時(shí)間：2023-07-18 16:41:34
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一、相關(guān)定義
1.謹(jǐn)慎性原則又稱穩(wěn)健性原則，是指當(dāng)某些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或會(huì)計(jì)事項(xiàng)存在不同會(huì)計(jì)處理方法和程序可供選擇時(shí)， 會(huì)計(jì)人員在不影響合理選擇的前提下，盡可能選用不虛增利潤和夸大所有者權(quán)益的方法和程序進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。
2.資產(chǎn)組，是指企業(yè)可以認(rèn)定的最小資產(chǎn)的組合，其產(chǎn)生的現(xiàn)金流入應(yīng)當(dāng)基本上獨(dú)立于其他資產(chǎn)或資產(chǎn)組產(chǎn)生的現(xiàn)金流入。
3.資產(chǎn)減值，是指資產(chǎn)的可收回金額低于其賬面價(jià)值。也就是說資產(chǎn)減值是在謹(jǐn)慎性原則下，合理核算可能發(fā)生的損失和費(fèi)用。
4.資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，是指對企業(yè)的資產(chǎn)采用一定的方法，遵循會(huì)計(jì)核算謹(jǐn)慎性原則，以防止企業(yè)發(fā)生不可預(yù)見的損失，而事先提取的資產(chǎn)損失備用金，以增強(qiáng)企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力的一種會(huì)計(jì)處理方法。
5.資產(chǎn)減值損失，是指企業(yè)在計(jì)提各項(xiàng)資產(chǎn)減值準(zhǔn)備時(shí)，所形成的或有損失。
二、計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備是謹(jǐn)慎性原則在會(huì)計(jì)核算中的具體應(yīng)用
1.計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的理論依據(jù)。資產(chǎn)新定義。資產(chǎn)是指過去的交易事項(xiàng)形成并由企業(yè)控制或擁有的資源，該資源預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益。其實(shí)質(zhì)是：企業(yè)擁有或控制經(jīng)濟(jì)資源，最終目的是為了在未來獲取經(jīng)濟(jì)利益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度思考， 其資產(chǎn)的價(jià)值是動(dòng)態(tài)變化的， 如果其獲取未來經(jīng)濟(jì)利益的能力降低， 則其獲利能力的價(jià)值表現(xiàn)也會(huì)隨之降低，資產(chǎn)的含金量也降低。因此， 基于謹(jǐn)慎考慮， 會(huì)計(jì)都要對此價(jià)值的降低予以反映，這就是資產(chǎn)價(jià)值減值的根本原因所在。
謹(jǐn)慎性原則。會(huì)計(jì)要為會(huì)計(jì)信息的使用者提供客觀、真實(shí)的信息，即既要客觀公允反映經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)， 又要能夠有助于會(huì)計(jì)信息使用者利用會(huì)計(jì)信息進(jìn)行決策。虛假和不實(shí)的資產(chǎn)數(shù)據(jù)，都會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息使用者決策失誤，在市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展, 競爭日趨激烈的今天， 確認(rèn)企業(yè)資產(chǎn)可能或已經(jīng)發(fā)生的減值， 以減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn), 就成為一種必然。正如美國會(huì)計(jì)學(xué)家查特菲爾德曾指出的“會(huì)計(jì)的發(fā)展是反應(yīng)性的。” 因此，從會(huì)計(jì)的謹(jǐn)慎性原則、可靠性原則出發(fā)，計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備是必要的。
2.計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備是謹(jǐn)慎性原則在會(huì)計(jì)核算中的具體應(yīng)用。其主要內(nèi)容是：
1.計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，即壞賬準(zhǔn)備、存貨跌價(jià)準(zhǔn)備、長期股權(quán)投資減值準(zhǔn)備、持有至到期投資減值準(zhǔn)備、固定資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、無形資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、可供出售金融資產(chǎn)減值準(zhǔn)備、在建工程減值準(zhǔn)備、商譽(yù)減值準(zhǔn)備等。
(1) 在資產(chǎn)負(fù)債日，應(yīng)收賬款、存貨、持有至到期的投資、長期股權(quán)投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、貸款等發(fā)生減值的，按減記的金額，借記“資產(chǎn)減值損失”，貸記“壞賬準(zhǔn)備” 、“存貨跌價(jià)準(zhǔn)備” 、“持有至到期投資減值準(zhǔn)備”、“長期股權(quán)投資減值準(zhǔn)備” 、“固定資產(chǎn)減值準(zhǔn)備” 、“無形資產(chǎn)減值準(zhǔn)備”、“ 貸款損失準(zhǔn)備” 等科目。
(2) 在資產(chǎn)負(fù)債日，在建工程、工程物資、生產(chǎn)性生物資產(chǎn)、商譽(yù)、抵債資產(chǎn)、損余物資、采用成本模式計(jì)量的投資性房地產(chǎn)等資產(chǎn)發(fā)生減值的，按減記的金額，借記“資產(chǎn)減值損失”，貸記“在建工程減值準(zhǔn)備” 、“工程物資減值準(zhǔn)備” 、“生產(chǎn)性生物資產(chǎn)減值準(zhǔn)備”、“商譽(yù)減值準(zhǔn)備” 、“抵債資產(chǎn)減值準(zhǔn)備” 、“損余物資減值準(zhǔn)備” 、“投資性房地產(chǎn)減值準(zhǔn)備” 等科目。
（3）企業(yè)計(jì)提的壞賬準(zhǔn)備、存貨跌價(jià)準(zhǔn)備、持有至到期投資減值準(zhǔn)備、抵債資產(chǎn)，其資產(chǎn)價(jià)值以后又得以恢復(fù)的，應(yīng)在原已計(jì)提的存貨跌價(jià)準(zhǔn)備金額內(nèi)，按恢復(fù)增加的金額，借記“壞賬準(zhǔn)備”、“存貨跌價(jià)準(zhǔn)備” 、“持有至到期投資減值準(zhǔn)備” 、“ 貸款損失準(zhǔn)備” 等科目，貸記“資產(chǎn)減值損失”。
2.在《借款費(fèi)用準(zhǔn)則》中，以“資產(chǎn)達(dá)到預(yù)定可使用或銷售狀態(tài)時(shí)”作為借款費(fèi)用停止資本化的標(biāo)準(zhǔn)，并明確了暫停資本化的條件，避免固定資產(chǎn)價(jià)值虛計(jì)。借款費(fèi)用開始資本化的條件體現(xiàn)了不高估資產(chǎn)的謹(jǐn)慎思想。即:資產(chǎn)支出已經(jīng)發(fā)生；借款費(fèi)用已經(jīng)發(fā)生；為使資產(chǎn)達(dá)到可使用或可銷售狀態(tài)所必要的購建或者生產(chǎn)活動(dòng)已經(jīng)開始。
3.改變了融資租賃固定資產(chǎn)入賬價(jià)值的確定方法，規(guī)定“租賃開始日租賃資產(chǎn)公允價(jià)值與租賃付款額的現(xiàn)值兩者之中較低者作為租入資產(chǎn)的入賬價(jià)值”。同時(shí)，租賃過程中發(fā)生的或有租金一律計(jì)入當(dāng)期損益。
4.在《無形資產(chǎn)準(zhǔn)則》中，要求企業(yè)管理部門在判斷無形資產(chǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益是否可能流入企業(yè)時(shí)，應(yīng)對無形資產(chǎn)在預(yù)計(jì)使用壽命內(nèi)存在的各種因素做好謹(jǐn)慎的估計(jì)。新企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則增加了有關(guān)使用壽命不確定的無形資產(chǎn)不應(yīng)攤銷，不確定性說明應(yīng)運(yùn)用謹(jǐn)慎原則，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行減值測試，企業(yè)至少于每年年度終了時(shí)，對使用壽命不確定的無形資產(chǎn)的使用壽命進(jìn)行復(fù)核。
三、謹(jǐn)慎性原則下計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備會(huì)計(jì)核算的評價(jià)
謹(jǐn)慎性原則是會(huì)計(jì)核算的基本原則之一，它對會(huì)計(jì)核算行為具有重要的指導(dǎo)性。謹(jǐn)慎性原則事實(shí)上是一把“雙刃劍”，用好了有利于如實(shí)反映企業(yè)資產(chǎn)的真實(shí)狀況，提高收益質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資本保全；否則就可能成為企業(yè)進(jìn)行盈余管理的工具。因此，企業(yè)在會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中必須認(rèn)真地貫徹謹(jǐn)慎性原則的要求，真正做到用活用好用足。
1.計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備在會(huì)計(jì)應(yīng)用中的有效作用。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)經(jīng)營存在風(fēng)險(xiǎn),實(shí)施謹(jǐn)慎原則，對企業(yè)現(xiàn)有的資產(chǎn)計(jì)提減值準(zhǔn)備，將存在的風(fēng)險(xiǎn)加以合理估計(jì)，就能在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生之前化解風(fēng)險(xiǎn)， 以增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。具體表現(xiàn)如下：
⑴有利于擠去資產(chǎn)和利潤中的水份，避免企業(yè)資產(chǎn)的虛增，從而導(dǎo)致利潤虛增。長期以來，由于歷史遺留等因素的影響，企業(yè)普遍存在高估資產(chǎn)價(jià)值的現(xiàn)象，通過計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，將長期積累的不良資產(chǎn)予以消化，提高資產(chǎn)的質(zhì)量。使利益相關(guān)者對企業(yè)盈利能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力更有信心，從而能為企業(yè)對外籌集資金起到良好的宣傳效果。
⑵有利于企業(yè)規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定盈虧。企業(yè)經(jīng)營過程中存在著各種現(xiàn)實(shí)和潛在風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)健可以使會(huì)計(jì)人員和投資者保持清醒頭腦并采取有效措施，以消除不利影響。
⑶有利于正確反映企業(yè)的經(jīng)營成果、財(cái)務(wù)狀況，保證企業(yè)財(cái)務(wù)資料的真實(shí)性和可比性。通過計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，將企業(yè)資產(chǎn)中不能給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)扣減出去，不在“資產(chǎn)負(fù)債表” 有關(guān)資產(chǎn)項(xiàng)目上反映，使企業(yè)會(huì)計(jì)信息真實(shí)客觀。
⑷有利于保護(hù)投資者和會(huì)計(jì)人員的利益。客觀地反映企業(yè)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)因素，不僅可以使投資者免遭損失，而且可以使會(huì)計(jì)人員避免承擔(dān)因提供盲目樂觀的不真實(shí)信息而給投資者造成損失的責(zé)任。
2.計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備在會(huì)計(jì)應(yīng)用中的負(fù)面影響。
謹(jǐn)慎性原則下計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備是一把雙刃劍，一是會(huì)計(jì)核算中謹(jǐn)慎性原則運(yùn)用得當(dāng)，會(huì)計(jì)信息真實(shí)可信；二是會(huì)計(jì)核算中謹(jǐn)慎性原則運(yùn)用得不當(dāng)、甚至濫用，會(huì)計(jì)信息虛假失信。計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備在會(huì)計(jì)應(yīng)用中的負(fù)面影響具體表現(xiàn)為：
⑴計(jì)提比例的濫用性。資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的計(jì)提比例由企業(yè)自行確定。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，上市公司連續(xù)三年虧損將停止上市，因此，出現(xiàn)一些上市公司少提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，虛增利潤。而有的上市公司為了逃避債務(wù)就會(huì)多提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。導(dǎo)致計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備失去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的積極作用。
⑵計(jì)提核算的操縱性。長期以來，不少公司企業(yè)利用資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的計(jì)提和沖回操縱其盈虧管理，在盈利較大的年度，通過大幅計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，增加費(fèi)用，減少利潤，待以后盈利下降時(shí)再運(yùn)用轉(zhuǎn)回手段增加利潤。
⑶確認(rèn)與計(jì)量的復(fù)雜性。計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的關(guān)鍵是確定資產(chǎn)的可收回金額，雖然新準(zhǔn)則對此作了較為詳細(xì)的操作指導(dǎo)， 但要合理確認(rèn)各項(xiàng)資產(chǎn)的可收回金額仍有較大的難度。一是資產(chǎn)信息、價(jià)格市場機(jī)制尚不健全，使資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的計(jì)提缺乏依據(jù)；二是固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)入賬后， 由于技術(shù)更新、市價(jià)下跌等原因，會(huì)產(chǎn)生價(jià)值貶值, 如何確認(rèn)和計(jì)量資產(chǎn)減值損失度，遠(yuǎn)超出會(huì)計(jì)人員的專業(yè)判斷能力；三是新企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則引入了“資產(chǎn)組”的概念， 并按其所歸屬的資產(chǎn)組為基礎(chǔ)進(jìn)行減值測試操作難把握。另外，可收回金額中預(yù)計(jì)未來現(xiàn)金流量現(xiàn)值的確定需要預(yù)計(jì)未來一定期間現(xiàn)金流入量和貼現(xiàn)率， 而貼現(xiàn)率是一個(gè)十分不穩(wěn)定的因素，使計(jì)提缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)。
⑷商譽(yù)減值測試的不易性。對企業(yè)合并形成的商譽(yù)，每年年終進(jìn)行一次減值測試， 而且商譽(yù)必須分?jǐn)偟较嚓P(guān)資產(chǎn)組或者資產(chǎn)組組合后才能據(jù)以確定是否應(yīng)當(dāng)確認(rèn)減值損失。這本身就蘊(yùn)含了大量的、人為的操控因素，如何認(rèn)定所屬的資產(chǎn)組是否會(huì)產(chǎn)生商譽(yù)減值， 且商譽(yù)減值過小或過大將直接影響商譽(yù)減值的測試結(jié)果，進(jìn)而影響到企業(yè)的利潤。
⑸會(huì)計(jì)人員素質(zhì)的影響性。在會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)工作中，要求會(huì)計(jì)人員較多地進(jìn)行職業(yè)判斷， 職業(yè)判斷的質(zhì)量直接影響會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。會(huì)計(jì)職業(yè)判斷在會(huì)計(jì)政策選擇上主要體現(xiàn)：長期債權(quán)投資相關(guān)稅費(fèi)的處理方法、合并報(bào)表的編制外幣業(yè)務(wù)中的匯率選擇、固定資產(chǎn)的折舊方法等；在會(huì)計(jì)估計(jì)選擇上主要體現(xiàn)：無形資產(chǎn)攤銷期的確定、存貨可變現(xiàn)凈值的確定、商譽(yù)的資產(chǎn)減值測試、資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的計(jì)提、固定資產(chǎn)使用年限與凈殘值的確定、收入的確定、或有負(fù)債的確定、建造合同結(jié)果的估計(jì)。尤其是在計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備中“市價(jià)”、“可變現(xiàn)凈值”、“可收回金額” 等的確定，在一定程度上依賴于會(huì)計(jì)人員的主觀判斷。由此可見，如何合理運(yùn)用謹(jǐn)慎性原則，與會(huì)計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)密切相關(guān)。
⑹計(jì)提制約主體多元性。計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的背后，不光是準(zhǔn)則因素，更重要的是制度因素。它不僅關(guān)系到企業(yè)與企業(yè)間的利益之爭， 還直接關(guān)系到企業(yè)股東與管理層等的利益之爭。這些矛盾都直接影響到資產(chǎn)減值企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)施效果。所以要企業(yè)真實(shí)地計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備， 一方面是技術(shù)問題， 另一方面更重要的是企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)與管理者的誠信問題。它需要公司治理、內(nèi)部控制、公允價(jià)值、管理者誠信等基礎(chǔ)性工作的支持，這就要求加強(qiáng)對資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的審計(jì)力度。
關(guān)鍵詞：社保基金監(jiān)管完善
我國社保基金監(jiān)管體系是以人力資源和社會(huì)保障部門行政監(jiān)管為主,加以財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、銀行監(jiān)督、內(nèi)部控制和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)配合而建立起來的。表面上,社保基金監(jiān)管體系看似完備,但是由于政出多門(強(qiáng)調(diào)部門利益)、彼此權(quán)限或存在真空或存在交集(可能導(dǎo)致消極監(jiān)管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握這一體系的“薄弱環(huán)節(jié)”,就完全有可能加以利用、謀取私利,這也是為什么社保大案頻發(fā)的原因所在。當(dāng)然,盡管存在這樣或那樣的問題,也應(yīng)當(dāng)看到并承認(rèn),這一監(jiān)管體系是我國國情的客觀體現(xiàn),是目前“不最壞”的選擇。在既有的客觀情況下,如何完善社保基金監(jiān)管,真正保障人權(quán),值得深思。
一、樹立社保基金監(jiān)管相關(guān)原則
社保基金監(jiān)管原則既是對以往基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),又是建立和完善社保基金監(jiān)管制度的基礎(chǔ)。依筆者看來,下面三大原則尤其重要:
1.依法監(jiān)管原則
我國憲法第五條明確規(guī)定:“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家。”在以行政監(jiān)管為主的社保基金監(jiān)管活動(dòng)當(dāng)中,秉持依法監(jiān)管的原則是行政機(jī)關(guān)遵循憲法、依法行政的應(yīng)有之義。
依法監(jiān)管原則首先是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職責(zé)都必須是由法律明確規(guī)定;其次,社保基金監(jiān)管的對象及其范圍必須由法律明確規(guī)定;再次,監(jiān)管的內(nèi)容、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管的方式和監(jiān)管的手段,必須由法律明確規(guī)定;最后,因社保基金監(jiān)管而引發(fā)的法律救濟(jì)和法律問責(zé)機(jī)制,也必須由法律明確規(guī)定。而實(shí)際上,《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》(原勞動(dòng)和社會(huì)保障部,2001年5月18日,以下簡稱《辦法》)第四條也規(guī)定:“社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督應(yīng)遵循客觀、公正、合法、效率的原則。”《辦法》中提及的“合法”,理應(yīng)作此理解。
2.獨(dú)立監(jiān)管原則
社保基金直接關(guān)乎人民群眾切身利益,能否從形式上到實(shí)質(zhì)上對其實(shí)行的公正監(jiān)管,保護(hù)好這份老百姓的“保命錢”,是檢驗(yàn)政府依法行政能力和行政效能高低的重要標(biāo)桿,也是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要事項(xiàng)。而獨(dú)立監(jiān)管正是尋求公正監(jiān)管的必經(jīng)之路。
獨(dú)立監(jiān)管原則是指社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)賦予的監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi),依照法律、法規(guī)獨(dú)立地行使行政監(jiān)督權(quán)力,而不受其他任何部門、個(gè)人和組織的干預(yù),以確保監(jiān)督的公正性、權(quán)威性和有效性。《辦法》中所稱的“客觀、公正”,除了強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管之外,另一個(gè)體現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立監(jiān)管了。
3.審慎監(jiān)管原則
社保基金運(yùn)營的一大困境就是如何在現(xiàn)有法律和政策允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)保值增值,這也正是有些地方政府官員為追求個(gè)人政績、利用監(jiān)管漏洞違規(guī)使用社保基金結(jié)果導(dǎo)致事態(tài)惡化的癥結(jié)之所在。對于社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言,如何在日常監(jiān)管活動(dòng)中很好地貫徹審慎監(jiān)管的原則,就顯得尤為重要。
審慎監(jiān)管原則是指監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)按照基金的流動(dòng)性、安全性、效益性三大原則,合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)督指標(biāo),進(jìn)行評價(jià)和預(yù)測,最大限度地控制風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)自我約束基金運(yùn)作行為,但同時(shí),又要在法律和政策允許的范圍內(nèi)鼓勵(lì)和支持運(yùn)營機(jī)構(gòu)積極地探索社保基金的保值增值新領(lǐng)域。簡單地說,就是既要“抓”,又要“放”。當(dāng)然,隨之而來的問題便是,如何實(shí)現(xiàn)“抓”與“放”的統(tǒng)一呢?
監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行謹(jǐn)慎監(jiān)管,謹(jǐn)慎的定論與處理,做到寬嚴(yán)適度,創(chuàng)造一個(gè)良好的監(jiān)督管理環(huán)境,才能確保社保基金的保值增值。而社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理重心,應(yīng)該放在為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理和運(yùn)營創(chuàng)造適度的、市場化的競爭環(huán)境,防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
二、社保基金監(jiān)管的完善思考
1.加大社保基金監(jiān)管的投入
(1)如前文所述,我國社保基金監(jiān)管賴以建立的法律基礎(chǔ)層次過低,直接導(dǎo)致因違法成本低下而出現(xiàn)大量的擠占、挪用甚至是貪污社保基金的行為,監(jiān)管力度已不能適應(yīng)實(shí)際需要。國家應(yīng)加大立法投入,盡快依照憲法制定社保基金監(jiān)管的基本法律和配套法規(guī),在關(guān)系人民群眾切身利益的實(shí)質(zhì)問題上,最大程度地整合現(xiàn)有的法律資源并加以合理利用,必定都是能夠得到人民群眾支持和擁護(hù)的。
(2)各級行政機(jī)關(guān)在追求GDP增長和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)加大對于社保基金監(jiān)管的行政投入。應(yīng)當(dāng)看到促經(jīng)濟(jì)和保民生是有機(jī)聯(lián)系的整體,促經(jīng)濟(jì)不能以犧牲民生作為代價(jià);而保民生,是為促經(jīng)濟(jì)作必要的準(zhǔn)備和重要基礎(chǔ)。人民群眾的切身利益理應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中被尊重和被重視的因素,社保基金作為關(guān)系民生的重要一環(huán),絕對應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸闹匾暫透嗟耐度搿?/p>
2.創(chuàng)新社保基金監(jiān)管的制度
(1)完善現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度
在現(xiàn)有的社保基金監(jiān)管制度當(dāng)中,預(yù)決算制度和審計(jì)制度應(yīng)當(dāng)是兩項(xiàng)被期待能夠發(fā)揮重要作用的監(jiān)管措施。通過合理而科學(xué)的預(yù)決算,可以最大程度的控制社保基金運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn);而獨(dú)立的審計(jì)又可以保證和促進(jìn)社保基金運(yùn)營的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能夠事前通過當(dāng)?shù)厝舜蟮念A(yù)決算和事后通過審計(jì)部門的審計(jì),這就很是說明問題。因此,各級人大應(yīng)切實(shí)加大監(jiān)管力度,完全可以考慮有針對性的設(shè)立專門的、常設(shè)的社保基金監(jiān)管委員會(huì);至于審計(jì)部門,雖然是直屬機(jī)構(gòu),但是鑒于其與地方政府的地緣關(guān)系,可以在條件成熟的情況下實(shí)行異地審計(jì)。
(2)淡化政府監(jiān)管,引入專門監(jiān)管
在目前的社保基金監(jiān)管體系當(dāng)中,政府監(jiān)管是居于主要或者說核心地位的。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),政府所掌握的行政資源對于社保基金監(jiān)管是非常有幫助的,而且事實(shí)上我國大部門地方政府的監(jiān)管還是得力的。但是,也應(yīng)當(dāng)看到,政府(社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際上是政府的一個(gè)機(jī)構(gòu))在整個(gè)社保基金的運(yùn)行關(guān)系中,地位非常奇特。它既負(fù)責(zé)社保基金征收,又負(fù)責(zé)社保基金運(yùn)營,還負(fù)責(zé)社保基金監(jiān)管。可以很明顯地發(fā)現(xiàn),在這樣的情形下,雖然行政效能和監(jiān)管效能得到了最大程度地發(fā)揮,但是權(quán)力的過度集中以及自我監(jiān)管的存在使得社保基金運(yùn)營活動(dòng)和監(jiān)管活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)非常大。因此,在條件成熟的情況下,完全可以考慮讓政府更多地從宏觀上對社保基金監(jiān)管進(jìn)行控制和引導(dǎo),從而逐步退出微觀的監(jiān)管環(huán)節(jié);同時(shí)通過設(shè)立專門的、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管活動(dòng)。這樣的專門監(jiān)管既不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管者與被監(jiān)管者之間某些天然的聯(lián)系而讓人對其公正性產(chǎn)生懷疑,又能夠通過充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢來推動(dòng)社保基金監(jiān)管的良性發(fā)展。當(dāng)然,專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、組成、職責(zé)等諸多方面的問題,仍是有待于相關(guān)法律的出臺和明確規(guī)定。
3.拓寬社保基金監(jiān)管的渠道
(1)建立群眾性監(jiān)督組織
社保基金事關(guān)人民群眾的切身利益,其征收、運(yùn)營、監(jiān)管活動(dòng)沒有理由讓當(dāng)事群體置身事外,況且隨著社會(huì)主義法治社會(huì)進(jìn)程的深入,公民意識和權(quán)利意識也越來越深入人心。政府關(guān)起門來監(jiān)管的做法只能讓群眾無端猜測,這對于樹立法治型政府和服務(wù)型政府的良好形象是沒有幫助的。同時(shí),近年來,人民群眾圍繞自身利益問題參與配合政府行政管理活動(dòng)的能力已經(jīng)得到了很大程度地加強(qiáng)。因此,可以考慮設(shè)立諸如社保基金監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之類的有群眾參與的組織,針對社保基金的相關(guān)問題讓人民群眾充分發(fā)表意見、參與配合,讓人民群眾有更多的參與感和責(zé)任感,這樣一來,社保基金的相關(guān)工作必定會(huì)進(jìn)行得更為順利。
(2)建立專家顧問委員會(huì)
社保基金的征收、運(yùn)營及監(jiān)管活動(dòng),事務(wù)紛繁復(fù)雜,專業(yè)性要求極高,在既有的社保基金監(jiān)管體制之下,政府相關(guān)部門的管理水平和專業(yè)能力未必與實(shí)際要求吻合。這就有必要考慮成立以法律、經(jīng)濟(jì)、社保相關(guān)專家學(xué)者和國內(nèi)外有一定影響的專業(yè)人士為來源的專家顧問委員會(huì)。這樣的組織,一方面可以作為咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)對政府在社保基金管理活動(dòng)中遇到的專業(yè)性問題,以避免事前決策的盲目性和增強(qiáng)處理突發(fā)問題時(shí)措施的得力性;另一方面其還可以作為政府?dāng)U大與社會(huì)就社保基金相關(guān)問題的交流的平臺,從而提升行政透明度和樹立智力型政府形象。
(3)地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧
前文已述,我國社保基金監(jiān)管體系的法律基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí),中央給予的政策空間不算寬裕,社保基金各項(xiàng)具體工作任務(wù)繁重,各地方政府不得不面對的問題是,如何在這些現(xiàn)實(shí)還將持續(xù)存在一段時(shí)間的情況下更好地實(shí)現(xiàn)社保基金征收、運(yùn)營和監(jiān)管三者之間的良性互動(dòng)。毫無疑問,地方政府需要發(fā)揮更多的地方智慧,即以本地實(shí)際情況作為考量的基礎(chǔ),圍繞社保基金的核心問題(如保值增值等),尋求更多的、來自社會(huì)生活各個(gè)方面的支持(尤其是本地人民群眾的支持),發(fā)揮更大的主觀能動(dòng)性,營造富有特色的地方社保基金監(jiān)管模式,而中央政府也應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)、鼓勵(lì)并支持地方政府的這種積極的探索。
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一、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管現(xiàn)狀及特殊性分析
（一）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管現(xiàn)狀
根據(jù)《指導(dǎo)意見》以及2011年實(shí)行的《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，新農(nóng)保基金實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的辦法：國家行政方面監(jiān)督—人力資源社會(huì)保障機(jī)構(gòu)以及財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督—群眾自覺監(jiān)督。
（二）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的特殊性分析
首先，新農(nóng)保基金來源于農(nóng)村，資金短缺又是農(nóng)村發(fā)展面臨的問題之一。新農(nóng)保實(shí)行的是三方供款，即個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼。可以看出，新農(nóng)保基金主要來自于農(nóng)村，基金的累積額與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平有著密切的關(guān)系。資金短缺是農(nóng)村建設(shè)中面臨的嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)問題，故在新農(nóng)保基金投資營運(yùn)的過程中，可以考慮將這部分基金投入到農(nóng)村，如投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，真正做到基金的“取之于農(nóng)民，用之于農(nóng)民”。既實(shí)現(xiàn)了保值增值，又解決了農(nóng)村發(fā)展對資金的需求。投資渠道的擴(kuò)展與變化，必然引起監(jiān)管體制的變化。根據(jù)不同的投資方式，設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管模式。用于購買國債或存入銀行的那部分資金，安全性較有保障，主要是確保其符合國家規(guī)定；投入農(nóng)村資本市場部分，鑒于農(nóng)村資本市場本身較弱，發(fā)展很不成熟，應(yīng)實(shí)施比較嚴(yán)格的監(jiān)控。其次，目前大部分試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行的是縣級管理，管理層級較低。基層政府的管理能力較弱，對于新農(nóng)保基金的管理，尤其是保值增值方面，受于人才、信息及投資能力的限制，效果不甚樂觀，監(jiān)管尤為重要。同時(shí)，基金監(jiān)管的統(tǒng)籌層級也較低，不利于政策的統(tǒng)一規(guī)劃，監(jiān)管工作過于分散也會(huì)損失效率。在逐步提高管理統(tǒng)籌層次的同時(shí)，構(gòu)建適合管理層級較低的監(jiān)管模式是新農(nóng)保基金監(jiān)管特殊性的又一表現(xiàn)。
二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制的構(gòu)建
（一）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式的選擇
社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管模式一般可分為審慎性模式和嚴(yán)格限量模式。審慎性模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟，金融體制完善，基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)展程度較高的國家；嚴(yán)格限量模式適用于經(jīng)濟(jì)體制不夠完善、管理制度初步建立、市場中介機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)、法制不健全的國家。目前，我國農(nóng)村面臨的仍是發(fā)育程度較低的金融市場、發(fā)展滯后的中介機(jī)構(gòu)以及嚴(yán)重缺失的法律體系，所以嚴(yán)格限量的監(jiān)管模式仍是新農(nóng)保基金監(jiān)管的首選。
（二）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制構(gòu)建的具體建議
1．基金監(jiān)管的目標(biāo)
新農(nóng)保基金監(jiān)管的首要目標(biāo)是保證基金的安全性和完整性，實(shí)現(xiàn)保值增值，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，維護(hù)參保人的切身利益，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
2．基金監(jiān)管的原則
(1)法制性原則。法制性原則是指基金監(jiān)管的各項(xiàng)工作要納入法制化的軌道，在有關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及基金管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)有法可依和有法必依。
（2）公平公正原則。公平公正原則是指基金監(jiān)管主體對于各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和基金管理服務(wù)機(jī)構(gòu)要本著一視同仁的態(tài)度，以客觀事實(shí)為依據(jù)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，公平的對待各被監(jiān)管對象。其中重要的一點(diǎn)是要保證監(jiān)管主體的獨(dú)立性，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)要獨(dú)立行使監(jiān)督控制權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的干預(yù)，公平客觀的開展工作，保證監(jiān)管的有效性和權(quán)威性。
（3）嚴(yán)格謹(jǐn)慎原則。新農(nóng)保基金的安全完整是制度可持續(xù)發(fā)展的前提保證，關(guān)系到參保人的切身利益。在管理過程中，既要不斷拓展投資渠道，尋求多樣的投資方式，又要建立嚴(yán)格的審查制度，最大限度的控制風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保證基金運(yùn)營的安全平穩(wěn)。
（4）公開透明原則。公開透明原則是指新農(nóng)保的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和村民委員會(huì)、人力資源社會(huì)保障部以及財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)職能部門，包括建立的獨(dú)立的基金監(jiān)管部門都應(yīng)建立信息披露制度，向社會(huì)公示新農(nóng)保基金的收支和結(jié)余情況，保證信息的公開、透明，為社會(huì)和個(gè)人的監(jiān)督提供信息渠道。
（5）集中管理與分層管理相結(jié)合原則。集中管理是指基金的監(jiān)管要由中央政府或省級政府制定統(tǒng)一的規(guī)范，使監(jiān)管工作在統(tǒng)一的框架下進(jìn)行。集中管理有利于提高效率，保證政策落實(shí)的統(tǒng)一性、連續(xù)性及暢通性。分層管理是指不同層級的管理機(jī)構(gòu)都要建立起與之相對的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)縱向的分層管理，保障基金運(yùn)行自上而下的安全性、可靠性。除此，還要針對不同的投資運(yùn)營模式，制定具體的監(jiān)管政策，根據(jù)不同投資方式的特點(diǎn)，運(yùn)用多種監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)橫向的分類管理，做到寬嚴(yán)相濟(jì)，彈性靈活。
3．基金監(jiān)督的內(nèi)容
新農(nóng)保基金的管理涉及到從征繳到給付多個(gè)環(huán)節(jié)，基金的監(jiān)管必然滲透到管理的全過程，才能實(shí)現(xiàn)全方位、多角度的監(jiān)管。具體說來，包括以下內(nèi)容：
（1）基金預(yù)、決算的監(jiān)管。通過對基金的收支計(jì)劃及實(shí)際運(yùn)行情況的監(jiān)控，及時(shí)的發(fā)現(xiàn)基金是否偏離預(yù)定的發(fā)展方向，把握整體財(cái)務(wù)動(dòng)向，從宏觀上了解制度的發(fā)展形勢和趨勢，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（2）基金征繳的監(jiān)管。新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼構(gòu)成。對于基金征繳的監(jiān)管，也應(yīng)從三方面入手，督促參保人及時(shí)繳納保費(fèi)，保證集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼及時(shí)到位，防止資金被侵挪。
（3）基金投資運(yùn)營的監(jiān)管。基金保值增值的關(guān)鍵在于投資運(yùn)營，此過程面臨的風(fēng)險(xiǎn)也是最復(fù)雜的，對于投資運(yùn)營的監(jiān)管是重中之重。新農(nóng)保基金要根據(jù)安全性、流動(dòng)性和效益性的原則，選擇合理的投資組合方案。相比其他社保基金或企業(yè)年金，新農(nóng)保基金的安全性要求更高，故安全性高、風(fēng)險(xiǎn)小的投資方式是首選，如存入銀行或購買國債等。但低風(fēng)險(xiǎn)意味著低收益率，為了實(shí)現(xiàn)增值應(yīng)從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，拓展多渠道的投資方式。新農(nóng)保基金的運(yùn)營過程中，基金被擠占、挪用現(xiàn)象屢見不鮮，一方面反映了監(jiān)管中的漏洞和制度上的缺失，特別是相應(yīng)法律政策的不健全；另一方面，也反映出農(nóng)村建設(shè)中的資金短缺現(xiàn)象。新農(nóng)保基金賬戶中存在大量的結(jié)余，基層政府將這部分基金暫時(shí)挪用的傾向是比較明顯的，結(jié)果必然會(huì)導(dǎo)致基金的流失。前面提到，將新農(nóng)保基金投資到農(nóng)村的部分建設(shè)項(xiàng)目中是一種雙贏的投資渠道，國家應(yīng)盡快就此制定相應(yīng)的規(guī)范，限制高風(fēng)險(xiǎn)的投資，確保基金的安全性，使操作規(guī)范化、合理化、法治化。
（4）基金給付的監(jiān)管。此環(huán)節(jié)的監(jiān)管主要是針對社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格按照程序和政策規(guī)定，對符合條件的參保人，按照既定的標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)發(fā)放養(yǎng)老金待遇，同時(shí)確保專款專用。除此，也要關(guān)注參保者個(gè)人有無騙保行為。
（5）基金結(jié)余的監(jiān)管。為了確保新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展，要求新農(nóng)保基金要有一定結(jié)余，防患于未然。對于結(jié)余基金，首先要確保其存在于新農(nóng)保的基金賬戶中，避免被擠占挪用；其次要實(shí)現(xiàn)保值增值。
4．基金監(jiān)管的手段
傳統(tǒng)意義上的基金監(jiān)管手段分為法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段。法律手段主要表現(xiàn)為立法和司法兩方面，完善的立法是前提，司法方面體現(xiàn)在監(jiān)督主體要依據(jù)基金監(jiān)管方面的相關(guān)法律法規(guī)對被監(jiān)督對象的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控。行政手段是指履行監(jiān)管職能的相關(guān)國家行政機(jī)構(gòu)運(yùn)用行政指令、命令、規(guī)定等行政措施規(guī)范和調(diào)控被監(jiān)督對象。經(jīng)濟(jì)手段是指通過發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿的作用實(shí)現(xiàn)政策目的。通常包括稅收監(jiān)管、銀行監(jiān)管、財(cái)政監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)管等。
5．基金監(jiān)管的主體及各自的職責(zé)
新農(nóng)保基金的監(jiān)管可以借鑒已經(jīng)建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的相關(guān)制度，建立起多方主體共同參加的監(jiān)管體制，即實(shí)現(xiàn)政府部門、社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)、參保者個(gè)人以及社會(huì)輿論相互補(bǔ)充、相互制衡的基金監(jiān)管體制。同時(shí)可以參照企業(yè)年金的監(jiān)管模式，建立獨(dú)立的新農(nóng)保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)對新農(nóng)保基金進(jìn)行全面的監(jiān)控。新農(nóng)保基金監(jiān)管的主體由三部分組成，政府部門、社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)以及參保者和社會(huì)輿論。具體安排如下：首先，政府部門的監(jiān)管包含三個(gè)部分：一是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督管理，二是各級人力資源社會(huì)保障部門以及財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督管理，三是獨(dú)立的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
（1）新農(nóng)保的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)基金的日常財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算以及參保人的繳費(fèi)和待遇領(lǐng)取等，是最基層、最直接的部門。在日常管理工作中做好監(jiān)督和管理工作，可以從源頭上降低風(fēng)險(xiǎn)，提高運(yùn)行效率。因此，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)管，規(guī)范日常工作流程。
（2）各級政府的相關(guān)職能部門要充分履行自己的監(jiān)管職能，在職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮作用。將人力資源社會(huì)保障部門以及財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等各部門都納入監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)不同角度的監(jiān)控。
1監(jiān)管的原則
1.1保護(hù)投資者利益原則
在基金投資者和基金管理人信息不對稱的情況下,投資者不可避免地處于相對弱勢地位。綜觀世界基金業(yè)的發(fā)展歷程,投資者利益的保護(hù)都被各國的金融管理部門和證券市場監(jiān)管部門放在極其重要的位置,保護(hù)投資者利益成為基金立法和基金監(jiān)管的基本原則。通過建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系,來抑制欺詐客戶、操縱市場等證券違規(guī)行為，維護(hù)投資者的合法權(quán)益。投資者保護(hù)基金作為對投資者的保險(xiǎn)系和賠償基金,不僅是對投資人信心的保證,也會(huì)為經(jīng)營不善的基金公司盡早退出市場掃清障礙。
1.2依法監(jiān)管原則
這是世界各國都嚴(yán)格執(zhí)行的原則。規(guī)范、有序的基金市場離不開嚴(yán)格的法律法規(guī),無法可依、濫用監(jiān)管權(quán)必將導(dǎo)致基金市場的混亂和危機(jī)。因此，有關(guān)投資基金的法律體系必須健全,可操作性強(qiáng)；監(jiān)管主體的地位及其權(quán)利應(yīng)有明確的法律依據(jù)并嚴(yán)格依法監(jiān)管,防止濫用監(jiān)管權(quán)；監(jiān)管者要提高自身專業(yè)水平和獨(dú)立性，保證規(guī)則制定的科學(xué)性和合理性、專業(yè)性和監(jiān)督的有效性，加快政策的透明度，接受社會(huì)公眾的再監(jiān)督，對其行為造成的損害依法追究法律責(zé)任。
1.3政府監(jiān)管和自律監(jiān)管相結(jié)合原則
證券投資基金監(jiān)管體系包括政府監(jiān)管和行業(yè)自律組織的自我管理這兩大規(guī)范基金發(fā)展的杠桿。政府通過制定基金監(jiān)管的法律、法規(guī),設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu),對基金業(yè)進(jìn)行全面的監(jiān)督和管理,這是基金監(jiān)管的主旋律。由于基金業(yè)的復(fù)雜性、技術(shù)性、龐大性,政府監(jiān)管必須輔之以行業(yè)自律組織自我管理。沒有行業(yè)自律,政府監(jiān)管難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo),從業(yè)者的自我管理是基金市場規(guī)范運(yùn)作的基石。
1.4穩(wěn)健運(yùn)行與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則
基金監(jiān)管要以保證金融部門的穩(wěn)健運(yùn)行為原則。為此，監(jiān)管活動(dòng)中的組織體系、工作、程序、技術(shù)手段、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)和控制能力等都要從保證金融體系的穩(wěn)健出發(fā)。當(dāng)出現(xiàn)異常情況時(shí)，如有金融機(jī)構(gòu)無力繼續(xù)運(yùn)行時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要促成其被監(jiān)管或合并。
2構(gòu)建適合我國國情的證券投資基金監(jiān)管體系
基金的監(jiān)管屬于資本市場監(jiān)管的一部分,基金監(jiān)管體系的構(gòu)成是建立在資本市場監(jiān)管體系的基礎(chǔ)之上的。我國當(dāng)前的資本市場實(shí)行的是集中型模式,即由政府制定專門的基金法規(guī),并設(shè)立全國性的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理的一種體制模式。具體來說,我國證券投資基金監(jiān)管體系應(yīng)包括以下幾個(gè)層次:
2.1政府行政監(jiān)管
經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨提出，政府有兩大特征：政府是一個(gè)對全體社會(huì)成員都具有普遍性的組織；政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具有的強(qiáng)制力。因此,基金市場的監(jiān)管主體首先應(yīng)該是政府機(jī)構(gòu)。《證券法》從法律上確立了中國證監(jiān)會(huì)在證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管體系中的核心地位,中國證監(jiān)會(huì)對投資基金的監(jiān)管包括對基金管理公司、基金托管人和證券投資基金設(shè)立申請的核準(zhǔn)以及信息披露等日常監(jiān)管。當(dāng)前我們應(yīng)著力提高證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管效率,使其能夠真正履行監(jiān)督管理證券投資基金的職責(zé),即制定投資基金管理有關(guān)法律和政策,設(shè)計(jì)投資基金市場的總體發(fā)展規(guī)劃；監(jiān)督基金法規(guī)的實(shí)施,依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策對基金發(fā)行流量計(jì)存量的總額或結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,從而引導(dǎo)基金市場和立派之社會(huì)資源,有效地保護(hù)投資者的合法權(quán)益，規(guī)范機(jī)構(gòu)投資者。
2.2基金行業(yè)的自律監(jiān)管
自律監(jiān)管能夠彌補(bǔ)政府因監(jiān)管成本過高和失靈所造成的監(jiān)管效率不足,它在基金監(jiān)管體制中是必不可少的一環(huán)。建立行業(yè)自律性組織，有利于減少監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。國外基金成長史證明，基金的發(fā)展需要行業(yè)自律。為提高基金管理水平，我國在2002年12月4日成立了中國證券業(yè)協(xié)會(huì)證券投資基金業(yè)委員會(huì)，在加強(qiáng)行業(yè)自律、協(xié)調(diào)輔導(dǎo)、合作和自我管理等方面作了許多工作。其職責(zé)包括：監(jiān)督基金日常運(yùn)作；培訓(xùn)基金從業(yè)人員，對其進(jìn)行資格認(rèn)證；出版基金管理專業(yè)刊物，普及基金知識；仲裁基金糾紛，并與政府主管機(jī)構(gòu)及國際同行溝通。
2.3證券交易所的監(jiān)管
基金市場的監(jiān)管是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù),涉及面廣,沒有證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)等的配合,國家監(jiān)管部門難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。因此,各國都比較注重證券業(yè)交易所的管理,以發(fā)揮證券交易作為第一道監(jiān)管閘門的作用。證券交易所作為證券市場的組織者,提供與證券發(fā)行和交易相關(guān)的各項(xiàng)服務(wù),它的角色和職能決定了要加強(qiáng)證券交易所的一線監(jiān)管，它的一線監(jiān)督地位,也是其他任何機(jī)構(gòu)所不能代替的。證券交易所除對基金上市管理外，對基金投資的監(jiān)管包括兩各方面：一方面是對投資者買賣基金的交易行為的合法性、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管；另一方面是對證券投資基金在證券市場的投資行為進(jìn)行監(jiān)控和管理。根據(jù)中國證監(jiān)會(huì)的有關(guān)規(guī)定，證券交易所應(yīng)當(dāng)于每月終了后7個(gè)工作日內(nèi)向中國證監(jiān)會(huì)報(bào)送基金交易行為月度監(jiān)控報(bào)告。證券交易所作為上市證券集中交易的場所,容易及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,能夠?qū)φ麄€(gè)交易活動(dòng)進(jìn)行全面的實(shí)時(shí)監(jiān)控。因此,加強(qiáng)證券交易所對市場的實(shí)時(shí)監(jiān)控,就有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處問題,防止風(fēng)險(xiǎn)和危害的擴(kuò)大。
2.4社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制
完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制能形成強(qiáng)大的外在壓力促使基金管理人和托管人的行為趨向理性化、規(guī)范化。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督體系,第一,要利用審計(jì)、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)制定完善的審核程序,標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容,選擇經(jīng)營規(guī)范、信譽(yù)好的會(huì)計(jì)師事務(wù)所定期對基金管理公司、托管銀行進(jìn)行審計(jì)；第二,建立基金信用評級體系。基金信用評級應(yīng)由獨(dú)立的信用評級機(jī)構(gòu)來進(jìn)行,根據(jù)基金的盈利性、流動(dòng)性和安全性,對基金整體運(yùn)作做出綜合的評判；第三,發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。在加強(qiáng)基金監(jiān)管的過程中,媒體的力量是不容忽視的,應(yīng)該對其加以正確的引導(dǎo),推動(dòng)基金業(yè)的發(fā)展。
2.5投資者監(jiān)督機(jī)制
整個(gè)證券投資基金法律制度主要是圍繞對基金管理人的外部制約建立起來的,如對治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度等的強(qiáng)制性要求等。但是,基金持有人才是基金利益的享有者和損失的承擔(dān)者,是基金管理人非法行為的直接侵害對象,基金持有人對基金管理人的監(jiān)督是最充分的,不存在問題。但由于基金持有人的分散性,只有制度設(shè)計(jì)上減少基金持有人監(jiān)督基金管理人的交易成本,才能使基金持有人監(jiān)督機(jī)制具有可操作性。社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制包括事前監(jiān)督和事后監(jiān)督兩類,事前監(jiān)督主要是持有人大會(huì)制度,事后監(jiān)督主要是持有人訴訟制度,即基金持有人對侵犯其作為基金持有人權(quán)益的行為而提起的訴訟制度。對持有人大會(huì)制度,《證券投資基金法》作出了比較具體的規(guī)定,對持有人訴訟制度僅作出了原則規(guī)定:基金份額持有人有權(quán)“對基金管理人、基金托管人、基金份額發(fā)售機(jī)構(gòu)損害其合法權(quán)益的行為依法提訟”。
2.6基金內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制
當(dāng)前,我國證券投資基金的有效機(jī)制尚未完全建立,無論是封閉式還是開放式基金,基金內(nèi)部對基金管理人的監(jiān)督作用都沒有得到充分發(fā)揮,導(dǎo)致基金制衡機(jī)制弱化。要建立規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)管及制衡機(jī)制,就必須在投資基金內(nèi)部形成權(quán)力、經(jīng)營和監(jiān)督“三權(quán)分立”而又“三權(quán)結(jié)合”的內(nèi)部管理體制,注意發(fā)揮獨(dú)立董事在基金管理公司治理中的作用。
3構(gòu)建多渠道監(jiān)管體系的保障措施
3.1完善法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督
在基金比較發(fā)達(dá)的國家中，通常都有比較完善的法律體系對基金也進(jìn)行監(jiān)管，我國目前適用的法律主要有《公司法》、《證券法》、《證券投資基金法》以及一些部門制定的規(guī)范指引，總的說來，還需要進(jìn)一步對公司型基金、基金管理公司的股權(quán)激勵(lì)、從業(yè)人員的職業(yè)道德操作細(xì)則等方面進(jìn)一步立法和規(guī)范，這樣才能使法律覆蓋顯示，為基金行業(yè)進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展打開空間。
3.2完善基金持有人對基金管理人的制衡機(jī)制
基金立法應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善基金持有人的事前監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)出臺相關(guān)法規(guī)進(jìn)一步擴(kuò)大持有人的權(quán)力以事前監(jiān)督基金管理人的行為，如減少持有人召集會(huì)議的所持基金份額，賦予基金持有人大會(huì)更大的權(quán)利。同時(shí)完善基金持有人的事后監(jiān)督機(jī)制，建議建立我國的“基金持有人代表訴訟制度”，以使持有人的利益在受到基金管理人的損害后，能夠通過行使訴訟權(quán)得到有效的賠償，有益于維護(hù)基金持有人的利益。
3.3完善競爭性的基金托管人市場
設(shè)立基金托管人的目的是為了保證基金資產(chǎn)的獨(dú)立性和監(jiān)督基金資產(chǎn)運(yùn)作的合理性和合規(guī)性。基金管理人和基金托管人都對基金持有人大會(huì)或基金董事會(huì)(公司型基金)負(fù)責(zé)。從這個(gè)意義上說，證券投資基金的托管機(jī)構(gòu)其實(shí)不一定是由銀行來擔(dān)任。但為了防止托管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，挪用基金資金，將基金委托銀行保管是最合適的。基金托管人除了保管基金資產(chǎn)外，更重要的一個(gè)職能應(yīng)是會(huì)計(jì)監(jiān)督。基金托管人的選擇要有一個(gè)公正的程序，同時(shí)，基金的會(huì)計(jì)應(yīng)由托管人負(fù)責(zé)，會(huì)計(jì)信息披露的責(zé)任人應(yīng)為基金托管人，這樣可增強(qiáng)基金托管人監(jiān)管的主動(dòng)性，同時(shí)加大托管人的監(jiān)督責(zé)任，加大對托管人的約束性。
3.4完善基金治理結(jié)構(gòu)
基金管理公司要加強(qiáng)自身內(nèi)部建設(shè)，從源頭上防范虛假信息等違規(guī)行為的產(chǎn)生。發(fā)展基金管理人的外部競爭市場，建立獨(dú)立董事的竟聘機(jī)制，以獨(dú)立董事來決定CPA的聘任和報(bào)酬，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度。同時(shí)完善基金管理人報(bào)酬機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】 社保基金； 投資運(yùn)營及監(jiān)管； 投資收益
現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障制度是一項(xiàng)重要的制度安排，是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的健康發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)。隨著我國社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展，我國社會(huì)保障體系覆蓋的人數(shù)和資金數(shù)量不斷增長，從而形成了規(guī)模龐大的社保基金。如何使用好這筆資金，以實(shí)現(xiàn)保值增值的目的；如何“做大”社保基金，以防止可能出現(xiàn)的支付風(fēng)險(xiǎn)，尋找到安全的投資增值的渠道，加強(qiáng)社保基金的監(jiān)管等已經(jīng)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
一、我國社保基金投資運(yùn)營及監(jiān)管的現(xiàn)狀分析
當(dāng)前，我國社保基金投資運(yùn)營及監(jiān)管事業(yè)方興未艾，許多商業(yè)銀行、基金管理公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)都積極參與到社保基金的投資運(yùn)營及監(jiān)管的各項(xiàng)經(jīng)營管理活動(dòng)中。我國也相繼頒布了《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》、《保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資者股票投資暫行規(guī)定》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等社保基金投資監(jiān)管的相關(guān)規(guī)章制度及法律法規(guī)。
（一）我國社保基金投資運(yùn)營的監(jiān)管模式
從國際來看，對社保基金的監(jiān)管主要有兩種模式：一是審慎監(jiān)管模式；二是限量監(jiān)管模式。審慎監(jiān)管模式對社保基金的投資組合沒有太嚴(yán)格的限制，主要是遵循謹(jǐn)慎原則選擇投資工具。而限量監(jiān)管模式則是對社保基金投資的資產(chǎn)類別、投資比例等進(jìn)行直接的數(shù)量控制。一般是對流動(dòng)性較差、風(fēng)險(xiǎn)較高的資產(chǎn)實(shí)施更加嚴(yán)格的數(shù)量限制，以達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)基金受益者利益的目的。我國《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》第25條規(guī)定：社保基金投資的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動(dòng)性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券。理事會(huì)直接運(yùn)作的社保基金的投資范圍限于銀行存款、在一級市場購買國債，其他投資需委托社保基金投資管理人管理和運(yùn)作并委托社保基金托管人托管，而省級以下單位結(jié)余的社保基金均不享有投資權(quán)。第28條規(guī)定：劃入社保基金的貨幣資產(chǎn)的投資，按成本計(jì)算，應(yīng)符合下列規(guī)定：“1.銀行存款和國債投資的比例不得低于50%，其中，銀行存款的比例不得低于10%，在一家銀行的存款不得高于社保基金銀行存款總額的50%；2.企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%；3.證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%”。從《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》的規(guī)定可以看出，我國社保基金是實(shí)行限量監(jiān)管模式，這主要與我國資本市場不夠發(fā)達(dá)，相關(guān)的法律法規(guī)不夠健全有很大的關(guān)系，但是從長遠(yuǎn)來看，社保基金的監(jiān)管模式應(yīng)該向?qū)徤餍员O(jiān)管模式發(fā)展。
（二）我國社保基金投資運(yùn)營及監(jiān)管的原則
要使社保基金發(fā)揮其和諧治理的作用，盡可能減少社保基金在投資運(yùn)營及監(jiān)管過程中的風(fēng)險(xiǎn)，必須遵循以下原則：
1.安全性原則。社保基金作為老百姓的“養(yǎng)老錢”，在其投資運(yùn)營中必須堅(jiān)持安全第一，以保證社保基金的支付需要，這對政治穩(wěn)定和社會(huì)的和諧發(fā)展都將起到積極作用。
2.收益性原則。社保基金投資的成敗，主要看其收益水平的高低，同時(shí)，取得投資收益也是社保基金實(shí)現(xiàn)自我積累的重要途徑，在追求更高收益率的同時(shí)，還必須考慮到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。
3.流動(dòng)性原則。它是指社保基金需要保持一定數(shù)額的資金，以滿足需要及時(shí)支付的社會(huì)保障福利，即在保證社保基金投資收益的前提下隨時(shí)變現(xiàn)。
4.分散投資原則。社保基金的投資具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，在其投資運(yùn)營時(shí)，必須考慮多元化的投資運(yùn)作方式，以分散投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社保基金安全、穩(wěn)定增長。
（三）我國社保基金的現(xiàn)有規(guī)模和投資收益情況
到2010年8月，我國的社保基金正式運(yùn)轉(zhuǎn)滿十年。十年來我國社保基金規(guī)模不斷壯大，取得了顯著成績。截至2009年12月31日，全國社保基金權(quán)益達(dá)
6 927.73億元，個(gè)人賬戶基金權(quán)益439.59億元。社保基金總規(guī)模約為建立之初的38倍。與此同時(shí)，我國人口老齡化趨勢也在加劇。據(jù)《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2009年底，全國60歲及以上老年人口16 714萬人，占全國總?cè)丝诘?2.5%。據(jù)相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，到2030年，全國老年人口將突破3.5億。與我國人口老齡化加快發(fā)展趨勢相比，現(xiàn)有社保基金規(guī)模依然不足，而且我國社保基金的實(shí)際投資收益率相對較低，注重安全勝于收益。2003年之前，全國社保基金絕大多數(shù)投到了銀行存款和國債上，兩者的收益也占了總收益的絕大多數(shù)。2002―2003年，存款利息和國債利息收益之和一直占基金總收益的90%以上，企業(yè)債券、金融債券和股票收益之和所占比重還不到2%。從2004年開始，隨著我國在股票市場和委托投資領(lǐng)域的穩(wěn)步推進(jìn)，二者所占收益比例也在不斷提高，2004和2005年，它們的收益之和所占比重均達(dá)到30%左右。但是也應(yīng)該看到，盡管社保基金投資日益多元化，但其投資收益率并不是很高，截至2009年我國社保基金的平均投資收益為9.75%，剔除物價(jià)因素實(shí)際年均投資收益率為7.74%。據(jù)世界銀行披露，1980年至1990年間美國、荷蘭的養(yǎng)老基金投資實(shí)際收益率分別為8%、6.7%。因此，總體而言我國社保基金投資收益率遠(yuǎn)低于世界其他國家。
二、我國社保基金投資運(yùn)營及監(jiān)管中存在的問題分析
綜觀我國社保基金的投資運(yùn)營及其監(jiān)管現(xiàn)狀，存在的主要問題有以下幾個(gè)方面：
（一）社保基金的投資渠道狹窄，收益率不高
確保我國社保基金投資的安全是頭等大事。由于在我國的一些地區(qū)發(fā)生過社保基金被擠占和挪用的重大問題，國家對社保基金投資方式有了更為嚴(yán)格的控制。在很長一段時(shí)間里，我國社保基金的投資都是以銀行存款和國債為主，由于銀行存款和國債的利率較低，規(guī)避通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)的能力相對較低，短期內(nèi)，單一的投資渠道保障了基金的投資安全，但從長期來看，收益率不高，不能抵御通貨膨脹的影響，基金面臨潛在的貶值風(fēng)險(xiǎn)。
（二）統(tǒng)籌層次低，監(jiān)管成本高，監(jiān)管難度大
我國當(dāng)前的社保基金，是由不同層次的各級地方社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理，中央和省屬企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行了省級統(tǒng)籌，其他險(xiǎn)種實(shí)行地市級統(tǒng)籌或縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌的層次還是在較低的水平。有的企業(yè)還建立了補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，其管理主體是企業(yè)自身。這種管理模式雖然對于資金的籌集和發(fā)放比較方便，但是由于統(tǒng)籌層次的不同，基金管理主體分散，使基金結(jié)余分散，難以實(shí)施大規(guī)模、穩(wěn)健的組合投資策略，投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營成本加大，基金鏈條很長，很難控制，不利于增加社保基金的價(jià)值，還難以預(yù)防基金運(yùn)作過程中可能出現(xiàn)的擠占、挪用和貪污現(xiàn)象，其結(jié)果是基金運(yùn)作的回報(bào)率較低；另一方面，由于各地都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來管理社保基金，管理成本必將保持高位運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國社保基金的管理成本為3%，而國際上一般在1%左右，美國加州的社保基金管理成本則只有0.16%。
（三）基金管理透明度低，信息披露不充分
目前，我國社保基金監(jiān)管體制的模式采用的是以政府為主導(dǎo)的方式，這種模式使得基金管理的透明度較低，信息披露不充分，社保部門在基金管理和投資運(yùn)營方面都處于封閉的狀態(tài)，老百姓幾乎不知道有關(guān)自己的社保基金的運(yùn)作、使用等情況，參保人員的利益幾乎被漠視。此外，在基金運(yùn)作上，采用的是委托方式，因所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，委托人無法準(zhǔn)確地掌握受托人的行動(dòng)特點(diǎn)，也很難準(zhǔn)確地作出促使人在委托人無法監(jiān)督的情況下依然為委托人的最大利益而經(jīng)營的判斷，“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”不可避免。
三、和諧治理框架下，完善我國社保基金投資運(yùn)營及監(jiān)管的建議
針對我國社保基金在投資運(yùn)營及監(jiān)管中存在的諸多問題，在和諧治理的框架下，必須采取相應(yīng)的措施，以提高我國社保基金的投資運(yùn)營和監(jiān)管的效率，實(shí)現(xiàn)社保基金的保值增值。
（一）積極有效地開展投資組合，實(shí)行多元化的投資戰(zhàn)略
社保基金的投資運(yùn)營，必然會(huì)面臨著各種不可避免的風(fēng)險(xiǎn)，但可以通過各種資產(chǎn)組合來分散風(fēng)險(xiǎn)，以獲得最大限度的投資回報(bào)。為此，必須有效地進(jìn)行組合投資，實(shí)施多元化的投資戰(zhàn)略。
首先，應(yīng)積極拓寬投資渠道。社保基金可以選擇各種不同的渠道進(jìn)行投資，包括實(shí)業(yè)資產(chǎn)、金融資產(chǎn)等。不過具體選擇時(shí)，應(yīng)該考慮社保基金的規(guī)模、性質(zhì)、目標(biāo)要求，以及不同投資渠道的風(fēng)險(xiǎn)和收益。其次，要有搭配合理的投資期限，使社保基金在保證其獲得較高收益的同時(shí)，保持其流動(dòng)性。最后，要改善區(qū)域的投資組合。通過不同地區(qū)、不同國家的實(shí)業(yè)資產(chǎn)或金融資產(chǎn)的社保基金投資，來達(dá)到分散投資的風(fēng)險(xiǎn)，獲得穩(wěn)定的投資收益。
（二）提高統(tǒng)籌層次，降低運(yùn)營成本
從多年的社保基金審計(jì)可以看到，地方政府通常是絕大部分違規(guī)決定的主體，他們監(jiān)管著當(dāng)?shù)氐纳绫；穑瑫r(shí)又是社保制度運(yùn)行的執(zhí)行主體。因此，地方政府就成為社保基金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭。要從源頭上消除風(fēng)險(xiǎn)，必須逐步提高社保基金的統(tǒng)籌層次，使社保基金從當(dāng)?shù)卣墓茌牱秶鷥?nèi)分離出來，以達(dá)到降低投資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營成本的目的。提高統(tǒng)籌層次可分兩步進(jìn)行：第一步是實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，這樣使得干部管理和資金管理上減少兩層，監(jiān)管難度、管理費(fèi)用等都將會(huì)有顯著的降低，同時(shí)有利于實(shí)施大規(guī)模、更為穩(wěn)健的投資組合策略，降低投資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營成本。第二步是由省級統(tǒng)籌上升到國家統(tǒng)籌，從而可以使得監(jiān)管的難度和管理費(fèi)用得以進(jìn)一步降低。此外，在統(tǒng)籌層次上移的過程中，要注意調(diào)動(dòng)市縣兩級政府的積極性，建立有效的中央、省、市、縣四級責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，使得各級政府權(quán)責(zé)明確。
（三）建立嚴(yán)格的信息披露制度，提高社保基金投資運(yùn)營的透明度
由于社保基金覆蓋的人數(shù)眾多，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該要求基金管理人員建立嚴(yán)格的信息披露制度，將基金投資運(yùn)營的成本、收益狀況以及有關(guān)重大事項(xiàng)及時(shí)向利益相關(guān)者披露；監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)側(cè)重于審查運(yùn)營機(jī)構(gòu)所披露的信息的真實(shí)性。社保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公告社保基金的投資運(yùn)營、積累以及支付的有關(guān)情況，并通過法規(guī)予以明確，逐步實(shí)現(xiàn)社保基金的公開、公平、公正運(yùn)作。同時(shí)，建立社保基金的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以將勞動(dòng)和社會(huì)保障部對社保基金的監(jiān)管職能移交給相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。此外，也可以借鑒國外的一些經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)由普通民眾、法律專家以及從事社保基金管理的專業(yè)人士組成的社保基金委員會(huì)，定期或不定期開會(huì)，討論民眾關(guān)心的有關(guān)社保基金方面的大事，并將有關(guān)問題反映給社保基金管理方，從而使得老百姓擁有真正的知情權(quán)。
【參考文獻(xiàn)】
［1］ 李敏.完善我國社保基金運(yùn)營和管理的思考［J］.科技信息，2008（27）.
（一）合格投資者的標(biāo)準(zhǔn)
合格投資者的原則要求是具備相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)識別能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，相關(guān)規(guī)定如下：
1.購買單只私募基金不低于100萬元。
2.單位投資者：凈資產(chǎn)不低于1000萬元。
3.個(gè)人投資者：金融資產(chǎn)不低于300 萬元或最近三年個(gè)人年均收入不低于50萬元。金融資產(chǎn)包括銀行存款、股票、債券、基金份額、資產(chǎn)管理計(jì)劃、銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃、保險(xiǎn)產(chǎn)品、期貨權(quán)益。
4.采取母子基金方式的，穿透審查最終投資者。
5.基金份額受讓人同樣應(yīng)具備合格投資者條件。
（二）合格投資者的評估
《監(jiān)管辦法》要求基金管理人對投資者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力評估。評估方式為問卷調(diào)查，評估依據(jù)是投資者填寫的問卷信息和提供的文件。
投資者提供虛假信息或文件，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；《監(jiān)管辦法》并未要求基金管理人對投資者提供信息和文件的真實(shí)性進(jìn)行調(diào)查。
（三）投資者數(shù)量的計(jì)算
1.私募基金的合格投資者累計(jì)不得超過法律規(guī)定數(shù)量。合伙制基金不得超過50人，公司制基金（有限責(zé)任公司）不得超過50人。
2.穿透計(jì)算原則：采取母子基金方式的，應(yīng)當(dāng)穿透核查最終投資者是否為合格投資者，并合并計(jì)算投資者人數(shù)。
二、私募的判斷：沿襲負(fù)面清單規(guī)定
（一）規(guī)定了什么不是私募。
《監(jiān)管辦法》沿襲了有關(guān)非法集資的司法解釋，列舉了什么不是私募，即不得通過報(bào)刊、電臺、電視、互聯(lián)網(wǎng)等公眾傳播媒體或者講座、報(bào)告會(huì)、分析會(huì)和布告、傳單、手機(jī)短信、微信、博客和電子郵件等方式，向不特定對象宣傳推介。
（二）沒有規(guī)定什么是私募。
《監(jiān)管辦法》沒有明確什么是私募或判斷標(biāo)準(zhǔn)，從法理而言，上述負(fù)面清單之外的所有募集行為都應(yīng)是合法私募。
私募發(fā)行原則上應(yīng)由基金管理人或基金銷售機(jī)構(gòu)通過與合格投資者（或其代表人、委托人）直接溝通進(jìn)行。
在美國，基金管理人或基金銷售機(jī)構(gòu)分發(fā)有關(guān)發(fā)行人信息數(shù)據(jù)的材料是允許的。據(jù)此基金管理公司應(yīng)可進(jìn)行不涉及特定基金產(chǎn)品的形象宣傳或品牌推廣。
三、募集的流程
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管的國際發(fā)展趨勢
(一)由嚴(yán)格的數(shù)量限制監(jiān)管逐漸向?qū)徤魅艘?guī)則過渡，并有相互融合的趨勢在數(shù)量限制監(jiān)管模式下，監(jiān)管當(dāng)局只需要設(shè)定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，并且在監(jiān)督過程中只要核查相關(guān)投資主體是否符合此標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管過程和結(jié)果都易控制，監(jiān)管成本也相對較低。因而，對于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金處于發(fā)展初期或者是金融市場不發(fā)達(dá)、監(jiān)管條件不成熟的國家來說，數(shù)量限制監(jiān)管是一個(gè)合乎實(shí)際的選擇。該模式有利于控制基金投資風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的合規(guī)性和廣大受益人的利益。但由于數(shù)量限制監(jiān)管本身的缺陷(前面論述)，不僅會(huì)損害養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資目的的實(shí)現(xiàn)，長期還會(huì)扭曲金融市場、損害整個(gè)金融市場的活力。這些負(fù)面作用使得一些嚴(yán)格數(shù)量限制監(jiān)管的國家逐漸放松限制，逐漸部分或全部過渡到審慎人規(guī)則模式。如瑞士養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在投資股票、債券、抵押借款和不動(dòng)產(chǎn)方面一開始有嚴(yán)格數(shù)量的限制，但自2000年以后，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資能證明符合《企業(yè)養(yǎng)老條例》和《幸存和傷殘福利計(jì)劃》中有關(guān)“審慎”投資政策，就可以超越數(shù)量的限制，到目前為止，瑞士約有80%以上養(yǎng)老保險(xiǎn)基金適用審慎投資人規(guī)則。〔10〕還有一些國家則完全過渡到審慎人規(guī)則模式，如日本。但如果進(jìn)一步研究世界各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管具體實(shí)踐，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這兩種監(jiān)管模式通常是密不可分的或者說相伴而行，我們說的實(shí)施審慎規(guī)則監(jiān)管的國家，通常是以審慎監(jiān)管為主的國家。因?yàn)榧词故窃趯?shí)施審慎人規(guī)則最典型的國家，如英國，他們在審慎人規(guī)則的基礎(chǔ)上也融入了數(shù)量限制的因素:規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對單個(gè)共同基金投資比例不得高于10%，單個(gè)投資管理人投資基金比例應(yīng)小于25%。〔11〕而實(shí)施數(shù)量限制監(jiān)管的國家一般都對投資管理人都有“審慎”要求，并且他們對于規(guī)定范圍和比例限額內(nèi)的資產(chǎn)進(jìn)行投資時(shí)通常也是基于“審慎人規(guī)則”進(jìn)行專業(yè)評估，反復(fù)論證，謹(jǐn)慎決策。如丹麥、芬蘭、德國等實(shí)施數(shù)量限制監(jiān)管的國家，他們對投資于國外資產(chǎn)的實(shí)際比例與監(jiān)管法規(guī)允許的投資上限比例之間有著較大的“彈性空間”(headroom)，平均為17．5%，而意大利養(yǎng)老保險(xiǎn)基金國外投資的“彈性空間”則高達(dá)33%。〔12〕(二)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審慎人規(guī)則中引入風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管措施養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的理念是移植于銀行監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，最早追溯到銀行預(yù)警系統(tǒng)的發(fā)展，1980年美國建立的“駱駝”評級系統(tǒng)是其早期代表。在上個(gè)世紀(jì)90年代，由于金融改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場的變化，兩種監(jiān)管模式都不同程度的出現(xiàn)了問題，即監(jiān)管當(dāng)局和相關(guān)指標(biāo)市場敏感度低，往往對風(fēng)險(xiǎn)的識別不夠及時(shí)，相應(yīng)的監(jiān)管措施滯后于市場發(fā)展。IOPS(InternationalOrganizationofPen-sionSupervisors)2005年頒布了《私人養(yǎng)老金監(jiān)管十項(xiàng)原則》，其中第五項(xiàng)原則———風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，已經(jīng)明確提出養(yǎng)老金監(jiān)管應(yīng)該力求將最可能的風(fēng)險(xiǎn)控制在最低水平，應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向監(jiān)管為目標(biāo)，監(jiān)管要有事先性，按照比例方法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、避免并干涉可能出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，并使用可以最大化監(jiān)管結(jié)果價(jià)值的工具。一些國家的監(jiān)管當(dāng)局相繼摒棄不必要的高成本的監(jiān)管法規(guī)和手段、提出一系列以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為基礎(chǔ)的規(guī)則如資本充足率、信息披露等，并引入了靈活、適用的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向監(jiān)管方法模型，這在澳大利亞、美國、丹麥、荷蘭等國家取得了良好的效果。以澳大利亞為例，面對著人口老齡化的壓力，澳大利亞對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，于上個(gè)世紀(jì)90年代初推行了強(qiáng)制雇主繳費(fèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，隨后建立了對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營審慎監(jiān)管框架。隨著金融監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重組，養(yǎng)老金基金監(jiān)管框架在過去的二十年內(nèi)不斷的修正。雖然一些“審慎人”的基本理念還得以保留，但在監(jiān)管中更強(qiáng)調(diào)審慎微觀和細(xì)節(jié)層面，如規(guī)定所有的受托人必須通過APRA(AustralianPrudentialRegulationAuthority)的許可，所有取得養(yǎng)老金基金受托人資格的必須事先登記，而在此之前只有那些管理公共基金的受托人才需要許可;同時(shí)規(guī)定最低資本制度。在監(jiān)管過程中除了衡量傳統(tǒng)的分散投資來識別風(fēng)險(xiǎn)外，還建立了PAIRS(theProbabilityandImpactRatingSystem)和SOARS(theSupervisoryOversightandResponseSystem)模型來完成對風(fēng)險(xiǎn)的識別、評估和控制。〔13〕(三)“審慎人”的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高現(xiàn)代意義上的信托制度源于英國的“尤斯”(USE)制度，目的是為了防止英國國王沒收人們贈(zèng)予給教會(huì)的遺產(chǎn)(主要是土地)，信托制度出現(xiàn)很長的一段時(shí)間內(nèi)受托人的職責(zé)都是簡單的持有財(cái)產(chǎn)、保護(hù)其不受侵害即可。隨著信托管理財(cái)產(chǎn)的功能增強(qiáng)，審慎注意義務(wù)內(nèi)容不斷地發(fā)展，從限制信托財(cái)產(chǎn)的投資種類、投資數(shù)量和投資工具的“法定投資清單”發(fā)展到一個(gè)投資范圍的彈性標(biāo)準(zhǔn)、允許受托人靈活的選擇投資種類的“審慎人規(guī)則”，再到現(xiàn)代意義上的“審慎人規(guī)則”。如果將“審慎人”標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)階段，第一階段要求“審慎人”符合大眾標(biāo)準(zhǔn)的“普通人”即可，第二階段需要的是專業(yè)人士和專業(yè)機(jī)構(gòu)，第三階段則需要具有“專家”般的個(gè)人能力水平。養(yǎng)老基金的“審慎人”標(biāo)準(zhǔn)同樣也在不斷的提高，美國1974年的《雇員退休利益保障法》(ERISA)具備“熟悉養(yǎng)老基金事務(wù)的謹(jǐn)慎之人……的技能”，因而受托人“不能僅僅像一個(gè)普通人管理自己事務(wù)那樣管理退休基金，他必須像一個(gè)熟悉這種事務(wù)(fami1iarwithSuchmatters)的人那樣行事。然而，一個(gè)普通的、小心的管理人可能并不具備必要的知識和技能，對養(yǎng)老基金和養(yǎng)老金計(jì)劃的管理和投資事務(wù)并不‘熟悉’，從而不符合根據(jù)ERISA要求的專家的標(biāo)準(zhǔn)”。〔14〕英國《2004養(yǎng)老金法案》對受托人的能力水平提出了更為詳細(xì)、明確的要求，如果是個(gè)人作為養(yǎng)老金計(jì)劃受托人，該人必需精通信托事務(wù)、養(yǎng)老金計(jì)劃規(guī)則、養(yǎng)老金計(jì)劃的投資聲明和積累原則，以及任何被受托人采納的記錄有關(guān)養(yǎng)老金計(jì)劃管理的文件;同時(shí)，受托人還必須具有對養(yǎng)老金和信托法律以及養(yǎng)老金積累和投資原則的知識和理解。〔15〕縱觀世界上其他實(shí)施“審慎人規(guī)則”的國家，其對“審慎人”的標(biāo)準(zhǔn)也是在不斷的提高，這種現(xiàn)象不僅是法律文字的表述，更多的是環(huán)境需要。一方面養(yǎng)老基金的規(guī)模越來越大，給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)帶來的影響也越大;另一方面全球化下的市場特別是金融市場復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性是前所未有的。受托人在享有自由裁量權(quán)的同時(shí)必須具有與之匹配的能力，法律對受托人的能力要求不斷提高，需要與之相關(guān)的專業(yè)技能、知識、必要設(shè)備和信息渠道，人員構(gòu)成等。
我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資監(jiān)管模式的選擇
關(guān)鍵詞：社保基金；監(jiān)管；國際比較；模式選擇
社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和不斷完善，其社會(huì)作用越來越大。社會(huì)保險(xiǎn)屬于社會(huì)公共產(chǎn)品，具有強(qiáng)制性、保障性、福利性和社會(huì)性，是社會(huì)的“安全網(wǎng)”，構(gòu)建和諧社會(huì)離不開健全完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度。因此，社保基金的監(jiān)管就成為了重要的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管對我國社會(huì)的發(fā)展有著十分重要的作用。
一、我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題
1997年，為了改變基金管理的混亂狀況，國務(wù)院決定將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。1998年，國務(wù)院在組建勞動(dòng)和社會(huì)保障部時(shí)，建立了社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司，計(jì)劃經(jīng)過各級政府機(jī)構(gòu)改革，自上而下建立起社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)管體系。目前，我國已經(jīng)初步形成以勞動(dòng)保障部門行政監(jiān)管為主，專門監(jiān)督、內(nèi)部控制、法律監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督有機(jī)配合的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系，各部門配合共同實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督工作。
據(jù)國家審計(jì)署的對29個(gè)省區(qū)市、5個(gè)計(jì)劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)的3項(xiàng)保險(xiǎn)基金2006年收入3128.46億元、支出2203.14億元，分別占全國當(dāng)年基金收支總額的50.7%、46.5%。截至2006年底，3項(xiàng)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余2918億元。審計(jì)結(jié)果表明，3項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理情況良好，但部分資金的安全存在一定的風(fēng)險(xiǎn)；一些地方未能嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，管理不規(guī)范的問題比較突出。審計(jì)共發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金71億元，包括擴(kuò)大3項(xiàng)保險(xiǎn)基金開支范圍用于彌補(bǔ)“補(bǔ)充醫(yī)保基金”及借給企業(yè)等；用于委托金融機(jī)構(gòu)貸款、對外投資；用于購建辦公房及彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等。近些年來，國家加大對社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管力度，逐步完善管理制度。但是，牽動(dòng)大量人力、付出高昂行政成本組織了這些檢查和審計(jì)，可一些嚴(yán)重違規(guī)和犯罪問題仍然屢禁不止。
二、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管國際比較研究
（一）典型國家社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管簡介
1、美國。美國實(shí)施的是審慎性的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式。在美國，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面比較廣泛，參保是強(qiáng)制的。最主要的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目是老年、遺屬和傷殘保險(xiǎn)，同時(shí)有雇員補(bǔ)償、失業(yè)保險(xiǎn)、暫時(shí)傷殘保險(xiǎn)、鐵路雇員退休計(jì)劃等。美國社會(huì)保障的基本目標(biāo)是向被保險(xiǎn)人及其家庭成員提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)保障。對于社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管，美國政府強(qiáng)調(diào)“事前監(jiān)管”以杜絕資金被挪用的危險(xiǎn)。美國聯(lián)邦社保基金的各個(gè)賬戶開設(shè)在財(cái)政部內(nèi)并由財(cái)政部專項(xiàng)管理，征繳的款項(xiàng)相應(yīng)存入各個(gè)基金。
2、德國。德國堪稱高度發(fā)達(dá)的福利型國家，它的社會(huì)保障系統(tǒng)基本以保險(xiǎn)形式體現(xiàn)，幾乎涵蓋了所有德國公民。德國社會(huì)保險(xiǎn)共有5大分支：養(yǎng)老保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、工傷事故保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)被稱為社會(huì)保障體系的3大支柱。德國包括醫(yī)療、意外傷害和養(yǎng)老在內(nèi)的各類社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行法律上的獨(dú)立自我管理，并且由保險(xiǎn)金的繳納者，即投保人和雇主共同參與決策。養(yǎng)老保險(xiǎn)是德國最大的社會(huì)保障系統(tǒng)。德國養(yǎng)老金不用于投資，而是由專門德國養(yǎng)老金保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來管理，全民參與監(jiān)督。
3、智利。智利模式是以個(gè)人資本為基礎(chǔ)，實(shí)行完全的個(gè)人賬戶制，將個(gè)人工資的10%存入個(gè)人賬戶并進(jìn)行積累，交由私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資管理，最終個(gè)人賬戶中積累的儲(chǔ)蓄及增值收益作為個(gè)人養(yǎng)老金的資金來源，保險(xiǎn)費(fèi)完全由個(gè)人承擔(dān)，雇主不承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本結(jié)構(gòu)主要是以個(gè)人資本為基礎(chǔ)建立起來的，即完全由個(gè)人繳費(fèi)，實(shí)行個(gè)人賬戶。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，參保職工根據(jù)自己的原則可以選擇任何一家基金管理公司建立法定的資本積累賬戶。智利模式中政府實(shí)行間接式的監(jiān)管，通過法律法規(guī)對公司進(jìn)入和退出市場、投資項(xiàng)目和所占比例等方面進(jìn)行監(jiān)控，以確保其具有足夠的償付能力。
4、新加坡。新加坡是一個(gè)幾乎沒有社會(huì)福利的國家，他沒有任何社會(huì)福利意義上的收入再分配制度，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以個(gè)人賬戶為基礎(chǔ)，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，集中管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主和雇員共同繳納。新加坡社會(huì)保障制度的核心是中央公積金制度。中央公積金由政府的中央公積金局直接進(jìn)行全面的管理和管制。雇員和雇主每月按雇員工資一定的比例繳費(fèi)。國家通過中央公積金局依法對基金實(shí)施管理，中央公積金局既負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的日常支付，又負(fù)責(zé)實(shí)施基金管理和投資運(yùn)營。
（二）四國社會(huì)保險(xiǎn)管理模式的分析比較
1、從法制體系上看，各國社會(huì)保險(xiǎn)模式都有嚴(yán)密的法律體系。例如德國是世界上最早實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)立法的國家，現(xiàn)今已在社會(huì)保險(xiǎn)的5個(gè)方面分別制定了完整的法律和條例。美國于1935年通過了社會(huì)保障法案，有關(guān)社會(huì)保障的基本法律由聯(lián)邦政府制定，州政府在不違背聯(lián)邦法律的情況下，可以制定本州社會(huì)保障方面的法律和條例。
2、從資金籌集方面看，都是多渠道籌資，籌資形式主要有稅收和繳費(fèi)兩種。目前世界上實(shí)行社會(huì)保障制度的國家，社保基金的來源都是多渠道，有勞動(dòng)者個(gè)人、企業(yè)雇主、基金營運(yùn)增值、社會(huì)捐贈(zèng)、政府預(yù)算補(bǔ)貼等等。其中約有60%的國家采取社會(huì)保障稅的籌資形式。開征社會(huì)保障稅使資金籌集從形式上更具法律強(qiáng)制性，同時(shí)社會(huì)保障收支成為政府預(yù)算的直接組成部分。3、在社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)作方面，有由政府行政機(jī)關(guān)運(yùn)作、事業(yè)單位運(yùn)作和面向市場運(yùn)作3種不同的方式。美國的社會(huì)保障稅和失業(yè)保險(xiǎn)稅全部記入財(cái)政信托基金賬戶。除失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦勞工局管理外，德國的社會(huì)保險(xiǎn)都是劃分不同的職業(yè)和行業(yè)以及險(xiǎn)種分別獨(dú)立管理的。智利的經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造了單一資金來源的、私人管理的退休金制度。政府對私人養(yǎng)老金市場的各項(xiàng)活動(dòng)，通過各種法律、法令和退休養(yǎng)老基金管理局，進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。新加坡的公積金運(yùn)作，全部由中央公積金局負(fù)責(zé)。內(nèi)部設(shè)有會(huì)員服務(wù)部、雇主服務(wù)部、人事部、內(nèi)部審計(jì)部等。公積金局由勞工部管轄，內(nèi)設(shè)董事會(huì)，為最高管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)重要的政策制定。比較重大的計(jì)劃制定，要經(jīng)勞工部。
三、我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式的選擇
（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管中政府的作用
政府參與的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管主要是基金籌集的監(jiān)管，基金營運(yùn)的監(jiān)管和基金給付的監(jiān)管。由于社會(huì)保險(xiǎn)金市場上存在著市場失靈，政府就必須要發(fā)揮重要作用，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的收繳、安全營運(yùn)、基金保值增值等每一個(gè)環(huán)節(jié)都能夠正常穩(wěn)定的運(yùn)行。因此，政府積極作用的發(fā)揮，就對于探索適合我國國情的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式有著重要的意義。
首先，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)選擇適合我國國情的社會(huì)保險(xiǎn)和監(jiān)管模式，避免決策上的失誤。我國的現(xiàn)實(shí)情況是人口眾多，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面還很窄，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度還不夠高，國民的參保意識不強(qiáng)，這就需要根據(jù)具體的情況選擇適合我國國情的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式，使得政府能夠充分發(fā)揮其積極的作用而又不會(huì)限制市場機(jī)制的作用。
其次，政府應(yīng)當(dāng)要制定社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的具體計(jì)劃和措施，計(jì)劃和措施應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府的社會(huì)責(zé)任，運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段，為社會(huì)成員提供基本的生活保障，為基金社會(huì)的正常發(fā)展提供穩(wěn)定機(jī)制。
再次，政府應(yīng)當(dāng)制定各種社會(huì)保險(xiǎn)的法律法規(guī)，完善基本社會(huì)保險(xiǎn)制度架構(gòu)，嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)的建立、運(yùn)行和監(jiān)管。
最后，政府應(yīng)當(dāng)盡可能的為社會(huì)保險(xiǎn)的長期穩(wěn)定運(yùn)行提供和制造良好的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，以便于社會(huì)保險(xiǎn)能夠健康有序的發(fā)展。
（二）社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的構(gòu)架
社會(huì)保險(xiǎn)基金整個(gè)監(jiān)督體系可分為基金日常管理監(jiān)督子系統(tǒng)、基金營運(yùn)監(jiān)督子系統(tǒng)和基金監(jiān)督法制體系3個(gè)部分。基金管理監(jiān)督系統(tǒng)社會(huì)保險(xiǎn)基金日常管理是經(jīng)常的、大量的，是社會(huì)保險(xiǎn)制度整體運(yùn)作的基本鏈條，是社保基金監(jiān)督體系中最基本、最寬廣的組成部分。基金營運(yùn)監(jiān)督系統(tǒng)基金營運(yùn)的目的是要保障基金的效益性，通過實(shí)現(xiàn)效益性而達(dá)到保值、增值之目的。對基金營運(yùn)進(jìn)行監(jiān)督就是為確保這一目的實(shí)現(xiàn)而采取的手段。基金監(jiān)督的法制體系基金監(jiān)督的法制體系是基金管理監(jiān)督與營運(yùn)監(jiān)督得以順利實(shí)行的法律保證，是基金監(jiān)督體系的法律基礎(chǔ)。
社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督系統(tǒng)、基金營運(yùn)監(jiān)督系統(tǒng)、基金監(jiān)督法制體系構(gòu)成了完整的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系。這3個(gè)系統(tǒng)側(cè)重點(diǎn)不同，基金管理監(jiān)督系統(tǒng)側(cè)重于對社會(huì)保險(xiǎn)基金收、支、管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，其目的是確保社會(huì)保險(xiǎn)基金依法及時(shí)足額繳納和按時(shí)足額支付。基金營運(yùn)監(jiān)督系統(tǒng)側(cè)重于對社會(huì)保險(xiǎn)基金投資營運(yùn)的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，依照低風(fēng)險(xiǎn)原則、適度高回報(bào)原則、流動(dòng)性原則、最優(yōu)投資組合原則，審慎投資營運(yùn)，防范和化解投資風(fēng)險(xiǎn)，通過實(shí)現(xiàn)效益回報(bào)而達(dá)到基金保值增值的目的。基金監(jiān)督法制體系為前2者得以落實(shí)的依據(jù)，是其操作的法律準(zhǔn)繩。
（三）我國社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式的選擇
借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，我國社會(huì)保險(xiǎn)的目標(biāo)模式應(yīng)該逐步走向全民保障，其服務(wù)形式應(yīng)走社會(huì)化服務(wù)的道路，在管理上追求體制的高效、合理、長期穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面作用。因此就要做到不能政出多門；保障類別和水準(zhǔn)合理，費(fèi)用支出在國家、單位、個(gè)人的承受能力以內(nèi)；盡可能降低行政機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和少數(shù)人的個(gè)人行為對社會(huì)保險(xiǎn)體系正常運(yùn)行的影響；社會(huì)保險(xiǎn)體制不僅不能拉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，不能影響國家政治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且還要通過積累和資金的有效管理對經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
我國目前社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制存在的一個(gè)明顯的問題是行政管理與基金運(yùn)營一直分不開，不僅使有限的基金積累無法獲得很好的收益和投資回報(bào)，而且由于缺乏制約和監(jiān)督，管理不善的問題經(jīng)常發(fā)生。因此，應(yīng)該將監(jiān)督和經(jīng)營分開，在此基礎(chǔ)上，通過更有效的手段，全面提高投資效益。
但是，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)分開還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，為了確保社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠真正地被有效使用，必須建立更有效的基金運(yùn)營和監(jiān)督制度。
首先，必須有嚴(yán)格的法律體系依據(jù)。管理機(jī)構(gòu)不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督。還要建立高效的管理機(jī)構(gòu)，將分散的管理部門的管理職能統(tǒng)一到一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)構(gòu)依法行使各種管理只能、監(jiān)督及指導(dǎo)職能，并對不同形式和內(nèi)容的保障及保險(xiǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)。
其次，管理機(jī)構(gòu)不參與各種形式基金的經(jīng)營活動(dòng)，為了使得監(jiān)管體系本身具有更強(qiáng)的制約機(jī)制，還應(yīng)該考慮建立和發(fā)展其他的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
最后，對社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該集中于金融和財(cái)務(wù)方面。為了防止?fàn)I私舞弊的行為，應(yīng)該將財(cái)務(wù)公開化，并且進(jìn)行績效評估和嚴(yán)格的處罰制度。
總之，要堅(jiān)強(qiáng)社保基金的管理和監(jiān)督工作，就要加強(qiáng)基礎(chǔ)管理和監(jiān)督檢查，保證專款專用，嚴(yán)禁擠占和揮霍浪費(fèi)。使社會(huì)保險(xiǎn)基金能夠真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，是廣大人民收益，更好地保證和推動(dòng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面更好更快的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
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私募基金（Private Fund）起源于美國。20世紀(jì)末，有不少富有的私人銀行家通過律師、會(huì)計(jì)師的介紹和安排，將資金投資于風(fēng)險(xiǎn)較大的石油、鋼鐵、鐵路等新興產(chǎn)業(yè)，這類投資完全是由投資者個(gè)人決策，沒有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織，這就是私募股權(quán)基金的雛形。
由于私募基金是私下或直接向特定群體募集的資金，有一定的風(fēng)險(xiǎn)隔離帶。一般情況下，不會(huì)發(fā)生大的風(fēng)險(xiǎn)。
但是，隨著規(guī)模的不斷膨脹，國際私募基金已對金融系統(tǒng)產(chǎn)生潛在的風(fēng)險(xiǎn)威脅。以對沖基金為例，全球?qū)_基金資產(chǎn)規(guī)模在1990年還不足400億美元，而2012年底，對沖基金資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)2.25萬億美元。如此龐大的資金規(guī)模，如果發(fā)生不測，又沒有接盤者，風(fēng)險(xiǎn)很容易波及整個(gè)金融系統(tǒng)。
“裸泳”的騙子伯納德·麥道夫（Bernard Madoff）就是美國對沖基金“生事”的反面教材。這個(gè)曾被《時(shí)代》周刊選進(jìn)全球100名“最有影響力的人物”的世紀(jì)金融騙子，是一個(gè)500億美元大案鬧劇的編劇、導(dǎo)演兼演員，其騙局長達(dá)幾十年之久，涉及半個(gè)地球。而且，對沖基金一般都是采用高杠桿方式操作，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)又十分復(fù)雜，撬動(dòng)的資本數(shù)額特別大，一旦出現(xiàn)償付危機(jī)，很可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。1998年美國長期資本管理公司（LTCM）破產(chǎn)引發(fā)的金融市場動(dòng)蕩就是前車之鑒。
LTCM創(chuàng)立于1994年，與量子基金、老虎基金、歐米伽基金一起被稱為國際對沖基金“四大天王”。LTCM賭性十足，1998年在俄羅斯金融風(fēng)暴引發(fā)全球金融動(dòng)蕩后兩頭虧損。它利用投資者那兒籌來的22億美元作資本抵押，買入價(jià)值3250億美元的證券，杠桿比率高達(dá)60倍，由此造成該公司的巨額虧損。后來美聯(lián)儲(chǔ)出面組織安排，它才避免了倒閉的厄運(yùn)。
再就是由于歐美私募基金享有廣泛的監(jiān)管豁免權(quán)，僅有出資人能獲取相關(guān)信息，信息不對稱問題嚴(yán)重，不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
比如麥道夫繼承龐茲“裸泳”的衣缽，比龐茲有過之而無不及。他的所有詐騙活動(dòng)都冠以“內(nèi)部消息”這個(gè)極為神秘的詞頭。紐約曼哈頓中城第三大道885號第17層是“內(nèi)部消息”的發(fā)源地，麥道夫一人獨(dú)包此樓層，在此開辦秘密的“證券咨詢業(yè)務(wù)”。他深鎖一切報(bào)表，操控全局。靠著“內(nèi)部消息”，麥道夫征服了眾多美國與歐洲的機(jī)構(gòu)投資者，很多精明無比的對沖基金管理者、專業(yè)投資人士、億萬富翁都成了麥道夫的“甕中之鱉”，被麥道夫玩得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)直至血本無歸。有鑒于此，國際私募基金的監(jiān)管愈來愈受到人們的關(guān)注。縝密地分析國際私募基金的監(jiān)管模式，可以為我所用，找出一種具有中國特色的私募監(jiān)管模式。 監(jiān)管各顯其能
國際私募基金監(jiān)管模式大致可歸納為美國式、英國式和日本式三種。
美國是個(gè)資本市場高度發(fā)達(dá)的國家，對沖基金投資者具有“合格投資者”（即具有一定的風(fēng)險(xiǎn)承受能力）的豁免條件，因而政府給予對沖基金寬松的監(jiān)管環(huán)境。在法律監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上，特別規(guī)定了豁免條款或特例，即滿足相應(yīng)法定條件的集合投資工具可“游離”于法律監(jiān)管框架之外。美國對私募基金的發(fā)起人并無嚴(yán)格的資格限制。唯一的限制是發(fā)起人或發(fā)起人的主要成員不得是曾經(jīng)因有欺詐行為或被證交會(huì)（SEC）勒令不準(zhǔn)擔(dān)任發(fā)起人的。而且，只是對投資人的總?cè)藬?shù)有所限制，即不得超過35人。對沖基金既不用到監(jiān)管當(dāng)局注冊登記，更無強(qiáng)制性信息披露要求，投資策略和運(yùn)作方式也由管理人和投資者雙方商定。美國有關(guān)私募基金的法律規(guī)范散見于1933年《證券法》和1940年《投資公司法》、《投資顧問法》中，在當(dāng)代并無繁文縟節(jié)的法律條款來監(jiān)管私募基金，可見其監(jiān)管環(huán)境的寬松，更多的是體現(xiàn)效率原則。但過分寬松，也讓麥道夫式的“龐氏騙局”得逞，引發(fā)人們對于對沖基金透明度的質(zhì)疑。
因此，2009年10月1日，美國國會(huì)眾議院金融服務(wù)委員會(huì)資本市場、保險(xiǎn)與政府資助企業(yè)分會(huì)主席保羅·康約斯基提交了名為《私募基金投資顧問注冊法》的草案，在當(dāng)月27日，美國眾議院金融服務(wù)委員會(huì)以67比1的票數(shù)通過。
2010年，SEC收緊監(jiān)管豁免權(quán)，在當(dāng)年出臺的金融監(jiān)管改革法案《多得-弗蘭克法案》中，把對沖基金和其他私人基金顧問置于投資顧問法案的監(jiān)管范圍內(nèi)，要求證交會(huì)創(chuàng)造新的“吹哨者”計(jì)劃，建立全新的場外衍生品市場體制。成熟的美國金融市場正建立起錯(cuò)綜復(fù)雜的監(jiān)管網(wǎng)，管理著對沖基金，避免對沖基金風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化。
英國雖說是一個(gè)十分保守的國家，對金融監(jiān)管有敲骨吸髓的制度設(shè)計(jì)，但是對私募基金的監(jiān)管卻比較開明，充分尊重基金主體，主要體現(xiàn)自律監(jiān)管原則。以民事信托為基礎(chǔ)發(fā)展而來的私募基金，使英國延續(xù)了自律監(jiān)管體制的傳統(tǒng)，通過對基金管理人特定和專項(xiàng)檢查進(jìn)行間接監(jiān)管，監(jiān)管特色主要體現(xiàn)在對投資者的透明度和市場運(yùn)作控制兩方面。英國對私募基金的監(jiān)管理念是減少干預(yù)，其監(jiān)管體系最大的特點(diǎn)就是比較重視私募基金的自我控制、自我約束和自我管理，作為自律組織的民間管理協(xié)會(huì)有較重的監(jiān)管任務(wù)，監(jiān)管體系的比重較大，而政府的外部監(jiān)管比重較小。英國私募基金監(jiān)管的缺陷是過多地指望自律，其隨意性較大，也弱化了法律功能，不利于建立規(guī)范統(tǒng)一的私募基金市場。
日本私募基金的監(jiān)管理念以防范風(fēng)險(xiǎn)為先。日本早期的《證券投資信托法》第3條明確規(guī)定：“除證券投資基金外，任何人均不能簽訂以將信托財(cái)產(chǎn)主要投資于有價(jià)證券運(yùn)用為目的的信托契約，但不以分割收益權(quán)、使不特定的多數(shù)人取得為目的之行為，不在此限。”由此可見，日本當(dāng)時(shí)明確禁止投資于證券的私募基金。目前日本盡管對私募基金沒有明確的直接法律規(guī)定，但從監(jiān)管理念和監(jiān)管實(shí)踐上看，日本更傾向于對私募基金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)安全原則。從日本的監(jiān)管目標(biāo)來看，以保護(hù)投資者利益和市場完整性為目標(biāo)。在具體監(jiān)管實(shí)踐中，日本采取了間接監(jiān)管的手段，如日本監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對對沖基金的多次市場調(diào)查中，都是對對沖基金交易對手進(jìn)行調(diào)查，而沒有要求對沖基金管理者進(jìn)行登記注冊或提供數(shù)據(jù)。日本私募基金監(jiān)管權(quán)力集中于中央一級，這樣做便于中央集權(quán)監(jiān)管，但也帶來弊端，監(jiān)管體制行政色彩過于濃厚，行業(yè)自律性差。 2013年5月10日，北京30多名私募投資者欲跳樓，警方經(jīng)22小時(shí)終勸離。 走中國監(jiān)管之路
在中國，“私募”這個(gè)名詞多少有點(diǎn)“地下”色彩。與公募相比，私募江湖更顯得魚龍混雜。2012年，北京一家有限合伙私募基金管理人自制基金凈值數(shù)據(jù)，投資者直到贖回時(shí)才發(fā)現(xiàn)虧損。這一起私募基金“凈值門”事件無疑暴露了有限合伙私募在信息披露的可靠性及資金安全性方面的問題。
雖說眼下私募基金尚屬新生事物，但發(fā)展勢頭可觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國已有私募公司500家，成立的產(chǎn)品逾1000只，管理的資產(chǎn)超過1500億元；而且多屬私募股權(quán)基金（PE），對企業(yè)IPO有較大的期望值。在全民PE的浪潮中，私募也會(huì)遇到更多的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于中國資本市場還不十分成熟，應(yīng)根據(jù)國際私募基金監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，揚(yáng)長避短，走兼顧效益和安全的中國特色的監(jiān)管之路。
首先，要完善頂層設(shè)計(jì)。中國《合伙企業(yè)法》的修訂工作7年前已經(jīng)完成，這是繼《公司法》修訂之后完善我國商事主體立法的又一標(biāo)志性成果。眼下要做的是將《合伙企業(yè)法》落到實(shí)處，要支持有限合伙制基金設(shè)立。
在稅賦方面，要實(shí)行稅賦平衡政策，解決有限合伙制基金雙重稅賦問題。要明確信托制私募股權(quán)基金設(shè)立的法律規(guī)范，放開并鼓勵(lì)信托公司受托管理私募股權(quán)基金業(yè)務(wù)。還要放開國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)包括商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等投資私募股權(quán)基金的政策限制，同時(shí)嚴(yán)格比例限制，做好資產(chǎn)負(fù)債匹配管理。