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【關鍵詞】績效導向預算預算機構角色轉變
績效導向預算（PerformanceBudgeting）是以績效目標為導向、以項目成本為衡量并以業績評估為核心的一種預算體制，也就是把資源的分配與績效的提高緊密結合的預算系統。簡單地說，政府實施績效預算是為了提高效率和效度，即增強公共財政責任。廣義地講，這是一場由管理者發動的、自上而下地控制總支出的手段，同時也是納稅人初始的、自下而上地追根問責的訴求，還是一線管理者在項目管理中為了提高效率、彰顯效度的自發運動。隨著我國公共預算透明度的不斷提高，績效導向預算模式將逐步取代傳統預算模式，政府預算機構的角色轉變也被提上議事日程。
一、績效導向預算的相關理論模型
績效預算是一種建立在計量經濟學基礎上的公共財政管理工具，需要通過大量科學地精密測算以界定政府部門的工作績效，并在此基礎上建立起相應的貨幣資金管理模型。在績效預算構建過程中，數量經濟學發揮了重要作用，尤其是生產函數模型，其應用最為廣泛。
生產函數是一種技術關系，它表明在一定的技術水平下，由每一組特定的生產要素投入組合所能得到的最大產出或收益。一般生產函數模型是計量經濟學中最重要的統計研究之一，由柯布（C.W.Cobb）和道格拉斯（P.H.Douglas）于1928年提出。它在企業管理中被廣泛地應用，其目的是度量投入產出的效率。績效預算采用績效測量與比較，將企業組織的科學管理辦法運用到政府績效預算中。具體是通過測量政府活動或計劃的有效產出，再計算出每一項活動或計劃需要的單位時間和單位費用，進而歸總計算出整個部門的預算，進而比較實際的投入產出率與預期的投入產出率，以確定政府工作的效果。
二、我國政府預算機構在預算管理中的傳統角色
政府預算機構在預算管理中承擔了很多日常的角色。在預算的準備階段，審查職能部門的資金請求并草擬行政預算。在立法機關審批階段，為所有的職能部門，尤其是行政部門的預算辯護，支持行政首長的政策。在實施階段，實行日常預算管理，監督行政（及立法）方針的執行情況，同時保障財政管理系統的運行。在預算周期的最后階段，組織項目審計并落實評估。因此，政府及其預算分析人員是集檢查者、控制者、交流者、計劃者、倡導者和實施者等多重角色于一身的。
政府預算機構在預算準備和審批階段中扮演的是對立的角色。在審核預算要求時，政府預算機構總是盡量縮減預算，并與職能部門之間產生一種潛在的對抗。
三、我國政府預算機構應對角色轉變的對策
隨著績效導向預算模式在我國公共財政管理中的不斷推廣，政府預算機構的角色轉變還面臨諸多問題，有必要從以下幾個方面采取相應的對策。
1、戰略計劃。政府預算機構將戰略計劃與目標設定過程整合起來，讓績效測量在政策決策和預算中有實際的影響力。這樣有助于構建預算討論框架，鼓勵政府關注政治之外的項目，為政府公務員提供清晰、明確的指導，完成期望的績效目標。
2、績效導向人事政策。利用人事政策對能有效地利用績效測量方法、提高公共服務質量的政府公務員給予肯定，并用來激勵其他人。這種政策包括以績效為基礎的晉升、加薪以及非物質激勵政策等。
3、項目預算。績效導向預算需要重新確立預算科目和格式，政府預算機構須將其由分行列支型改為項目型。這樣管理者和政策制定者能夠更好地安排任務，并將績效目標和項目結果聯系起來，方便分配財政資金。
4、項目評估能力。政府預算機構要在項目評估上加大精力，把其看作是提高政府能力的長期性投入。從長遠來看，取得績效導向預算改革的成功，政府需要投入精力培養預算機構公務員的技術與分析能力，這樣才能讓他們理解和解釋績效預算的結果，研究績效不佳的原因，并制定提高績效的解決方案。
5、公開報告。績效預算創新的另一個重要內容就是公開報告，因為這是公民利用信息掌握政府行為、判斷其是否負責的關鍵。在報告中，應該界定清楚績效報告的目標和范圍，界定好政府的主要目標和使用資源所應達到的目標，同時還須報告有關成本與產出或結果之間關系的績效信息等。這樣可以增加政府的透明度。
6、領導與政治支持。任何組織變化都需要有“改革人”。盡管改革期間存在可預測的障礙和挑戰，但是他們還是會為促進變革提供遠景規劃，推動計劃實施，激勵并說服其他人分享同樣的遠景規劃，并關注由改革所帶來的好處。
另外，準確可靠的會計系統和信息技術的支持也是政府預算機構順利轉變角色的重要保證。
【參考文獻】
[1]王進杰等：政府績效預算改革研究[J].財政研究，2006（8）.
1.1農村醫療設備非常落后
大部分農村衛生醫院設備全部是20世紀70、80年代的淘汰醫療設施，根本不能滿足臨床要求，致使病患外流嚴重。而且衛生醫院自身和社會力量均無投資基礎建設積極性，任其嚴重滯后，根本無法滿足農村群眾日益增長的服務需求，從而在群眾心中也失去了地位和信任。
1.2醫務人員素質相對較低
在農村當前醫務人員之中，具備大專學歷以上的只占百分之幾。中專學歷以上的雖占有一定比例，但大部分是沒有臨床經驗的新任人員，大部分就醫人員并不具備相適應的學歷要求，并且平均年紀較大，技術水準落后，與服務對象對醫療品質需求相差甚遠，尤其是相當部分農村衛生醫院連正規檢驗、放射人員都沒有配備。
1.3村醫療衛生經費極為不足
隨著改革開放以來，原有衛生體制被打破。醫療單位也把自我經濟利益放在重要地位，盡管國家每年針對衛生事業投入都在持續加大，但農村衛生部分根本得不到多少利益可運用。因此，鄉鎮衛生醫院經濟狀況普遍都不景氣，很多鄉鎮衛生醫院拖欠職工工資是常見現象。這種經費嚴重不足將導致醫療設備落后、醫生工作積極性不高、醫療水準跟不上等不良后果。
2對加強農村基層醫療衛生機構人才隊伍培養的分析
2.1積極進行專業技術培訓
農村基層醫療衛生機構人員除了要了解相關儀器專業知識和運用外，還要掌握生物工程和有關醫學知識。作為醫療人員要培養獨立思考分析問題能力，提升醫護人員動手實踐能力，做到理論知識和實際操作相結合。同時，要與臨床醫生進行緊密配合，充分運用儀器設備功能，讓醫療設備發揮應有社會、經濟效益。加強團隊意識，相互協作，取長補短。在工作中不斷學習和交流，以達到共同提高的目的，既發揮群體智慧，又在互相學習中強化理解，充分發揮個人特長。
2.2積極參加有關學術交流
鼓勵農村基層醫療衛生機構人員積極參加學術溝通，通過各種形式了解相關醫療新動態，緊跟相關學科發展前沿，更新知識、開闊視野；了解當今最新醫療發展趨勢，學習先進醫療設備管理方法，研究學術交流實踐中遇到疑難問題，探索現代醫療器械管理方法，總結經驗，動手撰寫有關論文，提升自我，為進一步提高醫學造詣奠定基礎。
2.3創造進修條件，爭取脫產學習
脫產學習是繼續教育中較為普遍主要的教育形式之一，其最大優勢在于可暫時擺脫工作勞累，到院校專心學習或培訓，并滿足不同技術層次人員的需求。院校是新知識、新技術的培養和傳播基地，許多新知識、新技術通過院校能夠傳播和發展。通過院校學習讓理論知識扎實、技術精湛，為今后在工作中處理疑難雜癥打下堅實基礎。還要求鼓勵專業人員到社會上考取等級證書或單科結業證書。在條件允許的情況下，要為參加培訓學習的醫務人員提供時間和經濟上的支持和鼓勵。
2.4緊抓良好機遇，引進高端人才
在當前這一階段，部分醫療機構已開始招收相關的醫療人員，尤其在缺少農村基層醫療衛生機構人員的醫院，可采取這種招收形式從地方大中專院校畢業生中引入有關專業人才。在一定程度上，可以舒緩部分農村基層醫療衛生機構人員短缺、技術滯后、知識不能及時更新的矛盾和壓力。
3如何培養適應農村基層醫療衛生機構發展的人才
3.1繼續學習專業醫療知識，適應社會經濟需求
21世紀是知識經濟時代，伴隨生產力水準提升，現展更需要寬、專、多能的綜合型醫療人才，以往那些單能型工作職位已出現下降走勢，純體力勞動的工作是要被智力工作所替代的，以智力支持為主的智能工作崗位已成為21世紀人才市場的主流，農村基層醫療衛生機構人員應繼續學習專業醫療知識，更好為社會經濟和農村醫療衛生事業發展服務。
3.2工作之余繼續學習，跟上知識更新步伐
21世紀是人類歷史上知識更新最快時期，在知識量上不斷進行翻番更新，很多學者將這種知識快速增長和社會進步效應稱之為知識革命，所以，特別強調終身教育的重要性。知識創新和老化總是在不斷交替中進行，不加強學習而只靠經驗一樣是會落后的。專業知識學習、技術素質提升可通過多種方式，聽取專家授課、積極參與各類社會調查活動、和老師共同從事科研活動等均有助于專業知識的繼續學習和醫療能力提升。
3.3培養拓展創新精神，推進農村醫療衛生事業進展
作為一名合格的醫學專業人員，定要把眼光放在學科的發展高端，要敢于為人之先、勇于打破舊傳統觀念和習慣束縛，要大膽設想、積極探索、努力實踐。要依照當前新形勢、新情況和新問題，積極開動腦筋、想方設法、創造條件、解決問題，通過創新求發展、求進步、求提升。只有具備開拓創新思想，才能推動農村醫療衛生事業長足發展。
1.1內部審計標準評價體系的建立有助于強化內部審計質量控制
中國內部審計具體準則第19號《內部審計質量控制》指出：內部審計機構負責人對制定并實施系統、有效的質量控制與程序負總體責任；內部審計質量控制是內部自我質量控制的重要組成部分；內部審計機構應通過持續和定期的檢查，對內部審計質量進行考核和評價。在內部審計過程中，標準評價體系的建立，是保證內部審計工作取得實效的關鍵，對內部審計工作的開展具有重要的促進作用。
1.2內部審計標準評價體系的建立有助于提高內部審計行為能力
在內部審計工作推進過程中，內部審計人員的行為能力是保證內部審計工作取得積極效果的關鍵。從當前農村合作金融機構內部審計工作的發展來看，內部審計人員業務素質參差不齊，整體水平相對較低，這就要求在制訂培訓計劃、審計分工、業績考核等方面要有一套良好的評價體系加以激勵，只有內部審計人員的盡責履職，才能使內部審計工作得到有效開展。所以，內部審計標準評價體系的建立，正好滿足了這一需求。從當前內部審計標準評價體系的定位來看，標準評價體系的建立對內部審計工作的開展具有重要的推動作用，屬于內部審計工作不可或缺的一部分。
2農村合作金融機構建立內部審計標準評價體系的措施
鑒于內部審計標準評價體系對農村合作金融機構的重要性，在內部審計標準評價體系的建立中，應重點做好以下幾個方面工作。
2.1農村合作金融機構的內部審計必須要找準管理主體
在農村合作金融機構的內部審計標準評價體系建立過程中，要想保證內部審計標準評價體系能夠取得積極效果，就要對內部審計標準評價體系的主體進行明確，并結合農村合作金融機構的運行實際，使內部審計標準評價體系能夠成為促進農村合作金融機構健康發展的重要手段，滿足農村合作金融機構的運行需要。所以，農村合作金融機構的內部審計標準評價體系的建立，其主體應確定為對經營管理行為的監督，其原則應包括真實性、準確性和有效性原則，確保內部審計標準評價體系得到有效實施。
2.2農村合作金融機構的內部審計標準評價體系應實現整個過程的優化
結合農村合作金融機構內部審計評價體系建立實際，評價方法的選擇和評價過程的有效性，是關系到農村合作金融機構內部審計評價體系建立效果的關鍵。從當前農村合作金融機構內部審計評價體系的建立來看，評價方法只有滿足科學性要求，才能實現對內部審計工作的有效評價。與此同時，評價過程也是關系到農村合作金融機構內部審計評價體系整體效果的關鍵。為此，應認識到評價方法和評價過程對內部審計評價體系的重要作用，應在內部審計評價體系建立過程中，做好評價方法的選擇和評價過程的優化。
2.3農村合作金融機構的內部審計標準評價體系應做好內容的選擇
為了保證農村合作金融機構內部審計評價體系建立取得積極效果，除了要在評價方法和評價過程上入手之外，還要合理選擇評價的內容和評價指標，使整個評價體系能夠趨于合理，對提高評價體系的有效性具有重要作用。從這一點來看，農村合作金融機構內部審計評價體系的建立，應將財務監督、資金管理、風險提示、專項審計作為重點評價內容，充分滿足內部審計評價體系的建立需要，為農村合作金融機構的內部審計工作提供有力支持，保證農村合作金融機構的內部審計工作能夠得到有效開展。
3農村合作金融機構建立內部審計標準評價體系需注意的問題
對于農村合作金融機構而言，內部審計標準評價體系既是滿足內部審計工作需要的重要基礎，同時也是提高農村合作金融機構經營管理水平的重要手段。為此，在農村合作金融機構的內部審計標準評價體系建立過程中，需要注意以下問題。
3.1農村合作金融機構內部審計標準評價體系的建立應對基礎性
工作有足夠的重視考慮到內部審計標準評價體系的基礎性，在農村合作金融機構內部審計標準評價體系建立過程中，基礎性工作占有較大比重，要能通過評價促進內部審計的管理水平提高。基于這一認識，應對農村合作金融機構內部審計標準評價體系的基礎工作有全面正確的認識，做到正確理解基礎性工作，并積極做好基礎性工作，滿足內部審計工作需要。
3.2農村合作金融機構內部審計標準評價體系應保證其合理性
評價指標的確立和使用，是保證農村合作金融機構內部審計標準評價體系取得積極效果的關鍵。從這一點來看，只有學會合理使用評價體系，確保評價體系能夠充分滿足內部審計標準體系建立需要，才能使整個內部審計標準評價體系取得積極的應用效果。為此，應對評價指標的合理性和適用性有一定的重視，確保評價指標能夠得到有效使用。
3.3農村合作金融機構內部審計標準評價體系應保證其公正性
考慮到內部審計的特殊性，在內部審計標準評價體系建立過程中，為避免利益沖突，內部審計的獨立性和客觀性至關重要，否則就偏離了審計的本質屬性。為此，保持內部審計的獨立和客觀，是保證內部審計標準評價體系的建立取得積極效果的關鍵。為此，應立足農村合作金融機構發展實際，突出內部審計的獨立性和客觀性。
4結語
只要有國家存在,有關政府行政機構改革的問題,無論是對財政理論研究來說,還是對財政管理實踐來說都是一個永恒的話題。首先,從合理確定政府活動范圍看,政府的活動范圍說到底是一個財政問題。圣經上有一段故事,說是古代以色列人沒有國王,他們便請求神給他們派一位國王。神說:“有了國王他就會拿走你們的一部分財富,你們要國王做什么呢?”以色列人說:“即使如此我們也要,因為我們要國王帶領我們去作戰,要他為我們的糾紛進行仲裁。”這個故事說明:人們在一定區域內的社會中生活就離不開具有最高權威的管理機構——政府。有了政府,政府就要同社會成員分享社會產品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會產品也越多。因此,人們在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成為了財政研究的一個最基本的問題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領他們打仗和進行仲裁,拿今天的話來說就是需要政府承擔國防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會經濟的發展,人們發現需要政府所做的事遠遠不止這些。政府的職能在不斷擴大,政府的機構在不斷增加。怎樣的政府職能設計才是合理的呢?從亞當•斯密的古典財政理論到現代的財政理論,無不把合理確定政府活動范圍作為財政研究的基礎。斯密根據市場經濟發展初期的要求,提出了“廉價政府”的理論;主張國家干預的現代財政理論,認為應在堅持市場配置資源的基礎上,針對市場缺陷來確定政府職能;我國的社會主義財政理論則根據計劃經濟由政府直接進行資源配置的要求,提出了政府財政應在再生產的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產成果的分配和生產條件的分配)環節中起主導作用并直接制約著生產、交換和消費的理論。在不同的理論指導下所確定的政府活動范圍和建立起來的政府職能機構是會有明顯不同的。但有一點卻是相同的,那就是:政府活動范圍的確定和相應的行政機構的設置,必須同一定的社會經濟條件和社會成員對政府的要求相一致。這便是財政學中關于合理確定政府部門和非政府部門比例關系的理論,比例協調則有利于經濟的發展和社會的進步,比例不協調則會阻礙經濟的發展和社會的進步。就我國而言,改革開放以來,經濟的市場化已成為不可逆轉的趨勢,然而我國政府的行政機構設置卻還保留著許多計劃經濟的痕跡,許多管理部門無論是對國有企業的機制轉換,還是對市場經濟的運行和非公有制經濟的發展都造成了過多的干預。因此我國這次行政機構改革的首要目標就是根據社會主義市場經濟運行的要求去重新調整和設計政府的各職能部門,以建立起一個與社會主義市場經濟運行相協調的政府行政體系。
雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動范圍,政府的行政機構可以根據社會經濟的客觀要求去設置。然而古往今來,人們看到的卻是政府行政機構不斷擴張的事實。無論是中國封建時代的國家政府還是現代西方資本主義的國家政府概莫能外。就連當年的革命根據地政權也進行過“精兵簡政”。事實上,政府行政機構的膨脹是具有其必然性的。用現代財政理論研究中越來越受到人們重視的公共選擇理論來分析,個中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認為:政府的行政機構是由大大小小的單位和部門領導所掌握的,他們的利益是通過單位和部門的大小來體現的。機構設置越復雜,越龐大,單位部門可獲得的財政支出越多,單位部門領導的權力也越大。因此官僚的利益與國家政府的利益并不完全一致。政府高層有時出于執政的需要會提出壓縮行政機構的要求,但不久,行政機構又會慢慢膨脹起來。因此,如何通過有效的制度和措施來約束行政機構的膨脹,提高政府行政效率就成了現代財政理論研究和財政管理中的長期的課題。一位美國的財政研究人員曾說,本世紀以來,美國的各種管理制度中改革最多的就是關于政府會計和預算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過完善財政預算約束機制來控制行政機構的膨脹,提高政府的行政效率。
經濟體制改革以來,我國出現了行政區劃升級風,縣要升級為市,縣級市要升級為地級市,省直轄市要計劃單列或升級為國家級的直轄市。升級的理由當然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動機,行政區劃的升級必然會有相應的行政機構升級,每一位行政干部的行政級別都會隨著行政區劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來晉升自然要容易得多。行政區劃升級和行政機構及干部的行政級別提高后,機構膨脹也就隨之開始,增加辦事機構和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標準,各種各樣的利益也就得到了滿足。
然而企業負擔也因此而加重,財政困難也因此而加深。今天,面對著企業在資產重組的過程中,大量工人下崗的現狀,我們如果再繼續維持龐大的行政機構,是必然會激化社會矛盾的。因為財富創造者的減少和財富消耗者的增加對任何一個國家來說都是一種災難。我們強調這種行政機構膨脹的必然性,并不是說我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說明的是:行政機構膨脹有其利益驅動,無論在哪一個國家或地區都是如此。特別是隨著市場經濟的推進,每一個人對個人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來增加自己利益的動力也是很強的。因此,要控制行政機構的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財政作為一個國家行政機構支出的提供者,應該成為行政機構膨脹制度上和財力上的約束者。然而,我國行政機構的擴張往往不受財政的約束,這主要同財政的權限有關,財政沒有高于行政機構的權力,當然,財政也不可能具有高于同級行政機構的權力。在這種情況下,財政預算對政府或行政機構的約束力就大大減弱了,這就是我們常說的預算約束軟化。反觀發達國家,如果政府行政部門不顧預算的約束而強行擴張行政機構的話,這等于自己給自己出難題,因為任何人都無權也無法突破預算,總統或總理也不能例外。一旦出現預算經費緊張,唯有壓縮支出減少政府開支。在法制比較完善的發達國家,政府行政部門因經費不足而減少活動甚至關門的事時有發生,這就是硬的預算約束。而我國的情況卻是,半年發不出工資,也不必裁減一個人,再貧困的地區,行政機構也會膨脹,財政局長到處借錢發工資,也不能精簡機構。
當然,如果任何渠道都無法為行政機構的膨脹提供資金,機構的膨脹也是難以成為事實的。但是,我國的行政機構膨脹卻可以從非財政渠道籌集到資金,這就為行政機構的擴張創造了條件。作為一個行政機構,自然就有相應的行政權力,只要將這些行政權力加以適當的運用,就可以進行創收。事實上,很多地方特別是貧困地區,財政往往只能撥給行政部門所需經費的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過創收來解決。這種創收的能量實際上是相當大的,據粗略的統計,我國目前的預算外收支幾乎可以與預算內收支并駕齊驅。如此龐大的資金規模,有相當一部分就進入了行政機構,對行政機構的膨脹產生了促進作用。用這種方式支撐行政機構的擴張,社會經濟為此付出的代價就更大了,這種不規范的資金收支,一來形成了企業新的負擔,相當于增加了企業的稅收負擔,加大了企業成本,對發展社會主義市場經濟產生了一種阻礙作用;二來由于收支缺乏監督,為部分領導干部或人員提供了方便,預算外收支的膨脹,非但不能使財政的可支配收入增加,還會刺激行政機構的進一步膨脹,給財政造成新的負擔。
二、推進行政機構改革的財政對策
1.協調政府與財政的關系,讓政府為本級預算負責
要改變以前那種財政對行政機構膨脹缺乏約束力的狀況,應注意財政與政府關系的協調。從行政權力看,財政部門對同級行政機構很難形成有效的約束。但從財權上看,財政又是為實現政府職能服務的,利益是完全統一的,只不過這種利益關系沒有明確化。解決這一問題最好的辦法就是讓政府官員直接參與預算管理,通過參與預算管理了解當家理財的難處,逐步走上政府為本級預算負責的軌道,形成行政機構自我約束的機制。
要在政府官員中樹立起預算平衡的觀念,在相當多的地方財政中,政府支出突破預算已是家常便飯,不按程序追加預算支出也是司空見慣。雖然我國早已頒布了《預算法》,規定了政府公共預算不能打赤字,但地方政府在形成支出時,對本級預算的平衡要求考慮得并不多,各種公開的、隱形的赤字仍然存在。因此,首先要讓各級政府官員了解《預算法》,并自覺遵守。有了這種預算平衡的觀念,貧困地區的行政機構膨脹就可以得到有效的控制。
讓政府官員了解預算并直接參與預算管理,就能把政府利益和財政利益很好地統一起來,由于財政狀況對政府行為的制約作用被明確化了,政府官員從自身利益出發在行政機構設置的問題上,也會考慮財力的制約。美國前總統卡特在喬治亞州做州長時正是面對財力緊張的壓力,而率先在政府機構內推行“零基預算”,并從中發現了政府機構嚴重重復設置的問題,從而成功地將當年已申請的州預算削減了50%。
2.強化財政管理,規范行政機構的行為
我國的行政機構膨脹,有很多是不規范的行為方式造成的。比如說人員超編,為了照顧關系,把不勝任某項工作的人硬塞進某個單位,而實際工作卻要讓能干的人干,因此,能干的人還不能少。有的行政機構明明已經是人浮于事,但有的事仍然沒有人干,于是又招聘合同工或臨時工來干。這種類型的行政機構膨脹屬于一種隱性的膨脹,其后果仍然是行政機構辦事效率低下,財政負擔加重。
這次行政機構改革,國務院向全國公開了機構改革的具體安排,包括機構改革的具體內容和時間表。撤銷的機構和人員分流的時間都有明確的規定。這就是十分規范的機構改革方案。其實,我們的行政機構只要嚴格地按照各種規范來行使自己的職能,我國的行政機構膨脹的程度也是不至于此的。因此,規范財政管理并以此來規范行政機構的行為,是確保行政機構改革順利推進的重要條件。
對于行政機構改革來說,要制訂機構改革的合理方案并不算很難,只要按照精簡和效率的原則,總是可以設計出比較合理的行政機構方案的。而最為困難的卻是方案的實施,這里涉及的是每一個人的實際利益。要想改革方案得到堅決地貫徹,就不能隨意突破行政機構的編制,而防止突破編制的有效手段就是強化財政管理。我們建議把財政部門作為這次機構改革的監督部門,財政部門嚴格按照行政機構的改革方案向行政部門安排資金,對于要撤銷的部門就要停止財政資金的供應,對于應該保留或新設立的部門,要嚴格按照編制來供應資金。嚴格而規范的財政管理,不但能保證行政機構改革的順利完成,還是防止行政機構改革夭折或出現反復的一種有效手段。
3.將預算外資金收歸財政管理,截斷行政機構膨脹的資金來源
預算外資金作為一種特定歷史條件下的產物,其合理性只存在于調動各級財政努力增收的“分灶吃飯”時期和國有企業擴權的時期。隨著《企業法》的頒布和分稅制的實施,預算外資金實際上也沒有存在的必要了。因為市場經濟對企業而言需要的是明晰的產權,當然也包括明確的財權。而行政機構的預算外收支更是弊多利少,除了加重企業負擔,滋生行政機構的腐敗外,不斷增加的預算外資金還直接沖擊了正常的財政收入。
由此可見,無論是從社會經濟的需要還是從現實的后果看,預算外收支都沒有繼續存在的必要。從行政機構改革的角度看,更應該將預算外資金納入財政直接管理,這樣就徹底堵死了行政機構用預算外資金來支撐機構膨脹的路子。
4.加快基礎設施和公共工程的建設,促進經濟增長以吸收富裕分流人員
關鍵詞：貨幣政策監管職能監管機構
隨著各種因素的推動，貨幣政策職能與銀行監管職能之間的分離趨勢是比較明顯的。但這并不意味著兩者之間就不存在任何聯系，貨幣政策的順利實施離不開健全的銀行體系，而銀行體系的安全也離不開貨幣當局的支持。兩個職能之間仍然存在著不可分割的聯系。由于這種聯系的存在，使得職能的分離并不必然帶來銀行監管組織結構從中央銀行的分離。這種聯系主要體現在以下幾個方面。
一、貨幣政策和銀行監管之間存在著相輔相成的關系
執行貨幣政策與實施銀行監管是相輔相成的，二者的關系不能割裂開來。貨幣政策的實施必須要考慮銀行體系的狀況，而對銀行的監管也必須要考慮特定的貨幣運行狀況，這兩者之間必然存在著聯系。
首先，貨幣政策與銀行監管最終目標一致。雖然貨幣政策的直接目標是保證貨幣運行平穩合理，符合經濟運行的要求；銀行監管的直接目標是保證銀行體系的安全。在具體的實施過程中在一定程度上存在著目標的沖突。但兩者的最終目標都是為了服務于整體經濟的運行，促進經濟的平穩增長。而且，即使在直接目標有沖突的情況下，中央銀行也是有可能通過特定的業務手段消除利益的沖突。
其次，貨幣穩定和銀行體系的穩定緊密聯系。銀行是貨幣政策的主要傳導渠道，銀行的安全也離不開一個穩定的貨幣環境。貨幣政策的實施是要經過幾個中間環節的，這其中銀行是重要的傳導渠道。如果銀行體系存在問題，那么貨幣政策的實施也很難達到預期的效果。銀行對于貨幣政策實施的作用的程度大小是和銀行體系在整個金融體系中的地位相對應的，因為貨幣政策還可以通過其他渠道傳導。如果一個國家的銀行體系在金融體系中占絕對的地位，那么貨幣政策實施的效果將受到銀行體系運行狀況的巨大影響，這在包括我國在內的發展中國家表現的尤其明顯。同樣，如果貨幣政策出現問題，不能保證一個穩定的貨幣環境，
銀行體系的安全也難以得到保證。因此，可以說，貨幣政策是實施銀行監管的重要依據，銀行監管是貫徹落實貨幣政策，實現貨幣政策目標的重要保證。貨幣政策和銀行監管的關系決定了二者必須要協調運行。貨幣政策自身特性也要求銀行監管活動的協調配合，沒有良性互動的配套監管，中央銀行的貨幣政策在運行過程中就會出現梗阻現象，貨幣政策效應就會弱化。
第三，銀行監管信息的反饋可以促進貨幣政策的完善合理。貨幣政策的決策和銀行監管政策的制定，都需要從銀行收集大量數據和信息，因此，要順利的執行兩項職能，必須要保證數據和信息的及時性、可靠性和一致性，實現信息的共享。這也可以避免增加銀行的負擔。貨幣政策與銀行監管的要求在不同的條件下存在著許多差別，實現兩種職能之間的信息共享，便于協調二者之間的相互關系。因此，有人認為將銀行監管職能和貨幣政策職能放在統一的中央銀行內部運作還是要比分拆有優勢。通過對銀行進行監管，中央銀行可以獲得對金融市場形勢的第一手資料和感覺，反而有利于貨幣政策的制定，通過銀行監管，還可以進一步增強中央銀行貫徹執行貨幣政策的權威性，也有利于發揮最后貸款人職能。而且由于中央銀行與國際清算銀行和巴塞爾委員會有著緊密的合作關系，由中央銀行負責銀行監管，有利于及時交流執行銀行監管國際準則的新情況，便于銀行業國際間的合作與交流。
本文認為，銀行監管與貨幣政策職能之間存在的這種聯系使得在兩者之間形成協調非常的重要。這并不必然要求兩者一定要由一個統一的機構來實施，也正如并不因為兩個職能的分離必然導致銀行監管的機構從中央銀行分拆一樣。
二、從最后貸款人功能的角度看貨幣政策與監管職能及監管機構的關系
在貨幣政策職能和銀行監管職能分離之后，并不意味著貨幣當局就可以不考慮銀行體系的運行狀況。一個重要的問題是貨幣當局仍然要對銀行體系的不安全所造成的系統性風險負責，貨幣當局仍然要發揮最后貸款人的功能。
銀行體系的不安全所造成的系統性風險一個主要的表現是通過銀行危機的形式。銀行危機可能是由于整個銀行體系的問題，也可能是由于個體銀行的問題所引起的。個體銀行的問題，由于具有傳染性，也會危及到整個銀行體系的安全，造成銀行危機。銀行危機對實體經濟有影響，可能會嚴重阻礙經濟的發展。因此，作為負有穩定貨幣運行責任的貨幣當局，在很多情況下，仍然要發揮最后貸款人的功能以防止銀行危機的發生。因為雖然對銀行的救援可能與貨幣政策之間形成目標沖突，而且對于銀行的救援也可能造成道德風險，加大銀行體系未來的潛在風險。但是，在大多數情況下，銀行危機的危害要超過對問題銀行注資進行救援的危害。對于這個問題，有學者認為中央銀行發揮最后貸款人的功能實際上最終資金來源還是納稅人，還是要由財政出資。因此，完全可以將最后貸款人的功能從中央銀行分離，由一個獨立的機構，或者直接由銀行監管機構來行使。但是，一方面，傳統上都是由中央銀行來行使最后貸款人的功能，在經驗、運作的能力、程序等方面，貨幣當局都具有不可比擬的優勢，由其他機構來行使這部分功能是否具有可能性還有待討論；另一方面，即使將對于問題銀行進行救援的最后貸款人功能分離，貨幣當局仍然要對另一種系統性風險負責，這是其他機構所不能取代的。就是對于支付清算體系中的風險，中央銀行具有獨一無二的作用，仍然需要發揮最后貸款人功能。比如，在監管的制度結構變革后，英格蘭銀行并沒有被完全剝奪對銀行運作的監管權，它仍然保留著最后貸款人的職能，仍然要對整個支付和清算體系的正常運轉負責。另外，清算體系在一國的經濟運行中占據著一個關鍵的地位。每天的清算數額巨大，如果清算過程中出現了風險，有可能演變成為系統風險。而由于中央銀行在管理、監督、參與清算體系的運作方面起著基礎的作用，所以在防止清算體系中的風險方面有著不可替代的責任。
中央銀行的流動性支持是很重要的，因此，即使將對問題銀行進行救援的責任交給其他的機構來運作，中央銀行的最后貸款人功能仍然是存在的。這就使得貨幣當局必然還要與銀行監管發生聯系。
三、貨幣職能與監管職能的分離、聯系與監管組織結構
職能的分離要求對銀行的監管必須和執行貨幣職能的機構分離，但是職能之間的聯系又決定了這種分離不一定就表現為將執行銀行監管職能的機構從中央銀行的分拆。除了直接在中央銀行之外再單獨成立銀行監管機構之外，如英國完全將兩個職能分離，分別由英格蘭銀行和英國金融服務局（FSA）來行使；我國也在2003年把銀行監管職能從中國人民銀行分離，單獨成立了專門履行銀行監管職能的中國銀行業監督管理委員會。另外，也還可以有其他的選擇，比如可以在中央銀行內部設立兩個相互獨立的部門，就像意大利銀行的做法；或者設立兩個分離但是卻互相合作的機構，如在法國，銀行管理委員會和法蘭西銀行分別執行銀行監管與貨幣政策職能，但是法蘭西銀行又在銀行管理委員會中起著很重要的作用；也可以在中央銀行內部給予銀行監管職能一個半獨立的地位。對于不同的國家，沒有一個完全統一的模式
職能之間的分離決定了既是將銀行監管的職能保留在中央銀行內部，執行貨幣政策職能與銀行監管職能的內部機構之間也應該保持相對的獨立以避免目標上的沖突，而職能之間的聯系又決定了即使將銀行監管的職能從中央銀行分拆出去，執行銀行監管的機構與中央銀行之間也必須要有一個協調。
貨幣政策職能與銀行監管職能的分離是銀行監管組織結構從中央銀行分拆的基礎。由于貨幣政策職能與銀行監管職能之間在目標上存在著沖突，在行為與業績評價機制方面存在著差別以及由于職能的專業化趨勢越來越明顯，導致了貨幣政策職能與銀行監管職能出現了分離。但是，由于貨幣政策與銀行監管之間也存在著必然的聯系，貨幣當局也必然要對因為個別銀行問題而引起的系統性風險負責，兩個職能之間的分離也不是絕對的。因此，在分拆之后，監管當局與貨幣當局之間還必須建立協調機制，包括在組織、在信息的共享以及在職能交叉所涉及的協調行動方面建立聯系。聯系的重點指向是保證銀行的系統安全，這需要雙方在安全評價機制、監控指標體系、預警機制以及金融安全網的建設方面形成協調。
在我國執行貨幣政策職能的中國人民銀行和執行監管職能的中國銀監會之間的分拆與設立已經經歷了兩年多時間，它們之間協調與合作正在日漸加強，但存在的問題也十分突出，特別是在信息搜集與共享及處罰等問題方面需要更加密切的合作。另外，他們同中國證監會與中國銀監會之間的監管協調問題也需要在一個統一的大框架下來統籌安排和考慮。總的來說中國人民銀行和三大監管機構之間的協調與磨合還有很長的路要走，還有很多理論和實踐問題需要研究和解決。本文最后認為由于多頭監管所引發的諸多成本是很大的，未來我國金融業監管應該實行統一監管，無論是從監管成本來講，還是從金融業混業經營的趨勢來講，金融業統一監管是我國金融業未來監管發展的必由之路。
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隨著保險國際化進程的不斷推進，許多保險機構已經和正在迅速拓展它們的國際業務活動。為了在這種環境中維護全球保險市場的有效、公正、安全和穩定，在更大范圍內實現保護投保人利益的監管目標，各國保險監管機構之間的合作越來越成為必要。
一、跨境保險業務經營活動的監管原則
為了指導各國保險監管當局在監管國際保險機構和保險集團的國外業務經營時進行有效合作，以增強保險監管的有效性，讓投保人和潛在投保人了解保險機構的財務狀況和償付能力，國際保險監督官協會于1999年12月頒布了國際保險機構和保險集團跨國業務的監管原則。
（一）任何外國保險機構都不得逃避監管。各國保險監管機構之間合作的主要目的是確保沒有任何保險機構逃避監管。在注意避免重復監管的同時，每一個監管機構都有義務確保其轄區內所有的外國保險機構均受到有效監管。
對子公司和分支機構的監管是有不同之處的，子公司一般應由東道國轄區監管，并受到東道國對資本充足性和償付能力規章的約束。分支機構通常也由東道國轄區實施日常監管，但分支機構的償付能力既可由母國轄區，也可由東道國轄區適用的條款來評估，東道國轄區的監管當局也可以借助母國轄區監管當局的評估結果得出自己的判斷。
（二）所有國際保險集團和國際保險機構都應受到有效監管。在決定是否給轄區內外國保險機構的子公司或分支機構授予許可證或延長許可證時，東道國轄區監管當局需要對國外保險機構在母國轄區被監管的有效性進行仔細評估，必要時須向母國監管當局咨詢。這種評估應考慮國際保險監督官協會的一般監管原則和標準以及母國監管當局應用處罰條款限制與有效監管沖突的保險機構的能力。
傳統的保險監管方式一般把重點放在對每個保險公司的單獨監管上，因為與銀行等金融機構相比，保險機構不那么容易受到傳染性連鎖風險的危害，它們也不那么容易對大范圍的金融體系造成系統風險，保險監管當局盡量對其轄區內設立的單個保險公司筑起一道“籬笆”，以便把它與同一集團的其它機構隔離開來。然而，當保險機構的母公司對其他保險機構或金融機構有實質性的參股時，在評估母公司和整個集團的財務能力時，把由于集團的存在而可能造成的潛在風險考慮進去顯得非常重要，如對償付能力的可能影響、集團內關聯交易、以及大額風險等。關于如何謹慎對待這種情況的討論一直在巴塞爾銀行監管委員會、國際證券監管委員會以及國際保險監督官協會等論壇上進行著。
（三）設立跨國界保險機構應由東道國和母國監管者協商決定。當某一保險機構提出在國外建立新機構的申請時，東道國和母國監管當局之間進行的最初合作就開始了。批準許可證的過程為東道國和母國國監管當局提供了良好的合作機會，也為他們未來進一步的合作打下了基礎。
東道國監管當局需要就許可證申請的某些方面向母國監管當局咨詢，它在授予許可證之前應該進行必要的核實工作，以確保申請者的總部或母公司所在國的監管當局沒有不同意見。這一過程為母國監管當局提供一個機會，使它能夠把不同意其所監管的保險機構跨境設立子公司或分支機構的理由告知東道國監管當局，并可以建議東道國監管當局拒絕頒發許可證。東道國監管當局在沒有得到母國監管當局的肯定答復，或在收到有保留的答復時，應考慮選擇拒絕許可證申請、加大監管力度、或對授予許可證提出附加條件等，東道國監管當局應該將自己所采取的措施通報給母國監管當局。
東道國監管當局在對那些償付能力在母國轄區沒有受到謹慎管理的國外保險機構，或者沒有明確的母公司對其負責的合資公司進行許可審查時，應特別謹慎。是否授予許可證的最終決定，應由東道國監管當局根據非歧視性標準作出。同時，母國監管當局也應當掌握它們的保險機構所屬的所有跨境機構的情況。
（四）提供跨境保險服務的國外保險機構應該受到有效監管。是否允許國外保險機構在某一轄區提供跨境保險服務，通常涉及該轄區的法律問題。當消費者能不受任何約束，自愿尋求國外保險服務時，一般認為他們應對自己的行為負責。然而，當允許積極推銷跨境保險產品時，東道國監管當局通常需要了解該國外保險機構在其轄區內推銷保險產品的真實動機，并進行核實，以確保該保險機構的償付能力在母國轄區受到了謹慎的監管。另外一種方式是通過專門的許可證審核程序，或采用具體的安全措施，來保護本國投保人的利益。
如果允許積極推銷跨境保險產品，母國監管當局對確保保險機構的償付能力負有主要責任，而東道國監管當局則應非常認真地考慮母國監管當局對保險機構擬開展的跨境經營活動提出的保留或反對意見。母國監管當局如果認為其轄區內的保險機構沒有充足的財務能力、或者沒有對其業務進行有效管理所必需的專業知識，它就應該阻止該保險機構到境外推銷其保險產品。
二、跨境保險活動相關國家保險監管當局之間的監管信息交流
如果監管當局之間相互信任，監管信息就可以在大致對等的基礎上實現雙向流動。在不斷改進對國際保險機構和國際保險集團的監管的同時，還必須加強保險機構和監管當局之間、以及監管當局之間的信息交流。這樣做的目的是針對實質性的監管措施，而不僅僅是交流一般的日常信息，所以母國和東道國監管當局對監管信息的需求也是各有側重的。
（一）母國監管當局的信息需求。母國監管當局主要希望能夠及時、充分地得到保險機構總部或母公司的有關信息。為此，需要建立一個完善而又可以核實的報告體系，要求任何一個境外的子公司或分支機構都應向其總部或母公司報告，而且還必須有滿足特別信息需求的可行辦法。為了實現這一目標，母國監管當局應要求保險機構健全內部控制制度，設在國外的機構應向總部或母公司定期提交綜合性的報告，從而使得母國監管當局能夠對該保險機構的總體財務狀況及其內部控制制度的有效性進行比較準確的評估。
如果東道國監管當局有理由懷疑某一外國保險機構出現比較嚴重的問題，就應主動通報母國監管當局，母國監管當局也應向東道國監管當局通報這些問題嚴重程度的詳細情況，以引起它們必要的關注。然而，東道國監管者通常處于發現問題的最佳位置，因此應該主動采取措施。母國監管當局有可能希望對其國外保險機構上報的資料進行獨立核實，當母國監管當局需要跨境檢查時，東道國監管當局應當允許，并持歡迎態度。如果母國監管當局暫時不能進行跨境檢查或者不擬啟動跨境檢查程序，它可以向東道國監管當局提出咨詢，請求東道國監管當局對該保險機構跨境活動的情況進行核實或做出評價。東道國和母國監管當局最好都能得到彼此所獲得的信息。
一旦國外保險機構出現嚴重問題，東道國監管當局可以向其總部或母公司查詢，也可以尋求母國監管當局的支持，以便提出可行的補救方案。當東道國監管當局決定撤消某國外保險機構的許可證或采取類似行動時，它應在可能的和適當的時候事先向該機構的母國監管當局發出預警。東道國監管當局在征得母國監管當局同意的情況下，雙方可以分擔監管責任，并協調各自的監管活動。東道國監管當局應該向母國監管當局通報任何由于提供跨境保險業務活動引起的問題。
（二）東道國監管當局的信息需求。如果對母國監管當局對母公司或整個集團的審慎監管能力和政策措施有充分了解，那么東道國在對國外保險機構實施監管的效果就會更好。為此，母國監管當局應向東道國監管當局通報對其保險機構跨境經營活動有重大影響的監管措施，讓東道國監管當局根據自己的判斷行事。母國監管當局應積極回復東道國監管當局提出的各種信息要求，如當地機構的業務活動范圍、在集團內的作用和內部控制情況，以及東道國監管當局進行有效監管的其他相關信息要求。
當母國監管當局對某一特定轄區的監管標準有疑問，并因此而準備采取可能對該轄區國外保險機構產生重要影響的措施時，它應事先與東道國監管當局溝通和協商。一般來講，母國監管當局應盡可能地讓東道國監管當局對跨境保險機構保持信心。即使在敏感時期，如某一保險機構將發生產權變化或面臨問題時，母國監管當局與東道國監管當局之間的充分溝通也會對雙方都有利。母國監管當局應積極回復東道國監管當局提出的有關在東道國提供跨境保險服務的保險機構的各種信息要求。
（三）信息交流的保密。能自由地進行監管信息的交流可以增強監管者之間的有效合作。當然，這種自由要受到一些旨在保護信息提供者和接收者的條件限制。不同轄區有不同程度的保密規則，這對監管信息的傳遞可能造成一定障礙。如果轄區的保密要求限制了不同保險監管當局之間的信息共享，或者有的監管當局不能對其他監管當局提供的信息予以保密，那么這些轄區的監管當局則應考慮著手審查其保密要求，總的原則是獲得的信息只能用于與監管金融機構有關的目的；應允許信息雙向流動，但不能要求信息的形式和詳細特點嚴格對等；所傳遞信息的秘密性應受到法律保護。當然，所有保險監管當局都應該遵守職業保密制度，對其活動過程中，包括進行現場檢查時所獲得的信息保密。
獲得信息的監管當局如果準備根據所獲得的信息采取行動，應在可能的情況下與提供信息的監管當局協商。至于被監管機構的信息被監管當局之間交流以后，是否應把監管當局之間溝通的情況通報給被監管機構，目前仍是討論之中的問題，在監管實踐中往往要視具體情況而定。
三、金融集團模式下對被監管機構高層管理人員和重要股東的資格考察
在金融集團模式下，對被監管機構高層管理人員和重要股東的資格考察的目的在于確保金融集團內部有關機構的監管當局能夠有效行使他們的職責，對這些機構是否得到審慎的監督和指導，以及主要股東是否對這些實體構成損害等問題做出評估。同時也可以促進不同監管機構之間的磋商和信息交流，從而實現有效監管。
（一）金融集團模式下對被監管機構高層管理人員和重要股東的資格考察的目的和主要內容
銀行、證券和保險機構高層管理人員的品行和能力是審慎監管的重要內容之一。確保被監管機構得到審慎穩妥的管理和指導的責任根本上屬于被監管機構自身，監管當局期望這些機構采取必要措施，確保經理、董事以及持股超過一定數額或者對業務有重大影響的股東能夠達到監管當局提出的稱職、適當以及其它要求。
一個有效和完整的機構運作機制應包括各種控制措施，以促進這些機構持續滿足監管當局提出的稱職、適當和其它方面的要求，并使得監管當局在必要情況下進行干預。對經理、董事和主要股東在這些方面進行考察是監管當局為了確保被監管機構能夠以穩妥和審慎的方式進行經營的常用監管機制。如果經理、董事和主要股東不能達到稱職、適當或其它資格方面的標準，監管當局一般可以動用各種制裁手段，促使其采取補救措施。
金融集團所屬的不同機構，往往要分別接受不同監管機構的監管，各監管機構分別依據相應的法律和規定對管轄范圍內的機構進行稱職、適當或其它資格方面的考察。在行使他們的法律職責時，不同監管機構之間應當進行積極的協調與溝通。監管當局在試圖考察被監管機構高層管理人員的稱職、適當或其它資格時，金融集團不同的組織和管理結構可能會給他們的工作增加復雜因素，特別是當這些機構受監管范圍之外的實體或個人影響較大時，問題更為突出。
稱職性考察通常要評估經理和董事的才能以及他們完成崗位職責的能力，而適當性考察則主要是評估他們的品行操守。在確認能力方面，監管機構通常審核其正式的資格證書、以往經歷和一貫表現。在評估品行和操守時，重點是犯罪記錄、經濟狀況、因債務引起的民事訴訟、拒絕加入專業組織或被專業組織開除，其它相似行業監管當局的處罰，以及過去的不良商業行為。有關評估主要股東稱職、適當或其它資格的因素包括商譽、財務狀況，以及他們的權益是否會對被監管機構構成負面影響。金融集團內處于監管范圍之外的機構（通常處在被監管機構的上層）的經理和董事可以對被監管機構的許多方面造成重大影響，而且可以在控制整個集團內不同機構的風險方面起到重要作用。
上述因素導致了監管權限的一些問題，因為某一監管當局的權限往往不能延伸到集團內受其它監管機構監管的范圍，或者集團內不受監管的機構。這個因素還引起了不同監管者之間分享有關某些個人的信息的困難，而且涉及到監管當局通常應該遵守的職業保密規定。大多數國家都制定了保護個人隱私權的法律，因此在這個問題上，監管機構之間自由交換信息可能會受到一些影響。
（二）對金融集團中有關機構高層管理人員以及重要股東的稱職和適當性考察的基本原則
國際保險監督官協會提出了一些基本原則，有關監管當局可以參考：
1.為了確保金融集團內的被監管機構能夠審慎穩妥地經營，如果集團內其它機構的經理和董事能夠對被監管機構的經營活動行使重大或控制性的影響，就應該對他們進行稱職、適當或其它資格的考察。
2.持股超過規定數額，并可能對被監管機構產生重大影響的股東應該滿足監管當局提出的稱職、適當或其它資格方面的要求。
3.稱職及適當或其它資格考察應該在委任階段進行，以后發生變化還需要重新考察。
4.監管當局期望被監管機構采取必要措施，以確保持續達到稱職、適當或其它資格方面的要求。根據經理、董事和主要股東對被監管機構的影響程度和他們職責的不同，對他們的稱職、適當或其它資格的考察也有所不同。
5.如果一個經理或董事被認為對一個被監管機構經營能夠實施重大影響，而且他曾經在集團內部另外一個被監管機構擔任過經理或董事，那么監管當局應該在評估過程中咨詢另外一個機構的監管者。
6.如果一個經理或董事被認為對一個機構的經營能夠實施重大影響，而且他曾經在集團內部另外一家未受監管的機構擔任過經理或董事，那么監管當局應該在評估過程中咨詢其它曾經和該機構發生來往的被監管機構的監管者。
一、流動性過剩的表現
(一)存差持續擴大
存差是金融機構存款余額減去貸款余額之后的差額。自1995年起,我國金融機構總體上開始出現存差現象,數額逐年擴大。尤其從2004年開始,我國商業銀行的存差迅速增加,增幅上漲,“喇叭口”現象繼續擴大。到2007年,金融機構的存貸款余額分別為389371億元和261691億元,存貸差達到了127680億元,是2004年的2.02倍(見表1)。這就說明,存差規模的持續擴大和存貸比例的持續下降是引起商業銀行流動性過剩的重要因素。
(二)M1與M2持續背離
結合我國的貨幣統計規則:廣義貨幣M1=狹義貨幣M2+定期存款+儲蓄存款+其他存款,可以看出,M1與M2之間的差額反映出了銀行持有的流動性資產額。根據央行的統計數據,近幾年,我國商業銀行的廣義貨幣M1和狹義貨幣M2均呈現出加速增長的趨勢。2006年12月末,M2余額為345577.91億元,同比增長15.67%,M1余額為126028.05億元,同比增長17.48%,M1的增速超過了M2的增速1.81個百分點;2007年12月末,M2余額為403401.3億元,同比增長16.73%,M1余額為152519.17億元,同比增長21.02%,M1的增速也大于M2的增速,超出了4.29個百分點。因此,可以看出我國貨幣供應量仍呈持續快速增長趨勢,并且M1的增速反超M2的增速,商業銀行仍存在嚴重的流動性過剩問題
(三)超額準備金居高不下
2008年4月末,超額準備金創下了歷史低1.7%,并且據央行統計,從2001年到2008年4月末,我國商業銀行季平均超額準備金率依次為6.8%、6.5%、4.5%、4.2%、4.0%、3.4%、2.9%、1.7%。雖然總體上呈逐年下降趨勢,但平均仍維持在4%左右的較高水平,遠遠超過了發達國家的超額準備金率,從而增加了央行的利息支出成本,削弱了貨幣政策傳導機制的作用。
二、流動性過剩的成因
(一)宏觀層面
1.國家宏觀經濟政策的影響。為抑制經濟過熱過快增長,防止結構性失衡,截至2008年6月末,中央政府出臺了相應的政策措施,明確提出加強國家宏觀調控,扭轉房地產市場和固定投資行業過熱的局面,促使商業銀行縮小對相關行業的貸款規模,貸款總量迅速降低。此外,隨著我國金融改革的不斷深化,國家也加大了對商業銀行不良貸款的剝離和核銷力度,使其資產負債結構明顯改變,貸款余額減少,存差不斷擴大。
2.外匯占款規模擴大的影響。在WTO和“9.11”事件的背景下,我國的貿易順差一直呈持續擴大趨勢,再加上2002年下半年以來受人民幣升值預期的影響,大量的熱錢涌入國內,使我國國際收支賬戶經常項目與資本項目“雙順差”的現象日益明顯,外匯儲備急劇擴大。而受原有強制性結售匯制度的約束,央行必須發行基礎貨幣為巨額的外匯儲備買單,致使本幣供應量增加,最終表現為商業銀行存款的增加。因此,為購買外匯而投放本幣已成為央行投放基礎貨幣的主要渠道。
3.金融市場不完善。目前,我國金融市場的發展還處于初級階段,股票市場和債券市場尚不完善,無法滿足經濟發展的需要。投資品種單一、金融工具較少也使居民和企業的投資渠道過于狹窄,再加之人們易受傳統保守觀念的影響,使大量的現金資產向銀行系統聚集,導致銀行存款持續增加,資金難以分流,存差進一步擴大。
(二)微觀層面
1.居民的高儲蓄傾向。近年來,我國城鎮居民的可支配收入持續穩步增長,但消費的增長卻小于收入的增長,形成了大量的儲蓄存款。這主要是由于:(1)與我國傳統的理財思想、社會結構等諸多因素密切相關;(2)對未來收入和支出的不確定性預期以及住房、教育、醫療等方面的體制改革使居民的預防性儲蓄增加;(3)我國的社會保障體制還不健全,教育、醫療等費用持續攀升,大大增強了居民的儲蓄意愿,減少了消費需求。此外,我國的貧富差距也十分懸殊,基尼系數達到0.45,超過了國際公認的警戒線0.4。這樣,大量的儲蓄存款被掌握在了邊際消費傾向較低的少數富人手中,從而給商業銀行帶來流動性過剩的危機。
2.資本充足率的約束。銀監會為防范金融風險,對商業銀行資本充足率的監管日益規范和嚴格。在新的《商業銀行資本充足率管理辦法中》,要求所有銀行在2007年1月1日之前達到8%的最低資本充足率的要求,這一硬性條款的約束,使商業銀行不得不縮小貸款規模,降低信貸資產比重,從而加劇了銀行的惜貸現象。
3.銀行經營方式的缺陷。我國商業銀行的主要業務仍是吸收存款、發放貸款,收入來源仍主要依靠存貸利差。而在利率尚未完全市場化的情況下,商業銀行無法通過主動調整存款利率的方式改變居民的儲蓄意愿,更不可能拒絕客戶的儲蓄要求,最終,只能放任銀行存款持續增加。
4.直接融資工具的替代效應。隨著我國股票市場、債券市場的不斷完善,企業可供選擇的融資工具越來越多,尤其是短期融資券,憑借其低利率、低成本、低約束的優勢獲得了更多企業的青睞,由此便減少了對商業銀行貸款的需求,導致商業銀行信貸規模縮小,存差擴大,流動性過剩問題加劇。
5.誠信體系不完善。我國的金融生態環境欠佳,企業誠信意識匱乏、信用缺失現象嚴重,銀行不敢輕易放貸,由此導致兩方面的負面效應:第一,大量的閑置資金堆積于銀行內部,貸款減少,存差擴大,單位資金的管理成本不斷提高;第二,業績優良、聲譽較好、還款能力較強的企業成為銀行競相追逐的焦點,而規模小、風險大、信譽低的中小企業卻難以獲得貸款,從而導致真正需要融資的企業無法有效的從銀行獲取資金來源。
參考文獻
[1]孫建潮。基于宏觀角度的商業銀行流動性過剩分析[J]財經科學,2006(7)
[2]張曉慧。正確認識當前的“存差”問題[J]中國金融,2006(4)
一、目前我國保險業評估存在的問題
1995年10月1日頒布的《中華人民共和國保險法》規定:“保險人和被保險人可以聘請依法設立的獨立的評估機構或者具有法定資格的專家,對保險事故進行評估和鑒定。”然而,到目前為止,我國仍沒有一家“獨立的評估機構”,各保險公司均自設評估部門,負責對保險事故進行評估。這樣在保險人和被保險人當中很容易產生三個方面的矛盾:一是保險與被保險人之間的矛盾。保險人與被保險人原本屬于一種買賣關系,出于各自利益的考慮,在處理保險事故上,往往雙方持不同的態度。從保險公司來講,總想通過客觀評估和正確鑒定,盡量減少賠付以提高自身效益;對被保險人來說,有時難免夸大損失,以便獲取更多的賠付。雙方關注的焦點是對事故的評估和鑒定,而評估和鑒定均由各保險公司自己承擔,導致被保險人容易對保險公司的事故評估鑒定產生懷疑態度。二是專業與非專業的矛盾。各保險公司盡管都成立了評估鑒定機構,但從事這項工作的人員因為種種客觀因素,對涉及各行各業的評估業務不可能都熟練掌握,所以在對保險事故的評估過程中,有時難以保證做到客觀公正。三是提高保險公司經營效益與成本過高的矛盾。各家保險公司現行的事故評估與鑒定工作操作復雜,運行困難,重復投入的問題十分突出,人為地增加了保險公司的費用支出,致使保險公司成本過高,經營效益受到一定影響。
以上三個矛盾不僅影響著理賠工作的正常開展,而且也不利于保險業的有效監管。因此,成立一個與當前保險業發展相適應而又符合市場經濟規律的保險公共評估機構勢在必行。
二、構建保險公共評估的意義所謂保險公共評估機構,就是由中國保監會確認資質的、獨立于保險公司以外的具有獨立法人地位的保險事故評估中介機構。
成立保險公共評估機構的意義主要在于:一是有利于保險監管部門對保險評估與鑒定工作的集中管理。成立保險公共評估機構,不僅可以使保險部門充分利用評估結果,對事故作出公正、準確鑒定,而且減少了中間環節,有利于保險監管部門加強行業管理。二是有利于妥善解決保險人與被保險者之間的矛盾。保險公共評估機構是一個獨立的專門機構,在對事故進行評估和鑒定過程中,不受保險公司和被保險方的制約和支配,能夠在“客觀、公正、公開、有效”的原則指導下,作出科學、準確的評估和鑒定,從而使保險人與被保險人之間消除誤解,化解矛盾。三是有利于提高專業人員業務素質。中國保險事業的迅猛發展,保險市場內涵日益豐富,對保險公共評估人員提出了更高的要求。建立保險公共評估有利于造就一支“忠于職守、求真務實、既懂保險專業理論知識,又熟悉保險法規”的專業保險隊伍,從而保障保險事業更好地發展。四是有利于保險公司規范經營行為和加強廉政建設。由于諸多原因的影響,國內保險市場一度呈現競爭無序、保險企業經營效益低下的局面,嚴重制約了保險業的健康發展,削弱了國內保險企業在國際保險市場上的競爭能力。特別是在對保險事故進行評估和鑒定的過程中,常常出現執行制度不嚴的現象,有的從業人員甚至內外勾結,制造假賠案,導致保險公司內部道德風險不斷發生。成立保險公共評估機構,將會有效地杜絕保險公司和被保險人違規違紀現象的發生,為保險企業加強廉政建設提供制度保障。
三、設立保險公共評估機構的模式構想
針對保險公司現行理賠運行機制中存在的突出問題和矛盾,在設立保險公共評估機構時必須充分體現“權威性、公正性和服務性”原則,堅持做到“規范化、系統化、專業化”標準,以促進保險業持續、健康、高效發展,從而使保險業能更有效地為社會經濟發展服務。
所謂權威性,就是國家有關主管部門(如中國保監會)應依法授予保險評估機構對境內所有保險公司的保險標的損失進行評估的權力,各保險公司原有的評估定損部門一律撤消,保險公司不再具備保險賠付的評估職能。
為實現保險評估機構的公正性,有關部門應制定出專門的保險評估法規,規范公共評估機構的職業行為,使之不受保險人或被保險人任何一方制約。