時間：2023-03-10 14:46:57
導語：在公共政策學論文的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
關鍵詞： 公共政策分析教學改革原則技術途徑
1.引言
西方理論較多和我國政策實踐的封閉系統，造成了部分大學學生和老師的迷惑，怎樣學和怎么教授是一個目前仍然沒有解決教學難題。公共政策分析是公共事業管理專業的核心教學課程，但受學科發展和教學觀念等的影響，在教學過程中存在著無趣、無為的問題，以及師生缺乏互動、教學內容單調、教學目標模糊，未能真正剖析公共政策的本質特點和來龍去脈的問題。我認為，公共政策分析教學的關鍵在于處理師生、理論與實踐、內部與外部關系。提升公共政策分析教學需從以下幾個方面進行改進。
2.公共政策分析課程教學改革原則分析
2.1理論聯系實際的原則
政策科學是一門行動取向的學科，它是適應人類利用知識和方法改進政策制定系統而產生的，在實踐中產生，又在實踐中應用與發展，它既要指導各項政策的制定、執行、監督、評估組成的實踐活動，又要發現與解決復雜的社會問題，為實踐服務。理論聯系實踐是教學的基本原則，不僅要聯系公共政策的政府制定實踐，而且要聯系各地的管理實際，聯系政策實踐中積極方面，更要聯系消極與不足方面。尤其對政策消極方面政策，要有正確觀念，比如在分析“在公共場所全面禁煙”公共政策時，既要看到這項公共政策的時代要求和社會文明進步，又要看到其執行的難以操作，需要遵循漸近決策模型的提升完善軌跡，否則學生就會陷入政策制定與政策執行的困境與迷惑中去。
2.2學生主體的原則
在多數公共政策分析教學實踐過程中，往往忽視學生參與的主體地位，教師大部分從抽象、宏觀、理性方面去詳細分析公共政策，很多學生失去學習的熱情和動力，缺乏互動與交流。因此在公共政策分析教學過程中，學生的參與式主體教學不容忽視。為了增強教學效果，讓學生成為公共政策分析教學的主人，可以進行教師為主體的討論式教學，模擬具體公共政策分析情境教學。比如在教授公共政策制定時，可以讓學生充當政府發言人，向社會某項政策信息，課后再進行交流，建立非正式互動示范式。
2.3知識與能力同步提高原則
讓學生充分了解公共政策制定、執行、監督、評估等管理過程是公共政策分析教學的目的。因此，在教學過程中，要把傳授的知識轉變為活的知識和能力，是一大難點。傳統的灌輸式教學使得學生被迫接受知識，這樣的知識實際是死的知識，即使非素質和能力有效提高，也會產生負面作用，如學生產生逆反學習心理。因此，在公共政策分析教學過程中，要注重提高學生的學習能力，由被動學向主動學轉變，以知識為載體提高學生分析與解決實際公共政策分析問題的能力。力求大學生學了政策系統后，能夠對政策舉一反三、觸類旁通，運用所學理論知識去分析復雜的政策制定模式和執行復雜系統，為政策科學化民主化提供幫助。
3.增強公共政策教學效果的技術途徑分析
3.1構建有序的課堂教學平臺
緊密聯系改革開放和現代化的實踐，緊密聯系學生學習和生活實際，實現教育方式、途徑的立體化和多樣化。在教學過程中以此原則為指導，具體要做到如下幾個方面：首先，重視學生的教學評價機制，做到從評價規程、評價的組織制度、評價人員的行為準則和培訓制度評價檔案的管理辦法、工作制度、評價的監督日常管理管理制度等。評價制度應根據各類型高校自身的實際發展需要確定方向，通過評估制度的確立實施，使得教學評估著眼于發展性評價，形成自我調節、督導體系和自我管理的監控。其次，完善教學計劃，按照政治學與行政學專業的培養目標和要求來設置課程、制定和完善教學計劃，如增設西方宏觀經濟學、發展經濟學、地方民族政策學、西方行政學說史等補充課程。同時對課程時間也要合理安排。建議把公共政策學放到大四第一學期，因為通過前幾年的積累，學生對這門課程有學習興趣和動機，又有相當綜合的知識積累，以及足夠的心智去學好。在教學中，高校教師對每學期所設的課程都要有一個基本安排，教學內容、教學目標、教學難點、教學改革，以及教學評估機制都要以一定形式上交教研室，而教務處要采取措施對教師的教學工作進度和教學行為進行嚴格的約束和指導，采取相應的激勵機制，樹立教學典型。最后，改革傳統的筆試考試方式，提倡考試方式的多樣性和多元性，要把考試的選擇權交給任課老師和院系部門。具體對于公共政策分析的而言說，可以采取以閉卷考試為主導的方式，畢竟筆試是最公平的考試方式，也可以采取口試方式作為補充，口試方式可以使得大學生在具體考試情境中練習、鍛煉、學習和提升，進而提高語言表達能力和溝通能力，提高反應能力，也可以采取寫學年論文的方式進行公共政策方式考試，每個學期開始就預先把論文內容、規范和所要達到目標告之學生，讓學生利用實踐教學機會，去政府和公共部門調研，可以抽樣調查、訪談等方法完成論文。為了鼓勵學生的自主創新和協作意識可以鼓勵以小組形式完成論文，可以用公開發表高質量的學術論文取代考試，可以根據不同級別刊物設置相應分數，鼓勵學生在公共管理期刊上發表。由于不是每個學生都能達到發表文章水平，可以設置一定權重來衡量文章分數。
3.2構建實踐教學平臺
構建實踐教學平臺對于公共政策尤為重要，因為公共政策綜合了經濟學、政治學、社會學、法學等現代科學，需要有綜合分析能力和工具作為支撐，以及有特色的公共政策分析案例庫。首先著力構建驗證型（通過提供高度仿真的情境如視頻、案例等引導學生綜合運用所學的理論知識思考、分析，獨立作出判斷和決策）和探究型（在調查研究的基礎上，通過討論、辯論等形式進行探究，達到澄清模糊認識和錯誤認識、提高學生明辨是非能力的目的）實踐教學模式。公共政策分析是一門實踐性很強的學科。絕大多數本科生和少數民族地方院校的學生，缺乏社會實踐的把握和理解，缺乏對公共部門工作的感性認識，對學習往往茫然，缺乏動機和興趣，加上公共政策學教學最大的瓶頸在于有特色的公共政策案例分析，因而各高校要結合地方實際建立有特色的公共政策分析案例庫，如在傳授政策制定主體時候，可以具體某一地方政府某項具體的計劃作為公共政策分析的對象和范例，歸納和演繹出公共政策制定的價值取向、利益主題博弈、社會敏感度等知識內容；針對元政策國家宏觀的公共政策可以以獨特個案為著眼點，建立一個案例庫，如在分析社會保障制度政策時，以社會保障中的盲點的福利院具體運作模式分析框架，分析此項公共政策出臺的時代背景、意義、問題和對策。當然在建立案例庫后，要科學分析具在教學過程中互動的教學方法，把課堂獨人教授法、研討法、小組討論法、情景模擬法等現代有效互動教學方法結合起來，把抽象的公共政策理論寓于特色案例情境分析中，從而既提高學生的認知能力，又促進師生相互認可。
3.3構建網絡教學平臺
關鍵詞：政策工具；發展歷史；內涵；分類
中圖分類號：D33/37
文獻標識碼：A
文章編號：1672-3198(2009)13-0043-02
1 政策工具的發展歷史及成果
1.1 國外政策工具的發展歷史及成果
對于政策工具研究最早是在20世紀50年代中期由達爾和林德布洛姆撰寫的文章《論現代國家采取的政治――經濟技術》中提出來的。但政策工具研究興起于20世紀80年代。20世紀80年代初的時候，荷蘭的吉爾霍德委員會便得出了以下結論：政策工具知識的缺乏和不足是導致政策失敗的重要原因。所以，為了解決這個問題我們需要建立和發展一門政策工具理論并將之付諸實踐。這時期最有影響力的著作要數1983年胡德的《政府的工具》。到了20世紀90年代及本世紀初，政策工具的研究得到了迅速地發展。目前，它已成為了當代西方公共管理學和政策科學研究的一個焦點主題，同時也正在成長為一個新的學科分支。這一時期的代表作無非要數以下兩本了：一是20世紀90年代初的蓋伊?彼得斯和馮?尼斯潘主編的《公共政策工具；對公共管理工具的評價》；二是萊斯特?M?薩拉蒙主編的《政府工具――新治理指南》。其中筆者尤其要指出《公共政策工具――對公共管理工具的評價》一書，該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學舉行的政策工具研討會上的論文集，在眾多教材中較為全面地反映了當時政策工具研究的狀況，是一本讓我們更好地了解公共政策工具并做進一步研究的很好的參考書。
根據上文知道西方政策工具的真正興起與發展是在20世紀80年代之后，那么其原因有哪些呢?筆者借鑒了陳振民等學者的著作，將原因概述為以下四點：一是政府的管理和政策的執行是很復雜的，這就導致人們對政策執行工具的反思；二是此時西方一些福利國家相繼失敗，政府的工作效率低下，政策時常失靈，人們產生了了解政策失靈的原因和解決方案的強烈要求，而不少解決方案就存在于政策工具的理論之中；三是現代的社會科學領域的學者們開始注重理論與實踐的緊密結合，導致他們對工具性知識的更多地追求；四是政策工具是政策科學研究領域的問題之一，政策科學自身發展到一定階段，自然會將政策工具納入研究重點之一。
1.2 國內政策工具的發展歷史及成果
在我國關于政策工具的研究是在本世紀初才慢慢被國內學者所重視的，所以說它在我國的起步較晚，屬于新興研究領域，自然所取得的成果也是有限的。據我國國家圖書館和北京大學圖書館藏文獻進行檢索發現，我國目前還沒有真正意義上的政策工具專著，只有一本中文版譯著，是由顧建光翻譯《公共政策工具：對公共管理工具的評價》一書所得，于2007年1月由中國人民大學出版社出版。其余的成果主要是教材和論文。對公共政策研究進行介紹的教材筆者所知道的主要有：張金馬主編的《政策科學導論》(1992年版)；張國慶主偏的《現代公共政策導論》(1997版)；陳振民主編的《政策科學》(1998年版)；陳振民編著的《公共政策分析》(包括2002、2003年兩版)；陳慶云主編的《公共政策分析》(2006)；陶學榮主編的《公共政策學》(2006)；郭紅玲主編的《公共政策學導論》(2007)；陳潭主編的《公共政策學原理》(2008)；嚴強主編的《公共政策學》(2008)等等。其中還有一本是2006年出版的由龐詩所譯的豪特利和拉米什的《公共政策研究――政策循環與政策子系統》一書，其內容也有關于政策工具的介紹。至于論文也有數篇：2003年的主要是張成福的《論政府治理工具及其選擇》；2004年的主要有陳振民的《政府工具研究與政府管理方式》；2005年的主要有盧霞的《政府工具研究的新進展》，徐程的《政府工具視角：一種審視政府治理的新途徑》，王偉昌的《新“治理”范式與政府工具研究》，儲亞萍的《論作為政府管理工具的合同》；2006年的主要有陳振民的《政府工具研究的新進展》，呂志奎的《公共政策工具的選擇――政策執行研究的新視角》，周奮進等的《政府“治理工具”的選擇與行政行政制約》，余瑤的《當代中國政府工具選擇芻議》，朱喜群的《論政府治理工具的選擇》；2007年主要有楊衛玲的《公共信息；政府治理工具箱中最有效的“軟工具”》；2008年姜國兵的《對公共政策工具五大主題的理論反思》，等等。
2 政策工具的內涵
政策工具又稱為治理工具，政府工具，國內外眾多學者都對其從不同的角度做了不同的定義，表述各異。國外主要有以下一些定義：尼德漢認為工具是“公共機構可以合法獲得的統治可能性”。霍格威爾夫認為“工具是行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目標的事物”。林格林將工具定義為：“致力于影響和治理社會過程的具有相似特征的一系列政策活動”。美國學者萊斯特和斯圖爾特認為政策工具是政策執行的技術。澳大利亞學者歐文?E?休斯把政府工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制”。另一個美國學者薩拉蒙則認為工具是“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什則指出，政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時擁有的實際方法和手段。
國內知名學者陳振民、張成福、陶學榮、嚴強等等都對政策工具的內涵作發表了自己的看法。有的認為政策工具是實現政策目標或結果的手段；有的認為政策工具指的是政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制，是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實現政府的目標{有的則認為政策工具是“公共部門或社會組織為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式的總稱”等等。
從以上定義我們可以看出，雖然各個學者對政策工具的定義千差萬別，但這些定義都體現了共同的基本屬性一一公共政策主體在執行政策過程中，在達成政策目標中所采取的手段、方法和途徑。結合這些定義，筆者認為政策工具是公共政策制定主體，尤其是執政黨和政府部門選擇的并具體加以運用以執行公共政策，達成政策目標，從而解決政策問題的途徑和手段。
3 政策工具的分類
3.1 政策工具的分類簡介
關于政策工具的分類，學者們也是由于角度不同眾說紛蕓，表述各異。綜合起來有以下一些分類結果：荷蘭經濟學家科臣(另一表述為德國經濟學家基爾申)最早試圖對政策工具加以分類。他關注的是一系列執行經濟政策從而獲
得最優化結果的工具。他整理出了64種工具，但是只是列舉，并未作系統化的分類。美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆等人對這些工具進行了寬泛的分類，認為可以分為規制性工具和非規制性工具兩大類。薩拉蒙在前人研究的基礎之上又加上了開支性工具和非開支性工具兩種類型。胡德相比較前幾位學者來說提出了稍顯系統化的分類框架，他認為所有的政策工具無一例外的都會使用到以下四種資源中的任一種或幾種。這四種資源是信息、權威、財力和可利用的正式組織。麥克唐納和艾莫爾則根據工具所要求達到的目標將之分為四類：命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具和系統變遷型工具。施耐德和英格拉姆等人的分類與之有些類似，他們認為政策工具可分為激勵型工具、能力建設型工具、符號與規勸型工具和學習型工具四類。著名政策分析家狄龍將政策工具分為法律工具、經濟工具和交流工具三類。這種分類方法在西方比較受推崇。另一種更新近的三分法是管制性工具、財政激勵工具和信息轉移工具。加拿大公共政策學者霍萊特和拉梅什根據政策工具的強制性程度將政策工具分為強制性工具、自愿性工具和混合性工具。此種分類方法在眾多方法中更具解釋力、更合理，在下文，筆者將對之進行詳細介紹。加拿大政策科學布魯斯.德林和理查德.菲德也是根據政策工具的強制性程度將政府工具分為自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者強制程度最低，而后者強制程度最高。這種分類為政策工具分類體現政府與社會之間的關系做了基礎性的貢獻。歐文.E.休斯認為政府的干預都可以通過供應、補貼、生產和管制這四方面的經濟手段得以實現。林德和彼得斯則認為政策工具是多元化的，它們可以包括命令條款、財政補助、管制規定、征稅、勸戒、權威和契約。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并將之分為以下三類：傳統類工具、創新類工具和先鋒類工具。E?S?薩瓦斯認為政策工具有政府服務、政府間協議、契約、特許經營、補助、市場、用戶付費、志愿服務等等。
以上是西方對政策工具的大致分類情況，接下來我們看一下國內主要的分類情況。國內學者的分類總結起來主要有三種，一種是張成福在《公共管理學》中的分類，他政府介入的程度將政策工具分為政府部門直接提供財貨與服務、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補助或補貼、抵用券、經營特許權、政府販售特定服務、自我協助、志愿服務和市場運作。第二種是陳振民的分類，他認為政策工具可分為三大類：市場化工具、工商管理技術和社會化手段。最后一種是陶學榮的分類，他將政策工具則分為：經濟性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具五類。
3.2 政策工具分類的不足和困難
(1)不足。
雖然很多學者對在政策工具分類上做出了嘗試，關于這方面的成果也不少，正如上文所述的那樣。但是我們不得不承認政策工具的分類依然存在不少問題。有的分類太過于寬泛不夠具體，從而不便操作。比如說林德布洛姆等人作出的分類。有的分類選用的是列舉法，太過于具體。最大的弊端是難以窮盡，不科學嚴謹。有的分類沒有相互區別、相互排斥。有的分類又太注重借鑒企業的分類了，從而有忽視“公共性”的嫌疑。有的分類對諸如談判、說服等非正式工具沒有加以重視。
關鍵詞：公共政策學；課堂教學；四步案例教學法
中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2013）42-0071-03
公共政策學是教育部公共管理教學指導委員會要求開設的所有公共管理類本科專業的四大平臺課程之一，首都經濟貿易大學公共管理類本科專業在城市經濟與公共管理學院開設，現有行政管理、土地資源管理、公共事業管理、城市管理等四個專業，且公共政策課程均已在上述四個專業開設。因城市經濟與公共管理學院是我校唯一擁有經濟學和管理學兩大學科交叉優勢的學院，教學研究覆蓋區域經濟和公共管理兩大學科，因此本文擬在此學科交叉背景下，針對《公共政策學》的課堂教學思路進行探討，以期為公共政策課程教學改革的進一步深化提供參考。以1887年伍德羅·威爾遜（Woddrow Wilson）提交關于行政研究的論文開始，美國公共行政學科方始建立。1951年美國政治學家勒納和拉斯維爾共同主編《政策科學：視野與方法的近期發展》一書，該書第一次對政策科學的學科性質、研究內容、發展方向作了詳盡的論述，被人們認做是公共政策學誕生的標志[1]。中國公共政策學科于20世紀80年代中期在引進西方政策科學研究成果的基礎上逐漸發展起來，目前已成為中國公共管理學科乃至整個中國社會科學研究領域極為重要且富有活力的一部分。由于在我國發展較晚，還屬于一門新興學科。總的來看，公共政策教學的專業化人才缺口較大，高校教師在公共政策教學過程中偏重理論，在關注社會公共政策現實、提出政策解決方案等方面較為欠缺，從而使這門課一定程度上成為“無源之水，無本之末”[2]，在課堂教學上存在諸多問題。尤其是案例教學和社會現實的結合不夠緊密。由于選擇合適的案例開展教學，有助于學生從“課堂學習”到“政策實踐”的轉變與體驗，因此案例教學也是公共政策學發源地美國的MPA、MPP教育的基本工具和方法。針對以上問題，本文試圖結合我國高校公共政策學的課堂教學情況，談談目前存在的現狀和問題。
一、當前公共政策學課堂教學主要方法
近年來，各高校《公共政策學》任課教師針對公共政策學學科的復雜性、多樣性特征，加強理論研究和探討，不斷探索新教法。以首都經濟貿易大學、濟南大學等高校行政管理本科專業公共政策課程組為例，主要采用的教學方法有[3]：
1.教材講授法。多年來公共政策學在實踐的基礎上形成了較為系統的理論體系，一般涵蓋西方公共政策學介紹、公共政策分析的基本理論模型、公共政策概念、功能、類型和公共政策系統、公共政策價值、公共政策環境、公共政策的決策體制、政策議程和制定模式、政策工具以及公共政策的執行、評估、終結等分析過程。教材講授法，一般會梳理上述基本理論。在講授中，首先介紹公共政策學的歷史起源；其次介紹公共政策所研究的理論體系；再次介紹公共政策分析過程和具體分析方法。通過教材講授，讓學生熟悉公共政策學的基本概念和發展脈絡，了解公共政策的主要理論規范和一般研究方法。
2.案例教學法。在一般理論分析的基礎上進行案例教學，是公共政策學課堂教學的重要授課方式。通過理論和實踐的結合來加深對公共政策學原理的認知，來實現對現實問題更加規范深入的分析，這是任課教師必須解決的重要課題。解決途徑之一就是案例教學法。公共政策學教材內容有大段理論闡述。雖然我國公共政策研究起步較晚，但豐富的政策發展現實使得可供用以教學的公共政策案例俯拾皆是。教師可以通過實踐案例，引導同學們用所學理論指導與分析實踐，在實踐分析中總結鮮活理論，提高公共政策實踐模擬的能力，從而不斷提升理論分析水平和公共政策視野。每堂課可以穿插一到兩個案例。一般在上一次課結尾讓學生們了解素材，然后分組、分班級或指定幾個人準備，在教師講解的基礎上引導重點發言和集體討論，其他人可以發表意見。根據教學內容逐次展開分析。逐日積累，可以整理形成案例庫。一般來說，準備的同學都能充分搜集整理相關資料，闡述時能做到邏輯清晰，觀點獨特、立場鮮明，課堂氣氛一般較為活躍。
3.時事解讀法。公共政策的重要范疇之一就是國家每次召開重要會議出臺的重要文件。一方面，處于青春期的大學生，朝氣蓬勃、對社會滿腔熱情、憂國憂民，關注時政、關注國家發展；另一方面，限于知識、閱歷、經驗，大部分學生對當前的熱點政策問題一知半解、跟風趕潮，沒有自己獨立的觀點和見解，思考問題和社會現實結合不夠緊密，容易陷入“空談誤國”的群體氛圍，急需老師引導。為讓學生及時了解和掌握國家重大方針、政策，把握時政動態，公共政策學課程組根據國家重大和主要會議精神，專門制作專題講座課件，讓學生了解前沿政策。在解讀時事政策時，任課教師還補充講解公共政策基本理論知識，用理論原理來解釋時事政策，用當前政策來驗證理論原理。
二、當前我國高校公共政策學課堂教學突出問題及創新思路
雖然可以較為深入地講解教材、較為生動地分析案例，較為鮮活地結合時事，但綜合來看，當前我國公共政策學教學存在的突出問題主要有以下兩個方面：
1.理論發展滯后實踐，難以和政策現實對接。公共政策學教學中，理論和實踐的脫節現象較為普遍。面對豐富的政策現實案例，卻常常發現難以和社會的現實政策實現無縫對接。原因在于：一是教學中的教材理論有余而實踐不足。限于我國公共政策研究的深度和公共政策學教學的歷史，雖然《公共政策學》等眾多高校的教材不斷更新引用最新的社會政策案例，輔之以專題講授和案例教學，但是理論為主、實踐為輔的根本格局沒有變，教材中大段的理論敘述和現實常有脫節現象。公共政策學的核心特征——實踐應用性沒有得到充分體現。二是理論與現實差距巨大。講解理論基本上是從科學性角度來闡述，把標準化、系統化、理想化作為常規思維來對學生進行引導教學。但是現實、實踐又是零散、復雜、多樣、豐富、變化、普遍聯系的，因此理論與實踐之間的時間差距、現實差距、情況差距都很大，難以即時跟進，超前預期。
2.教學內容方法單一，難以和社會發展同步。一方面，教學內容基本上都是介紹公共政策的概念、學科對象、性質、范圍，討論公共政策的特征、類型、功能，介紹政策主客體、環境、公共決策體制和公共政策分析方法的應用等內容，且常年不變。面對不斷變化的情況、質疑能力不斷提升的學生、政策分析不斷發展的現實，常年不變或極少改變的教學內容難以滿足不斷發展的政策現實。
另一方面，雖然近年已經改觀很多，但公共政策研究領域重規范分析、輕實證研究、重定性分析、輕定量研究的傾向仍然大量存在，特別是跨學科研究、比較研究和系統分析、統計分析和歷史分析等方法的運用較為欠缺。較為單一的教學和研究方法偏重于灌輸理論知識，使得深入、豐富的研究方法和課程教學的結合在很大程度上脫節。
從上述問題中可以看出，近年來我國高校公共政策學課堂教學仍舊沒有脫離照本宣科的窠臼，并沒有緊緊聯系豐富的政策現實實踐，從根本上進行課堂教學創新。課堂教學的主體是學生而不是教師，怎么發揮學生的主動性、積極性、創造性，從而在鮮活的政策現實中有所啟發、有所收獲，才是課堂教學的靈魂所在。
三、改變思路主要有兩個方向
1.注重交叉學科知識滲透，鍛煉政策仿真實施能力。公共政策學的研究對象和研究內容具有跨學科、邊緣性、實踐性的顯著特征，公共政策又具有復雜性、尖銳性、普遍性、專業性、變化性和發展性等特點，公共政策學的課程內容關聯政治學、經濟學、社會學、管理學、公共管理學、法學、系統分析與運籌學等學科。[4]因此，交叉、綜合、多學科知識的滲透和相互聯系教學就顯得非常必要。通過在課堂教學中滲透不同學科的知識背景和學科視角，可以使學生更好地了解公共政策的基礎理論，更加深入地把握政策對象，不斷增強公共政策的制定、實施、評估、分析等綜合創新能力。在這一方面，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院具有天然優勢。我國絕大部分政治、經濟、軍事、外交等公共政策的著力點都放在城市，且均以經濟管理為主，通過經濟管理手段推進國家進步和社會發展。因此，以經濟學和管理學為基礎的交叉學科教學具有學科優勢。在學生逐步熟悉公共政策學的基本理論框架知識的情況下，可以進行課堂仿真模擬教學，通過當前我國現實政策問題的模擬和解決，充分發揮學生的創造力和主動性，模擬現場情況，進行實時點評。
2.創新案例教學方法，還原政策發展情景脈絡。從國內來看，目前公共政策學的案例教學，或者如前所述以專題講座法形式出現，或者以典型案例形式進行，均存在著不夠系統、脫離實踐、單向講解等弊端，不能真正把公共政策學的原理應用于實踐而又能高于實踐——即通過學習理論知識來拿出解決現實政策問題的辦法。
為實現課堂教學和現實情況的無縫對接，應給同學們以公共政策實踐的機會來深入了解。這一機會可以從到公共政策制定相關部門參訪、請國家機關有關領導或相關人員講座、通過課題研究復證公共政策產生流程等三個方面著手，不斷錘煉學生的政策分析和思路創新能力。
參考文獻：
[1]陶學榮.公共政策學[M].大連：東北財經大學出版社，2006.
[2]王筱靜.2011年MPA系列講座——公共政策學的引進及其中國化[J].北京科技大學學報（社會科學版），2011，（02）.
[3]鄒琪.對我國高校公共政策學課堂教學方法的探討[J].經濟研究導刊，2012，期.
論文關鍵詞：公共政策；公平性
1 公共政策的定義
公共政策的實質是對社會價值的權威性分配，其公共性、權威性及合法性等本質均蘊涵公平理念，要充分發揮公共政策的功能必須以公平為前提。公共政策是以政策問題為起點的，公共政策所要解決的問題越明確，就越容易實現公共政策的目的，越有利于實際問題的解決。公平性貫穿每一項公共政策的始終，也是在構建政策問題的過程中所應遵循的基本原則。因此，要提升公共政策的公平性，充分發揮其應有的功能，務必在構建政策問題這一起始的重要環節就注重公平性的體現。公共政策研究中有許多基本理論，其中之一就是公共政策的定義，國內外絕大多數學者都贊同美國著名政治學家戴維伊斯頓的觀點：公共政策是對全社會的價值作權威性的分配。為了對公共政策的定義有更明確的理解，可以把“價值”一詞直接改為“利益”，即公共政策是對全社會的公共利益作權威性的分配，而且利益分配是一個動態的過程。同時，我們還必須探究何為公共政策的本質，即政府為什么要制定政策與執行政策，這個問題最主要的原因是市場的失靈。因為市場只解決私人產品的供求，不提供公共產品，也不能解決經濟中各種外部性問題，在市場失靈的地方，決定了政府必然要介入。市場立足于效率，那么公共政策就應立足于公平。羅爾斯著名的“正義原則”第二則：“社會和經濟的不平等被調解，使得人們有理指望它們對每個人都有利，并且它們所設置的職務和崗位對所有人開放”，也就是說要求社會利益和經濟利益的不平等分配應該對處于社會最不利地位的最有利。這條原則實質是要求國家應對社會成員的社會經濟差別予以調節，
使之最大限度地改善最差者的地位，也就是說政府最能發揮巨大作用的是在“公平”上。毫無疑問，政府通過政策對社會公共利益進行分配，這確實是它要承擔的一個重要功能。然而還有一些問題值得我們思考：一項公共政策是否成功應該如何評判；一項公共政策結果的公平是否就等于其過程的公平；一項公共政策符合了大多數人的利益，卻致使一部分人失去了最低的生活保障，那么這項公共政策算是成功的嗎？這些不公平現象所產生的問題對我們政府在今后制定政策又有什么啟示呢?
2 關于政策的構建
構建政策問題是分析人員從不同的利益相關者所持的相互分歧的意見中連續地、反復地探究問題的階段。政策問題并不是一開始就能夠被明確提出的，而是源于一種擴散的憂慮和初始的緊張跡象。這些憂慮和緊張并不是問題，而是由政策分析人員、決策者及其利益相關者感受到的問題情勢。這一問題情勢是客觀的、可以直接觀察到的、通過語言描述并能夠運用廣泛的符號系統表述的。也就是說它是一種客觀事實與主觀認識相統一的過程。這也是構建政策問題的第一步——問題感知。構建政策問題的第二步——問題搜索。政策問題的存在并不僅僅只需通過決定在特定的情形下有什么樣的“事實”而得以建立，不同的政策利害關系方對同樣的事實會產生截然不同的解釋。在一定程度上，人們對政策問題是仁者見仁、智者見智的。構建政策問題的第三步——問題界定，即對問題進行特定解釋的過程，需要通過一定的方法對問題從最基本或最一般的方面確定問題，如根據政策問題的性質可以把其界定為政治的、經濟的、文化的等；根據政策問題的作用范圍可以把其界定為全局的、局部的、國際的、國內的、全國性的、地區性的等；根據政策問題的作用方式可以把其界定為指導性的、分配性的、限制性的等。目的是把問題情勢轉變為實質問題。從實質問題到規范問題的過程也就是構建政策問題的最后一步——問題詳述。也就是運用可操作性的語言或模型對問題進行明確表述的過程。構建政策問題之所以十分重要，原因如下：首先，問題構建可以提供與政策相關的知識。構建問題通過對問題的感知、搜索、界定過程充分掌握問題產生的背景、社會環境、不同利益相關者的不同意見等資料，這對于公共政策的整個制定過程能夠起到一定的指導和借鑒作用。其次，問題構建從不同的利益相關人的不同觀點中界定出政策問題，有助于發現隱含的假設、判斷成因、勾畫可能的目標、綜合沖突的觀點以及設計新的政策選擇方案。最后，最為重要的一點，構建問題之所以如此重要的原因在于，政策分析人員的失誤似乎更多地來自對錯誤問題的解決，而非他們對正確的問題找到了錯誤的解決方案。感知問題時沒有選擇正確的政治立場，搜索問題時不能完成搜索或過早地停止搜索，界定問題階段在為問題情勢形成概念時，選擇了錯誤的世界觀、意識形態以及在詳述問題階段信息傳遞失真或選擇了錯誤的模型，以上任何一種情形都有可能犯這樣的錯誤。綜上所述，政策問題的構建對公共政策來說至關重要，影響政策功能的發揮，直接關系到政策的成敗。
3 構建政策問題過程中應注意的問題
構建政策問題過程中應注意的公平問題公平是人們對待需要與能力，權利與義務，獲取與貢獻，平等與效率等對應關系的活動中產生的一種均衡狀態，是對人與人之間涉及利益分配的社會關系之平等狀況所作的肯定性評價。實際上公平蘊涵著一種合理性。從公共政策的視角分析，公平就是分配人們利益要求的價值合理性。是每個社會成員擁有的基本權利，在政策實施過程中，人們會自覺或不自覺地用公平理念來衡量某一公共政策，并根據這種公平要求的滿足程度決定對公共政策行為的服從。因此，公平是服務于公共領域的現代公共政策所追求的根本價值目標，決定公共政策具體功能的發揮。在構建政策問題的過程中，大體存在以下不利于實現公共政策公平性的問題：第一，由于在構建政策問題的過程中政府占有絕對的主導地位，容易誘使政府利用其地位優勢，以自身的利益為出發點，只關心與自身利益相關的問題，導致出臺的公共政策避重就輕、缺乏實效。第二，現代政府的絕大部分公共政策都是對已經嚴重到非解決不可的現實公共問題的某種反應。對政策問題嚴重性的認定及政策決定往往只有法定的公共政策主體根據客觀公正的原則才可以作出，并排列出輕重緩急的順序。第三，現代社會的發展變化非常快，各種社會問題的出現受多種因素的影響，表現得復雜多變且相互牽扯，識別起來是有相當難度的。第四，不同社會群體在同一問題認識上常常存在差異，甚至截然不同。當這些社會行為主體或者公共權力主體就觀點不一的問題向政府提出來、要求政府采取行動或不采取行動的要求時，政府在構建政策問題時不可能滿足所有人的利益要求，這對政府公共政策的公正性、合理性都構成了直接的挑戰。第五，在通常情況下，政策問題的提出過程就是利益表達和利益綜合的過程。因此，應該表現為政府與各種社會力量的互動過程，使政府能更多地了解人民群眾的利益要求。努力避免憑領導、專家的所謂經驗和以個人的利益、價值觀念為基礎，提出帶有主觀性的政策問題。
（一）以美國本土公共政策案例為中心，重視對美國本土公共政策實踐問題的研究
在美國，無論是公共政策學研究論文、專著還是教材都有一個共同特征，那就是以美國本土公共政策案例為中心，高度重視對美國原生態的政策實踐、政策系統及其運行案例的研究。以美國的國體和政體框架、美國的公共政策環境為背景，取材來自于美國，反映本國公共政策實踐，充分體現出本土化的特色，這是美國公共政策學研究的一大亮點。安德森的《公共政策制定》，通過大量的美國最新的政策案例，描述和分析了政策制定的政治和社會環境，把美國的情況與其他國家進行了比較，尤其介紹了美國國家層面上公共政策的最新發展以及關于政策形成的最新研究成果，成為深受學生歡迎的一本教材。[1]
（二）重視理論與實踐相結合，深化學者與實務工作者的合作與互動
美國公共政策學一個重要的發展特點和發展經驗，就是理論研究與應用研究互相結合，注重學者與實務工作者的合作與互動，這樣的結果是使公共政策研究更具實踐性和應用性。美國公共政策學者普拉諾認為，公共政策學與相關學科的“純科學”不同，它主要是一門“應用性”學科。應用性和實踐性是公共政策學科價值的最根本體現。而在促進公共政策理論與實踐走向融合的過程，深化學界與政府的雙向交流是至關重要的。早在學科誕生之時，公共政策學創立者拉斯韋爾就指出，公共政策學是一門必須和政府官員共同研究的學問。從公共政策學的研究對象的特殊性來說，學者們非常需要了解政府官員對政策的認識和掌握的數據；同時，政府官員也需要了解學者們的政府研究思路和政策建議。[2]在德洛爾看來，學習和研究公共政策學，缺乏感性知識是不可想象的。因此，大學里設公共政策學課程，應當聘請在公共政策的制定或執行方面有豐富實踐經驗的人與大學老師一起登上講臺。美國公共政策的發展也正好踐行了拉斯韋爾、德洛爾的倡導。許多具有豐富的公共政策實務經驗的又有教學水平的被美國大學不惜重金聘請到大學來講學。而眾多學者本身也具備豐富的政策咨詢經驗。在美國，對于從事公共政策教育的教師，一般要求具有在政府部門或公共管理部門工作的經歷，或者與政府部門有聯合研究項目或咨詢項目，從而保證教學的針對性和實用性。
（三）注重研究方法論的多元化和跨學科研究
經歷過幾十年的發展，美國的公共政策學研究已經發展出多樣化和跨學科的研究方法，這也是美國公共政策學繁榮發展的成功之處。公共政策學建立者拉斯韋爾認為，公共政策科學具有跨學科的特性，學知識和方法，不僅要借助于社會科學及行為科學尤其是政治學、經濟學和社會學的理論和方法，而且也借助于哲學、數學、系統分析及運籌學等學科的理論和方法。德羅爾也同樣強調公共政策學的跨學科性質。美國著名公共政策專家麥考爾和韋伯在《跨學科的政策分析》一文中，探討了政策分析與管理學科、城市規劃、社會服務、法學、工程學、醫學等應用專業領域之間的學科關系，分析了政策分析與自然科學和社會科學諸學科之間的學科關系，最后得出結論：“政策科學———致力于科學完善政策制訂的一個知識領域———最好被理解為一個已經出現的專業，它可能從許多學科(特別是經濟學、政治學、社會學、人類學和心理學)以及一系列有關專業(特別是管理、城市規劃、社會服務和法學)中極大地獲取了直接的事實、概念、原理和方法。”[3]早在社會矛盾激化、政策問題叢生的20世紀60年代，美國公共政策學就興起了跨學科研究。70年代后，發展至今，美國公共政策學多樣化研究方法和跨學科研究已成為世界典范。20世紀五六十年代，由于行為主義的影響，公共政策學強調實證分析方法。20世紀70年代后，美國公共政策學研究方法變得更加多樣化，行為主義、公共選擇方法論、博弈論、個案研究、實證分析、數理統計分析、定時分析、倫理分析、價值分析甚至超理性的直覺方法等方法都得到廣泛應用。
（四）重視公共政策學分支學科的發展，形成豐富的學科體系
美國公共政策科學在其形成與發展的半個多世紀的歷程中，已經形成了極為豐富和細致的研究領域或分支。大體而言，美國公共政策科學的研究領域劃分可以歸為如下兩個層次：第一層劃分是在以“政策科學”作為學科領域這一總名稱之下，主要包含有政策科學總論、政策分析方法、本國公共政策、比較公共政策、政策倫理學（政策價值觀或公共政策與倫理關系研究）、戰略研究、未來研究以及公共選擇、經濟政策學、社會政策學等分支；第二層劃分是在政策過程的各個基本環節或功能活動方面形成的專門研究分支，如政策戰略（元政策）、議程設置、政策制定（政策規劃或政策形成）、政策執行、政策評估、政策終結等。另外致力于突破政策過程階段論的研究者亦發展出政策變遷、政策周期、政策網絡、政策范式、政策學習、政策傳播與擴散等新領域。同時，近年來歐美公共政策研究領域還不斷推陳出新，出現了一批更新更細的研究分支，如政策話語理論、協商式決策、推論式政策分析、參與式政策分析、全球公共政策網絡等。[4]總之，美國公共政策學經過幾十年時間發展到當代，形成了多姿多彩的子學科，學科體系日益豐富。
（五）公共政策學科獲得政府的充分支持，使公共政策學實現了建制化
學科建制化水平是衡量一門學科的發展程度的一個重要指標，建制化是學科成熟的外在標志。根據科學社會學的觀點，一個學科的社會建制也就是一個學科的機構設置，包括學術團體、基金來源、出版發行渠道、教育培訓、職業化等。在西方尤其是美國，政策科學的這些機構、建制已相當完備。在學術團體方面，美國已擁有不少專業學會和研究中心；在基金來源方面，既有私人資金也有政府資金；無論是政府機構還是私人組織都對公共政策感興趣，愿意撥款或資助政策研究，在出版渠道方面，目前美國有不少政策科學的雜志，已出版了大量政策科學方面的著作或叢書；在教育培訓方面，從70年代初開始，美國出現了一批獨立的公共政策學院，許多大學相繼制訂出政策科學課程大綱，開設相關課程，并出版了不少政策科學的學位授予點；在職業化方面，現有政策研究已被公認為一種新的職業，從業者包括政府部門的“政策分析家”、思想庫的工作人員、大學及研究生院的教師等，從業人數已具備相當規模。據70年代初的統計資料，單思想庫的從業人員就有近十萬人，分布在5300多個思想庫中。[5]而在美國公共政策學的建制化過程中，有一點值得指出的，那就是美國政府部門對于公共政策學科發展的宏觀調控是指導性的而非指令性的，是約束與支持共進。至今，美國聯邦政府和州政府等官方機構并不對公共政策學科實施全面管理，而是由民間的NGO進行評估與管理，美國政府則主要從通過教育撥款和科研資助的方式來影響公共政策學科發展。
二、美國公共政策學發展經驗與特色對中國的啟示與借鑒
（一）應當立足于對中國公共政策實踐以及現實政策問題的調查研究，增強公共政策學的應用性、現實性和本土化
學者陳振明提出，中國公共政策學必須處理好規范化(國際化)與本土化(特色)、主觀性和客觀性、價值與真理之間的關系，在充分注意國際規范，吸收國外政策科學研究的積極成果的基礎上，立足于對中國政策實踐及現實政策問題(尤其是改革開放和市場經濟發展中的重大政策問題)的研究，加強政策相關知識在政策決策過程中的應用，發揮政策科學理論在政策實踐中的指導作用，凸顯中國政策科學的應用性、現實性和本土化。[6]然而，從中國公共政策學發展現狀來看，相當多的中國公共政策研究者將研究重點放在美國和其他西方國家的公共政策理論與實踐上，而非中國公共政策實踐本身。有的學者甚至一提起公共政策學就言必稱美國如何如何。由于中國公共政策學起步晚，在學科引進初期將研究重點放在西方公共政策理論的引進和消化上是可以理解的，但經過30多年后仍然將研究對象重點放在美國和其他西方國家的公共政策學研究上就是十分令人擔心的。不客氣地說，公共政策的有些問題在國外是真問題，在國內則是毫無研究價值的偽問題。因此，公共政策學的研究必須立基于影響本社會的一些重大問題之上，加強對中國本土資源的開發和利用，以解決中國當代公共政策問題為核心，創造性地走符合現代性標準或具有現代性內涵的公共政策學科發展之路，建構起中國特色的公共政策學學科理論體系。為此，就必須把公共政策學研究的重心放到中國自身的政策實踐上來，對我國公共政策實踐活動做廣泛和深入的研究，從中概括和總結出理論來。
（二）既要重視基礎理論研究，又要重視應用研究
目前中國公共政策學的基礎研究仍然比較薄弱。除了對方法論的研究比較薄弱之外，中國公共政策學在學科基本范式上并沒有成型，而這必然使公共政策學研究缺乏更深層的理論指導和更堅實的理論支點。而美國公共政策學的發展史表明，要實現公共政策學的學科發展，必須既要重視公共政策學的基礎理論研究，又要重視公共政策學的應用研究。基礎研究與應用研究的關系和矛盾是任何一個學科都要面對的問題。因此，為了公共政策學學科體系自身的完善與發展，我們要充分重視公共政策學的基礎研究，但根據認識的最終來源是實踐這一觀點，我們又必須重視公共政策學的應用研究。進言之，就是必須重視研究中國公共政策實踐，通過問題導向的研究總結出解決問題的規律和辦法，并上升到公共政策學理論的高度，促進中國公共政策學的理論建構和學科發展。
（三）必須汲取其他學科的養料，加強跨學科研究
美國公共政策學的發展歷程表明，公共政策學的知識來源表現出多學科性，公共政策學在其產生和發展過程中，受到了法學、政治學、經濟學、社會學、心理學、公共政策學、、行為科學、哲學、倫理學等學科的影響，從這些學科汲取了發展自身的營養。同美國公共政策學的學科發展一樣，中國公共政策學的學科發展也離不開各門學科的支持，必須要從其他學科汲取自身所需要的養料。這就要求我們突破狹隘公共政策學或公共行政學研究視角，打破學科界限，開展跨學科研究。要實現跨學科研究，就必須建立跨學科政策研究的社會行動機制，為此，應做好以下工作：一是重視建立有利于學科交流、有利于政策學者合作的激勵機制；二是重視建立有利于學科交流、有利于政策學者合作的激勵機制；三是重視建立以解決公共問題為核心的政府與研究機構的合作機制。[7]
（四）必須重視研究方法的多樣化和科學化發展
美國公共政策學的發展史告訴我們，沒有任何單一的研究方法能足以支撐整個學科研究。公共政策學要實現自身發展，必須引入和發展多樣性研究方法。西方公共政策學在百多年的發展中，發展出多種多樣的研究方法，這些研究方法并無國界之分，它對中國公共政策學的研究也是可以借鑒的。當然，我們也不能盲目照搬照套西方公共政策學研究方法，一種研究方法是否適合中國公共政策學的研究還應視實際情況而定，在這方面我們要尤其防止不加分析、囫圇吞棗地套用西方公共政策學的理論和方法來研究中國問題。中國公共政策學研究對象的特殊性決定了我們應當發展適合研究對象的研究方法，構建和發展中國公共政策學的研究方法對中國公共政策學的長遠發展是有積極意義的。
（五）必須重視研究領域的分化，發展分支學科，構建學科體系
美國公共政策學的發展經歷了一個由內向外的發展，研究領域不斷細分和拓展，學科不斷分化和融合的過程，最終形成一個多姿多彩的學科體系。這就告訴我們，我國公共政策學的發展必須不斷開拓新領域，組建分支學科，最后形成一個壯大的學科群或學科體系。反觀我國公共政策學的研究，研究領域仍顯狹小，中國公共政策學在對公共政策的好多領域都缺少理性認識，這種狀況很不利于中國公共政策學的發展。
Abstract： Public policy transfer is a new area in domestic research of public policy. While foreign scholars' research on the transfer of public policy is becoming mature， our scholars' research is just at the beginning stage. However， we still make a lot of achievements， which mainly includes the cause of public policy transfer， basic features of public policy transfer， essential areas in public policy transfer， strategies to promote public policy transfer etc. Otherwise， we also sum up the current research situation of public policy transfer， which has a significant value to promote and deepen the research of public policy transfer.
關鍵詞： 地方政府；公共政策；政策轉移；政策學習
Key words： local government；public policy；policy transfer；policy study
中圖分類號：D523.31 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）10-0228-03
0 引言
在全球化的時代背景下，各國之間交往越來越密切，不僅在經濟領域進行著貿易的交換，而且在政治領域進行著政策的轉移。政策轉移是指在政策活動過程中，“一個政策借用國采納其他國家的公共政策、行政體制、制度及思想等來解決本國所面臨的政策問題”。[1]21世紀的來臨加快了我國對外開放的步伐，逐漸形成了我國改革開放的當前格局，這意味著我國公共政策轉移將發生很大變化，過去的政策轉移是完全自愿的、主動的、無法律責任約束的，而當前的政策轉移是自愿的、主動的、有法律約束的。[2]進入21世紀以來，國內學者對政策轉移的研究日益增多，為我國政策轉移的實踐提供了很好的理論支持，認真總結這些研究成果，對促進我國的公共政策轉移研究與實踐無疑具有重要的理論與現實意義。
1 公共政策轉移的原因
公共政策轉移是國家或地區實行相關政策解決緊急問題的有效手段，那么是什么推動了公共政策轉移的發生呢？國內有關學者提出了如下看法。
在米（2007）學者看來，有兩種原因使政策發生轉移：一是對當下的政策不滿意或是因為當下的政策無法有效地解決當地問題，從而需要尋求新的政策，這兩種情況稱為自愿性轉移；另外一種原因稱為強制性轉移，強制性轉移又分為直接強制和間接強制兩種。一般來說，國家之間的政策轉移多是間接強制，比如加拿大在環境保護方面的管制主要受到來自美國的間接強制性的影響，國家進行直接強制性政策轉移相對不常見。[3]
嚴匯（2007）學者則認為政策轉移的連續性指的是政策從自愿性的轉移到強制性的轉移（自愿――混和――強制）。其中一個極端是單純的強制性的政策轉移，另一個極端是單純的自愿性的政策轉移。介于二者之間的屬于混和性的政策轉移，該轉移表現為以下三種形式：有條件的轉移；基于義務的轉移；雖然是自愿的，可是出于感知的必要情況下的轉移（例如被國際社會接受）。[4]
孟喜悅（2010）學者認為，首先，目前國與國之間的聯系和交往日益緊密，政府之間的影響也日益加深。一國合理的政策和成功的治理經驗、模式理應成為別國借鑒和仿效的對象。一國的合理政策和成功的治理經驗、模式會成為別國借鑒和仿效的模型。其次，政策轉移可以降低風險，節約時間和其他資源。最后，各個政府之間的管理理念和管理模式的相似性和類比性越來越高。在全球化浪潮中，各國都面臨著相同的問題或是同質性的問題，這意味著各個國家需要尋求共同的解決方案。[5]
魏淑艷（2014）學者在研究轉型時期中國公共政策的發生機理時更是指出：
①轉型時期中國公共政策轉移的發生有著深刻的歷史機緣，其發生機理的輯起點是改革需求，而且貫穿整個轉型時期。
②在全球化、市場化、信息化的時代，中國的改革和發展不可能也無須完全依賴自身去探索，人類的共同智慧成果值得我們借鑒和吸收。
③關鍵環節是解放思想，大膽學習國外政策經驗。
④當國外的政策經驗進入決策部門的視野，決策部門一般有兩種做法，急需的政策經驗迅速采納，不急需的要對此先進行研究，后確定是否有必要吸取這樣的經驗。[6]
2 公共政策轉移的特點
鐘莉（2008）認為政策轉移具有以下特點：
①政策轉移的發生具有普遍性。由于各國制定的公共政策存在差異，但各國可能遇到相似的問題，這就決定了政策轉移發生的必要性和可能性。
②政策轉移流向的雙向性。政策轉移表現為諸多層面，不管其發生在何種層面，其流向皆具有雙向性，即由先進的政策源流向后進的政策源，也可能由后進的流向先進的，不過大多是發生在前者。
③政策轉移的復雜性。政策轉移的復雜性表現在其實踐活動上，政策轉移與政治權力和政策過程的復雜性有著密切的關系。[7]
俞可平（2008）將公共政策轉移的特征概括為：“在經濟一體化的基礎上，世界范圍內產生了一種內在的、不可分離的和日益加強的相互聯系，全球化首先表現為經濟的一體化，但經濟生活的全球化必然對包括政治生活和文化生活在內的全部社會生活產生深刻的影響”。[8]
魏淑艷（2009）闡述了政策轉移的特點是：
①政策轉移發生具有普遍性。世界各國公共政策形成于其自身特定的政策環境，這致使政策具有差異性，而這種差異性恰恰決定了政策轉移的必要性與可能性。
②政策轉移的復雜性。盡管政策轉移的概念并不復雜，但真正實踐起來存在很多困難和挑戰，政策轉移會受到政治權力和政策過程的復雜性的影響。
③政策轉移流向具有單向性。政策轉移既發生在發展中國家之間、在發達國家之間、發展中國家與發達國家之間，也發生在國際組織與民族國家間。[9]
3 促進公共政策轉移的建議
在全球化、市場化與信息化發展浪潮的拍打下，政策轉移在公共政策制定過程中具有非凡的意義，也逐漸成為了政策制定的有效策略與工具。為促進公共政策的有效轉移，學者們紛紛提出了他們各自的見解：
嚴匯（2007）認為：首先，國外的市場轉型進行的比較早，例如美國的市場轉型的經驗對中國的市場轉型的任何領域都有許多值得借鑒和吸收的地方。因此，一個強有力的政府應該放眼全球，進行有意識的政策轉移活動。
其次，要進行理論上的創新。在過去的很長一段時間內我國學術界都靠引進國外的先進理論進行學術研究，由于國外的這些先進理論的研究對象都是別的國家，這些先進理論應用在我國有可能會出現“水土不服”的情況。基于此，我國學者應該進行理論上的創新，在借鑒他國研究的基礎上進行本土化的理論研究。
最后，在政策轉移過程中，不能只是一味的進行政策工具的轉移，應深入分析所轉移政策的實質和理念，并對其加以創新；要全面分析不同層面的政府的公共政策的所有政治背景；我國和他國在與政策相關的其它多方面都存在不同，比如政治架構、意識形態等，應對比分析兩者的不同。[10]
程溪和馮鋒（2009）認為，中國是世界上最大的發展中國家，中國目前處于轉型的關鍵時期，我們必須堅定不移的加強我國的政策學習。因此，他們提出了以下建議：
①要提高政府的政策學習能力。因為提高政府的政策學習能力是政策轉移的前提，而要想提高政府政策學習能力，關鍵是構建學習型政府組織。
②加強政治精英與知識精英的合作。因為加強精英合作是我國政策轉移的關鍵，所以要重視思想庫在我國政策轉移中發生的作用。
③充分l揮政策實驗在政策轉移執行階段的作用。
④減少轉移來的政策與本土資源的沖突。[11]
孟喜悅（2010）則認為在當今全球化的背景下，國與國之間交流和溝通的機會日益增多，各國社會問題的相似性高以及西方發達國家市場轉型的相對成熟，為中國提供了豐富的借鑒經驗。為此，我們需要針對我國在政策轉移研究領域的現狀和世界未來的發展趨勢，加強我國的政策轉移研究，努力推進以下幾個方面的工作。首先，要樹立政策轉移的意識。然后，要加強對公共政策轉移的研究。接著，要加強對政策轉移的評估。最后，要鼓勵政策創新。[12]
劉雪明、鐘莉（2011）認為，采取下面幾個主要的策略可以促進公共政策的有效轉移，確保公共政策的轉移成功：一是構建學習型政府組織，提升政策轉移能力；二是樹立科學的指導思想，制定正確的轉移戰略；三是加強政策轉移的宣傳，贏得政策對象的支持；四是拓寬信息獲取的渠道，確保政策信息的全面性；五是健全制度環境，促進轉移政策的本土化；六是強化績效評估，及時反饋轉移政策的運行狀況。[13]
陳琳（2011）針對地方間政策轉移的研究，提出的有關地方政府政策轉移的理性策略是：先對其他地方政府的創新進行觀望，待其取得一定成效時再針對自身現狀予以跟進。但是在現實生活中，地方政府在對他處政策的創新采納上通常表現得不理性，即在某地的政策創新取得成效后，尤其是當這一政策創新被周邊地方政府跟進和采納時，地方政府通常不考慮政策的創新是否為本地所需、本地是否有實施該政策的基礎、條件等就盲目跟進。[14]由地方間政策轉移反觀到國家間，任何一項政策轉移都必須要切合情況所需，不能盲目跟風。
綜上所述，要確保政策能夠成功轉移，首先政策制定者要不斷學習，不斷提升自己各方面的能力，尤其對政策的認知能力，不盲目跟風。其次，國家要完善相關的法律法規，營造一個穩定的政策環境。最后，要積極探索，力求構建一個縝密的公共政策轉移的體系，減少政策轉移失靈的發生。
4 總結與展望
本文綜述了21世紀以來學者們在公共政策轉移領域的研究成果，希望能為以后的研究者在這方面的進一步發展提供幫助。需要指出的是，雖然政策轉移的發生已經有較長的歷史，但是我國對于政策轉移這一研究領域的研究并不成熟，這也影響了公共政策轉移在我國的實踐。
筆者認為，公共政策轉移是21世紀中國公共政策制定的一個重要特征，也是世界各國公共政策發展的一個基本趨勢。
為促進公共政策的有效轉移，筆者建議我國各級政府：
①應該加大在政策研究方面的財政以及人才的投入，使這方面的研究得到充分的物質保障和智力支持。
②提高政策轉移執行者和決策者的專業素質。
③在政策轉移前，應聽取各方專家的意見和建議，利用聽證會等方式廣納群眾意見，并切合地方實際制定好轉移方案。
④政策轉移過程中政策主體與政策主體之間要做好溝通協調工作，保證政策的相關信息傳達無誤。
⑤政府還需完善政策轉移所需的配套設施，保證技術的投入，保障政策轉移之后的后續工作順利進行。
在學術研究方面，除了前面綜述的那些研究成果，更有魏淑艷和向玉瓊兩位博士的《轉型時期中國公共政策轉移研究》、《中國公共政策轉移研究》、《中國轉型期地方政府政策移植研究》三本專著，已取得相當的水平與成就，但仍存在很大的進一步研究空間。
筆者認為，我國學者以后在公共政策轉移方面應該加強以下研究：
①公共政策轉移的作用。政策轉移的價值體現在哪里，它有什么優勢，支撐政策轉移的理由是什么，我們怎樣去獲取民眾的支持與配合，這在某種程度上決定著政策轉移的命運。
②公共政策轉移失敗的原因。失敗并不可怕，可怕的是失敗不去反思與總結，當我們找到了當中的原因，我們才能找到規避的方法，從而提高政策轉移的成功率。
③公共政策轉移發生的領域。開發新領域，試圖去尋求一塊可行的土地，可能政策轉移在某一領域行不通，但它在其他領域卻可以找到出路。
④公共政策轉移成功的必要條件以及優化的策略。這一切的一切都要求我們的研究者不斷開拓和推進。
參考文獻：
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[12]孟喜悅.公共政策規劃中的政策轉移研究[J].傳承，2010（1）：109，117.
2 鈴木賢:《現代社會中政策形成型訴訟的條件與意義》, 見中國人民大學法學院編:《中外法律體系比較國際學術研討會論文集》, 北京:中國人民大學法學院, 2007年。
3 左衛民:《法院制度功能之比較研究》, 《現代法學》2001年第1期。
4 本文的參與包括政策澄清、發現、制定與執行等多個環節, 因而不采用創制、制定等表達。
5 C.O.Jones, An Introduction to the study of public policy, North Scituate Mass:Duxbury Press, 1977, p.85.
6 蘇力:《司法解釋、公共政策和最高人民法院》, 《法學》2003年第8期;季衛東:《最高人民法院的角色及其演化》, 《清華法學》2009年第7輯;宋亞輝:《公共政策如何進入裁判過程》, 《法商研究》2009年第6期;張友連:《最高人民法院公共政策創制功能研究》, 北京:法律出版社, 2010年;張友連:《公共政策與最高人民法院的角色》, 《法律科學》2011年第5期;鄭智航:《中國指導性案例生成的行政化邏輯》, 《當代法學》2015年第4期。
7 豐旭澤:《論通過司法程序制定公共政策----兼論最高人民法院司法解釋模式的轉型》, 《政治與法律》2015年第1期。
8 金芳芳:《裁判形成公共政策之我見》, 《人民法院報》2012年2月5日第08版;李超:《指導性案例:公共政策的一種表達方式》, 《法律適用》2014年第6期;朱芒:《論指導性案例的內容構成》, 《中國社會科學》2017年第4期。
9 張千帆:《憲法學》, 北京:法律出版社, 2004年, 第407頁。
10 宋亞輝:《公共政策如何進入裁判過程----以最高人民法院的司法解釋為例》, 《法商研究》2009年第6期。
11 侯猛:《最高人民法院公共政策的運作:權力策略與信息選擇》, 《北大法律評論》2005年第7卷第1輯
12 法院依據《中華人民共和國環境保護法》第五十八條認定綠發會具備提起環境民事公益訴訟的主體資格。
13 法院依據《中華人民共和國反壟斷法》第十七條、第十八條、第十九條判定本案被告不存在市場支配, 通過該案審理打破了傳統的分析濫用市場支配地位行為的三步法, 采用了更為靈活的分析步驟和方法, 認為:原則上, 如果被訴經營者不具有市場支配地位, 則無需對其是否濫用市場支配地位進行分析, 可以直接認定其不構成反壟斷法所禁止的濫用市場支配地位行為。
14 法院依據《中華人民共和國反不正當競爭法》第二條認定聯通青島公司與奧商網絡公司共同實施了不正當競爭行為, 依照《中華人民共和國民法通則》第一百三十條的規定應當承擔連帶責任。
15 法院依據《政府信息公開條例》第二十四條認為原告通過政府公眾網絡系統提交政府信息公開申請的, 該網絡系統確認申請提交成功的日期應當視為被告收到申請之日, 被告逾期作出答復的, 應當確認為違法。
16 貢塔托依布納:《法律:一個自創生系統》, 張騏譯, 北京:北京大學出版社, 2004年, 第11-13頁。
17 Niklas Luhmann, Law as a Social System, Stanford:Oxford University Press, 2004, p.236.
18 楊建軍:《法治國家中司法與政治的關系定位》, 《法制與社會發展》2011年第5期。
19 本杰明卡多佐:《司法過程的性質》, 蘇力譯, 北京:商務印書館, 2013年, 第27頁。
20 廖奕:《司法均衡論:法理本體與中國實踐的雙重建構》, 武漢:武漢大學出版社, 2008年, 第202頁。
21 在洛克看來, 可供選擇的三種司法機制分別是天意司法機制、國家司法機制和人本主義司法機制, 且洛克認為人本主義司法機制最有效, 它有益于權能增進, 同時是保衛司法權原初性的最佳手段。見詹姆斯塔利:《語境中的洛克》, 梅雪芹等譯, 上海:華東師范大學出版社, 2005年, 第192-195頁。
22 羅杰科特威爾:《法律社會學導論》, 潘大松譯, 北京:華夏出版社, 1989年, 第242頁。
23 此處判斷系統內部封閉與否是以主體是否具有集權和壟斷地位為基準, 而系統外部封閉與否是以程序上是否側重吸收其他主體的參與為基準。
24 最高檢察院也有解釋權, 但本文不包括最高檢察院所作的司法解釋, 特指最高人民法院。
25 魏勝強:《司法解釋的錯位與回歸---以法律解釋權的配置為切入點》, 《法律科學》2010年第3期。
26 侯猛:《最高人民法院公共政策的運作:權力策略與信息選擇》, 《北大法律評論》2005年第7卷第1輯。
27 劉思萱:《政策回應型司法解釋》, 《法學評論》2013年第1期。
28 侯猛:《最高人民法院公共政策的運作:權力策略與信息選擇》, 《北大法律評論》2005年第7卷第1輯。
29 司法解釋是人民法院的基本工作, 也是能動司法的基本領域, 見劉士國:《能動司法與司法解釋》, 《光明日報》2010年4月8日第009版。
30 見張榕:《中國法院能動司法機制研究》, 北京:中國政法大學出版社, 2015年, 第151頁。
31 顧培東教授將社會公眾對于司法個案處置的主流性、主導性意見和意向表述為公眾判意。見顧培東:《公眾判意的法理解析---對許霆案的延伸思考》, 《中國法學》2008年第4期。
32 梁慧星:《裁判的方法》, 北京:法律出版社, 2003年;鄭善澤、車劍鋒:《刑事司法解釋溯及力問題研究---對美國司法實踐中禁止溯及既往原則的借鑒》, 《政治與法律》2014年第2期。
33 凱爾森:《法與國家一般理論》, 沈宗靈譯, 北京:中國大百科全書出版社, 1996年, 第216頁。
34 張榕:《中國法院能動司法機制研究》, 第38頁。
35 凱爾森:《法與國家一般理論》, 沈宗靈譯, 第307頁。
36 尹伊君、陳金釗:《司法解釋論析---關于傳統司法解釋理論的三點思考》, 《政法論叢》1994年第1期。
37 梁慧星:《裁判的方法》, 第46-57頁。
38 胡巖:《司法解釋的前生后世》, 《政法論叢》2015年第3期。
39 雷磊:《方法和限度:回到事情的本身---解析考夫曼〈類推與事物本質〉》, 見《法哲學與法社會學論叢》, 北京:北京大學出版社, 2006年, 第254頁。
40 抽象性司法解釋是指最高人民法院以整部法律文本為解釋對象, 脫離具體的案件而做出的整體性、系統性解釋的規范性文件。
41 侯猛:《最高人民法院公共政策的運作---權力策略與信息選擇》, 《北大法律評論》2005年第7卷第1輯。
42 值得注意的是, 并非所有指導性案例在個案裁判過程中都會援引司法解釋作為其裁判依據, 本文此處所指的僅僅是當一個指導性案件在審判過程中已經援引了一條內含公共政策的司法解釋, 那么此時就是對公共政策的二次表達即間接援引。若指導性案例母本即實際案件在司法裁判過程中并未援引任何司法解釋, 此時其可能是創制新的公共政策。
43 袁明圣:《司法解釋立法化現象探微》, 《法商研究》2003年第2期。
44 劉風景:《司法解釋權限的界定與行使》, 《中國法學》2016年第3期。
45 《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理藥品、醫療器械注冊申請材料造假刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條是對《刑法》第229條規定的故意提供虛假證明文件的解釋;《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理組織、強迫、引誘、容留、介紹刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條是對《刑法》第358條第1款情節嚴重的解釋;此外, 《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》也是對《刑法》條文的進一步解釋。
46 R.Eyestone, The Threads of Public Policy:a Study in Policy Leadership, Indianapolis:Bobbs-Merril, 1971, p.18.
47 此處的公共政策環境是指影響公共政策的所有外部因素的總和。見陶學榮:《公共政策學》, 大連:東北財經大學出版社, 2016年, 第80頁。
48 陳國權、付旋:《公共政策的非公共化:尋租的影響》, 《中國行政管理》2003年第1期。
49 馬建仙、楊靖:《公共政策制定過程中的尋租行為分析》, 《昆明理工大學學報》 (社會科學版) 2006年第3期。
50 張友連:《最高人民法院公共政策創制功能研究》, 第23-40頁。
51 托克維爾:《論美國的民主》 (上卷) , 董果良譯, 北京:商務印書館, 1988年, 第110頁。
52 趙瑞罡、耿協陽:《指導性案例適用難的實證研究---以261份裁判文書為分析樣本》, 《法學雜志》2016年第3期。
53 朱芒:《論指導性案例的內容構成》, 《中國社會科學》2017年第4期。
54 張榕:《中國法院能動司法機制研究》, 第98頁。
關鍵詞:公共性；職能轉變；公平與效率；公共服務
公共性是現代政府的價值追求，是政府職能轉變過程不能違背的價值定位。但是在政府公共性的"應然"和"實然"之間還存在一定差距。政府職能轉變就是要政府在遵循公共性價值前提下進行調整和改革。我國當前的政府改革過程中缺乏對公共性的重視，不利于政府職能地順利轉變。
1公共性在政府職能轉變過程中的重要性
1.1 公共性是政府職能的本質屬性
對一個現代政府而言，其公共性價值導向要求它不斷調整政府職能，以有效的公共政策來回應不斷變化的社會需求。在政府公共性的目標導向下，其職能已不是一個抽象的詞匯，而是政府在追求和增進公共利益過程中所表現出的功能。也就是說，現代政治發展已將政府的公共性職能定位為政府的本質屬性，公共性也就成為政府自身努力的方向和外在監控主體的目標追求。
1.2 公共性是政府職能轉變的重要內容
其一，政府在職能轉變過程中必須對其主體的公共性進行定位。政府作為公共管理的主體之一，具有不同于其它組織的公共性特征：代表性、公共性、公益性、權力的法定性。
其二，政府職能轉變必須注重價值觀的公共性。與一般意義上的管理如何經濟地和高效地實現管理目標不同，政府公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。
其三，政府職能轉變中必須注重管理客體及目標的公共性。政府實施管理職能的主要對象是公共事務，無疑公共事務具有鮮明的公共性。政府對公共事務的管理，最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益，因此，公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是政府職能轉變的應有之意。
1.3 公共性是政府實施公共管理職能的基礎
在我國，依法治國意味著一切公共權力都必須以法律作為其存在基礎，即：治國之權須依法設立、依法取得、依法行使并被依法監督和依法評價。作為公共權力主體，政府一方面是以國家和全社會正式代表的名義來行使權力，并且也總是服從和受制于社會整體性發展的需要，所以為全社會成員所認同。另一方面，除了維護公共管理者的利益以外，還具有對全社會公共生活進行組織、調節和治理的功能，在整個社會范圍內執行社會職能。政府的公共管理是其主體運用公共權利實現管理目標的社會活動，因此，公共權力是政府公共管理活動的后盾和基礎。而政府管理主體運用的公共權力的法律設定的合法性基礎即政府公共管理的公共性。
2現代政府職能轉變的阻力-公共性的缺失
我國已進入全面建設小康社會的關鍵時期，推進科學發展和構建社會主義和諧社會還面臨相當嚴峻的問題，如政府行為對經濟活動的更直接的介入，以及將國家的收入與市場活動更緊密結合，使政府在市場中的行為和責任發生變異，造成政府在經濟活動中甚至在整個社會活動中的超越性地位不斷下降甚至隱退，政府的權威、合法性等"公共性"資源大量流失。
2.1 公共性缺失的原因
造成政府在職能轉變過程中公共性缺失的原因突出表現在："城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出；體制機制尚不完善，民主法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領導干部的素質、能力和作風與新形勢新任務的要求還不適應；一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩定。"長期以來，人們把發展聚焦于政府如何實現經濟增長目標上，甚至片面追求GDP、財政稅收、人均收入等經濟指標，而忽視了政府公共性問題，造成了政府公共性缺失。
2.2 公共性缺失的表現
我國政府職能轉變中公共性缺失主要表現在以下幾方面：
（1）政府在經濟規劃和調控中過于注重經濟增長而忽視社會的全面發展，注重經濟增長速度而忽視質量、效益和資源、環境代價，導致經濟增長與人口資源環境和社會發展極不協調，并造成資源浪費、環境污染、生態惡化等問題
（2）未處理好效率與公平的關系，造成城鄉之間、地區之間、不同職業人群之間發展失衡、貧富懸殊，收入分配中的公平問題和利益矛盾比較突出。
（3）對于企業的監管不力，一些企業誠信缺失、道德失范、目無法紀，制造和銷售假冒偽劣商品。
（4）社會建設和公共服務滯后，特別是公共教育、公共醫療衛生、社會保障等公共產品短缺，對公民生活質量指標、社會公共事業發展指標、資源環保指標等綜合評估的缺失，導致政府行政行為的畸變。
3政府職能轉變過程中實現公共性的途徑
由上述可知，我國政府在職能轉變過程中應注重公共性價值，從維護和實現社會公眾根本利益出發，強化公共服務職能，實現經濟建設型向公共服務型政府轉變，找回缺失的政府公共性。
3.1 完善公共服務職能，努力實現公共服務型政府
政府改革的基本思路應是由"經濟干預性"政府轉變為"公共服務型"政府。基本特征是服務理念的核心性、民意的主導性、公共透明性、有限性和有效性。服務型政府的基本職能是提供制度供給服務、提供良好的公共政策服務、提供公共產品的供給等，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。一個政府能否真正地轉向公共服務性政府，增加公共財政在社會發展領域的支出比例是首要前提。除此之外，政府應能有效解決分管社會發展的部門之間的職責協調問題，保證社會資源的公共性，不致使其成為部門利益的來源。
3.2 正確處理好公平與效率的關系，促進社會公平與正義
政府在處理公平與效率之間的關系時既要注重初次分配中的公平與效率，也不能忽視再分配中的公平與效率。初次分配中的公平與效率應該讓市場發揮基礎性作用，強調效率中的經濟基礎效率與公平中的經濟公平，這就要求遵循經濟效率與經濟公平并重的原則。在初次分配中，讓市場發揮基礎性作用的同時，政府也應發揮適當的作用，主要是促進市場經濟的進一步完善。再分配是政府對要素收入進行再次調節的過程。在這個過程中，政府應運用宏觀調控來發揮最大效能，保證社會效率和社會倫理公平的實現。
3.3 加快完善公眾參與公共政策制定機制
有效的政府是公平、公正、公開與公民參與的政府，公民處于公共行政的核心地位。公共行政應追求社會分配的公平與公正，公共行政應增加透明度，有利于人民的監督與參與。在政府在制訂公共政策時必須"增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。"加大政務公開、公民參與的制度化、程序化建設，增加政府與公民之間的信任度，這也是公民參與政策制定的基本條件。只有加快完善公共參與公共政策制定機制，才能為政府職能轉變提供良好的公共氛圍，更好的實現政府職能。
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論文摘要:產業集群是我國市場經濟發展的重要標志。在對福建產業集群發展實地調查的基礎上，根據事物發展經歷數量的積縈一質量的提升一更高層次質量、數量的擴張這一規律，提出了產業集群的展主要經歷了起步、內含提升和外延擴張三個階段。公共政策有利于產業集群從“外生性超均衡預算”向“內生性超均衡預算”轉變，有利于產業集群的跨越式發展，但每個階段對公共政策的需求除了一些共性需求外，還由于其發展不同特點存在著特殊需求。
1引言
產業集群是處于企業與市場之間的中間組織形態之一，具體指在某一特定領域內相互聯系的、在地理位置上集中的公司和機構的集合，集群包括一批對競爭起重要作用的、相互聯系的產業，例如，他們包括零部件、機器和服務等專業化投人的供應商和專業化基礎設施的提供者，產業集群還經常延伸至銷售渠道和客戶，并從側面擴展到輔產品的制造商，以及與技能技術和投人相關的產業公司閣。許多集群還提供包括專業化培訓、教育、信息研究和技術支持的政府和其他機構—如大學、標準制定機構、咨詢和評估機構、貿易聯盟等。
對于產業集群的發展階段，馬歇爾認為產業聚集的過程就是外部經濟向內部經濟動態轉化的過程，在這一過程中，整個產業的單位成本不斷下降，市場占有率則不斷提高，表現為規模報酬遞增。這一外部經濟的主要來源有勞動力市場的共享、專業性附屬行業的創造和技術外溢工業區位理論的創立者韋伯認為產業集群的發展分為兩個階段:第一階段是企業自身的簡單規模擴張從而引起的產業集中化;第二階段則主要是靠大企業以完善的組織方式集中于某一地方，并引發更多的同類企業出現形成有顯著經濟優勢的產業集群。
我國產業集群在形成之初基本上都是企業的自發行為，但一旦產業集群的雛形出現后，地方政府往往都會積極參與、熱情扶持，發揮彌補“市場失靈”的功能，加強產業集群公共政策和公共產品的供給，對本地產業集群的發展做出了重要的貢獻。但由于產業集群發展的階段性，政府對產業集群發展的公共政策供給應有所區別。
2產業集群發展的三個階段
福建省的產業集群總體上有傳統特色引導型、市場驅動型和大企業誘導與政府推動結合三大類型。各個產業集群由于資源環境、歷史條件和經濟基礎等的差別，呈現出不同的發展階段，主要有以南靖電子產業集群為代表的起步階段，包括仙游仿古家具產業集群等;以長樂紡織產業集群為代表的內含提升階段，包括德化陶瓷產業集群、南安水暖產業集群等;以石獅服裝產業集群為代表的外延擴張階段，包括晉江食品產業集群、制鞋產業集群、安溪茶葉產業集群等。
2. 1起步階段
該階段主要以南靖電子產業集群為代表，包括仙游仿古家具產業集群等。這一階段主要特點是產業集群不明顯，但有發展的趨勢，具體表現在產業園區沒有或在擬建中;規模以上的企業偏少;市場尚未形成，知名品牌數量有限;產業鏈不完整、相關配套項目缺乏。
本階段發展面臨的主要制約因素有:
水、電、路、排污設備等基礎設施建設滯后。如南靖萬利達反映由于企業發展用電量提高，電量供不應求，電價也提高，用電成本上升影響產品的競爭力;用水方面，當前南靖市內供水量只有1萬多噸，而發展產業集群后對水的需求量要上升到3萬多噸。
上游項目缺乏。萬利達的上游配套產品要從天津、廣東、上海等地買進，就拿硅原料的加工品來說，我國的硅原料以0. 8萬多元人民幣/噸賣給美國、日本，然后再以58萬元人民幣/噸的價格買回硅加工品作為電子產品的原材料，按6噸硅原料生產1噸硅加工品計算，我們獲得1噸硅加工品需支付5 3. 2萬元人民幣的成本。仙游的仿古家具當前市場需求大，但由于原料(紫檀木)要從東南亞進口，成本偏高，并且進口量受到的限制，產業集群發展難以拓開。
行業協會跟不上。作為產業集群發展的起步階段，要么相關企業數量少，要么企業都是家庭作坊式、規模小，區域內的行業協會還沒建立起來，對區域內產業內的共同間題沒有反映的代表，尤其是對于品牌保護問題和原材料進口問題，單靠企業自身的力量難以解決。
2. 2內含提升階段
該階段主要以長樂紡織產業集群為代表，包括德化陶瓷產業集群、南安水暖產業集群等。這一階段的發展特點主要是產業集群的基礎已初步形成，面臨的主要任務是集群內在質量的升級，具體表現如下:
產業集群核心能力方面:規模企業明顯，長樂規模以上企業的產值占紡織產業產值的79. 300，德化規模以上陶瓷企業的經濟貢獻率達3000;品牌建設初見成效，長樂被授予全國第19個紡織基地，德化被授予中國瓷都的稱號，南安英都被授予中國水暖基地鎮的稱號，但區域內的企業品牌數量仍不夠充分;德化陶瓷產業集群內至今仍沒有中國名牌產品;產業鏈條不斷延伸，初步形成長樂有化纖一紡紗一制造一印染一服裝產業鏈條，德化有礦產采掘一瓷土加工一陶瓷機械一彩印包裝一花紙生產產業鏈條，但企業間聯系的緊密程度還有限，相關配套項目都已存在，但能量有限，德化陶瓷產業集群內有物流中心，可都是外面內設辦事處。
產業集群發展速度方面:產業發展勢頭強勁，長樂像金綸等企業大幅度進行技術改造，引進當前國際先進水平的機器設備，生產流程采用智能化控制系統，產品質量達國內外先進水平;德化陶瓷產業以年均高于20個百分點的幅度快速增長。
產業基礎設施方面:產業集聚形勢加強，產業園區不斷增加，長樂現已建成濱海工業區，閩江口工業區，金峰工業區，德化陶瓷企業絕大多數集聚縣城周邊的工業園區內，產業、技術、人口、資金等諸多要素不斷聚集;專業市場有所發展，但還沒釋放該有的能量，南安的中國水暖城剛建成一年，人住率有限。
本階段發展面臨的主要制約因素有:
資金的制約:資金融資困難，缺乏地方性金融組織，長樂企業的金融業務都要到福州市區內，經常要花一天時間辦理，成本太高。
人才制約:長樂的機械設備都是國內國際先進水平，但操作如此高端設備的人才難以引進，德化則是缺乏中等熟練工人。
服務體系的制約:政府服務職能有待改善，有的企業購買設備還要遞交可行性報告，甚至花了20萬元只是為了蓋個章;產業集群內的分工協作及行業規范管理急需加強，行業協會雖已建成，但沒有發揮其應有的作用。
2. 3外延擴張階段
該階段主要以石獅服裝產業集群為代表，包括晉江食品產業集群、制鞋產業集群、安溪茶葉產業集群等。這一階段的發展特點主要是產業集群相對成熟，其作用開始向外輻射，包括集群產業市場的擴張、集群內產業對其他產業的擴張和集群內產業對區域社會的影響，具體表現如下:
產業集群的核心能力方面:區域優勢凸顯，晉江鞋業產業集群的旅游運動鞋產量占全國的4000，世界的20%，是世界旅游運動鞋的生產基地;晉江食品產業年產值近40億元，占福建省食品工業總產值的一半以上，其中糖果產量占全國總產量的1800;品牌優勢突出，晉江被授予“中國鞋都”、“中國食品工業強市”稱號，擁有9個中國名牌產品、8個中國馳名商標、76個福建著名商標和86個福建省名牌產品;產業鏈完善，配套項目相對齊全，目前石獅已形成化纖一紡紗一布廠一印染一面料市場一服裝產業鏈，并且每個環節都有足夠的企業參與競爭，同時，輔料、服裝機械等行業也發展充分，在石獅可以采購全國各類的服裝機械。
產業集群的基礎設施方面:產業園區規劃建設相對超前，石獅正著力規劃開發建設石湖工業園(紡織園區)、靈秀服裝創業園、寶蓋服飾工業園;專業市場較為完善，石獅服裝產業集群已建立起石獅服裝城、鴛鴦布料市場、塔前服裝輔料市場、塔前服裝機械市場等專業市場。
產業集群的對外擴張方面:市場不斷進行擴張，大多數企業已在國內各個大中型城市布有銷售網點，在國內提高市場份額的同時，很多企業已開始向國際同行業高端市場進軍;技術不斷擴張，很多企業不斷提升自身的研發水平，甚至攻克一些同行業的具有國際水平的技術難題，并且有引導并制定國內甚至國際同行業技術標準的趨勢;生產不斷擴張。產業集群區域內主導行業的企業生產規模不斷擴張、國際先進項目不斷引進的同時，相關行業的企業也不斷發展壯大，加快了區域的經濟發展，石獅有3千多家服裝企業，隨便多少定單都可以吞下去;規模一定的企業為搶占市場到全國各地辦分公司，擴大產業集群的影響力。
本階段發展面臨的主要制約因素如下:
產業集群區域內的基礎設施建設滯后的制約。當前這一階段相對前兩階段來說，面臨的水、電、能源等基礎設施建設的制約更加嚴重，尤其是對于一些污染度高的行業，環境問題已成為這一階段產業集群進一步發展的瓶頸因素。
產業集群內企業員工生活基礎設施建設負擔重。這一階段的企業大多經過了資本積累時期，進人第二次甚至第三次創業階段。企業都在市場擴張、技術擴張、生產擴張上下功夫，其中最關鍵的是留住各層次人才，包括中高級技術人才、管理人才、營銷人才和廣大技術熟練的生產工人，這使企業在員工的生活基礎設施上的負擔加重，比如幾乎每個上規模的企業都自己擁有幼兒園、小學、食堂、醫務室、警務室。
政府工作手續復雜，增加了企業的成本;人力資源缺位，這一階段的生產設備很多已達到國內或國際先進水平，但由于城市品牌沒跟上、工作環境相對落后，難以引進高級人才;技術發展受到瓶頸制約，企業的創新力落后于企業生產力;中小企業進一步發展的融資困難。
綜上所述，產業集群的發展軌跡可如圖1所示:
3公共政策對產業集群發展的作用
產業集群的發展是市場經濟在我國發展的一個重要標志。當前公共政策尤其是公共經濟政策的職能應包括效率、公平、穩定三大職能，通過公共政策對產業集群發展進行扶持，產業集群發展后將增加產業集群的經濟效益、增加集群區域內的稅收，然后增加地方的財政收人，這使地方有更大的財力進一步扶持產業集群的發展，從而達到良性循環。
首先，公共政策有利于克服產業集群內的“市場失靈”，使產業集群從“外生性超均衡預算”向“內生性超均衡預算”的轉變。每一階段產業集群的發展都對科技、人才、公共性基礎設施有不同程度的需求，但是由于研究與開發投資、人力資本投資等具有很強的正外部性，私人收益小于社會收益，從而抑制這些活動的展開，使其低于最適合的水平，進而導致競爭性均衡增長率低于社會最佳增長率，這就需要政府給予矯正性的財政補貼。通過優惠性的公共政策，加大對科研開發、人力資源的培訓，可以創造內生的經濟增長，避免外生經濟增長模型物質資本邊際報酬遞減的現象。
其次，通過公共性財稅政策有利于增加財力對產業集群進行扶持，使產業集群實現跨階段發展。通過財政貼息方式進行政策性融資，把社會資金引向基礎設施建設，實現直接投資到間接拉動與協調發展;建立發展產業集群所需的技術改造項目的財政轉移支付制度，加強財政投融資政策在產業集群發展中的作用，對技術更新改造和技術升級給予一定的財政貼息;增設發展產業集群的專項基金，有利于財稅政策發揮職能擴大效應，克服產業集群發展過程中面臨的制約因素，從而實現產業集群的跨越式發展:起步階段的企業可以迅速進人內含提升階段甚至外延擴張階段;內含提升階段可以進人外延擴展階段;而外延擴張階段的產業集群則可以擴大集群的影響力和國際競爭力。