否的決定，并告知當事人。

2．仲裁前準備。教育行政仲裁委員會決定受理后，首先成立仲裁庭，根據糾紛案件繁簡、難易程序決定仲裁庭組織形式。一般來說，簡單的學校管理糾紛案件由仲裁委員會指定一名仲裁員審理：對重大、復雜的學校管理糾紛案件，由三名仲裁員共同審查，學生及學校雙方當事人可各選一名承辦案件的仲裁員。首席仲裁員由雙方共同推舉或由仲裁委員會指定。其次，由仲裁委員會工作人員進行調查取證工作。

3．調解。教育行政仲裁庭在查明糾紛事實，明確責任是非的基礎上，應先行調解。仲裁調解，大都由仲裁庭依職權主動開始。進行調解時，仲裁員根據案件具體情況，對當事人進行法制教育和思想教育，本著相互諒解的精神，經過協商，達成協議，平息糾紛。

4．開庭與裁決。調解不成的應當開庭仲裁。教育行政仲裁庭應在開庭前四天將開庭時間、地點書面通知當事人，當事人拒不到庭或未經仲裁庭同意中途退庭的，對申訴人按照撤訴處理，對被訴人按照缺席仲裁。仲裁庭采用對抗式辯論，即在仲裁庭主持下，當事人就己經過仲裁庭調查的事實和證據以及法律法規的適用等問題，提出維護自己的仲裁請求和對對方提出的主張進行辯駁的意見，反復地互相辯論。在仲裁庭辯論結束后，經仲裁庭評議裁決結論，并按照一定格式制作成裁決書，送達雙方當事人。