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論文關鍵詞 公益訴訟 環境公益訴訟 原告資格
環境權益的保護渠道應該是多種多樣的，但我國對于環境的管理和維護長期以來是通過執行國家環境政策和實行國家行政管理權來實現的。伴隨著公民環境意識和維權意識不斷提高，人們保護環境公共利益的呼聲越來越強烈，更多的人期待通過訴訟這一中最基本、最權威的、具有終局性的司法保護措施來保護環境權益，以彌補行政權調整之不足。司法作為現代法治國家權利保護的最后一道防線，應該成為環境公益保護的重要措施，充分發揮司法的力量保護環境，實現人與自然的和諧、穩定可持續發展。
一、環境公益訴訟原告資格的概述
（一）環境公益訴訟的概念和特征
1.環境公益訴訟的概念
環境公益訴訟，是指包括公民、企事業單位、社會團體在內的社會主體依據法律的特別規定，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關導致環境受到或可能受到污染和破壞的情況下，向法院提訟的制度。
2.環境公益訴訟的特點
（1）主體的廣泛性。提起環境公益訴訟的主體，既可以是直接的受到侵害的人，也可以是沒有受到直接侵害的人。只要是為了維護國家、社會公共利益的任何主組織和個人均可以把侵害公共環境利益的人推上被告席。
（2）目的的明顯公益性。總的來說，環境公益訴訟的目的是為了維護國家的環境利益、社會的環境利益、及不特定多數人的環境利益不受侵害，從而追求社會公正、公平，以此保障社會的可持續發展。
（3）鮮明的預防性。環境公益訴訟的提起以及最終裁決的做出并不以有損害事實的發生為前提，只要能根據已知的相關情況合理判斷出某種行為可能侵害社會公共利益，即可提訟從而使違法行為人承擔相應的法律責任。通過這種方式可以有效地保護國家利益和社會公共秩序不受違法行為的侵害。
（4）訴訟對象的多樣性。環境公益訴訟的對象可以是針對民事主體，也可以是針對行政主體。在社會經濟活動中對環境造成破壞或損害的一般民事主體即可以成為環境公益訴訟的對象。行政機關往往在個體利益的驅動下也常常不依法履行其維護公共利益的法定職責，對環境造成嚴重危害時即成為環境公益訴訟的主體。
（二）環境公益訴訟原告資格的認定
1.環境公益訴訟原告資格的概念
環境公益訴訟的原告資格，是指在環境公益遭受損害或有遭受損害可能時，可以合法啟動環境公益訴訟程序的資格。
2.環境公益訴訟原告資格的構成要件
環境公益訴訟原告資格的確立有三個要件，缺一不可。
一是存在環境違法行為。包括環境保護機關，相關政府部門及其工作人員做出的環境行政行為或不作為以及民事主體的環境侵權行為。
二是環境違法行為侵害或者可能侵害到合法權益。受到環境違法行為損害的或者可能受到損害的權益必須是合法的權益。
三是違法行為與訴訟主體之間存在一定的利害關系。這個構成要件是環境公益訴訟原告資格的判斷依據，也是環境公益訴訟原告資格的核心內容。從國外環境公益訴訟原告資格的發展來看呈現出寬松的趨勢，出現了從“直接利害關系”標準到“非直接利害關系”標準發展的趨勢。
二、我國環境公益訴訟原告資格的立法缺陷
（一）環境公益訴訟原告資格缺乏實體權利依據
從憲法到具體的部門法實現法律生態化，確立實體意義上的環境權，有利于實現為環境公益訴訟的原告資格擴張提供廣泛地實體基礎。美國《國家環境政策法》中規定：國會認為，每個人都應當享受健康的環境，同時每個人也有責任為保護和改善環境做出貢獻。而中國的《憲法》和環境保護法規中沒有關于公民環境權的規定，中國《環境保護法》中對環境公益訴訟原告資格的規定模糊，籠統，不具可操作性。
環保組織一般具有較強的經濟以及科技實力，他們以維護環境公益為目的，可以更好地維護環境公益。但從中國目前的立法實踐來看，環保團體對與自己無直接利害關系的行為還找不到提訟的法律依據。中國的《民事訴訟法》第15條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院”。但中國目前立法對于環保團體以及社會團體能否代表其受損害的成員提訟的問題，仍然一片空白。
（三）檢察機關目前無權提起環境公益訴訟
我國《行政訴訟法》第10條和《民事訴訟法》第14、15條中，規定了檢察機關的兩項權力，即支持權和審判監督權，但沒有規定檢察機關享有提起民事訴訟和行政訴訟的公訴權。這表明檢察機關無權代表公共利益提起行政訴訟和民事訴訟。
（四）政府有關職能部門無權提起環境公益訴訟
作為公共利益的代表，具有環境管理職能的專門政府機關在我國不在少數，但是我國只在《海洋環境保護法》這一環境單行法中，對專門政府機關的環境公益訴訟的原告資格予以確認，但這僅僅是賦予專門政府機關在海洋環境公益訴訟中的原告資格。而在除海洋環境之外的其他環境公益訴訟中，具有環境管理職能的專門政府機關則無權提起公益訴訟。
三、我國環境公益訴訟原告資格的完善
（一）檢察機關
檢察機關充當環境公益訴訟原告不存在法理障礙，檢察機關自出現之初就代表國家和社會大眾的利益，在實質上是國家整體利益的維護者、公共利益代表人的身份。我國的檢察機關具有監督法律適用、執行、遵守的權力，通過監督活動、從宏觀上維護司法公正，保障法律在社會生活中正確運行，實現法治統一。檢察機關的法律監督權不限于對法院的審判監督權，因法院的審判活動只是作為法律實施的一部分存在，對于行政機關的行政職權行為，公民的個人行為是否與法律相符，都在檢察機關的監督范疇之內。比如，法國的檢察機關理論就認為檢察機關的職責是維護公共利益。所以一旦有損害環境公共利益的行為發生，檢察機關就應當挺身而出，對損害環境公益的違法行為向法院提訟，對社會公益進行保護。
（二）環保保護組織
雖然我國目前對環保組織能否提起環境公益訴訟仍爭論不休，但國外司法實踐對環保組織參與環境公益訴訟的積極意義已經證實，通過對環保組織的訴訟主體資格進行的規范，可以使其具有的天然優勢充分發揮出來。從動力來說，環保組織以保護環境作為自己的任務，在極高的環保熱情和責任心的驅使下，發自內心的行動成為維護環境公益的動力源，是他們以法律捍衛環境利益的堅定決心和不竭動力；從民眾支持來說，環保組織保護環境的目的為公共利益，服務于人民群眾，以便取得民眾的大力從支持；從社會影響來說，環保組織有更大的影響范圍，其產生的社會效果更好。在范圍方面對環保組織進行限制固然可以防止濫訴，但也有弊端：一方面，新類型的環境事件層出不窮，限定式立法會使得環保組織難以及時做出靈活反應，制約其發積極作用。另一方面，我國環保形勢比較嚴峻，在我國本來就存在監督不全面、監管不到位的狀況，如再對他的范圍加以限制，使其縮小了監督范圍，這樣對生態環境毫無裨益。所以，應當遵循“法不禁止即許可”的原則，對民間環保社團的可訴范圍，除現行法律明確禁止的事項（如抽象行政行為）外，其他環境事件均可以提訟。
（三）公民個人
公民充當環境公益訴訟原告可克服單純政府管制的弊端。我國賦予了公民環境公益權，這樣，公民可以通過行使監督權監督行政機關在環境保護減少環境執法違法、懈怠的情況，從而實現依法行政，同時還可以可以推動環境保護實現管理民主化的進程，努力提高環境保護管理決策的科學性、民主性，降低它的執行成本，提高環境保護行政機關的管理效率與質量。公民作為環境公益訴訟原告可保障公民積極行使其權利。在公民環境保護意識的不斷增強的當今社會，公民的環境權利訴求也日漸強烈，公民要求參與環境保護管理的呼聲越來越強烈。我國環境保護提倡的公眾參與是義務本位的，有關的法律并沒有把這種義務本位轉換成權利本位。所以，賦予公民環境公益權不僅為公民積極參與環境管理事務提供了重要途徑，也是對公民環境訴求日益強烈要求的回應。
（四）政府機關及有關職能部門
【關鍵詞】環保法；環境責任險；環境強制責任險
自2012年8月以來，《中華人民共和國環境保護法》修正案已經歷三審，同時，隨著霧霾現象等環境污染問題的屢次出現，1982年出臺的，已經23年無實質性修改的環保法再次備受矚目。就環保法的修改，專家、學者以及民間環保組織如自然之友等都提出自己的修法建議，而環保部最近提出的修法建議著重提出應將環境責任險寫進新環保法。在環境問題突出的今天，關于環境責任險以及環境強制責任險的立法工作受到了廣泛關注。
一、環境責任險的性質
（一）環境民事責任的社會化分擔
環境是一種具有公益性特征的公共產品，對環境的污染已成為環境侵權責任，也是一種特殊的民事責任，需要行為主體承擔相應的侵權責任。環境資源法上的侵權責任特殊性在于采用無過錯責任原則，而且舉證責任倒置。環境侵權責任畢竟有不可預測性，因此環境責任保險也是環境法上風險預防原則的體現，還是“污染者付費，受益者補償”原則的體現。風險預防原則和“污染者付費，受益者補償”原則都是環境資源法上的基本原則，而在經濟發展的過程中，大多數的工業生產者在沒有支付環境成本的情況下營利，環境成本被消費者和社會承擔，這樣的“外部不經濟性”只會在市場激烈競爭下變本加厲。針對這樣的問題，我國現行環境侵權責任承擔社會化方式有國家救助，公共補償基金制度，財務保證及擔保，以及環境責任保險制度。在環境責任保險中，投保人向保險公司支付一定的保費后，會轉移部分賠償風險給保險公司，即由全體投保企業共同承擔，一定程度上減輕公司本身以及國家賠償巨額損失的負擔。保險公司的賠償正是環境民事責任社會化分擔的體現，它將因特定侵權行為所造成的損失轉移到社會之上，在全社會范圍內或特定的社會群體范圍內轉移或分散損失的機制，以此實現對受害人進行及時、有效救濟。
（二）環境責任險的公益性
環境責任險除了具備分散管理社會風險的功能，還具有一定的公益性。環境責任保險本身追求的是一種正義的思想。首先，在發生環境問題的過程中，必然會涉及到關于公民的環境權問題的討論，即公民在良好環境中生活并合理利用環境的權利，也會間接的侵害公民的人身權和財產權，而環境責任保險通過專門的保險機構負責管理理賠事項，在公民這些權利受到侵害時，及時從保險呢機構獲得賠償，減少訴訟成本與風險，是公益性的一種表現；其次，環境責任保險擁有責任賠償主體替代性的特征，保險公司實例雄厚，企業可將損失轉化給保險公司，實現不同投保企業之間保險金的優化配置，所以，環境責任保險通過調節企業，政府和個體之間的關系保障各方利益的均衡；最后，保險公司賠償的及時性可以給受害人帶來精神撫慰，給予處于弱勢地位的受害者一定的法律傾斜，不僅實現了法律追求的實質平等，同時，通過立法，市場，計劃等手段制定的有差別的環境責任保險政策，使企業承擔相應的法律責任，維護社會的穩定和諧，體現了公平性。環境責任保險制度的設立，本質上就是為了維護設的公平和正義，不僅保障企業的良好運行，也維護受害者的合法權益，盡快從社會獲得補償。所以，環境責任險具有較強的公益性。
二、環境責任險的現狀
（一）立法現狀
在我國，環保法目前沒有任何涉及環境責任保險的條款，環境責任保險國家層面立法缺失。2007年12月4日，原國家環保總局聯合中國保監會了《關于環境污染責任保險的指導意見》，意見從認識環境責任保險的重大意義，環境污染責任保險工作的指導原則與工作目標以及環境責任保險制度的建立和完善等幾個方面對環境責任險作出了規定。隨后各省市在地方立法上對環境責任保險進行規范，2013年1月21日，環保部和保監會聯合出臺了《關于開展環境污染強制責任保險試點工作指導意見》，此指導意見再次明確了環境責任保險的意義，并且明確了環境污染強制責任保險的試點企業范圍以及其他與環境責任保險相關的具體制度。《關于環境污染責任保險的指導意見》只具有一定的號召力，引導保險公司開發相關保險產品，鼓勵和督促高環境風險企業投保；《關于開展環境污染強制責任保險試點工作指導意見》則要求需投保范圍內的重金屬等污染型企業應當按照國務院、地方性法規等的有關規定，投保環境污染責任保險。
（二）相關實踐
環境責任保險可以分為強制性責任保險和任意性責任保險，我國現行的環境責任保險主要是任意性的責任保險，在環境污染責任保險的試點區域，企業可以自由選擇是否投保。而國家通過立法程序頒布相關法律法規，要求潛在污染環境的企業依法必須向保險人投保環境污染責任保險則是強制性責任保險的體現。我國在2007年12月便開始試點推行環境責任險，首例環境責任保險獲賠案例是2009年發生在湖南的某農藥企業與投保的中國平安保險公司一起對污染事故進行了理賠。在試點工作開始后，各試點省市都推出了相應的保險產品，如湖南省，湖北省等，江蘇省還推出了船舶污染責任保險。在《關于開展環境污染強制責任保險試點工作指導意見》之后，更多的省市加入了試點開展環境責任強制險的城市的隊伍，比如陜西省出臺了《陜西省環境污染責任保險試點工作實施意見》，還選擇了人保財險、平安財險、大地財險、永安財險四家保險公司和金晟保險經紀公司參與試點工作。
三、環境責任險的意義
（一）環境責任險的優越性
我國傳統的單一的環境侵權損害賠償機制早已無法滿足受害人強烈的救濟需求，而且，巨額的賠款也會打擊企業的生產積極性甚至導致企業破產。如2011年的渤海灣蓬萊193油田發生溢油事故中，農業部，中海油和主要責任人美國康菲公司達成的10億元賠款僅包括河北遼寧地區漁民的損失，不包括山東地區漁民的損失。像這樣個別責任無法救濟時，受害群體應該尋找怎樣的方式維護自己的合法權益呢？
相對于其他幾種民事救濟制度，環境責任險的公益性也體現了自身的優越性，在以前大量有關環境問題的實踐中都沒有介入環境責任，容易出現發生重大環境污染事故后，事故企業破產，政府花巨資治理或者責任人無力賠償而無人賠付的情況。如2003年我國首例大氣污染中毒事件――湖南安化“5.8”中毒案中村民的醫藥費大部分由當地環保局和鎮政府負擔，甚至還拖欠16萬元未支付，造成惡劣影響。再如2010年7月的紫金礦業污染事件9100立方米的污水流入汀江，直接導致汀江的部分河段網箱養魚大量死亡，對當地生態環境和居民的身體健康造成了巨大的影響，漁民損失慘重，事故結果是由福建紫金礦業集團有限公司承擔賠償責任，在2010年就此污染問題處理之后，2011年廣東又有852名村民近日向紫金礦業等公司索賠1.7億元接二連三的巨額賠償對紫金礦業公司的打擊可想而知。
（二）環境強制責任險的意義
環境強制責任險是環境責任險的一種表現方式，環境責任保險設立之后，一旦發生了環境事故，可以由保險公司及時給被害者提供賠償，還可以分散企業風險，減輕政府負擔，促進政府職能的轉變。任意性的環境責任保險存在著許多問題，除了企業投保積極性不高，投保企業數量少，還存在著保險產品供給不足，保險模式不統一等問題。而推行環境強制責任險，通過地方人大和人民政府，制定了一系列推進環境污染責任保險的法規、規章和規范性文件等來強制重污染企業投保，能有效解決這些問題。如云南昆明實行的是“以強制環境責任保險為主以自愿環境責任保險模式為輔”的環境責任保險模式，2009年01月，昆明市人民政府《關于推行環境責任保險的實施意見》，將全省52個主要污染行業全部納入投保范圍，其中有340家企業被強制要求參與環境責任保險，有65家企業在政策勵下自愿參與環境責任保險，投保企業數量多，效果顯著。
環境強制責任險也是環境責任保險公益性的基本保障機制。在各國環境保險的實踐中，都具有環境強制責任險的內容，如美國在廢棄物和有毒物質的處理、處置所可能引發的損害賠償責任中實行了強制保險制度。德國制定了《環境責任法》，自1991年1月起就開始依法實施環境強制責任損害保險，只要營運中的設施足以引起不利的環境影響或由此造成的對于他人生命，身體，健康或財產的損害，就要采取一定的預防保障措施，包括與保險公司簽訂損害賠償責任保險合同，這與我國環境法上的風險預防原則相一致，也類似于“三同時”制度。
四、環保法中需完善環境責任險的原因
傳統的環境侵權損害賠償制度與環境侵權賠償社會化制度都存在一定的局限性。環境侵權損害賠償制度缺乏懲罰性的賠償措施，而且精神賠償缺乏操作性。在環境侵權賠償社會化制度中，環境責任保險得不到實質性的發展，缺乏一定的法律保障，而且自愿性的投保無法吸引企業家的眼光，畢竟環境事故具有不可預測性，自然損害難以評估、技術層面尚不成熟；雖然環境強制險的適用對象不宜廣泛，但是，借鑒國外的先進經驗，在污染環境十分重大的領域都適用環境強制險。
無論是《關于環境污染責任保險的指導意見》還是《關于開展環境污染強制責任保險試點工作指導意見》，在談到如何進一步保障環境責任險的實施時都認為要健全法律法規，在健全國家立法的同時也要有地方配套的法規建設；地方環保部門、保險監管部門應當積極爭取將環境污染強制責任保險政策納入地方性法規、規章，或者推動地方人民政府出臺規范性文件，并配合有關部門制定有利于環境污染強制責任保險的經濟政策和措施。但是從我國目前的實踐來看，對于環境責任保險的立法主要是從地方立法的角度入手，缺乏國家層面的立法。將環境責任險寫入新環保法之后，可以為在全國范圍內推行環境強制責任險提供法律依據和基礎。另外，環境責任險在環保法中完善之后也為環境責任險的具體實施提供強有力的保障。
環境保險有民事責任社會化分擔以及公益性的特點，還是環境責任保險這一賠償模式相比于其他環境問題賠償方式具有優越性，都成為環境責任保險應當在環保法中加以完善的原因。我國正處于經濟飛速發展的時期，層出不窮的環境問題也引發了諸多的賠償糾紛，站在人身和財產受的損害的居民的角度上，站在造成環境污染和破壞需要進行賠償的企業的角度上，以及站在企業無力負擔賠償時需要進行補償的政府的角度上，能平衡各方利益的環境保險無疑是最好的選擇。
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（南昌大學，江西南昌330031）
摘要：現代社會經濟發展快，工業化進程加快，環境受到了比較嚴重的污染。我國現在的法律法規在一定程度上起到了保護環境的作用，但環境狀況沒有明顯改善，環境受到了很大地破壞。為了解決我國破壞環境的問題，筆者認為我國應該建立環境公益訴訟制度。我國建立環境公益訴訟制度首先要確定環境公益訴訟的原告范圍。筆者認為檢察院、環境保護的行政機關、環境保護的社會團體和公民個人應該擁有環境公益訴訟的原告資格。
關鍵詞 ：環境污染；環境公益訴訟；原告資格．
中圖分類號：D90 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8775（2015）04-0168-02
收稿日期：2015－01－20
作者簡介：陳梓元（1989-），女，漢族，浙江省東陽市人，碩士研究生，南昌大學在校學生，專業：訴訟法學（民事訴訟法方向）。
環境問題受到人們的廣泛關注，因為環境污染會嚴重影響人類的生產生活和社會經濟發展。國外一些國家已經建立了環境公益訴訟制度，這對于保護環境有重要意義。環境公益訴訟是指在民事活動中，檢察院、環境保護機關、社會團體和公民對污染環境，違反民事、經濟法律，損害社會大眾利益的行為依法向人民法院提起訴訟，要求人民法院通過審判保護環境的訴訟活動。環境公益訴訟有五個特征：第一，本質上的公益性。提起環境民事公益訴訟是為了保護環境，保護社會公共利益。第二，提起主體的廣泛性。檢察院、國家環境保護機關可以提起環境民事訴訟，社會團體、公民也可以提起環境民事公益訴訟。環境污染問題損害社會大眾利益，所以提起公益訴訟的主體比較廣泛。第三，環境民事公益訴訟的提起和裁決，并不一定要求實際損害的發生，當事人可以對潛在的破壞環境，會對未來造成影響的行為提起訴訟。環境民事公益訴訟的請求內容不僅僅針對過去、現在，還具有指向未來的意義。第四，當事人雙方訴訟地位具有差異性。被告一般是社會的強勢群體成員，擁有強大的經濟實力。第五，環境民事公益訴訟的被告在敗訴的情況下，不僅要賠償損失而且要對其侵害行為承擔懲罰性賠償責任。這樣可以使被告認識到保護環境的重要性和污染環境的嚴重危害性。2012年新民事訴訟法規定：對污染環境這種損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。由此看出，立法機關把環境民事公益訴訟的原告資格規定為有關機關和社會團體。其實這樣規定比較籠統，不夠具體。筆者認為有權提起環境公益訴訟的原告應該有檢察院、環境保護機關、環境保護團體和公民個人。環境公益訴訟原告范圍的確立是我國環境公益訴訟制度建立的基礎。環境民事公益訴訟的原告資格至關重要，因為這關乎公共利益的實現，經濟社會發展。外國一些國家對環境民事公益訴訟的原告資格研究的先進之處值得我國借鑒和學習。
我認為有關機關應該包括檢察院、環境保護機關、社會團體和公民。社會團體必須是具有一定規模，有一定經濟能力的以保護環境為目的的社會團體。這樣規定社會團體的范圍可以防止濫訴，可以有效利用司法資源。
一、檢察院應該具有環境公益訴訟的原告資格
檢察院應該被賦予環境民事公益訴訟的原告資格，第一因為檢察院作為公訴機關，應該維護社會公共利益。第二因為檢察院應該對國家機關及其工作人員和公民、社會組織的行為是否遵守法律進行監督。外國許多國家無論大陸法系國家還是英美法系國家都把檢察院作為環境民事公益訴訟原告。
檢察院參與到訴訟活動的方式有兩種：一是直接起訴，以檢察院自己的名義作為原告；第二種方式是支持起訴，檢察院依職權支持受害人起訴。檢察院擁有大量的人力，物力，有能力支持受害人起訴。
檢察院擁有大量的人力、物力，有良好的資源。檢察院一般都擁有良好的法律知識功底和實際業務能力，能夠運用法律知識保護環境維護公共利益。同時可以防止濫訴情況的發生，使法院更好地實現公正與效率兩大目標，使得司法資源能夠有效利用。
從現有的資料看，我國各級人民法院受理的環境公益訴訟案件中檢察院作為原告勝訴的概率比較大。2007年廣州河道污染公益訴訟一案讓人印象深刻。整個案件因一條名叫石榴崗河的河流引起，它位于廣州市海珠區。以前的石榴崗河干凈、清澈見底，但當年9月以后小河突然變得奇臭無比，村民們覺得很奇怪。村民們后來在河邊發現了一家名叫新中興的洗水廠并且猜測黑臭是該廠排出的，于是聚集到洗水廠討要說法，但該廠不承認。村里幾位老人向該區檢察院提出援助請求。區檢察院同意以原告身份提起環境民事公益訴訟。2008年12月9日廣州海事法院依法對此案作出判決，給了村民一個滿意的答案。i從此案可看出，檢察院作為原告提起環境民事公益訴訟可以起到保護環境，維護環境公共利益的作用。
二、環境保護的行政機關應該具有環境公益訴訟的原告資格
環境保護機關的職責就是保護環境，使得人類生存在一個環境優美的地球上。所以環境保護機關應該有環境民事公益訴訟的原告資格。現在國家財政投入環境保護的經費很多，環境保護機關擁有足夠的資金，同時環境保護機關擁有大量既掌握環境保護知識又懂得如何很好保護和利用環境資源的人才。環境保護機關擁有足夠的資金和人才可以很好參與到環境民事公益訴訟中。所以環境保護機關可以作為環境民事公益訴訟的原告。
當環境保護機關提起環境民事公益訴訟時，參與到訴訟活動的方式有三種：第一種方式是支持起訴，環境保護機關可接受公民和社會團體的申請介入到案件中支持起訴，環境保護機關可以發揮自身技術、人員等優勢。第二種方式是作為共同原告，環境保護機關可以作為共同原告參與到環境民事公益訴訟中。第三種方式是環境保護機關以自己名義直接提起訴訟，成為環境民事公益訴訟的當事人。
現實生活中，環境保護機關為原告提起環境民事訴訟案件中比較典型的一個案例：貴州天峰化工公司是一家生產化肥的化工企業，對其堆放的磷石膏廢渣沒有采取必要的環保處理措施，導致廢水進入紅楓湖，導致河水磷濃度超標。2007年12月，貴陽市紅楓湖、百花湖和阿哈水庫“兩湖一庫”管理局作為環境民事公益訴訟原告向法院起訴，要求被告貴州天峰化工公司停止排污。ii最后人民法院判決被告停止對環境的損害。從此案可看出，環境保護機關作為原告提起環境民事公益訴訟是合理的，必要的。環境保護機關可以保護環境資源，維護環境公共利益。
三、環境保護的社會團體應該有權提起環境公益訴訟
社會團體應該有資格作為環境民事公益訴訟的原告，國外一些國家例如：美國、英國、法國都把社會團體列入環境民事公益訴訟的原告范圍內。提起環境民事公益訴訟的社會團體一般都是環境保護團體。國外一些國家規定必須符合一定要求的環境保護團體才能提起訴訟，我認為這種先進做法可以借鑒，這樣可以防止懶訴，司法資源可以得到有效利用，可以更好地實現社會公平正義。我認為社會團體首先應具有一定的經濟能力，因為提起訴訟并保證訴訟的順利進行需要一定資金。其次，社會團體必須具有一定的規模，而且必須以環境保護的目的社會團體。最后，社會團體提起環境民事公益訴訟必須以團體本身的名義。
社會團體可以提起環境民事公益訴訟原因如下：第一，社會團體一般具有公益性，所以可以為了社會大眾的利益提起環境民事公益訴訟；第二，社會團體分布廣泛，有利于及時發現污染環境的現象，及時訴訟，有利于保護環境；第三，社會團體中有懂得保護環境的專業人才，也有一定的經濟能力進行訴訟。
通觀我國目前司法實踐，中華環保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案是我國首例由環保社團組織提起的環境民事公益訴訟，目前，這起案件已成功審結。中華環保聯合會在司法保護環境實踐中做了有益的嘗試，收到了良好的社會效果。iii但是由于我國新民事訴訟法未明確具體規定環境公益訴訟的原告資格，現在環境保護團體提起的很多環境公益訴訟，人民法院大部分沒有受理。所以筆者認為今后的司法解釋應明確規定環境保護團體能提起環境公益訴訟。最新民事訴訟法只抽象籠統地規定了環境公益訴訟的原告資格，為使我國環境問題得到改善，今后的司法解釋應具體規定環境公益訴訟的原告資格，這有利于我國環境公益訴訟的發展。
四、公民個人有權提起環境公益訴訟
筆者認為，公民有權提起環境公益訴訟，公民個人有權參加到環境保護隊伍中。因為環境污染問題直接影響到公民個人的人身安全和財產安全，所以公民有權參與保護環境。公民個人若發現污染環境的現象，提起環境公益訴訟，有利于保護公眾利益和社會利益，也有利于公民參與到建設社會主義法治國家。
在現實生活中，公民個人由于資金問題，環境方面的專業知識缺乏，舉證艱難，法院一般很少受理公民提起的環境公益訴訟案件。但是公民個人依法享有環境權，公民有權保護環境。筆者認為未來立法中公民應該享有環境公益訴訟的原告資格。
通過總結國外一些發達國家的先進經驗，筆者認為環境公益訴訟原告資格的范圍應該擴大，檢察院、環境保護機關、環境保護社團、公民個人都應該有權提起訴訟。明確環境公益訴訟的原告資格是建立環境公益訴訟制度的基礎，我國應根據國情，在今后的立法中明確規定環境公益訴訟的原告資格。這對于保護環境，促進經濟發展有重要意義。
參考文獻：
[1]覃春霞：《我國環境公益訴訟原告資格研究》，武漢工程大學2011年碩士學位論文，第26頁.
[2]余衛釗：《環境公益訴訟原告資格研究》，昆明理工大學2012年碩士學位論文，第15頁.
論文關鍵詞 環境民事公益訴訟 激勵機制 司法保護
一、環境民事公益訴訟制度概述
公益訴訟起源于古羅馬時代，而現代公益訴訟則發端于美國。美國國會于1890年通過的《謝爾曼反托拉斯法案》標志著民事公益訴訟的誕生。?有學者將公益訴訟定義為：任何組織和個人根據法律授權，就違法侵犯國家利益、社會公益的行為提訟，由法院依法處理違法之活動。在這一前提下，依據的組織和個人的性質與地位，對公益訴訟訴訟進行了狹義與廣義的劃分。狹義的公益訴訟僅指國家機關代表國家，以國家的名義提起的公益訴訟；廣義的公益訴訟既包括前者，又包括任何個人、組織代表國家，以自己的名義提起的訴訟，即所謂“私人檢察官”提起的訴訟。?筆者認為，公益訴訟是為了維護國家和社會公共利益，提訟的主體并不是最重要的，重要的是被損害的公共利益是否得到了全面有效地救濟。我們寧愿相信，在有權提起公益訴訟的主體中增加公民個人這一重要主體更能及時、有效地維護現代工業社會屢受侵害的公共利益。所以，所謂公益訴訟乃是法定的國家機關和組織以及特定條件下的公民個人就損害或者有可能損害國家利益、社會公共利益的行為向法院提訟，由法院依法追究其法律責任的活動。而環境民事公益訴訟是指，法定的國家機關和組織以及特定條件下的公民個人就嚴重污染或者有可能嚴重污染環境，影響大多數居民正常生活的行為向法院提訟，由法院依法追究其民事責任的活動。
二、放寬原告資格限制
新民事訴訟法雖然確立了公益訴訟制度，但是僅賦予法定的國家機關和有關組織原告資格，而將公民個人排除在公益訴訟大門之外。筆者將這種賦予法定國家機關和相關組織原告資格的理論稱為“二元論”；將更為保守的僅將原告資格賦予法定國家機關（大多認為檢察院最為合適）的理論稱為“一元論”；而將流行于美國等公益訴訟較發達國家的民事公益訴訟原告資格理論稱為“三元論”，這種理論較之“二元論”更為開放，即認為：不僅法定的國家機關和相關組織有權提起民事公益訴訟，而且公民個人在符合特定條件下也可以單獨提起民事公益訴訟。
（一）法律規定的國家機關——檢察院
筆者認為新民事訴訟法第五十五條中“法定的國家機關”就是指檢察院。理由在于：從法理上來看，我國憲法中規定檢察機關作為國家的法律監督機關，有權對法律的實施情況進行監督，這正是檢察機關作為公共利益保護者的體現。從實際效果來看，檢察機關具備獨特的優勢：一是法律專業知識和訴訟經驗豐富，能提高公益訴訟的勝訴率；二是享有一般主體所沒有的調查取證權。在公益訴訟這類特殊的案件中，受到侵害的主體往往處于弱勢地位，自行收集證據面臨很大困難，而檢察機關可以利用職權調查收集證據，使侵害事實得到證明。
（二）法定的有關組織——公益環保組織
就環境民事公益訴訟而言，法定的有關組織一般需要滿足兩個條件：首先，該組織必須是嚴格按照我國《社會團體登記管理條例》登記成立的，有自己的組織機構和場所，有獨立的財產，能夠獨立承擔民事責任；其次，該組織提起的公益訴訟所欲保護的利益應當與自己設立的目的相一致。所以，為避免可能產生的報復和濫訴弊端，不能允許任何組織都能提起環境民事公益訴訟，具備原告資格的組織必須是依法注冊登記成立的以保護環境公共利益為宗旨的環境保護組織。建議最高人民法院會同國家相關部委每年確定一批具備民事公益訴訟原告資格的環保組織，并將名單公告。
（三）公民個人——被“遺忘”的力量
關于是否應賦予公民個人提起民事公益訴訟的資格，學界分歧較大。從新民事訴訟法來看，顯然是采取否定論。但是筆者傾向于賦予公民個人以原告資格，并認為民事公益訴訟原告資格“三元論”能最大限度發揮公益訴訟制度的預期作用，即最大限度維護社會公共利益。同時，將公民個人納入公益訴訟原告主體之中，“能喚起社會公眾的自我維權意識，激發人們與侵犯公共利益的違法行為作斗爭的積極性，能有效遏制侵犯公益行為的發生”。?因此，建議國家立法機關在完善民事訴訟法時，突破傳統的利害關系人理論，而采納訴的利益說，以彌補傳統當事人適格理論的不足，從而賦予與損害沒有直接利害關系的公民個人原告資格。訴的利益說認為，在有關當事人可以通過審判請求獲得一定的利益（個人利益或公共利益、物質利益或精神利益），并有司法保護的必要性情況下，法院都應當許可該當事人作為正當當事人進行訴訟。訴的利益乃原告謀求判決時的利益，即訴訟追行利益。
但是，從防止濫訴、節約司法資源和督促行政機關依法行政的角度出發，筆者建議對公民個人提起的環境民事公益訴訟設置前提條件，即采取前置審查模式，公民之前，必須通知環保部門或者檢察機關，要求環保部門履行監管職能或者要求檢察機關提起環境民事公益訴訟，只有在檢察機關法定期間內不提訟的情況下，公民個人才能提訟。這一法定期間稱為通告期。美國在《清潔水法》中就有類似規定。
三、構建訴訟激勵機制
眾所周知，一項制度再好，若沒有相應的保障機制，也只能是空中樓閣，環境公益訴訟也不例外，需要一些保障其實施的配套政策與制度。公益訴訟不同于私益訴訟，原告往往不是為一己之私利而訴。如何激發公眾參與公益訴訟的動力，是使公益訴訟制度發揮實效必須考慮的問題。因為進行訴訟，不僅涉及到各種費用支出，還要承受案件敗訴壓力，甚至是利益對立者的威脅。而即使原告勝訴，因為其不是最終的實體利益享有者，所以其并不能（至少不能全部）享有勝訴判決結果帶來的利益。所以，從直接結果來看，提起公益訴訟是一件非常不利己的事。為了克服這一現實困境，鼓勵法定國家機關、相關組織，尤其是公民個人積極參與公益訴訟，可以從以下三個方面著手相關的配套制度構建。
（一）創新訴訟費負擔模式
由檢察院提起的環境民事公益訴訟，參照刑事訴訟，不收取訴訟費，因為檢察院的費用支出由國家財政負擔。但是，在被告敗訴的情況下，案件訴訟費應該由被告承擔。由環保組織或者公民個人提起的，則可于時申請緩交，法院在受理后經初步審查認為可能存在環境侵權事實的，則應準予緩交。在案件審理結束后，再根據結果來決定訴訟費用的承擔。如果原告敗訴，則由原告承擔，原告此時可以申請環境公益訴訟基金來支付這筆費用。?該基金會的資金來源既可以是社會公眾的捐款，也可以是公益訴訟案件中對敗訴的被告進行罰款的一部分，還可包括國家財政專項撥款。
（二）建立原告勝訴獎勵制度
當原告勝訴時，給予其適當的獎勵，猶如一劑強心針或者興奮劑，可以激勵其對環境侵權行為及時提起公益訴訟。此時，可借鑒美國在公益訴訟制度中設立的利益刺激機制，建立原告勝訴獎勵制度。對提訟的公民、法人、或其他組織根據受保護的公共利益的價值或對社會的作用給予經濟上的獎勵。例如在公益訴訟案件獲得勝訴之后，把公益訴訟案件中被告方所交納的罰款按照一定的比例分給公益訴訟的原告及律師，鼓勵其通過公益訴訟維護公共利益。
一、深化全民環境宣傳教育行動
宣傳貫徹黨的十精神，大力倡導生態文明建設和貫徹落實科學發展觀。緊緊圍繞黨的十對建設美麗中國的目標要求，廣泛、深入地宣傳生態文明建設和貫徹落實科學發展觀。努力提升全民環境意識，營造全社會參與環境保護、建設生態文明的氛圍。各縣區全年要舉辦1—2期領導干部生態文明建設專題培訓班，牢固樹立生態文明理念。
1、進一步深化《市全民環境宣傳教育實施意見》，實施全民環境宣傳教育行動。以鄉鎮（街道）社區為中心，各縣區在制定落實年度全民環境宣傳教育目標計劃的基礎上，選擇2-3個環保問題集中的鄉鎮（街道）社區，以建立健全鄉鎮（街道）社區環保機構、宣傳網絡，有組織的舉辦講座、發放環保宣傳資料，搭建公眾參與環保、民意反饋的平臺，開展全民環境宣傳教育試點。
同時，結合環保“六進”（即進機關、進社區、進學校、進企業、進農村、進家庭），各縣區選擇3-5家企事業單位開展全民環境宣傳教育試點，推動工業園區、企業和學校、社會組織，共同開展全民環境宣傳教育行動，促進全民環境宣傳教育行動計劃的規范化開展。
2、深化綠色創建工程。開展“四創建”（即創建綠色學校、綠色社區、環境友好型企業和環境教育基地）活動，以生態市創建為總目標，各縣區要進一步推進縣區級綠色工程，編制完成“四創建”工作目標和年度計劃。年內，各縣區創建1所省級、3所市級綠色學校，鼓勵條件具備的學校申報國家“綠旗學校”；同時，完成創建1家省級綠色社區，2家市級綠色社區，鼓勵條件具備的社區、家庭開展省級綠色家庭創建；并創建1—2個市級或省級環境教育基地。
在市環保局完成環境友好型企業創建辦法調研和征求意見的基礎上，適時開展環境友好型企業創建工作。同時以生態市文明建設為目標，舉辦“生態文明在港城”企業環保講座活動，全面推進企業內部環境管理水平提高，引導企業內部開展環保知識培訓，推進企業共建生態文明。
二、加強環境環境輿論的引導和監督
加強與各新聞媒體的協調，充分發揮新聞媒體的喉舌作用。充分發揮新聞媒體的輿論引導和監督作用，強化廣播、電視、報紙和網絡媒體環境新聞宣傳陣地建設，為環保工作開展營造良好的輿論氛圍。進一步建立健全環境輿情收集、研判和上報體系，加強對環境輿情的跟蹤、判斷、分析和研究。各縣區要借助輿論力量助推突出環境問題的解決，防范環境問題引發公共危機。注重對媒體特別是網絡媒體的正面引導，妥善處理好媒體監督報道，運用輿論監督力量推進整改工作落實。市環保局將集中組織市級媒體開展季度環境新聞督查活動，不定期召開媒體宣傳形勢分析會、新聞通報會。繼續開辦《日報.港城環保》專版，各縣區要做好組稿、供稿工作。
1、全年各縣區媒體用稿考核目標為：各縣在中央、省級主流媒體及《環境》的用稿量要達到20篇；市級主流媒體用稿30篇；各區在中央、省級主流媒體及《環境》的用稿量要達到10篇；市級主流媒體用稿20篇。
2、完成省環保廳下達的《中國環境報》、《環境》宣傳征訂任務。
3、各縣區環保局在10月1日前開通環保政務微博，并安排專人負責更新維護。
三、以“環保宣傳月”強化環境文化宣傳
加強環保紀念日的宣傳。將上級主管部門的宣傳活動精神與我市的實際結合起來，突出我市的特點。以“六·五”世界環境日、世界地球日等重大節日，結合本地實際，統籌開展一系列有影響、有效果的主題宣傳活動，大力宣傳環保工作成就和加快實現環保歷史性轉變的深刻內涵，引導群眾積極參與，掀起宣傳環境保護的熱潮。
1、各縣區結合生態市創建，在城鄉顯要位置設立環境公益廣告牌，利用社區和學校宣傳畫廊、櫥窗、報廊等大眾宣傳媒介，適時更新環境保護公益宣傳內容。
2、以秸稈禁燒宣傳為重點，大力宣傳秸稈禁燒法規和綜合利用知識。各縣區要積極參加響應市環保局和市教育局聯合開展的優秀“秸稈禁燒倡議書”評選活動，真正做到“教育一個孩子，帶動一個家庭”。
3、開展主題宣傳活動，以生態市創建為目標，開展“環保宣傳月”活動。以“世界環境日”、“世界水日”、“地球日”、“生物多樣性日”等環境紀念日為平臺，突出生態文明建設的宣傳主題，以社區為重點，集中開展生態文明宣傳，推進社區開展定期環保宣傳活動。舉辦“與生態文明同行”宣傳活動；配合省環保廳做好“生態文明•美麗”大型攝影作品巡展活動的征稿與展出工作。
【關鍵詞】環境公益訴訟；主體資格；損害界定；受償順序
中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）10-115-03
在中國，環境公益訴訟制度的相關立法甚不完善，在2012年新《民訴法》實施之前，我國沒有確立環境公益訴訟制度。2012年新《民訟法》第55條規定了法定的國家機關和組織能夠提起公益訴訟制度，這是我國首次在法律體系中確立公益訴訟制度。但是何種機關和組織組織可以提起環境公益訴訟，從這一法條中無法加以判斷。新《民訴法》修訂后，因主體不符合環境公益訴訟資格而被法院拒絕受理案件的情況時有發生，有關主體資格的爭論亦未平息。2014年《環境保護法》出臺，該法第58條明確規定民進環保組織的環境公益訴訟主體資格。2015年《司法解釋》的出臺，對于環境公益訴訟制度在NGO資格、環境侵權案件法院管轄、訴訟程序、訴訟費用承擔等方面都做出了細化的規定，這對推動我國環境公益訴訟的發展具有里程碑意義。《司法解釋》的出臺值得我們雀躍的理由有千萬種，但雀躍過后，我們也必須理性面對現實。我們的新《司法解釋》是否真的能經受住司法實踐的考驗？是否具有較強的可操作空間？其某些價值判斷是否能與我們的法治現實相契合？冷靜后，我們可能會以另外的一種方式去表達對新《司法解釋》的愛意，那就是批判以及尋找令其更加完美的途徑，這便是本論文寫作的目的及意義。
一、環境民事公益訴訟中的適格原告
（一）環境民事公益訴訟中適格原告概述
2014年新《環境保護法》并沒有明確規定法定國家機關有提起環境公益訴訟的資格，因此引發了關于此問題的爭議。無論是根據“新法優于舊法”還是“特殊法優于一般法”的原理，在新《司法解釋》出臺之前，只能將法律明確規定的環境公益訴訟的主體視為NGO。在這一問題上可看出《司法解釋》將環境公益訴訟主體范圍縮小化了。公益訴訟制度設計的初衷就是在不影響環境行政部門執法的前提下最大限度調動社會的積極性來參與環保，而公益訴訟無疑為其打開了一扇窗戶。主體范圍的縮小不能不說是立法的一個退步。所幸，新出臺《司法解釋》的第一條就將法律規定的機關授權為民事公益訴訟的原告主體資格，擴大了新《環境保護法》中適格原告范圍。但遺憾的是，新《司法解釋》并沒有做進一步努力，將法律規定的機關類型加以明確，在此問題上仍保留其模糊態度。然而，如果此問題不加以明確，那么除符合法律規定的NGO以外的任何主體提起環境公益訴訟都有可能因為缺少法律的明確授權而被拒之門外。因此，明確“法律規定的機關”究竟指的是哪些機關是《司法解釋》不應該回避的問題，我們不應該懼怕未來司法實踐的不確定性，而故意做立法上的空缺。判例國家司法實踐的進步不正是依靠一個個鮮活具體的案件積累起來的嗎？既然無法逃避，我們只能理性面對。哪些機關最有可能并最應該成為法律規定的機關呢？無論是從理論界的探討還是從實務界的個案實踐來看，我們都應該將重點放在對檢察機關和環保行政機關的考察上，以明確其二者是否能夠成為民事環境公益訴訟適格原告。以下兩節將對這兩個主體是否應該成為法律規定的機關進行探討。
（二）檢察院成為適格原告的應然性
《司法解釋》第11條將檢察機關角色定性為支持NGO提起環境公益訴訟機關。這一規定從側面映射出立法者并無意愿直接將檢察機關作為適格原告。監察機關是否適合作為原告呢？
很多學者并不贊同將檢察機關作為民事環境公益訴訟的原告。其理由在于，檢察機是公權力機關。民事環境公益訴訟首先是一種民事訴訟，這必然要求訴訟雙方的主體地位具有平等性。如果檢察院參與民事訴訟，三方訴訟構造將會被打破。作為法院，會俱于檢察院的法律監督權而無法保持中立地位。作為檢察院，在這場訴訟中，無疑扮演著運動員和裁判員的雙重角色。那么被告的權利如何去保障？基于訴訟構造的理論，作為國家權力機關的檢察院顯然不適合以原告身份參與到環境民事訴訟中。
檢察機關是否能夠作為民事訴訟的原告，筆者認為在這一問題上應該求本溯源，即探究環境民事公益訴的訟標的和檢察院的職能。其訴訟的標的是訴權的本源。檢察院的職能包括司法監督、執法監督和公共利益保護三種職能。環境公益訴訟的標的是環境公共利益，其本身就是一種公共利益，因此對于公共利益中的環境公共利益的保護，是檢察院履行三種職能之一的一種體現。①當檢察院以環境公共利益保護的職能參與到民事環境公益訴訟中時，必須拋棄法律監督者的身份，其只能基于公共利益信托理論而只履行其環境公共利益保護職能。只有這樣，檢察院才能以一種與原告完全平等的民事主體地位參與到民事訴訟中，即公益與私益的平等對抗，也只有如此，民事訴訟的三方構造的平衡才不會被打破，才能保證民事訴訟程序的平等。因此，基于理論，檢察院是可以作為民事環境公益訴訟的原告而不破環程序正義。
從檢察院自身的條件來看，在環境公益訴訟方面有著一定的優勢。檢察機關作為司法機關，擁有專業的司法人才，能夠最大限度的爭取環境公共利益。同時其團隊可以利用專業知識進行環境案件的調查取證，并且可以較小的受到地方政府保護主義的干擾。從司法實踐上看，我國的環境公益訴訟案件大多數是由檢察院作為原告提訟，并且大多數獲得了勝訴，這能夠說明檢察院作為環境公益訴訟的原告能夠擔負起保護環境公益的使命。從各國的立法趨勢來看，大多數國家的環境公益訴訟中都將檢察院作為適格原告。因此，建議在未來的立法中將檢察機關作為我國民事環境公益訴訟的適格主體而加以明確規定。
（三）環保機關成為適格原告的應然性
環境行政機關能否成為民事環境公益訴訟的原告，理論界也是存在著頗多的爭論。反對者認為行政機關具有執法權，它有權對違法的企業、社會組織和個人損害國家利益的行為進行查處，這是其行使職權的表現。因此，環境行政機關在面對損害環境公益的行為時，完全可以通過法律賦予的執法權來保護公益而無需通過訴訟的途徑來解決。如果賦予環境行政部門“執法者”與“者”的雙重身份，那么原本屬于其職責內的事項可能就會通過訴訟這一司法程序來解決。這一方面會導致行政權的弱化，同時也破環了執法權和司法權的職能分工；另一方面將本屬于行政機關的職責強加于司法機關，加重了司法的負擔，同時也會造成司法資源的浪費。②
環境行政部門身兼雙重角色，在我國目前法治條件下有其存在的必要性。者身份的給予有利于環境行政機關克服行政權的局限性，保障其環境監管職能的真正實現。在中國的法治現實中，環保局只是表面強勢。環保局只能針對企業污染環境的違法行為本身進行處罰，而對于企業因環境污染本身所造成的損害事實卻沒有要求其賠償環境損害的能力。雖然法律明確規定了NGO可以通過的途徑要求企業進行環境損害的賠償，但是，在實踐中NGO由于自身條件的不足，資金方面的困擾，往往在環境公益訴訟面前望而卻步。從十多年的環境法治現實來看，NGO提起的環境公益案件屈指可數。NGO并不能夠取代環境行政部門履行環境公共利益保護的職能，其實質上也只是對環境行政監管部門不能每分每秒對每個企業作出監管的一種補充。新《司法解釋》也沒有明確檢察機關的原告資格，在此情況下，如果NGO沒有提起企業的損害賠償訴訟，檢察院也沒有提訟，那么企業的賠償訴訟由誰來提起？行政處罰相對于企業因環境違法所獲的利益，只是九牛一毛，因此很多企業寧愿每年上繳行政處罰金而不停止實施違法行為。因此，環境行政機關能夠作為適格的原告，是我國目前司法實踐的要求。
（四）NGO提起環境公益訴訟問題的探討
在我國目前司法實踐中，提起過環境公益訴訟最多的社會組織是中華環保聯合會，其具有雙重的身份，一是大型企業俱樂部，二是公益訴訟主體。這兩種身份本身存在矛盾。如果是NGO的會員實施了不當的環境利用行為，使環境遭受了破壞，或侵害了公眾的環境權益，作為公益訴訟主體它是否能夠站在公共利益的一邊，對該企業進行訴訟。事實上，中華環保聯合會是收取會員會費的，會員對于環境社會組織而言是有著一定的經濟利益。那么它如何扮演好會員的保護者和環境公共利益保護者的雙重角色呢？對于環境組織一定會代表公眾行使環境公益訴訟權的自信應從何而來？雖然新《環境保護法》明確了社會組織能夠提起環境公益訴訟應具備的法定條件，使得符合法定條件的環境組織不會因為主體不合格而被法院拒絕受理。表面上看，使得環境公益訴訟在資格上有了較強的可操作性，無論是法院還是環境社會組織，只要按照法定條件與NGO所具備的條件進行比對即可判定其是否有資格進行公益訴訟。但在實踐中還是存在了實質性的操作問題。對于環境公益組織的環境公益訴訟權，到底是一個什么樣的性質，只是一個權利？還是既是權利，也是職責？如果僅是權利，那是否意味著當公眾向有關環保組織提出請求其行使公益訴訟權時，它可以行使該權利，也可以拒絕行使該權利？如此，如何保障環境公益訴訟實現保護公益的目的？如果既是權利也是職責，是否意味著，當公眾申請時，必須行使這一義務性的權利？如果不是，何種情況下必須要行使此種權利？對于這些問題的明確，有利于NGO能更好的發揮其環境公益保護的職能。
二、民事環境公益訴訟的損害界定
新《司法解釋》第8條第2款③對民事環境公益訴訟立案標準做了一個規定。此條款值得評析處在于當被告的行為具有公共利益損害風險時，也能夠成為立案的標準。這一條款的規定是對傳統民事訴訟理論的一個重大突破。按傳統民事訴訟理論，無利益損害，即無原告。原告提訟前提在于其現實中有一個被損害的利益，因此，損害的利益必須具有現實性。但環境公益訴訟具有特殊性，其一旦遭受破壞，修復治理所耗周期長，費用高，且對社會成員的人身和財產造成重大損失。環為了保護環境公共利益，必須從立法上將環境破壞遏制在萌芽階段。因此，本條款關于存在損害風險能夠作為立案標準的規定是重大的歷史進步，也必能更好的保護環境公共利益。
該條款具有進步性，但遺憾之處在于并沒有對損害事實作出明確的規定。損害事實有多種，其中包括經濟利益損害和非經濟利益損害，《司法解釋》中的損害到底屬于哪一種呢？即使能夠明確屬于何種損害，但此種損害達到什么樣的程度才能成為立案的標準呢？如果不將此問題界定清楚，就無法從法律上為法院受理民事環境公益訴訟案件提供一個明確的受案標準。
我國司法實踐中非權利機關提起環境公益訴訟勝訴率較低。其原因除訴訟主體不適格之外，還在于法律對"損害"并未作出界定，法院在對損害進行解釋時，往往會過于保守而不利于認定損害事實的存在，這是我國目前環境公益訴訟無法進入訴訟門檻的重要原因。
在美國的典型案例“塞拉俱樂部訴內政部長莫頓案”中，對于塞拉俱樂部提起的訴訟能否構成立案的標準，有種觀點認為非經濟利益也應受到法律。正是由于環境訴訟的公益性，為了更好的維護我們這一代以及后代的環境利益，我們所主張的損害不應當狹隘的理解為實質上的人身或財產上的損害所帶來的經濟利益損失。它還包括美學和視覺上的感受所受到的損害。結合以上我國自身狀況以及美國典型案例所闡述的法理，筆者認為新《司法解釋》應該將環境公益訴訟中的損害加以明確的規定。這里的損害并不應該特指經濟利益的損害，還應當包括非經濟利益的損害。
三、通告程序的重置
《司法解釋》第12條規定人民法院在受理環境民事公益訴訟案件后的10日之內要對相應的環境監管部門進行告知。本條是對民事環境公益訴訟中告知程序的規定，這說明立法者并沒有被公眾對環境公益訴訟制度設立的掌聲和歡呼聲沖昏頭腦，能夠認識到基于公共信托理論的環境行政部門履行其執法職能仍然在整個環保體系中占據著首要的地位，這也是對民事環境公益訴訟在整個環保體系中地位的一個理性認識，應該說這又是一個具有進步性的立法規定。
盡管這一解釋散發出立法者智慧的光芒，但這一光芒并無法掩蓋解釋條款本身所具有的瑕疵。本條解釋需要關注的問題是將通告程序設置于案件受理之后是否合理？
在環境公益訴訟制度較為發達的美國，其前置程序設置的目的在于監督行政執法，其法律規定原告訴訟前60日前告知污染企業或是沒有盡執法義務的環境部門。④如果在通告期限之內，環境污染的企業組織或是不作為的環境執法部門糾正了違法行為，那么環境公益訴訟的目的即已經達到，也沒有在的必要。這樣也節省了司法資源。我國將告知程序設計于法院受理案件之后，首先，法院必須要進行一定的案件審理準備工作。其次，受理案件10日后還要承擔告知義務，即使案件受理后不進入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回的裁定、決定。如果通告期限內，違法行為得以糾正，環境公益訴訟本身的目的得以實現，案件不會進入審理階段就即告結束，那么法院所有前期的工作就會沒有任何的意義。我國通告程序的設置，不但會使法院的負擔增加，還會加劇司法資源的浪費。因此，我們應該借鑒美國環境公益訴訟的做法，在確認案件能夠進入審理階段之前，盡可能的減少法院對案件的介入。美國的通告期限的設計制度，在進入審理階段之前，法院除了對訴訟主體是否履行了通告義務進行審查之外，基本不會介入案件，這極大的節省了司法資源。因此，我們可以借鑒美國的通告期限制度，將通告程序設置于之前。
四、賠償順位問題研究
（一）私益優先賠償存在的風險問題
新《司法解釋》第31⑤條規定了責任承擔的順序，以下將對其存在的問題進行梳理。
此法條中私益優先受償的規定可能會導致環境污染者為逃避法律而進行虛假訴訟。《司法解釋》第29條已經規定民事環境公益訴訟不影響一般侵權訴訟。《司法解釋》第31條又規定，當這兩個訴訟同時存在時，如果被告財產不足以承擔全部履行義務，就要按照先私益后公益的順序進行賠償。這樣的規定有可能會驅使環境污染企業與他人進行虛假的傳統環境侵權訴訟來逃脫環境公益訴訟賠償。同時，企業債權人恐于債務人因環境公益訴訟賠償致其瀕臨破產而無法償還債務而選擇對其進行訴訟。基于《司法解釋》第31條的規定，環境民事公益訴訟雖然能夠被提起，但最終會因為私益賠償優先而無法獲得環境損害賠償。環境公益訴訟的賠償得不到執行，環境治理費用將從何而得？環境或生態破壞后得不到治理，環境公益訴訟提起的意義又何在？不特定多數人的公共利益又如何得以保障？
（二）公益與私益孰輕孰重
民事環境公益訴特殊性之一在于訴訟標的為環境公共利益。因此環境民事公益訴訟與其他一般的民事訴訟的差別在于前者保護公共利益，后者保護私人利益。如果說私益優先受償即意味著立法者在公益與私益的價值標準判斷上認為私益高于公益的。這樣的立法規定是極具西方自由主義色彩的，或許應該承認這樣的立法是社會進步的一種體現，但在現有的法治環境下，在現有的國人的社會觀念里，雖然我們不必堅守公益要一定高于私益的原則，但二者至少是平等的。一個不特定的多數人的利益怎么會一定低于私人利益呢？這樣的邏輯筆者無論如何也無法接受和認同。因此，筆者堅持認為，公益與私益二者要平等對待，即使不能夠品等對待，也不是因為二者自身屬性造成的，而是因為具體個案不同所致。
在面對公益與私益賠償的問題上，我們是不宜采用一刀切的方法，統一規定到底哪個先受償，哪一個后受償。我們應該在具體個案中，采用不同的標準。但具體采用什么標準，我們需要有一個原則設定的問題。如果在個案中環境損害的程度非常的嚴重，如果不及時的治理將會產生極其嚴重的后果和損失時，環境公益訴訟判決被告承擔的義務就要無條件的優先執行；如果其他的民事案件中，判決的能否執行可能會涉及到個人的生存問題或存在優先受償的正當的理由時，私益優先受償；如果環境破壞程度較輕，且其他民事案件也不存在優先受償的正當理由時，那么公益與私益就應當按一定的比例進行受償。
注釋：
①謝偉.論中國環境公益訴訟之適格原告[J].經濟研究導刊，2015（6）.
②姜明安.行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟[J].法學雜志， 2004（5）.
③NGO提起環境公益訴訟時應當提交社會公共利益損害事實和存在損害社會公共利益重大風險的初步材料。
作者簡介：陳伸星，華東政法大學碩士在讀，研究方向：環境與資源保護法。
中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-013-02
隨著新修訂的《環境保護法》的正式施行，人們對環境問題的關注度又上升了一個高度。一方面人類在享受征服自然才有的社會進步和發展，另一方面也在同時面臨環境污染和資源枯竭所帶來的環境問題。解決沖突的一種方法是把環境資源納入市場管理的范疇，環境法的經濟分析是指用經濟學的觀點考慮環境問題的經濟根源，改善現行環境法基本制度，破解矛盾，找出一條環境保護和經濟發展能協調發展的路徑。
一、環境法經濟分析的動因
（一）環境問題的經濟根源
1.經濟行為的負外部性。行為的負外部性，是指人們的行為給社會和其他個體帶來了不利的影響。負外部性包括生產的外部性和消費的外部性。例如，汽車排放尾氣，以及工業企業排放“三廢”等留下的難降解垃圾，對周圍環境都有不同程度的負面影響。根據科斯定理，在市場交易成本為零時，人們會自發的實現資源配置效率的最優化，所以，私人市場就解決了外部性問題。但是，在現實生活中，交易成本不可能為零，科斯定理難以應用到生活中。所以政府通過管制、征收庇古稅等公共政策來解決外部性問題。政府在制定各種稅收標準和稅收額度時，要經過前期大量地調查和摸排，才能明確地知道企業、周遭環境的大量信息，從而確定排污者的邊際個人成本、邊際社會成本和邊際社會效益。如果政府在以上這些事項的所付出的成本大于預期的收益，那么政府便不會那么積極，甚至是不作為。更何況，政府的權力那么大，沒有第三方的監督，極易滋生腐敗和尋租行為，或是企業與政府勾結，出現“政府失靈”現象 。
2.共有資源的非排他性。在經濟學中，根據物品是否具有排他性和競爭性，可以把物品分為私人物品、公共物品、共有資源和自然壟斷物品。共有資源是有競爭性而無排他性的物品。清潔的空氣和肥沃的土地、水、野生動植物等是典型的共有資源。在我國，共有資源是屬于國家集體所有，但是集體這個概念是很難確定主體的，那么共有資源是不具排他性的。也就是說良好的環境是每個人都可以享用的，同樣環境破壞的成本也不需要違法者個人承擔 。1968年，美國哈丁教授的文章《共有地的悲劇》深刻地闡述了因為外部性的存在和人們尋求個人利益最大化而致使共有資源的衰竭：當一個人使用共有資源時，他就減少了其他人使用這種資源的機會；因為這類負外部性，共有資源往往被過度開發 。這樣以犧牲環境來實現經濟增長的模式，最終加深了環境和經濟的矛盾。
3.高能耗、高物耗、高污染的經濟模式。目前的生產和消費方式都是這樣一個套路：大量開采資源——大量生產——大量消費——大量廢棄。這種套路以高物耗、高能耗和高污染為代價，是不可循環和不可持續的。雖然我們在大量開采資源，但可悲的是，資源的利用率卻非常低；而且，像紡織這種高污染的產業，遍布各地的小作坊比正規的大企業所占的比重更多，小作坊由于它地點隱秘、亂排污、成本低，再加上環境執法人員短缺，很難管理。現在，在人類掌握了改變自然的科技技術后，開始肆無忌憚得踐踏環境和自食惡果，不改變這種唯我獨尊的心態，環境問題就不會得到解決。
（二）環境法經濟分析之優勢
傳統環境法學者在研究環境法時，受到了部門法研究范式的影響，造成了環境法在我國的發展艱難。運用法律經濟學對環境法進行經濟分析不僅能拓寬環境法發展的視野，環境問題產生的經濟根源也要求在環境法中應用經濟分析。運用法律經濟學對環境法進行研究有如下的優勢：
1.引入效率觀念。在法律價值中體現效率觀念，在分配和使用資源領域可以全面推動價值極大化方式。
2.突破了傳統環境法學研究部門范式的瓶頸。在經濟學研究中，常常會用到量化的、數據的、實證的分析，同樣地，運用這些研究從邏輯與事實量方面實現環境法在選擇、優化和合理配置資源時實現帕累托最優，從而降低交易費用。
3.調動企業自主治理污染的積極性。效率高的法律制度能促使排污者根據市場規律來選擇沒有外部性的生產方式，使排污者可以有選擇的余地，而不是像過去一樣企業“對抗式”的敷衍治理。
二、我國現行環境法基本制度的經濟分析
我國的環境立法從20世紀70年代開始經過近40多年的發展，環境法制度體系已經初具規模并呈體系化的發展趨勢。但同時也必須看到，目前的環境法制度體系，不完備的方面還較明顯，距市場化的要求還有相當差距。例如，近幾年的霧霾問題和多地PX項目與當地居民造成的沖突等問題都亟需環境法制度切入解決。立足于目前的基本事實，本文就環境法中幾項基本制度切入對其進行經濟分析。
（一）環境影響評價制度
我國《環境影響評價法》第2條的規定，環境影響評價是指對規劃的建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度 。而環境影響經濟分析是環境影響評價中的重要內容，但是中國的環境影響評價制度中的經濟分析一直都很薄弱，有些環境影響評價文件只強調規劃或者建設項目的經濟效益和社會效益，環境效益反倒是其次。建設項目或者規劃的環境影響評價結論一般都是可行的，很少項目會因為環境影響評價結論而審核不過關的，被評估方也很少根據環境影響評價技術單位出具的環境影響評價文件實施環境保護措施。在我看來，環境影響評價中的經濟分析和單純的項目費用效益分析是不同的，費用效益目的主要是計算后期除去成本后能獲得的經濟上的收益，經濟分析的主要內容是核算規劃或項目實施后的環境成本和效益。在環境影響評價書或環境影響評價表中應當加入經濟分析專章，制定出能與目前環境影響評價制度并軌的環境影響經濟分析學習指南和分析導則 。
（二）排污收費制度
排污費屬于環境稅的一種。環境稅包括環境消費稅、資源生態稅和污染控制稅。在我國，向水體、大氣、海洋排放污染物和產生環境噪聲等的個人或單位需要按照各類防治法的規定向相關行政單位繳納一定的排污費 。庇古的《衛生經濟學》寫到：“環境問題的主要經濟根源是外部效應，為了消除行為外部效應，就必須對該類排污單位征收一定的稅收或者費用。”上文提到的排污費也可稱之為庇古稅。排污收費制度有很好的實踐操作性，易于推行，對經濟增長起到一定的推動作用。一方面，排污收費制度是“污染者付費”原則的具體體現，排污單位考慮到經濟利益，在提高技術水平的同時減少排污，改進生產技術，淘汰落后的技術和設備，提高經濟和環境效益。另一方面對煤炭等資源納入征稅范圍，加重重污染型企業的負擔，促使他們改進技術，否則可能面臨的就是停產停業等處罰措施。
（三）環境公益訴訟的經濟分析
環境公益訴訟，即指特定的國家機關、社會團體和個人根據法律的特殊規定，在環境受到及有可能受到污染或破壞的情況下，為了維護私人權利或環境公共利益不受侵害，針對有關民事主體或行政機關的行為向法院提起訴訟，由法院依法裁判并追究行為人法律責任的訴訟制度。新《環境保護法》第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（2）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”我們可以看到的是，《環境保護法》只對可提起公益訴訟的社會組織做出了規定，對個人以及政府公權力部門并沒有做出過多的解釋。按理來說，真正遭受環境污染之果的是公民個人，公益訴訟的推動主體應該是私權利主體，在我國卻變成了檢察院和環保公益組織。究其原因還是因為在我國環境公益訴訟制度的設計下，訴訟活動的成本要遠遠高于訴訟的預期收益。實踐中，政府公權力部門、環保公益組織 、公民個人都可提起環境公益訴訟時，必須要考慮訴訟成本和訴訟效益。這些主體的訴訟效益大于訴訟成本的情況下，才會有提起環境公益訴訟的意愿。訴訟成本包括機會成本、顯性成本、隱形成本和錯誤成本。機會成本包括訴訟當事人和參與人放棄其它諸如和解而選擇上訴到法院的經濟成本。顯性成本值得是訴訟當事人所支付的訴訟費、差旅費、案件費、法院審理案件和鑒定費的成本；隱性成本包括訴訟過程中消耗的人力物力和所占用的司法資源。錯誤成本指的是在法院判決錯誤的情況下所遭受的損失 。效益等于收益減去成本。從理論的角度來分析，當效益>0時，這種投資才是有回報的；當效益≤0時，人們是不會選擇這種投資的。環境公益訴訟的效益主要有環境生態恢復、環境損害賠償、其他效益等。而不同的原告主體，效益的具體形態又是不同的。在實踐中，如果訴訟預期效益>0，那么當事人當然會選擇訴訟方式來維權；相反，則會選擇其他非訴訟的方式維權。
綜上所述，環境公益訴訟的成本是很具體的，而效益則很抽象。公權力部門、環保公益組織和公民個人必須經過反復的效益分析，才能最終決定是否提起訴訟。同時，復雜的效益核算對于普通公民來講是很抽象和專業的。目前的環境公益訴狀制度設計缺少量化的激勵辦法，環保公益組織和公民個人提起訴訟的積極性是非常低的。為此，可以借鑒美國的奎太法則，比如環保公益組織和公民個人向法院提起公益訴訟后一旦勝訴，可抽取一定百分比的污染損害賠償金，以此補償前期付出的成本，或是環保行政部門根據發現和懲治違法行為的數量建立一個科學合理的報酬制度。
三、結語
從目前我國環境治理的成果來看，環境法作為一部獨立的部門法發揮了不容小覷的作用。但是，我國環境法體系也存在一定程度的不足和缺陷，本文運用經濟學理論對環境問題產生的根源和現行環境法的一些基本制度進行了經濟分析，提出了質疑和給出了一些建議。解決環境問題并不是說只能通過國家干預就能成功的，相反，國家只需保持適度的干預，重點放在引入市場機制，大力發展環保產業；完善排污收費制度和環境資源權屬制度；推動社會公眾力量參與環境管理，比如積極參與環境公益訴訟和環境影響評價。只有這樣將政府干預、財政手段、金融手段、市場交易相互結合，環境、社會和經濟才能協調發展。
注釋：
張璐.環境與資源保護法學.北京大學出版社.2010.11-12.
王紫零.環境保護——一種法經濟學的思路.黃河科技大學學報.2014，6（4）.
[美]曼昆著.梁小民譯.經濟學原理.北京大學出版社.1999.237.
張璐.環境與資源保護法學.北京大學出版社.2010.115.
劉嘉，張敏.建設項目環境影響評價中的經濟分析探討.華東經濟管理.2011，25（11）.
[論文摘要]加快新農村建設，關鍵是推廣農業新科技；加強農業科教體制改革和農業科技創新人才建設，農民科技知識的培訓，農業科技成果的轉化；加強農村能源環保和生態環境建設；加強農業科技引進力度，農業科技研發投入和農業資源配置調整，才能加快新農村建設。
推廣同志在黨的十七大報告中強調“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，事關全面建設小康社會大局”。本文以個人在農村實際工作經歷認為，推進社會主義新農村建設，關鍵是推廣農業新科技，加強農業科技創新體系和人才隊伍建設，提高農村干部和農民對農業科技的信仰、提高學習和掌握農業科技知識能力，實現農業科技成果的轉化，增加農民收入，才能加快新農村建設。
一、加強農業科教體制改革
加強農業科教體制改革，必須認真貫徹中央關于科技體制改革精神和全國農業科學技術大會精神，加快農業科研、教育、推廣機構的體制創新、機制創新和管理創新。深化農業科研體制改革，按照有利于科技與農業的有效結合，有利于農業科技創新，有利于新農村建設的原則，合理配置農業科研機構和高等農業院校的研究力量，充分利用現有基礎，集中力量從事重大農業基礎研究和應用研究；農業科研機構應逐步轉變為科技型企業或企業集團的技術開發機構，建立起分別承擔公益性職能和經營的農技推廣隊伍，逐步形成國家興辦和國家扶持、無償服務與有償服務相結合的新型基層農技推廣體系。
二、加強農業科技創新體系和人才隊伍建設
加強農業科技創新體系和人才隊伍建設，要以實施國家科技攻關計劃、國家自然科學基金項目、國家重大科學工程為依托，建成國家農業科研基地和產業綜合研究中心，加強農業基礎研究、重大應用技術研究和農業高新技術研究，盡快提高我國農業科技創新能力。吸引高層次的外國專家和科技精英開展合作研究，提高科技實力、人才優勢和創新地位。通過學科結構和人才結構的調整，建成一支高素質的精干高效的農業科技創新人才隊伍。
三、加強農村干部和農民科學技術的培訓
加強農村干部和農民科學技術的培訓，有關部門要為促進農業科技進步提供合格的載體。利用農業廣播電視學校、高、中等農業院校、成人院校、農業職業學校、農干校等各級各類農業教育培訓資源，逐步建立起功能齊全、布局合理的農民職業教育培訓體系和健全的培訓制度，為全面實施各類農民科技培訓工程奠定基礎。
四、加強現有農業科技成果的熟化和轉化
對一些具有產業化前景的項目要進行工程化開發，以形成新的經濟增長點為核心，以搶占市場和提高經濟效益、社會效益為目標。在種子（種苗）、種畜禽、疫苗與獸藥、農藥、肥料、飼料、農產品產后加工和節水灌溉技術及設備等方面，建成規模較大、科技含量較高的高新技術企業或企業集團，使其為推動農業經濟結構調整，優化品種、提高品質、增加效益發揮重要作用。超級秘書網
五、加強能源環保和生態環境建設
黨的十七大報告中《加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力。堅持節約資源和保護環境的基本國策，關系人民群眾切身利益和中華民族生存發展》，在加強農業技術研究，開發推廣的同時，必須加強農業、農村的資源環保和生態環境建設（如農產品下腳料的利用、農民生產生活條件的改善等，如不能很好的開發利用，會造垃圾，農民生產生活條件不改善會造成農民生產生活的二次污染），因此加強新農村建設，必須加強能源環保和生態環境建設。
六、加強農業技術的引進力度
按照新的引進原則，以推動農業技術創新、高新技術產業化及增強我國農業技術儲備的前沿技術為主，以提高主要大宗農產品質量和效益的先進實用技術為主，以促進結構調整和農業可持續發展的相關技術為主，加大技術引進力度。以農產品商業化、以促進農業可持續發展、加強工廠化農業為目標，加快農業高新技術及手段的引進，以提高我國農業高新技術研究能力和水平，增強科技儲備和發展后勁。
關鍵詞：舟山群島；海島生態；法律保護
1 我國海島生態保護的法律機制現狀分析
（一）我國海島生態保護的法律框架
海島生態保護是海島生態系統保護的簡稱，系海島開發中的首要問題和海島保護的重點。我國海島生態保護基本形成了由單行法、與海島生態相關的其他法律法規以及地方政府文件共同組成的法律體系。
我國現有的海島保護專門法為《中華人民共和國海島保護法》，它是一部以保護海島生態為目的的海洋行政法律。除此專門法之外，《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《野生動物法》等單行法也適用于海島生態環境保護。另外，還有一些地方性法規和政府規章文件，以舟山群島為例，浙江省司法廳在2011年就頒布的《關于法律服務海洋經濟發展的指導意見》，明確“法律服務海洋經濟”的范圍包括推動海島開發、促進濱海旅游業發展和保護海洋生態環境。舟山市政府也先后出臺了《舟山生態市建設規劃》、《舟山市海洋功能區劃》、《舟山市海洋生態環境保護與建設規劃》、《舟山市海洋環境保護十二五規劃》等一系列文件。
（二）海島生態保護法律制度存在的問題
第一，立法體系雖已基本形成但尚不完備。建國以來，我國出臺了三十余部與海島生態保護有關的法律、法規、部門規章及規范性文件。海島生態保護的法律法規在數量上雖然龐大，但多停留在規章層面。分散的規章制度之間又缺乏統一協調而未能形成完整的保護體系。
第二，海島管理體制明確性有待加強。海島資源的多方位性決定了海島生態保護必然涉及眾多的部門。以舟山群島為例，從橫向看，舟山群島的海島保護問題涉及漁業資源保護的漁業部門，生態環境保護的環保部門，資源開發方面保護的國土資源部門等。而從縱向看，有舟山地區性部門、浙江省級和國家部門保護的要求。眾多橫向縱向的管理部門權責交叉，導致缺乏明確的管理體制。
第三，海島經濟發展的差異影響生態保護。經濟發展與生態保護的矛盾目前仍然存在甚至將長期存在，對于“靠海吃海”的當地居民來說海島自然資源是致富原料。我們知道，只有在保障其生存權發展權，提高生活水平的基礎上才能落實海島生態保護相關法律的實施。因此，一味懲治禁止而不疏導的執法模式只是治標不治本。形成完善的立法體系，考慮經濟對海島生態保護的雙刃劍效應，是當前舟山群島生態保護法制完善的重要要求。
2 完善舟山群島生態保護法律機制的構想
（一）健全海島立法體系的若干建議
我國海島生態環境保護法律體系基本框架的構建是我國保護海島生態環境和科學發展海島經濟的法律基礎。健全舟山海島生態立法體系需要我們在慣徹《憲法》原則的前提下，綜合考慮《海島保護法》和《水污染防治法》、《礦產資源法》、《野生動物法》等多個部門法，做好各善部門法之間的銜接工作，對法律上空缺的部分加以彌補，對各部法律間的冗余加以革除。
（二）建立環境影響評價制度的若干建議
要保護海島生態環境，首先要從環境影響評價制工作出發。建立并完善環評制度與公眾參與制度，使建設單位、政府部門、社會團體、普通公民都能夠參與到海島開發的環評活動中，拓展參與對象、推動信息公開、健全反饋機制尤為重要。
（三）完善海島開發許可制度的若干建議
浙江省在海域使用權申請審批管理中設立了分級審批的制度，但這也為地方政府化整為零，始終將審批權限制在自己管轄范圍內提供了可能。舟山建立海島開發許可制度在立法上的可行性可以從以下三點考慮：第一，憲法作為我國的根本大法，是政府掌握海島開發許可權力的法律淵源；第二，許可作為一項行政授權，我國的《行政許可法》為海島開發許可提供了行政法律依據；第三，上文中的環評制度為海島開發許可法律制度解決了技術層面的問題。國內許多海島都曾經走過“先污染，后治理”的道路對海島產生巨大危害。因此，保障舟山群島海島生態應嚴格規定開發許可證的申請程序和設置上訴機構，明晰海島物權和管理權限，理順各方責、權、利關系，嚴格限制破壞污染海島環境的行為。一旦出現問題，就應該嚴格追究相關責任人，做到有法必依，有責必究。
（四）設立生態自然保護區的若干建議
在脆弱的海島上建立自然保護區是保護生物多樣性，防止生態惡化并有效可持續開發海島自然資源的有效舉措。縱觀國際經驗，在海島自然保護區立法上采取開發模式的不在少數，采取保護模式的也如恒河沙數。為更好地對海島獨特而脆弱的生態環境進行保護，在兼顧的基礎上，舟山有必要在海島生設立自然保護區工作的方面以保護為主。
首先，可以依據《海洋環境保護法》與《自然保護區條例》制定相關規章制度，在舟山群島，尤其是無人區島嶼上設立自然保護區。在保護海島生態的同時發展生態旅游，建立生態旅游和休閑度假旅游的共生發展模式，實現生態與經濟的和諧發展。
其次，在制定海島自然保護區制度的時候，舟山應當著眼于長遠利益，將生態旅游、循環經濟的理念上升到法律層面，認識到海島自然保護區有別于經濟價值的生態價值，當經濟發展與生態保護相沖突時偏重于生態保護。
最后，加強自然保護區價值的教育宣傳也是落實設立海島生態自然保護區規章制度的重要內容。
（五）生態補償制度和環境公益訴訟制度
國家環境保護總局關于開展生態補償試點工作的指導意見中確立了生態補償的基本原則。如發現海島開發中出現對海島生態的嚴重破壞因素，則有必要提前收回海島使用權。關于提前收回使用權的補償問題，在《海域使用管理法》有相關規定，但對于怎樣確定補償標準的問題還未予明確。因此，舟山群島在任命“島主”的同時，從保護海島生態環境的角度出發，應當完善海島使用押金制度，規范提前收回海島使用權的生態補償規章制度。
另外，最高法院曾出臺《關于加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，要求各級法院依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件。同年，浙江省檢察院和環保廳聯合出臺了《關于積極運用民事行政檢察職能加強環境保護的意見》，明確指出各地檢察機關和環保部門要積極探索環境公益訴訟，有條件的縣（市、區）可以與當地人民法院協調先行試點。因此，舟山作為浙江省特殊的一個以海島組成的市，有條件也有必要向浙江省申請設立環境公益訴訟試點，建立有舟山特色的環境公益訴訟制度。
參考文獻
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