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當前我國的行政管理體制正處于轉型的關鍵時期，從行政管理體制逐步向公共行政體制轉變。行政管理體制具有濃厚的計劃經濟時代特點，行政管理范圍較為廣泛，造成政企不分、政事混亂的現象，最大的弊端是造成了政府權力過大且集中，形成嚴重的官僚作風，脫離了為人民服務的宗旨。改革開放以后，行政管理體制的弊端經過治理，已經取得了很好的效果，但負面影響因素并沒有完全消除。有一些政策已經融入體制，要徹底改變這種不合理的現象，就必須通過體制轉型來實現；體制轉型的目的是突出公共意志，制定公共政策，即實現公共行政體制的建設。事實上，我國從行政管理體制向公共行政體制轉變是社會發展的必然要求。在新的歷史時期中，國內的政治、經濟、文化等事業發展取得了很大的進步，而為了滿足各項公共事業的需求，政府必須完善自身的體制和能力；同時，在市場經濟體制下，競爭主體是在同樣公平、開放的環境中發展的，政府不應該做過多的干預。
2“官本位”向民主法治轉變
“官本位”思想即長官意志，是一種糟粕般的價值觀，應該受到摒棄和拋棄。在我國悠久的文明歷史中，“官本位”思想的影響非常嚴重，并在政府機關人員的價值觀里形成了一種潛在意識作用。在建國早期由于缺乏民主法治建設，導致行政管理體制中“官本位”思想泛濫，長官意志、官僚作風等問題嚴重，肆意，貪污腐化，等事件頻頻發生。在黨的以后，我國政府開始針對官本位思想進行治理，但就目前來說，在很多地方和政府機關中，官僚作風依然很嚴重，而且逐漸向基層蔓延發展。通過構建公共行政體制作為民主建設的基礎，依法治國、依法行政；缺乏社會民主，就不可能形成公眾意志，政府的執行監督也就不可能實現。民主法制建設是實現行政管理體制改革的關鍵，也是最有效的途徑，為新形勢下更好地發揮政府執行力作用奠定基礎。
3“放權”向“分權”的轉變
放權是針對集權而言的。在建國初期，為了加速社會各項事業建設實現物資的統一調配管理，我國實行了中央高度集權的行政管理體制，計劃經濟體制就是一種流通表現。相對應的，各級政府在行政管理中也實行了權力集中制度，這一體制的主要缺陷如下：第一，容易導致個人權力膨脹，形成家長制作風。權力的過分放大會導致權利所有者獨斷專行，忽視黨內外民主觀念，缺乏集體主義意識，甚至破壞社會主義制度。第二，容易脫離群眾，出現決策失誤的情況，影響正常的社會生產生活秩序。第三，容易導致工作效率低下、責任意識淡薄，相互推諉的情況出現。鑒于這種情況，我國在從計劃經濟體制轉變為市場經濟體制之后，開始解決權力過于集中的問題，減少政府對市場的干預，有力地推動了我國市場建設和繁榮。放權和分權是兩個不同的概念，放權是指權力下放，指的是在計劃經濟時期中央權力下放到地方政府，但依然是相對的集中；而分權是指合理分權，將國家的行政權力合理地分配到政府的各個部門當中，用來實現政府更多的職能。
4體制改革向機制創新轉變
摘 要 本文從“省管縣”財政體制定義和內涵出發，就我國當前“省管縣”財政體制改革面臨的問題進行了分析，指出改革面臨的局限性主要包括利益問題、管理體制、監督問題以及適應問題，并從四個方面提出對策建議。
關鍵詞 “省管縣”財政體制 分稅制
一、“省管縣”財政體制定義及內涵
作為分稅制框架下的一種財政體制改革方向，“省管縣”財政體制，是指省級財政直接管理市級和縣級財政的一種制度安排。在包括地方政府劃分事權、財權等方面，以及省對下轉移支付補助、專項撥款補助、各項結算補助、預算資金調度等方面，均由省級財政直接對市級和縣級財政進行管理。這種制度安排是在市、縣級原有既得利益不變的情況下，將部分權限下放給縣，在財政關系上直接管縣，以減少管理層次，提高工作效率，促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。
從省管縣財政體制改革的實施標準來看，分別包含了對省級財政的宏觀調控能力、市級財政實力、縣級經濟的自身發展能力的評價標準。
首先，省級財政的宏觀調控能力，即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經濟的發展，否則，只是換湯不換藥，而且將付出管理失效的成本。例如，在經濟發達的江蘇、遼寧、廣東等省份可進行“省管縣”體制的試點。而在西部一些經濟欠發達的省份，還應該采取“市管縣”財政體制，充分發揮中心城市的經濟帶動作用。
其次，市級財政實力強弱是判斷“省管縣”還是“市管縣”的重要標準。如果市級財力較弱，縣級財力較強，則應以省管縣為宜；如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，則應以市管縣為佳。
第三，以縣級經濟的自身發展為標準來看，“省管縣”后，縣作為一個相對獨立的經濟區域被賦予了更大的發展自，但自并不代表發展能力。自的擴大也并不意味著發展能力增強。
二、“省管縣”財政體制發展現狀與問題
從當前全國范圍的改革實踐來看，目前以強縣擴權為突破口的省管縣體制改革還只是一種停留在局部的和表層的結構性改革，并沒能促使我國政治行政體制環境和地方政府間的縱向結構發生根本性的變化。其問題與局限性主要體現在以下幾個方面：
1.利益問題。“省管縣”的改革是對舊體制下利益格局的重新調整，尤其涉及到眾多官員的切身利益，阻力之大不難想象。一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權力，甚至出現市與擴權縣爭權的現象。擴權強縣難關重重，下放的權力“虛”多“實”少。
2.與現行管理體制的沖突問題。根據省管縣財政體制的辦法，財政資金、專款、項目、財政預算由省對縣直達，而縣級計劃生育、財政收入的督察、報表匯總、結算等事項還是由市級負責，縣級行政權、審批權、人事權和其他行政管理仍然由市級管理，市級行政還覆蓋全市性事權，這都不可避免的存在著財政體制與行政管理體制、財權與事權不對稱的問題。此外，還涉及政策的連續性問題，一些政策性財政支出配套資金在省管縣前由省市縣三級財政共同負擔，省管縣后，市級財政不再負擔。
3.監督管理問題。在政府職能不清、改革配套措施和市場機制還不完善下，“省管縣”改革容易出現新的“諸侯經濟”和市場分割。改革后縣級政府的經濟社會管理權得到擴大，政府定位模糊不清加上約束不力，極可能出現為追逐政績而侵蝕市場機制，加劇市場分割和地區封鎖的情況。如何有效監督約束縣級政府行為，防止出現投資沖動和重復建設，是要客觀面對的問題。
4.適應問題。省管縣改革中，縣一級政府工作機構、人員數量、人員素質直接影響改革能否扎實有效地推進，“擴權強縣”對縣級領導和具體工作人員的權力掌控、政策把握等都提出新的考驗，如果缺乏有效的約束或監督不力，極易產生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。
三、完善“省管縣”財政體制的對策建議
1.推行三級行政管理體制和事權改革，理順中央地方的關系。在現行行政管理體制尚不能立即做出調整的情況下可以逐步弱化市級財政，實行市縣脫鉤，取消“市管縣”財政體制，實行省級財政直管市、縣財政，市級財政只管市區；虛化鄉財政將鄉鎮財權上收到縣級財政進行管理鄉鎮作為縣級政府的派出機構，不承擔一級政府的財政職能。
2.正確劃分各級政府間的事權和財權，做到不“越位”，不“缺位”。首先，就省與下級政府事權的劃分上而言，根據受益范圍、公共產品的技術經濟要求、公共產品行為的性質等原則，劃分地方政府間的事權，將省以下地方財政的主要職能轉移到保證地方政府區域性公共職能發揮、為轄區提供公共產品和服務上來。其次，在省與下級政府財權的劃分上來看，按照財政分級、稅種分設和收入分征的辦法，根據政府職能分工的層次和收益范圍來劃分各級政府的財權，確定各級財政的主體稅種。
3.協調縣市利益關系。“省管縣”改革過程中要采取漸進的、較為低調的方式，要將改革重心放在發展縣域經濟、協調城鄉關系上，要滿足中心城市想獲得發展的愿望，要考慮到地級市長遠規劃和未來持續發展的客觀需要，建立地級市和各縣的競爭與合作的互利關系。
4.健全法律制度，明確各級政府的權力和責任。要通過修改政府組織法，規定三級政府構架，以法律形式界定各級政府之間的事權和財權，使得分稅制財政體制能夠科學推行。在三級政府的基礎上，國家立法機構應盡快出臺《機構編制法》，將行政、事業單位人員管理納人法制軌道，使“政府權力部門化，部門權力利益化，獲利途徑審批化，審批方式復雜化”的現象得到徹底改變或消除。
參考文獻：
[1]朱群英.省管縣財政體制改革的新探索.浙江大學碩士學位論文.2007.
結合當前部分經濟發達地區的行政管理體制，通過分析發現其中有一些問題是共性問題，即多數經濟發達地區的行政管理體制都存在的問題，主要表現在以下幾個方面：
(一)政府行政管理干預市場經濟發展
這是一個普遍存在的問題，我國的政府最大的特點就是喜歡多事，很多事情政府在行政管理體制上規定了它的發展軌跡，而忽略了事物本身的市場經濟特性，扭曲了其按照市場經濟特征的發展模式，人為的采用行政管理機制來管理其發展模式和發展道路，限制了市場經濟主體地位的自由發展，這是很多經濟發達地區行政管理體制的重要問題，其實質就是地方保護主義橫行，這也是行政體制管理改革的主要內容之一。
(二)行政管理機制公開化、透明度不夠高
對于經濟發達地區，政府行政管理部門的行政管理機制的公開程度和透明程度，一直受到老百姓及企業的質疑，很多行政管理部門，如工商管理管理局，質量監督局，物價局等等，其行政管理的執行能力和執行效率都還需要很大程度的提高，并且社會監督機制也有待于進一步完善，很多行政管理部門缺乏有效的監督機制，這也是其行政管理機制不夠公開和透明的原因之一。
(三)經濟發達鎮政府職能與全面履行政府職能的要求不相適應
經濟發展、社會管理和公共服務是鄉鎮政府職能的有機整體。而在調查中發現，目前，許多經濟發達鎮對于經濟發展相當重視，但在一定程度上忽視了社會管理和公共服務職能，導致的結果是鄉鎮公共產品短缺，社會發展和公共服務滯后于經濟發展，經濟與社會不能協調發展。
二、經濟發達地區的行政管理體制改革探討
(一)行政管理體制改革內容
經濟發達鎮行政管理體制改革的內容主要涉及經濟發達鎮政府職能的定位及轉變，政府事權、財權及人事權的界定，政府機構的重新設置等。
1．創新管理體制。探索“機構設置綜合、管理扁平高效、運行機制靈活”的新型基層政府管理構架，創新建立符合管理部門區域特點的、職能有機統一的大部門行政管理體制。
2．擴大管理權限。以轉變職能、增強效能為重點，明確地區按行政級別管理和享受縣級經濟社會管理權限，按照權責一致、能放就放的原則，充分放權授權，賦予與當地經濟社會發展相適應的行政管理權限。
3．強化公共服務。按照統籌城鄉一體化發展要求，重點突出社區建設，推進公共服務體制改革，建立多元化、專業化的公共服務機制，形成惠及當地居民的基本公共服務體系。
(二)行政管理體制改革對策
1．積極轉變行政管理職能職責。根據經濟發達鎮政府職能的目標定位，結合其履行職能的實際情況，筆者認為，現階段經濟發達鎮政府職能轉變的重點有三個方面：一是按照經濟社會全面、協調、可持續發展的要求，改變重經濟發展，輕社會管理、公共服務的局面，全面履行經濟發展、社會管理、公共服務職能。二是按照科學發展觀的要求，規范經濟管理職能，把鄉鎮經濟發展職能落實到為市場主體營造發展環境和提供服務上來。三是按照構建和諧社會和建設服務型政府的要求，加強社會管理和公共服務。
2．進一步推進基層民主建設、推進依法行政。“擴大基層民主，完善鄉鎮政府的民主管理制度，推行政務公開，保證基層群眾依法行使知情權、參與權、監督權等民利。”
3．行政管理機構精簡改革。一方面，精簡“條條”，對“七站八所”進行重新分類和精簡。通過合理區分公益性事業和經營性事業，實行分類管理。公益性的，要強化服務功能，經費由財政進行保障；經營性的，要逐步推向市場。另一方面，打破“塊塊”，按照經濟發達鎮自身的特點和需求，重新設置專業管理機構。長期以來，“上下對口”是機構設置的定勢思維。
一、選題依據(目的、意義、學術價值、該課題國內外研究現狀、本人學術準備情況)
（一）選題目的
1、通過對該課題的研究和探討，深化對公共管理理論的學習和研究，努力探求公共管理理論對加強政府職能轉變的作用和意義。
2、通過對中國政府政府職能歷史和現狀的研究和分析，總結并提出中國政府職能轉變的對策和建議。
3、系統檢驗自己參加經濟管理在職研究生學習以后，在公共管理理論研究方面的學習收獲，特別是對中國政府職能轉變方向的研究能力。
（二）選題意義
1、對該課題的研究既是社會發展的要求，也是學習實踐科學發展觀的體現。
2、研究該課題的理論和實踐問題是解決當前最突出的經濟和社會矛盾的迫切需要。
3、對該課題的研究是構建社會主義和諧社會的必然要求。
（三）學術價值
1、研究政府職能轉變存在的問題及對策，對推進政府體制改革，建設行為規范、運作協調、公正透明、廉潔高效的行政體系，實現政府管理科學化、本論文由整理提供
民主化、標準化和法制化具有重要意義。
2、豐富和完善我國在政府職能轉變理論研究方面的成果，加快推進我國政府職能轉變。
（四）研究現狀
1、自改革開放以來，隨著市場經濟體制的一步步完善，要求政府職能轉變的內外壓力越來越大，關于政府職能轉變的研究和報告也進入一個繁榮期。
2、“中國政府應盡快實現政府職能轉變，以適應我國加入世貿組織后出現的一系列國際國內新情況。”這是目前國內外一直公認的觀點。實現政府職能的轉變，不僅是對我國加入WTO的承諾的兌現，也標志著我國的對外開放將進入一個全新的階段。與其他國家相比，我國政府職能轉變的任務顯得尤其艱巨，當前關于這一領域的研究也比較多，研究方向主要集中在政府是由“效率型”向“效能型”政府轉變還是由“全能型”向“有限型”政府轉變或者是由“本論文由整理提供
指令型”向“服務型”政府轉變。
3、目前學術界關于政府職能轉變的研究主要集中在政府職能是由上而下還是由下而上進行合理轉變以及轉變后的政府主要實現什么功能。
（五）個人準備
1、材料準備情況：搜集并閱讀的論著主要有：金太軍：《政府職能梳理與重構——當代中國政府管理與社區治理叢書》、《轉變政府職能與建設服務型政府》；葉勁松：《轉型期的地方政府職能與管理方式》；朱光磊《現代政府理論》；李文良《中國政府職能轉變問題報告》；鄒偉《政府職能演變與發展趨勢研究》；張E，楊蕓:《現階段我國政府職能轉變問題探討》；顧艷君《和諧社會語境下的政府職能定位》。
2、研究的主要方法：本課題主要采用文獻研究法，通過調查與政府職能轉變相關的文獻來獲得資料，全面地、正確地了解掌握政府職能轉變的具體理論依據，為政府職能轉變提供正確的對策、觀點。
二、論文結構框架(主要觀點)
前言（內容提要）
一、我國政府職能的現狀特點及存在的主要問題
（一）當前我國政府職能的現狀特點
1.以經濟職能為重心
2.以經濟和法律手段間接管理經濟
3.政企分開
4.充分發揮市場配置社會資源的基礎作用
5.政府和社會相互協調
（二）我國政府職能轉變中存在的主要問題
1.政府對微觀經濟干預過多缺乏有效率的市場環境
2.依法行政的公正性和透明度不高
3.政府職能履行效率低下
4.對市場秩序的監管不到位
5.政府公共服務職能弱化、異化現象嚴重
（三）我國政府職能改革的必要性
1.政府職能改革是我國建立和完善社會主義市場經濟體制的需要
2.政府職能改革是我國有效防止和糾正“政府失靈”的需要
3.對國際風險承擔能力較弱
二、現階段我國政府職能轉變的重要性和緊迫性
（一）政府職能轉變的理論觀點及啟示
（二）政府職能轉變的國際先進經驗
1.政府支持本國經濟的方式發生本論文由整理提供
變化
2.政府在政策制定過程中的地位與作用發生變化
3.政策針對的范圍發生變化
4.政府職能更多地轉向社會政策
5.各國政府可以利用國際資源解決國內問題
6.日益重視開放帶來的經濟安全問題，并采取有力措施加以防范
7.在政策執行方面國際合作日益重要
三、對加快政府職能轉變的對策和思考
（一）以科學發展觀為指導，轉變政府職能
1．轉變觀念
2．建立健全正確的政績觀評價標準
3．強化政府社會管理和公共服務職能，建設服務型政府。
4．建立健全完備的法制
（二）深化行政審批制度和投資體制改革，進一步改進政府調節經濟活動的方式
1．精干、高效有機結合，提高行政管理效率和公務人員效率。
2．清理并大幅度減少政府行政性審批
（三）強化市場監督職能
1．加快國有經濟布局戰略性調整的步伐
2．抓緊對具有自然壟斷和公用事業特點的行業的改革、重組和規劃。
3．按照速立統一、開放、公平竟爭的國內市場的要求，大力整頓市場秩序
（四）轉變政府管理方式，實現微觀管理向宏觀調控的轉變
主要觀點：根據科學發展觀的理念，政府職能在社會生活中的地位和作用越來越突出，加快政府職能轉變以適應社會發展的需要迫在眉睫；政府是營造經濟社會全面、協調、可持續發展的主體，我們必須積極轉變政府職能，以政府職能的轉變來帶動和推進科學發展觀的落實。
三、論文寫作安排(進程安排、待解決問題)
（一）進程安排
1．第一階段
時間：2009年8月1日—9月12日
內容：文獻資料收集、分析和完成開題報告
2.第二階段
時間：2009年11月15日—2010年1月31日
內容：完成論文初稿
3.第三階段
時間：2010年2月1日—4月15日
內容：論文修改定稿
4.第四階段
時間：2010年4月16日—4月30日
內容：打印上繳論文
5、第五階段
時間：2010年5月1日-----5月31日
內容：參加答辯
（二）待解決問題
1、該課題最新研究成果的搜集；
2、該課題研究對象最新轉變進程；
論文摘要：對水資源行政管理問題進行了詳細分析，同時對水資源行政管理改革的目標、利益結構、動力和阻力進行了分析，以此深化對水資源行政管理改革及其進程的認識。
水資源問題用系統的觀點來看，可以分為工程體系問題和行政管理體系問題。水資源的工程體系問題包括水源、水調度、水土保持、水污染治理、防洪排澇等工程的規模是否適度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水資源的行政管理體系問題包括行政管理體制是否適應社會經濟發展的需要、管理職能的確定是否符合科學合理和適應性的要求、管理手段是否先進有效、管理效果是否達到預期目標等。本文將著重對水資源行政管理問題進行討論。
1問題的分析
1.1管理觀念問題首先對管理落后的認識不足。嚴格來講，我國目前仍然處于從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型時期，尤其在水資源管理方面。其次對人與自然的辨證關系認識不足。我們一直把人放在自然的對立面，對自然無休止地索取，人也就必然受到自然的懲罰。如為解決糧食問題，不加控制地超采地下水而出現地下漏斗；為防洪排澇，一味加高堤防。
1.2行政體制問題由于水資源的開發、利用和保護，縱向涉及中央和地方的權益，橫向涉及水利、農業、建設和環保等部門的權益，重復管理現象嚴重，責任不明，“政出多門”，不但增加了政府的管理成本，減弱了財政資金的使用效果，而且不利于水資源的統一管理、統籌兼顧、優化配置、節約保護和高效利用，違背了水的自然規律，尤其在流域管理和城市水務管理問題上矛盾更為突出。
1.3管理職能問題管理上仍然存在嚴重的“越位”和“缺位”現象。“越位”主要指該由市場來解決的問題仍由政府來承擔。如水資源合理配置問題，其中最典型的是我國北方缺水地區水資源分配問題。“缺位”主要指宏觀調控不到位。如政策、法規的透明度、統一性和預見性較差；水資源監測、評價水平偏低；政策引導、信息服務跟不上等。
2改革的分析
2.1改革目標的分析水資源行政管理改革必須以適應社會主義市場經濟發展為基本原則，以建立水市場為中心，把行政管理體制及其運行機制的改革作為重點，以實現水資源的合理配置，提高水的利用效率，最終實現以水資源的可持續利用支持我國社會經濟的可持續發展。
主要包括：①加快水法、節水法等水法規體系的建設；②在明確水權的基礎上，建立流域水資源統一管理機構；結合城市供水及水處理市場的對外開放形勢，積極推行城市水務一體化管理；③以水價政策改革為契機，建立和完善水市場規制體系；④啟動水利資產管理運行機制，提高水利建設融資和水利國有資產增值保值能力。
2.2改革動力與阻力的分析
2.2.1改革的動力。改革的動力一方面是利益的驅動，另一方面是現實的需要。
①客觀形式的需要。所謂客觀形勢主要是指：我國水資源所面臨的危機已經嚴重制約社會經濟的正常發展，水利部門的改革顯然已經到了“不改不行”的地步，需要進一步開放水務市場等。
②履行職責的需要。供水價格偏低，造成水資源浪費嚴重；眾多供水企業以及相關水管單位經營失敗、普遍虧損等等。問題的解決取決于水資源行政管理改革的深度和進程，因此，履行職責的需要也是改革的推動力之一。
2.2.2改革的阻力。水資源行政管理改革的阻力，一方面來自既得利益者，另一方面來自傳統觀念的束縛和習慣勢力的制約。
只注重了水資源的開發利用，而忽視了水資源的合理配置、水資源的節約和保護。由于人們對水資源危機的認識不足，同時又由于改革的道路是艱難而曲折的，需要社會以及個人付出一定代價，因此，舊觀念的束縛對改革是一種無形障礙。同時，習慣勢力的影響也對改革形成阻礙。在計劃經濟條件下，人們通常認為水利是福利事業，理應由國家投資和無償用水和排污。在這樣一種思維定式下，要想確立新的水資源觀念、水市場觀念，其難度是顯而易見的。
3改革的構想
3.1行政體制改革水資源行政管理體制改革的總體思路是：以加強流域水資源統一和城市水務一體化管理為突破口，構建現代水資源行政管理體制，以保證政府職能系統效益最佳，保證中央、地方以及社會組織對科學合理開發利用和保護水資源的積極性的發揮。
3.1.1流域水資源實行統一管理。設立流域管理委員會，其成員由中央政府代表、地方政府代表、用水戶代表、專家代表；委員會主席由選舉產生；流域委員會依法擁有對流域水資源的分配權，依法對流域水資源進行統一規劃、統一管理，實現流域水資源的優化配置。
3.1.2城市水務實行一體化管理。對供水企業、水處理企業實行出租或轉讓；對經營性水務工程實行資產管理；將用水許可與排污許可有機結合起來，推進城市節水。
3.2建立水市場
3.2.1水權管理改革。水權管理的核心是產權的明晰和確定。將水資源的所有權和使用權分離開，是促進水資源優化配置的前提，是建立水市場的基礎。
建議通過法律的形式，首先確定以占有優先權原則為主、河岸優先權及慣例水權原則為輔的優先權原則，再結合水資源現狀，因地制宜，制定相關法律法規及實施細則。第二，設定總量控制、保障生活用水和環境用水，旱情調度預案、水污染防治的事權劃分等限制條件。第三，實行以水資源規劃為先導，有計劃、分類分批地進行水資源使用權登記并公告社會。第四，建立水資源使用權招投標、使用權拍賣等管理機制。通過以上努力，逐步建立起適應我國社會主義市場經濟發展的水權制度。
3.2.2水價政策改革。改革現行的水價制定方法，按提高公眾參與程度，即由政府代表、用水戶代表、供水企業以及有資質的獨立審計事務所共同協商確定水價；水價應計入資源水價、工程成本、利潤；資源水價應在政府統一評估基礎上允許在合理的范圍內浮動；利潤不再以工程成本及運行成本加成的方式計算，而是以國家的社會平均利潤率和資本金來計算；水價的確定要兼顧公眾承受能力和政府的財政能力。
3.3改革管理模式
3.3.1資產管理。要盡快調整政府及水利部門在水利工程建設及管理中的定位。水務企業完成企業自我發展的公司制經營實體，經營性、科研性、開發性的事業單位要逐步轉制為企業。依據不同的情況和條件，對原有的水利工程要逐步實行企業化管理。
3.3.2節約用水。在國家宏觀調控與市場機制下，水價是調節供需方矛盾最敏感的經濟杠桿。國外研究表明，水價提高10%，將使家庭用水減少3%～7%，同時如果水費沒有占到市民收入的1%以上，人們就不會注意節水問題。
因此，政府應在建立和完善相關法律法規、調整產業結構、制定相關用水標準及定額、推進節水技術發展的同時，以改革水價政策、提高全社會節水意識為重點，運用信息技術等現代管理手段，在建立節水型社會過程中充分發揮政府的宏觀調控作用。
【論文摘要】黨的以來，我國對 農村 鄉(鎮)村管理體制進行了大的調整。由過去的”政社合一”的公社、生產大隊、生產小隊高度集中的垂直管理體制改變為“政社分設”的鄉、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況．自治權力在基層政權體系中的比重日益增加，農村基層政權建設也得到了加強。隨著農村改革的深化，社會主義市場 經濟 體制的逐步建立。農村經濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(鎮)村管理體制，客觀上制約了農村大市場的統一管理和規劃，人國地阻礙了區域之間、鄉鎮之間、村與村之間的橫向聯系和緊密協作，嚴重影響了農村經濟的協調、健康、迅速 發展 。因此，探討我國目前鄉(鎮)村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉(鎮)村管理體制，以適應農村經濟發展的要求．具有重要的意義。
一、我國鄉鎮行政管理體制的發展和存在的問題
1．鄉鎮一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉鎮管理體制與鄉鎮政府行政效率的要求不相適應。鄉鎮政府．作為國家在農村最基層的一級政權，承擔著管理本地區 政治 、經濟、文化和各項事務等繁重任務。繁重的任務客觀上要求行政的高效率運轉。但由于現行條塊分割的鄉鎮管理體制。鄉鎮政權的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現高效運作。
2．鄉鎮一級政府的“事權”與“財權”嚴重失衡。人民公社解體后。鄉村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務職能。如興辦農村 教育 、修建鄉村公路、優待軍烈屬、供養五保老人、興辦農林水基礎設施等等。此外，還有落實計劃生育國策、征收農業稅費和“三提五統”。調整農業生產結構、發展鄉鎮 企業 和小城鎮、保護生態環境、維護社會治安、調節民事糾紛、組織防洪救災、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉鎮一級“小政府”與“大服務”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉鎮主要領導想方設法增加鄉鎮財政收入，必然成為鄉鎮政府的第一要務。
3．鄉鎮一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關系還沒有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現象依然存在．少數地方鄉政府還沒有完全起到一級政權的作用。總的來看．鄉鎮作為國家政權結構中最低的一級政權組織．仍未擺脫人民公社體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機構．具體表現在上下組織之間習慣于采取行政措施處理關系．習慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導向實行間接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運行狀態。”這是我國新時期的農民負擔不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關系日趨緊張的政治根源所在。
4．鄉鎮行政機構缺少監督系統。行政監督是權力構成的一個重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達，高效運行的必要環節。從某種程度上說，目前我國農村鄉鎮政權建設中，卻缺少有效的行政監督系統。一是國家行政監督體系延伸到鄉鎮出現了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設有政府的監察機關，負責對同級國家權力機關的監督，到鄉鎮基層政府，卻沒有設置監察機構。二是缺乏自下而上的群眾監督機制。鄉鎮政府的主要任務是貫徹執行黨和國家的各項政策、指令和任務。但貫徹執行的情況如何。必須接受人民群眾的監督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監督。但由于耳前鄉鎮管理體制中缺乏自下而上的群眾監督，使主人對公仆的監督難以落到實處。
關鍵詞:國有資本會計;財政總預算會計;分立
中圖分類號:F23文獻標識碼:A
長期以來,我國財政肩負著社會經濟管理和國有資本管理的雙重職能,在履行職能的過程中不可避免地出現相互混雜的情況,導致財政性資金和經營性資金使用中常出現“越位”與“缺位”現象,由此帶來了國有資本管理效率低下、國有資產流失、競爭力差等一系列問題。究其原因,在于政府缺乏把國有資本作為特殊的資產、真正的資本來運營的意識,沒有建立一種由系統財務理論支持的穩固的資本管理體制,因而不能使國有資本充分展現其資本的天然屬性。因此,要建立公共財政制度就必須適應公共財政本身的特性和要求,將國有資本徹底從公共財政的管理范疇中分離出來,還原國有資本的各種本質屬性,建立起與公共財政制度相適應的,充分發揮國有資本的各種功能的國有資本管理新體制,從財務核算角度就是要建立一種與財政總預算會計相分立的國有資本會計體系。
一、國有資本會計與財政總預算會計分立的理論必要性
(一)從二者的含義來看。國有資本會計作為一個新生概念,是最近由一些學者提出的,是一個有關國有資本運營情況的信息系統,旨在向對國有資本具有產權所有關系的有關各方(如國資委)傳遞能反映國家財務活動、國有資本經營預算等國有資本循環過程的國有資本經營業績的經濟信息。其目標在于加強國有資本的核算和監督,更好地實現資本的保值增值,具有明顯的價值性。財政總預算會計是指各級政府財政部門核算、反映、監督政府預算執行和各項財政性資金活動的專業會計。由于財政總預算會計具有操作主體的政府性、核算范圍的宏觀性和核算內容的綜合性特點,從總體意義上講,它具有社會總會計的特點,社會性特點明顯。
(二)從二者的核算對象來看。國有資本會計的核算對象是國有資本,它是指國有資產中經營性的那部分,是國家從各種渠道籌集來的資本,從本質上看,國有資本是一種資本,具備資本的一般習性,即價值性、增值性、流動性,其用途是用于以國家為投資主體的投資,具體包括由國有股權所產生的上繳利潤、撥付的財政資金、募集的民間資金、貸款等。與非經營性國有資產相比,它更多體現的是資本的盈利性。財政總預算會計的核算對象是各項財政性資金,它不僅包括中央政府和地方政府的財政收支,還包括與國家財政有關系的企業、事業和行政單位的貨幣收支。財政資金是一個國家社會資金的主導,它對社會資金的運作有巨大的控制力和影響力。它不以盈利為目的,追求的是資金使用的社會效益。
(三)從二者所屬的系統來看。財政總預算會計屬于公共財政系統,國有資本會計屬于國家財務系統,公共財政與國家財務是兩個本質不同的系統。財政系統的運轉主體是國家權力機關、軍隊、政府及職能部門等行政、事業組織,其基本職責是履行黨政對經濟、政治、社會的管理職能,維護經濟、政治、社會的秩序,發展社會事業,財政系統的運轉以國家財政預算資金為基礎,追求資金籌集、使用的社會效益;財務系統的運轉主體是企業(營利組織),其基本職責是為社會創造物質財富,財務系統的運轉以經營預算資本為基礎,追求資本的增值,追求資本運轉的經濟效益。
國有資本與財政資金的運轉規律不同,運轉目的不同,資金來源與使用渠道不同,國有資本財務體系與國家公共財政體系是各司其職的兩個系統,因此,國有資本會計具有從財政總預算會計中分離出來單獨進行核算的理論必要性。
二、國有資本會計與財政總預算會計分立的現實必要性
我國國家財務從財政母體中分離出來獨立運轉早已在理論界達成共識,并在實踐中取得了一系列成效。
(一)以出資人制度為核心的國有資產管理體制的建立。2003年十六屆三中全會提出要進行國有資產管理體制改革,國務院成立了國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”),國資委作為政府特設的相對獨立機構,代表政府履行出資人職責,負責國有資產、國有資本的財務管理。各級國資委的成立,從體制上確定和加強了所有者或出資人的職能。國資委的成立,使得國有企業的出資人得到統一,同時責任和義務予以明確。國資委加強了對所屬企業的業績考核、產權轉讓和投融資決策的管理,在很大程度上解決了國有企業“多頭管理、無人負責”的狀況。可見,我國國有資產管理體制正步入新的發展階段,以出資人制度為核心的國有資產管理體制已初步建立。雖然在運行中出現了一些不足,但它毫無疑問為我國公共財政制度的建立健全作出了重要貢獻,同時也為我們進一步改革完善國有資產管理體制提供了現實基礎。
(二)央企分紅、國有資本經營預算的試行。2007年9月國務院出臺《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(下文簡稱“意見”),并從當年開始對部分央企進行試點分紅:2007年進行國有資本經營預算試點,收取部分企業2006年實現的國有資本收益;中央本級國有資本經營預算從2008年開始實施,2008年收取實施范圍內企業2007年實現的國有資本收益。這表明國有企業利潤獨享的時代行將終結,表明國家對國有資本經營的管理進入了實質性階段。《意見》中對國有資本經營預算的編制提出了三大原則,其中之一就是要求國有資本經營預算與政府公共預算要相對獨立、相互銜接。國有資本經營預算與政府公共預算分別編制,既保持國有資本經營預算的完整性和相對獨立性,又要與政府公共預算相互銜接。
這一系列的政策實施表明,政府已經意識到國有資本單獨核算的重要性,下一步的工作就是要對國家財務活動和國有資本使用加以核算和監督,從會計層面建立一套管理制度。同時要注意,從財政預算中分離出來的國有資本經營預算雖屬于財務預算,但與一般工業企業的財務預算并不相同,其屬于宏觀財務的范疇,反映整個國有經濟的資本投入與收益活動狀況,所以我們需要建立單獨的國有資本會計核算體系。
三、國有資本會計與財政總預算會計分立的意義
(一)有利于國家宏觀體制改革成果的落實。國有資本會計從財政總預算會計中分離出來后,國家財務就有了獨立的會計支撐,這標志著國家財務與國家財政在核算體系上分離開來,獲得了獨立,原先國家財務與國家財政在建制上的相互獨立得到了進一步的升華。國家財務與國家財政在賬務上徹底分家,使國家財務成為一個可以獨立運轉的經濟系統,財政性資金和國有資本配置的核算和監督問題得到解決。當國有資本會計從財政總預算會計中分離出來以后,彌補了財政總預算會計原有的缺陷,防止了國有資本的流失,保障了國有資本的順暢流轉。另外,將國有資本會計從財政總預算會計中分離出去,無疑是在給財政總預算會計“減肥”,財政總預算會計的任務更加明確、效率更高,因此財政總預算會計和國有資本會計的效率都得到了提高,這又在一定程度上提高了財政性資金和國有資本的使用效率。
(二)有利于為政府對國有資本的決策和評價提供有用信息。通過單獨設立國有資本會計,集中核算國有資本的運營狀況,尤其是對國有資本收益與再投資活動加強管理,有助于在預算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權力與作為行政管理者所擁有的行政權力相分離,實現國家對國有資產的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產權運營為主的轉變,有助于各級政府加強對國有資產經營狀況的考核和對國有資產的監督管理工作,確保國有資產的保值增值;另一方面也有助于對國有資產實行資本經營,促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優化組合,最大限度地提高國有資產的運營效率,發揮國有資本在國民經濟中的骨干作用。
綜上所述,國有資本會計與財政總預算會計相分立已經具備了理論基礎和現實條件,這一分立對于國家宏觀體制改革成果的落實和提高國有資本管理信息的有效性具有重要意義。同時我們也要看到,國有資本會計的核算對象與財政總預算會計的核算對象并不是完全不相關的,二者具有一定的聯系:國有資本與公共財政資金在一定條件下可以相互轉化。國有資本收益的一部分作為稅收向財政部門繳納,使一部分財務收入轉化為財政資金;另一方面一部分財政投資所形成的經營性資產由財政劃轉國有資本管理部門進行資本營運,這就使一部分財政投資轉化為國有資本財務資金。因此,在建立國有資本會計的過程中要妥善處理二者的關系。
(作者單位:1.山東農業大學經管學院;2.山東行政學院)
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目前,各級政府間的稅收競爭正如火如荼地展開,但是學界及實務界對稅收競爭褒貶不一,其根本原因在于對于政府間稅收競爭的理論基礎等問題存在認識上的誤差,忽視了我國業已存在的政府間稅收競爭的實踐基礎。為了正確處理各級政府間的稅收競爭關系,展開有效的政府間稅收競爭活動,本文試圖闡釋政府間稅收競爭的理論及實踐基礎,以澄清有關問題。
一、政府間稅收競爭的理論基礎
(一)稅收競爭的內涵及外延通常說來,稅收競爭是指政府間為增強本級政府(及其所屬部門)的經濟實力,提高轄區(或部門)福利,以稅收為手段進行的各種爭奪經濟資源及稅收資源的活動。稅收競爭是政府間競爭的重要內容,是制度競爭或體制競爭的重要組成部分。一般說來,國內政府間稅收競爭包含三個層次的內容,即上下級本論文由政府間的競爭、同級別政府之間的競爭以及一級政府內部各部門的競爭,它主要通過稅收立法、司法及行政性征管活動來實現。
(二)公共選擇的非市場決策理論公共選擇理論作為非市場決策(政府決策)的經濟研究,成功地將“經濟人”假設成功地引入了政治學領域,認為各層次政府的行為同樣是符合“經濟人”模式的。盡管政府與其他市場主體相比在行為活動上具有一定的特殊性(比如政府是對全體社會成員具有普遍性的組織,它擁有其他經濟組織所不具備的強制力①),但是政府同樣要受到“用腳投票”(VotingbyFeet)的約束。在這個“準”市場機制的作用下,各級政府同樣必須具有競爭意識,需要努力改進政府工作的效率,從主觀到客觀真正造就一個更能謀求社會利益最大化的政府。稅收競爭作為政府間競爭的主要工具,在保持和創造各層次政府的競爭力上具有無可比擬的優勢,受到各級政府的青睞。
(三)財政聯邦主義的財政分權理論財政聯邦主義(FiscalFederalism)是20世紀50、60年代以來形成的財政分權理論(FiscalDecentralization),它主要從經濟學角度去尋求為有效地行使財政職能所需的財政支出和收入在從中央到地方的各級政府之間的最優分工。它指出,在一般情況下,中央政府必須單獨行使財政的收入分配與宏觀本論文由調控職能,但就財政的資源配置職能來說,一個多級政府的財政體制卻是合理的。
②在“經濟人”理論的框架下,中央政府與地方政府都是謀求自身利益最大化的經濟主體,具有相對獨立的經濟利益,各方為尋求自身利益而展開的競爭能夠實現共同的利益,即從“自利”向“利他”轉化。多級財政體制及相對獨立利益的形成是各層次政府展開稅收競爭的前提。多級財政體制及獨立利益的形成要求各級政府為了實現其目標,獲得更高的政治支持率,需要占有更多的政治資源。通常來說,政治資源的獲得必須依靠一定的經濟資本論文由源,這就是所謂“經濟基礎決定上層建筑”。由此,各層次的政府為爭奪經濟資源和稅收資源的稅收競爭便逐漸展開。
(四)演進主義的制度競爭理論建構主義學派認為,在新古典主義的框架下可以由“經濟人”通過成本利益分析選擇出有效的國家政治經濟制度。而演進主義理論認為,個人理性在理解它自身的能力方面有一種邏輯上的局限,這是因為它永遠無法離開它自身而檢視它自身的運作。因此在演進主義者看來,社會活動的規則(包括政治經濟運行體制)應當由社會活動中的博奕尤其是重復博弈來產生。簡單一點說,就是社會活動主體間的競爭產生活動規則。競爭不僅是在特定秩序下的活動,競爭活動本身是市場秩序的維護者;在平等市場環境下的競爭能夠本論文由保證生命力旺盛的制度勝出,使之成為社會活動者共同遵守的規則。政府間競爭,在很大程度上表現為制度競爭或體制競爭,它突出了內在規則和外在規則體系對于各轄區的成本水平以及轄區競爭力的重要性。
正是這種競爭成為轉型期政府運行體制有效性的裁判。政府間稅收競爭作為政府間競爭的重要內容,它的意義絕不僅僅在于為各層次政府獲得一定的經濟資源及稅收資源,而在于它是高效率制度的發現者和維護者。按照制度經濟學的理論,強制性制度變遷存在一個“諾斯悖論”,而政府間的稅收競爭則構成“誘致性”變遷或中間擴散型制度變遷的重要內容;也就是說中央自上而下的改革不可能真正實現其目標,而稅收競爭作為制度的發現者和維護者反而更容易實現轉型期的制度選擇,從而構成財政分權制度完善的外在條件。①
二、政府間稅收競爭的實踐基礎改革開放以后,我國政治經濟制度急需實現轉型,財政制度不斷實現分權化,伴隨財政分權的深化地區間經濟競爭也不斷加劇。其中,加快政治經濟制度的轉型使有效的政府間競爭(包括政府間稅收競爭)成為現實需要,80年代以來的財政分權實踐則為稅收競爭提供了適格的競爭主體,而地區間經濟競爭的加劇則使稅收競爭的作用更加凸現。
(一)政治經濟制度的轉型集中計劃經濟實踐的失敗使中國及東歐國家走上了實現政治經濟制度轉軌的道路,而經濟制度的轉軌在中國則先行一步。怎樣擺脫集中計劃經濟運行模式的束縛,建構符合市場經濟運行的制度模式,是我國及其他轉軌國家的重要任務。在這場轉軌競爭中,誰能選擇優質高效的制度,誰能以較小的代價實現轉軌,誰能及早實現制度的轉軌就能成為優勝者。國際間的競爭是如此,國內各地方政府間的競爭也遵循同樣的規則。在國內的政治經濟轉軌中,一般都是中央采取自上而下的強制性制度變遷,通過推行一系列政治經濟改革,引進大量優質高效制度以實現制度轉軌。我國的改革開放大致上就是這種模式。
自上而下的強制性變遷無法回避“諾斯悖論”,不可能完全實現其改革的目的。為了實現政治經濟制度的轉軌,中央政府提出發揮地方政府的積極性,開始推動地方政府的自主性改革探索,以尋求改革的有效路徑。地方政府的自主性改革探索,強化了地方政府的自身利益機制,逐漸形成了自下而上改革的“第一行動集團”。地方政府為了維護業已形成的自身利益,及在新一輪競爭中占據優勢地位,政府間競爭由此而展開。這種政府間競爭圍繞資本、技術及優質勞動力而進行,目的在于獲取足夠多的生產要素,謀求競爭制高點。而在政府間競爭中,本論文由稅收競爭是其重要內容,它一方面通過稅收競爭獲取足夠的經濟資源和稅收資源,另一方面利用經濟資源和稅收資源提供優質的公共產品和服務,以謀求更豐富的經濟和稅收資源。
(二)財政分權改革實踐自兩步“利改稅”初步建立我國的工商稅收體系后,以稅種來劃分中央地方收入的財政體制正式拉開了我國財政制度的分權型改革,我國集中性的財政體制開始向分散的、分層的財政體制過渡。1994年分稅制改革及對它的完善和補充,如轉移支付制度改革等,在不同程度上強化了地方政府對地區性事務的自主管理,財政分權改革進一步深化。伴隨著分權財政體制的構建與“地方所有權”的確立,地方政府的資源配置權限不斷擴大,特殊的地方經濟利益逐漸形成。地方特殊經濟利益的形成,使各地在經濟競爭中擁有了相對獨立的競爭主體資格,從而為政府間稅收競爭的展開提供了有效的競爭者。
(三)地區間經濟競爭加劇改革開放以后,各地區間首先在吸引外資方面展開了激烈的競爭,各地紛紛出臺優惠措施、提供優惠條本論文由件以吸納外國資本。由于經濟特區、沿海開放城市及沿海開發區等在稅收政策上擁有比較大的優惠,且區位優勢明顯,因此吸納了我國吸納外資的絕大部分。如,2000年東部地區實際利用外商直接投資及其它投資3,702,825萬美元,占東中西地區合計數4,204,386萬美元的88107%。②同時,各地為爭奪原材料等資源的競爭也逐漸升級。
在某些領域中,控制了原材料渠道,就能夠保證在經濟競爭中保持較大的優勢。而欠規范的市場秩序又為原材料提供了條件,因而在80年代爆發了諸如“生豬大戰”、”羊毛大戰”、“蠶繭大戰”等。另外,地區間區域分工的競爭也逐漸展開,各地為了在經濟競爭占據有利地位,紛紛向“高新”科技行業靠攏,區域間經濟目標同構化嚴重。國家計委的測算表明,我國中部和東部地區的工業結構相似系數為9315%,西部和中部地區的工業結構相似系數為9719%。
③經濟競爭的加劇要求地本論文由方政府尋求有效的競爭手段,在以優惠政策獲取資源的時代里,稅收優惠政策無疑受到極大的追捧。因此,稅收競爭在地區間的經濟競爭中優勢明顯。要說明的是,稅收競爭是在相關政府政策的輔助下發揮作用的。
三、影響我國政府間稅收競爭有效展開的外部因素
(一)地方保護主義的興起隨著地方經濟競爭的加劇,地方保護主義日漸興起,特別是經濟相對落后地區紛紛采用多種保護措施分割市場。法國經濟學家龐賽的研究成果說明了中國國內市場的分割程度。龐賽發現,1997年中國國內省際間貿易商品平均關稅為46%,比10年前提高了整整11個百分點。46%的平均關稅相當于美國和加拿大之間的貿易關稅,并且超過了同期歐盟成員之間的關稅。美國經濟學家阿倫楊也有與之類似的發現,在改革開放期間,中國國內各省之間勞動力的生產率和價格的差距拉大,而按工業、農業和服務業計算的GDP卻呈收斂性,這正好與作為統一市場應該出現的情況相反。
④由此可見,隨著財本論文由政分權運動的展開,各地不可避免的為著自身利益加強了對本地經濟資源和稅收資源的保護,由此導致了改革開放以來國內市場的進一步分割。地方保護主義是地區間經濟競爭的產物,或者說地方保護主義是地區間經濟競爭的一種表現,它的興起使政府間稅收競爭更加混亂。地方政府間的稅收競爭本來是要發現和使用更有效的制度,但是地方保護主義的出現卻使之反而成為統一市場制度秩序運行的障礙。
(二)弱穩定的政府間關系建國以后,我國相繼頒布了憲法及一系列法律準則,保證了我國政府間關系的相對穩定性。但是,由于受制于歷史傳統及現實客觀因素,我國各層次政府間關系的穩定性還不夠,從而影響到政府間
稅收競爭的有效性。第一,由于深受悠久的中央集權制傳統影響,我國建國后形成了單一制的政府體制,中央政府或高層次政府在國家的政治經濟生活中扮演了較為重要的角色。第二,我國缺乏地方自治傳統,地方政府或基層政府往往依賴于中央政府或高層次政府。
第三,我國現有政府官員的考核與任免機制主要受制于中央政府或高層次政府。
①而在我國的現實政治生活中,中央政府往往無法得到有效的約束,時常對地方政府事務進行干預,難以保證各層次政府間關系本論文由的穩定性。在弱穩定的政府間關系下,全國社會經濟的發展受中央政府的影響過大,常常危及地方政府積極性。首先它將影響縱向的政府間關系。由于中央政府難以得到憲法及有關法律準則的約束,導致其活動范圍過于寬泛,常常超出其有效活動邊界,造成越位。中央政府難以受到約束的超強活動能力及超寬活動范圍,使中央政府同時扮演著“運動員”與“裁判員”的角色,破壞了中央與地方政府的平等競爭關系。其次,它將影響橫向的政府間競爭關系。中央政府或高層次政府對各地的發展畸輕畸重,往往會損及地方政府的平等競爭權,弱化部分地方政府的經濟競爭能力。由于我國現有體制下缺乏穩定的政府間關系和競爭性政府主體,導致我國政府間稅收競爭還處于弱勢有效性階段,還不能有效實現轉軌期政府間稅收競爭的主要目標,即實現政治經濟制度的順利轉軌。
由于缺乏穩定的競爭規則,政府間稅收競爭無法通過“看不見的手”來實現整個社會的利益,即沒有從個人利益(局部利益)向社會利益的轉化。而過分強調財政分權,地方政府對經濟資源和稅收資源的爭奪過于慘烈,各地被迫卷入了地方保護主義和分割市場的惡性競爭。這種惡性競爭正是目前大多數學者反對政府間稅收競爭的主要理由,因為它確實擾亂了地區間的正常經濟往來,降低了資源配置的有效性。
四、結論
盡管政府間稅收競爭目前還存在一些問題,但是政府間稅收競爭在實現政治經濟制度的轉軌方面具有十分突出的作用,能夠發揮各層本論文由次政府在尋找高效制度方面的積極性。因此現階段的任務在于維護政府間稅收競爭的良好秩序,規范各方的行為,實現政治經濟制度的有效轉型,而不是全盤否定政府間的稅收競爭活動。
(一)維護良好的財政分權秩序盡管我國財政分權改革缺乏穩定的法律基礎及理論基礎,造成了財政分權過程中的某些無序化行為(特別是地方保護主義行為),但是財政分權及由此而起的稅收競爭卻構成了我國經濟體制改革的重要推動力。維護有效的財政分權秩序,主要是建立地方財政的有限分權模式,保證地方政府的分權利益不受高層次政府的干預,而這也是政府間稅收競爭有效展開的條件。要保證我國的強勢高層次政府不干預低層次政府的分權利益及稅收競爭利益,就必須建立穩定的政府間關系,即構建穩定的政治法律制度以固化各層次政府間本論文由的事權及財權關系。
對此,可以考慮建立一種超穩定的雙層約束機制,既約束中央政府(包括高層次政府)對地方政府的干預,又約束地方政府的非規范性活動。
(二)打破地方保護主義與市場分割,建立統一的市場秩序有效的政府間稅收競爭必須防止地方保護主義的泛濫,而防止地方保護主義及市場分割的有效途徑莫過于建立統一的市場秩序。我國在打破地方保護主義的運動中,可以借鑒美國的雙層司法體制及其憲法中的商務條款。雙層司法體制中,中央司法機構主要解決全國性的司法案件并對地方之間的案件糾紛有審判權;地方司法機構主要解決地方性司法糾紛。美國的商務條款則建立了中央政府對地區間貿易爭端的專屬解決權,我國的現實地方政府屢屢干預地區間的貿易。因此在我國建立類似條款,對于打破地方保護和市場分割可能會更有效。
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（一）基本公共服務均等化要求政府由建設型政府向服務型政府轉變
基本公共服務均等化的實現首先需要政府職能的轉變。所謂調整政府職能結構，就是要將政府的主要職能從原來的過分關注經濟建設的建設型政府，調 整為政府職能主要關注基本公共服務的服務型政府。服務型政府是一種全新的政府管理模式，其區別于管制型政府一個最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。 ［17］
（二）基本公共服務均等化要求各級政府構建堅實的公共財政體系
要實現基本公共服務均等化，必須有四大體制支撐，即公共財政制度、收入分配制度、城鄉協調制度和公共服務型政府制度。從財政體制來講，首先要 向公共財政體制轉變，使其符合公共財政的基本特征和基本職能。其次要調整財政支出結構，加大對目前比較薄弱的基本公共服務領域的投入，同時加大財政轉移支 付的力度，彌合東西部之間在公共服務上的差距，使其達到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“擴中”(擴大中等收入比重)，“控高”(調控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進行收入分配體制改革，使收入差距擴大的趨 勢得到根本性扭轉，從而減輕政府實施基本公共服務均等化的壓力。［18］
（三）加大縣級政府的經濟自主權是推動基本公共服務均等化的有力保障
有研究認為，中西部地區某些縣基本公共服務均等化實施困難，原因在于其縣級財政的現狀與公共財政的差距。［19］縣級的財權與事權不對稱，財 政包袱重，“市管縣”的管理體制，進一步加重了縣級財政的壓力財政支出結構不合理，縣級財政負擔過重，財力偏緊使中西部地區縣級政府統籌經濟社會發展時有 心無力。由此，近年各省積極實施“強縣擴權”制度，目的就是為了加大縣級政府在縣域經濟中的自主權。強縣擴權最重要的就是要強化縣級政府的經濟大權，可以 有效實現政府機構的精簡，降低行政運行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經濟生活的統籌協調水平。［20］
陜西省于2007年起開始實行“強縣擴權”試點。2008年一季度，15個擴權縣（市）生產總值、工業總產值、社會消費品零售總額比上年同期 平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴權縣直接辦理的審批、核準、備案類項目大幅增加，發展環境更加寬松。神木抓住機遇，促進了縣域經濟快速發 展，順利跨入全國百強縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強縣的歷史。
四、總結
西方學者認為公共服務均等化是政府的天然責任，而我國由于經濟條件和社會發展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務。隨著理論研究的深入 和各地廣泛的實踐，基本公共服務均等化理論必將越來越成熟。如何實現民生措施和制度的可持續發展，本文認為只有通過轉變政府職能，構建公共財政體系和擴大 縣級政府的經濟職能，才能實現更大意義上的基本公共服務均等化。
在研究的過程中，本文認為以下問題還應進行繼續深入地研究。基本公共服務均等化的效果如何評價，隨著理論研究的不斷發展和各地基本公共服務均 等化措施的實行，這一領域必然會引起學者的關注。同時，各地政府積極推進基本公共服務均等化，出臺了各種各樣的政策措施，這些舉措應切實貫徹落實，使這些 惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級政府一時的“政績熱情”。
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