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中圖分類號：F123.16
文獻標識碼：A
文章編號：1672-3198(2009)13-0053-02
1 政府危機管理的概念界定
隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機，而政府處理的危機是屬于公共范疇的，被稱為公共危機。所謂的公共危機是指“由于內部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態，那么能夠引起這種危機情況的緊急狀態的事件就是公共危機事件”。學界通常對“政府危機管理”和“公共危機管理”作為等同的概念，不做嚴格的區分。但是以張小明為代表的一些學者認為政府危機管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內外的一些危機狀況，比如財政危機、生存危機或人力資源危機等，關于應對這些危機的管理活動是政府危機管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應對的危機是屬于公共范圍的，是對公共危機的管理，這屬于政府危機管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機管理”與“政府危機管理”不做區分，且是從政府危機管理的第二個層面出發研究政府的公共危機管理。由于公共危機普遍是由地方開始引發和蔓延的，地方政府在預防、遏制公共危機中處于主導地位，本文強調從地方政府的角度分析協作式公共管理在政府危機管理中的存在狀況。
2 地方政府協作式管理普遍存在的原因分析
協作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協作性公共管理從方向上可以分為縱向協作和橫向協作。縱向協作強調政府組織內部層級間的協作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強調政府和非政府直接的聯絡和合作，通過伙伴關系、網絡、契約關系、結盟、委員會、聯盟、公會和理事會，公共機構和私人機構的管理者代表其組織共同制定戰略，提供公共物品和公共服務。本文側重于研究地方政府的橫向協作管理。
奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網絡的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協作主體的成長造成的。
處理艱巨或者復雜問題的政策可能需要這樣的結構來執行。政府面臨的公共危機和問題越來越復雜。問題的環境更加惡劣，單個部門已經不可能獨立解決這些復雜的問題，更不用說嚴重的公共危機，協作成為了政府管理的必然選擇。
基于政府直接干預范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網絡的解決方法。隨著社會和市場的發展，公眾偏好政府提供更多的服務和產品而同時要求政府減少干預。此外。政府失靈一個重要的體現就在于不能為公眾提供個性話的公共產品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協作才能做到。
政治驅動力誘導出需超越因政策目標而可能必要的聯網；行政管理者經常必須平衡清晰集中的項目權威的技術需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。
非政府組織的發展，公民參與社會事務管理意識的增強和途徑的增多，為政府橫向協作管理提供了可能性；組織網絡的建立和信息技術的現代化為政府間縱向協作提供了平臺。
3 政府公共危機管理協作主體分析
3.1 非政府組織
非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產生開始就與政府有著息息相關的聯系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經費的來源之一。政府與非政府組織的協作形式主要是采取合作和賦權的方式，關鍵是利用非政府組織在專業技術方面的優勢，取得在危機管理中的更好效果。非政府組織在公共危機發生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機提供協助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎，在社區中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機創造良好的社會環境。國家誠信機制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機的管理中，政府仍然處于主導和支配地位，對公共危機管理的參與主體起監督和指導作用。然而政府在危機管理中甚至不能避免組織內部的尋租行為，更不用說能很好地監督和避免非政府組織在危機管理中謀取私利。
3.2 營利性組織
營利組織主要是指以營利為目的的企業組織，在地方治理理論中，企業作為政府協作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環境變化的高度適應性是區別于政府低效、反應遲鈍的特點。現代政府面臨的是更多復雜多變的社會問題，不僅要對公共危機事件作出快速的反應還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優勢彌補了政府的不足。公共危機管理是有一個發展的階段性特征，在危機發生前和發生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機發生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業去完成。政府將危機管理的部分職能轉移給企業，并不意味著放棄所有的監督管理權。與政府的協作關系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經濟行為，政府應該建立起完善的協作模式，以達到社會利益最大化的目標。我國政府在管理中往往重結果不重投入，就會出現經濟效益和社會效益不對等的結果。
3.3 公民
政府與公民的協作關系主要體現在公民和政府協調合作共同創造社會安全文化和在應對危機意識和能力上的提高。群眾的危機意識、危機預防能力和應對危機的能力是影響地方政府危機管理的重要因素。公民是公共危機的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預防公共危機的管理中建設安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民
眾一起培養起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預防公共危機的意識才能最大限度地預防公共危機的發生，很多危機都是在不經意間發生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發展使公民增強參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發展為公共危機管理中快速動員社會提供了基礎保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養和管理中形成有效地管理制度，為創造良好的社會安全環境提供制度的保證，為社會的安全創造良好的環境，出現社會、政府與公民的良性互動協作關系。
4 地方政府協作管理的困境
4.1 公共危機協作管理的責任問題
責任是一個控制問題，明確責任是協作管理的難題。在官僚制體制內，組織的層級結構極其嚴密，嚴格規定了不同層級和職位的職責。而在協作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔政府在處理公共危機中的部分職能的時候必然存在責任的分配問題。政府不管與那個協作主體合作都要承擔不可推卸的責任，而其他主體是否也要承擔相應的責任，如果要的話責任的大小如何分配，這是協作管理中需要探討的重要課題。
多組織條件下的責任喪失出現在合同關系中，現在已經大量存在。最讓人擔憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標，實際上也存在這種不一致的現象。凱特爾描述了合同關系中的這種不一致的情況，他認為合同外包的哲學假定是，政府與承包人的基本關系是委托關系，受委托的主體是在政府的有效監督下進行管理的。現在存在另外一種情況，那就是委托關系的雙方達成一個不受政府約束和監督的內在的隱性的關系，致使行政監督和委托關系發生斷裂。在法律和制度健全的發達國家會出現這種情況，中國同樣也會出現這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機會。政府重結果輕投入的導向性為協作的破裂制造了更大的可能性。
關鍵詞：社會危機事件 公共危機管理 主體網絡建構 過程兩端延伸
我國公共危機管理研究呈現以下三大特征。
第一，立足于我國社會發展中遇到的各類危機事件的需要，清晰界定了研究對象，明確了研究重點，正在形成了比較完善的研究框架。
近年來，我國社會的各種問題導致了部分人對社會和政府的不滿，這些不滿情緒在一定突發事件的“導火索”作用下，就可能生成破壞性的危機事件。公共危機管理理論研究則充分響應了管理這些危機事件的需要，逐步確立了以政府為主導的社會危機管理網絡建設為研究核心，以各行業領域危機專項管理為具體研究對象和危機過程管理為研究重點的研究框架。民族地區的危機管理成為當下研究的重點和熱點，其模式建構既需要發揮政府的主導作用，又不能單靠外援式或政府強制式推進，而應將民族傳統文化與現代高科技相結合，發揮民族文化多樣性優勢，發掘和利用民間傳統智慧，讓民族地區的危機管理成為內源式的危機管理。
當前社會中出現了各種形式的公共危機管理的研究機構，包括高校成立的專門研究中心，隸屬于政府的專門研究所和社會的一些風險評估和研究機構等中介組織。如清華大學成立的危機管理學術委員會，創立了“清華大學危機管理論壇”。已經成立的政府應急辦公室，不僅是危機發生時最高的權威領導和協調應急力量的機構，更肩負著平時研究危機發生機理的框架研究和信息動態采集、整理、分析和評估的艱巨任務。各大企事業單位尤其是金融業、各大國有商業銀行、保險信托機構、國內外投行紛紛成立自己的研究機構，定期向社會公布機構對國內經濟和金融運行狀況的監控數據和分析看法。市場上專門從事危機公共的企業公關服務機構，專門為中小企業提供專業化的危機公關服務。
第二，實現公共危機管理主體的多元化，應當更加重視國內社會和國際力量的參與，構建以政府為核心的多邊合作網絡成為共識。
在危機管理過程中，政府不僅要組織各種社會力量和資源共同參與，還要對各種社會組織機構和人員進行統一的指揮、協調、調度，有秩序地處理各項應急事務。從這個意義上說，公共危機管理主要是政府危機的管理。然而，在近幾年我國共公危機呈現出多元化、復雜化和國際化等許多新特點的新形勢下，許多學者認為建立在我國政府統一領導下的，有非政府組織、國際社會組織和他國政府參與的多邊合作網絡是應然也是必然的選擇。
有些學者從我國社會力量參與的應急管理不足的情況出發，指出其主要原因是政府沒有把社會力量作為主體和伙伴，還未建立社會力量參與應急管理的機制，還把我國社會應急的力量劃分為：非營利組織、營利組織、基層自治組織、外部智囊和社會公眾，從各方面探討了他們參與危機管理的途徑。危機中的公眾參與同樣扮演重要角色，有著“自救”、“共救”和“公救”等不同的層次。“自救”的意義在于公民如何在危機中迅速辨明自己的處境和角色，在不影響他人的情況下采取措施保護自己；“共救”的意義在于共處于同一危機狀態下的公民，如何通過相互體認和幫助，共度難關；而“公救”則需要全社會對于處于危機環境中的公民的幫助與扶持。
由此，基于各類社會組織自身的特點和長處，如何在應對危機過程中給予恰當的角色和功能定位從而建立統一指揮，各取所長，優勢互補，相互協調的危機管理主體多元結構成為首先要解決的重點問題之一。現在多元主體協同上研究存在三重三輕現象，重微觀輕宏觀，重橫向輕縱向，重靜態輕動態，尤其對多元主體協同機制研究薄弱。
第三，在應對危機的過程當中，從中段對危機事件的及時反應和緊急應對向兩端延伸，在前段的風險預警信息管理和后段的危機心理救助方面開創出了更為廣闊的研究空間。
前些年，我國的公共應急管理研究焦點主要集中于危機事件生命周期理論的中段，即危機事件發生時的及時反應和緊急應對上。由此，許多學者的筆觸更多地集中于對政府和社會組成的應急組織系統，統一指揮、分工合作的管理體制，相互協作、反應迅速的應急機制，廣泛的應急保障系統和應急管理法規上。這主要是因為政府公共危機管理的實體組織架構和工作機制所形成的體統是應急管理中及時反應的物質基礎和力量來源。但是近年來，隨著我國社會公共危機的頻發，事后處理付出的高額成本，使我們意識到必須從總體上轉換面前公共危機被動應付的思路。許多危機事件的最終爆發始于某種矛盾的不斷積累直至臨界點的到達，由此啟示在許多危機事件爆發之前留給了我們一定的時間去察覺和感知它。應該把好公共危機管理的預防關，進行有效地風險管理以降低其發生的頻率，進行有效的信息管理機以降低其發生時的不確定性，進行有效地預警防護以降低其造成的損失。于是風險預警信息管理就成為整個危機管理管理的起點。學者們以風險預警研究和危機管理為分析對象，具體探討了二者滲透與整合的可能性與現實途徑，包括概念、理論、方法、議題以及研究力量的整合，企望走出一條社會預警機制和應急管理體系研究相結合的新路。風險管理依賴于有效地信息收集、整理、分析和評估。社會風險是來自于外部的、由傳統和自然的不變性和固定性，或由人們的生產活動對世界造成的影響等原因而導致的社會失序、社會動蕩的風險，其主要類型包括制度風險、技術風險和文化風險三種。風險管理與評估的流程主要有五個步驟組成，即風險識別，風險分析與評估，風險處理，風險監控和貫穿全過程的風險溝通組成。公共危機的大規模爆發往往伴隨著危機信息的逐級傳播與擴散。如果政府信息披露滯后導致權威信源出現真空，傳媒管制政策的誤區造成主流輿論僵化失語，公眾急于知情而缺乏回應，就會引發流言產生與傳播，網絡輿論“把關人”機制的鈍化加劇了危機爆發的強度。在網絡信息社會的背景下，政府應該加強輿情監測，力爭第一時間信息，切實掌握危機信息傳播的話語權；主動設置議題，有效控制危機信息傳播的主導權；注重危機溝通協調，重建危機利益相關者的關系；充分利用多種信息溝通渠道、工具和新聞發言人的作用，以迅速有效應對危機。
在危機管理過程的后端即重建和恢復階段，這不僅意味著回復危機中受損的東西，也意味著恢復和重建危機中受害人的心理和精神。對災后心理危機進行主動的干預、疏導和救治，幫助處于危機中的人順利度過精神危機是非常重要的。
公共危機管理研究過程的向兩端延伸，實現了從常態向危機狀態轉換的無縫隙鏈接，進一步完善和深化了公共危機過程理論。也充分體現了要把公共危機的應對能力的培養整合進政府常態管理中行政能力的提升當中的構想。而后端的危機心理救助則更加突出了政府管理的人本理念和人文關懷。
參考文獻
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臺灣歷史博物館充分認識到博物館存在危機，不能回避現實中的危機。正視博物館存在危機是進行危機管理的前提和基礎。否則，將難以樹立長遠的危機意識、形成科學的危機觀念，博物館的危機管理也自然成為天方夜譚。史博館認識到博物館存在的危機與其它公共場所的危機并無很大的區別，若無危機意識與危機管理機制，有朝一日大禍臨近，勢必造成無法彌補的慘痛局面。[4]因此，史博館認為有效開展危機管理，建立博物館危機管理機制已經到了刻不容緩的地步。
（一）博物館危機的來源國立歷史博物館對危機的認識首先是針對博物館危機的來源及危害對象，將本館面臨的危機分為文物類、人員類、館舍類、營運類和其他類等五種類型。每一類型中可能出現的危機情形如下表所示。史博館可能出現的危機情形中，因政治沖突或戰爭、地震、洪澇、火災等引發的危機發生的概率較小，但危機發生后對博物館造成的影響較大。展品損毀或遺失、參觀者發生意外傷病、館內發生的爭吵甚至肢體沖突、臨時停電、媒體負面報道等對博物館來說可能是較為常見的危機事件。但由于博物館作為公共文化機構的特殊性，如果處置不當，極易成為對博物館帶來重大損失或災害的源頭，所以史博館將其列為常態性的危機項目在危機管理中予以重點關注。
（二）對博物館危機特征的認識史博館對博物館危機特征的認識源于本館危機管理工作的實際和其它領域危機的特征。對危機的特征作出以下定性描述：博物館危機具有多源性、突發性、不確定性、威脅性、階段性、緊迫性、雙效性的特征。[6]多源性是指博物館危機通常由多種因素共同作用而產生。突發性指博物館危機往往發生于突然之間，發生后常令人措手不及、疲于應對。不確定性一方面指無法準確預測博物館危機發生的具體時間、地點和危機類型，另一方面指危機發生后的發展演變趨勢和最終結果具有不確定性。威脅性意指危機可能會對博物館的館舍、藏品、形象、美譽度和其它資產產生破壞、造成威脅。階段性指博物館危機的發生按照危機演變的周期一般會出現潛伏期、爆發期、處理期、善后恢復期四個階段。緊迫性指危機一旦發生，形勢十分緊迫，博物館必須在一定的時間內進行處理與應對。雙效性是指博物館危機既可能是真正的危險或災害，也可能是轉機；處理不當可能會產生嚴重后果，處理得宜可能轉化為一次發展機會，給博物館帶來更大的發展空間。由于博物館危機具備以上特征，史博館認識到博物館危機的嚴重性和對危機進行管理的必要性。同時，也意識到對博物館危機的管理不能采取正常體制下的管理，而必須訴諸非常手段進行非常態的管理，即需要建立博物館危機管理機制。
二、臺灣歷史博物館的危機管理
史博館對博物館的危機管理從理論層面上形成了相對系統的認識，并在實際工作中積累了較為豐富的危機管理經驗。下面分別從博物館危機的預防與模擬訓練、博物館危機的等級設定、博物館危機的應對方法與處理程序三個方面對史博館危機管理的認識與經驗進行分析。
（一）博物館危機的預防中國古代思想家老子曾有“為之于未有，治之于未危”的危機防范思想。史博館充分認識到危機防范的重要性，強調能夠在危機預防階段通過一定的防范措施將危機止于未發為危機管理的上策。為此，在危機預防階段通過一系列措施，加強對博物館危機的預防性管理。具體包括成立博物館危機管理小組、進行博物館危機的調查、預測博物館可能出現的危機、建立危機預警系統、擬定各項應變計劃、危機處理的模擬訓練。1.成立博物館危機管理小組：由一位副館長作為召集人組建危機管理小組，小組成員包括各業務部門主管和安全維護部門的負責人。根據實際需要，小組每年召開一到兩次專門會議，審定博物館危機事項及等級，討論博物館運作情形及面臨的風險因素。危機管理小組下設警戒組、疏散組、救災組、通訊組、醫護組、公關組幾個權責分明的任務編組。其中，警戒組負責安全、現場秩序維護、館內交通協調；疏散組負責觀眾及員工疏散等事宜；救災組負責搶救館內發生的災害、防止災害擴大及物品器材搬運與供應；通訊組負責通報及保障危機信息傳遞的暢通；醫護組負責醫療護理及館內傷病者的急救；公關組負責對社會公眾與媒體進行溝通和危機信息的，重新塑造博物館形象。2.進行博物館危機的調查：博物館各部門按照本部門職責范圍對館內風險因素進行調查，審慎考慮，列舉各種可能發生的危機，交危機管理小組進行整合。3.預測博物館可能出現的危機：危機管理小組就可能發生的危機事項運用頭腦風暴法定期分析并作出評估，根據史博館危機管理等級表預測危機發生的概率及影響程度。4.建立危機預警系統：危機管理小組對可能發生的危機分類逐項擬出預警方法與預警標準，并作成危機預警系統。5.擬定各項應變計劃：危機管理小組就可能發生的危機事項逐項討論，應不厭其煩，依各種發生可能逐項研究，擬定應變方法與計劃，形成書面的危機預案。以博物館發生火災或爆炸危機為例，史博館的預案要點及處理程序如下：（1）立即通知相關人員（包括救災組、保安、現場值班人員）關閉電源，疏散參觀者，撥打火警電話，同時自行組織撲救。（2）立即通知博物館秘書室及相關組室主任，按相關程序向上級領導通報。（3）緊急召開危機處理會議，分組采取危機應變措施，全力展開危機處理。（4）由公關組危機信息，減少社會公眾與媒體的揣測和負面評價。各項應變計劃和應急預案被寫入博物館危機處理手冊中，發放到每一個館員手中，使一般館員也能清楚危機應變及處理的要點。此外，史博館對已擬定的危機應變措施每年評估一次，并進行不斷修正，力求周全。6.危機處理的模擬訓練：史博館認為在危機預防中僅有危機應變計劃與應急預案是遠遠不夠的。面對危機的突然發生，館員若缺乏實戰狀態下的模擬訓練，臨場必然會手忙腳亂、無所適從。若要避免這種情況的發生，只有靠平時的危機處理模擬訓練。史博館在這方面的做法是：（1）每年至少舉辦一次博物館危機應變講座，加強館員的危機意識與應變處理能力，培養各部門共同參與處理危機的協同性與對相關器材的熟悉度。（2）危機管理小組每年就系統整體或具體某項危機舉行討論會一到兩次，討論內容包括博物館潛在風險、館內硬件設備、危機發生后的人員分工、處理程序及方法、溝通渠道等。討論后結合每年的實際選擇項目進行模擬演練，對演練過程進行全程記錄，以備改善。（3）由危機管理小組責成硬件總務組人員定期測試館內設備，對館內各項設備的運行狀況進行檢查，保持設備的機動性。（4）模擬演練后認真評估、檢討演練中的不足和出現的問題，逐步對照改進，不斷完善，并將成果作成簡報，適時報送上級主管部門。
（二）博物館危機的等級設定為明確每類具體危機對博物館的威脅與影響，以便采取妥善應對政策，博物館危機管理小組應將所有危機項目在危機壓力表上予以標示，制訂危機等級。危機壓力表是在臺灣諸多領域應用較多的評估危機影響值和發生率的方法。該表為以十字形坐標，縱軸代表危機影響值，橫軸表示危機發生率。決定危機影響值得因素包括：危機擴大的可能性；危機能否成為公共性問題；影響組織正常運作的情況；危及決策者及組織形象的程度；損害組織利益的程度等。危機發生率可根據發生的可能性分為沒有發生的可能性、不常發生到一定發生等幾種情況，可分別用數字1到10表示。縱橫相交的區域依次以紅色、橙色、黃色和綠色標識，以此區分危機的等級。[7]這是臺灣社會較為通用的評估壓力的方法。據此，史博館制定了符合本館實際的危機管理等級表（如下表所示）。以英文字母代表危機影響程度，其中A代表輕微影響，B代表有影響，C代表嚴重影響，D代表影響非常嚴重。危機發生率以阿拉伯數字表示，其中1表示很少發生，2表示偶爾發生，3表示常發生，4表示經常發生。[8]不同類型的具體危機按照屬性在表中標識其對應位置，并據危機的影響程度和發生率將危機等級標記于危機事件前，作為危機處理時的參考依據。
目前，我國社會主義市場經濟在迅猛發展，在受到各方面因素的影響下，風險社會已經到來，使得一些社會公共危機難以自行化解，最終影響到社會公共秩序。本文主要分析研究了當前政府公共危機管理存在的問題，及出現這些問題發生的原因，為了維護社會秩序，根據風險社會公共危機管理存在的問題構建新的管理機制，以提升社會公共危機管理水平，防止矛盾的激化。
關鍵詞:
風險社會;公共危機;管理機制;構建
構建風險社會公共危機管理機制，不僅可以規范了社會秩序，而且降低了風險社會公共危機帶來的負面影響，這些對于構建社會主義和諧社會都有著積極的影響。在目前形勢下，由于受到市場失靈、政府管理失靈的影響，導致風險社會應運而生。因此，要求政府相關管理部門要重視風險社會公共危機管理存在的問題，結合當前當前社會大環境，制定并構建新的管理機制，從而消除風險社會公共危機管理失靈現象，緩和和調節社會矛盾，為社會主義和諧社會的構建奠定良好的基礎。
一、對風險社會、公共危機進行分析
風險社會，一詞最早是由德國學者貝克提出，當時處于工業社會背景下，從《風險社會:邁向一種新的現代性》書籍中，貝克以生態危機作為切入點，并將其看作是當時工業文明下的一種社會危機，之后對風險社會有了初步的定義，具體表現在兩個方面:一是風險具有不確定性的邏輯性和擴散性，二是風險社會將會影響到社會正常運行的各個領域，它關系著社會制度的變革、社會結構的調整等。從目前社會運行的現狀了解到，風險社會具有較強的隱蔽性，在受到政治、經濟、生態或者是環境等因素的影響下，均會引起公共危機，這種情況下，一旦風險社會真正到來，會影響到人類的主觀意識、認知能力及判斷能力等，在沒有采取及時的防治措施時，導致風險社會的負面影響越來越嚴重，極有可能引發不良后果。而公共危機是風險社會受到種種因素的影響產生的，它具有傳播性的特征，例如:在當前信息化時代背景下，發生危機時，各種媒體信息平臺下就會迅速傳播，且這種傳播會引起連鎖反應，最終引起復雜的公共危機，使得政府政策失靈、市場機制失靈等，增加了社會管理難度，引發社會秩序的混亂，給人們正常生活帶來不同程度的負面影響。
二、風險社會公共危機管理過程中存在的問題
風險社會公共危機的擴散是由管理失靈造成的，從更細的角度進行分析，產生這種危機可能是由于政府對一些突發事件缺乏認識，不了解突發事件發生原因的情況下，盲目處理，使得風險社會公共危機很難從根源上消除，勢必會影響危機管理的成效。風險社會公共危機管理過程中存在的問題，具體表現在以下幾個方面。
(一)公共政策及行為模式不符合公共危機治理的邏輯
目前，在社會主義市場經濟體制下，政府館員為了追求更高的經濟利益，使得在公共危機管理中選擇出不同的策略，難以保證風險社會公共危機能夠有效消除，此外在管理過程中難以分辨公利和私利，根據自身的行為模式和選擇決定會直接影響危機管理的效果。
(二)“運動化”的公共危機治理方式的影響
新形勢背景下，很多政府部門在應對風險社會公共危機時，采取嚴防死守的辦法，以運動化的公共危機治理方式具體進行，這種治理思維僅僅在短時間內具有明顯的成效，維持社會秩序，促使社會正常、穩定運行，但是很難長期達到危機治理效果，這種帶有“人治”色彩的思維方式，不夠科學、不夠合理，勢必會影響到風險社會公共危機的解決。
(三)相關管理人員對風險社會公共危機不夠重視
在受到現行官僚體制影響下，相關管理人員對風險社會公共危機的重視程度不足，發生市場失靈時，便出現了有組織不負責的狀態，比如說:公共危機到來時，一味出臺規章制度，但是缺乏對制度的操作性，無法發揮制度的效應，最終導致風險社會危機局面更加復雜，難以達到預期的治理效果。又比如，相關管理人員缺乏公共危機方面的知識，這種執行能力的欠缺難以應對復雜的危機局面，最終影響到公共危機的解決。
(四)政府管理方式不合理
由于風險社會公共危機具有多元化和復雜性的特征，因此要求政府部門必須要制定科學、有效的管理方式，開展多元化的管理機制，有效解決公共危機，但是由于目前政府采取的是壟斷式的管理方式，具體將常態化的治理模式應用到危機管理中，缺乏輔助管理機制，使得風險社會公共危機無法得到有效應對，導致社會秩序的混亂。
三、構建新型體制，應對風險社會公共危機
風險社會公共危機的擴散，不僅加大了風險防范的難度，而且增加了國家治理的難度，這對于和諧社會的構建有著負面影響，通過了解上述風險社會公共危機管理過程中存在的問題后，要求相關管理部門要加強對危機的重視，無論是從意識形態還是從制度體制等方面，以多元化的應對措施解決風險社會公共危機管理的失靈現狀，確保社會秩序的持續穩定，因此，下文具體探究了如何構建風險社會公共危機管理機制，并提出了相應的策略，希望通過以下策略的制定，能夠更好的應對風險社會公共危機，防止矛盾的激化。
(一)政府管理部門要更新危機管理理念
新形勢背景下，要求政府部門要更新危機管理理念，從被動式的治理理念轉變為主動式的治理理念，提高風險警惕，具體可以從三大方面具體實施:樹立公共服務的理念，通過提升公共服務水平來達到對危機管理的預期效果;樹立以人為本的理念，在治理危機時，要以人為本，注重人的生命安全和生命健康，制定有效的危機治理方案，最大限度降低危機的負面影響;樹立周期理念，任何一個危機的到來它都有一定的規律性，政府管理部門要樹立周期理念，提前做好應對措施，才能將損失降低到最小。
(二)增強政政府公共危機治理的能力
針對當前的社會意識形態，政府部門在應對風險社會公共危機時，可以借鑒國外先進的管理體制，加強各部門聯系，在相互配合下，建立各地政府的協商機制，以便對不同危機采取針對性干預措施，有效實現危機預防和處理，將危機損失降低到最小，促使社會正常運行。
(三)重視風險社會公共危機
要求相關管理人員要加強對風險社會公共危機的重視程度，了解更多有關公共危機方面的知識，以便出現市場失靈時能夠根據規章制度，提高執行能力和應對能力，更有效的解決風險社會危機的多元化和復雜性局面，降低和減少風險社會公共危機帶來的負面影響。
(四)建立“協作”治理體系
針對風險社會公共危機的復雜性，可以采取建立“協作”治理體系，打破國家與社會之間的壁壘，提倡全體社會群體共同參與到公共危機的治理中來，通過市場合作、社會合作更好的應對公共危機，緩和社會矛盾，從而降低和防范風險。
四、結束語
總體來說，為了構建社會主義和諧社會，防止矛盾的激化，就必須要構建合理、有效的管理機制來治理和解決風險社會公共危機，但是由于風險社會公共危機管理過程中存在的相關問題，使得風險進一步惡化，引起公共危機的擴散，因此，必須要解決這些問題才能做到規避風險的效果，文中從提高相關管理人員的危機重視度、建立協作體系及增強政政府公共危機治理的能力等多方面具體開展，不斷優化體制機制，消除風險社會公共危機管理失靈現象，從而推動現代社會不斷進步。
作者：肖達根 單位:華僑大學
參考文獻:
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關鍵詞：公共安全 美國 政府 啟示
最近幾年我國公共安全事件頻發，嚴重威脅人民群眾的生命財產安全，影響了國家經濟發展和社會穩定。如南方冰雪災難，汶川地震，燒事件，甕安事件，云南孟連襲警事件，三鹿奶粉事件等。接連發生的公共安全事件及這些事件抵御之困難和危害之大都顯示著我國即將進入“高風險社會”。我國正處于改革開放的關鍵時期，經濟快速發展的同時社會矛盾激化。2006年，《國家突發公共事件總體應急預案》出臺，明確了國務院在公共安全管理中的領導地位，建立了在國務院總理領導下，由國家和地方突發事件管理機構和國務院常務會議負責，在地方政府的參與下的國家突發公共事件管理體系。中國政府積極應對各公共危機事件，在公共安全管理中發揮了關鍵性的作用。但政府公共安全管理上還存在種種問題，如缺乏理論支撐，管理機制不健全等問題，特別是政府在應對非傳統安全上缺乏管理經驗。
20世紀80年代，西方國家公共安全管理發展迅速并形成一門學科。西方學者從政府、組織和個人等管理主體和法律、宣傳、運行、后勤等制度層面研究公共安全管理問題，提出了許多政府關于公共安全的管理方案和理論創新。美國的公共安全管理效率高，制度合理，成果顯著。其公共安全管理制度為世界各國廣泛認同，代表了西方國家公共安全管理的高水平。中美兩國在國家公共安全管理上存在諸多相同類似之處，如中國和美國在應對公共危機上都重視發揮行政首長的指揮領導作用，都建立了緊急事態和突發公共事件行動預案，都很重視事后處理和恢復。但中美兩國公共安全管理也各有特點，存在許多不同之處，如美國在公共危機處理中以地方政府為主力，聯邦政府起到監督的作用，中國主要以中央政府為領導核心，為指揮領導機關，同時發揮地方政府的積極作用。政府是公共安全管理的承擔者和責任人，研究美國的公共安全管理制度，分析美國公共安全管理的合理因素和制度優勢可以使我國政府應對公共危機得到有益啟示。
一、“公共安全”的界定
美國的合眾國法典中指出，公共安全事件是由總統決定的，在聯邦政府的幫助下，以州和地方政府為救援主體來挽救人民生命，財產和健康，以減輕來自任何地方的威脅和危害。美國對公共安全危機的界定是一個不斷發展的過程。自然災害和人為災難都是公共安全事件的范圍，緊急事件危機、災難性事件都可能成為公共安全事件。
對公共安全的界定和范圍關系到中央政府和地方政府（美國等聯邦制國家是聯邦政府、州政府和地方政府）的資源應急級別和社會動員程度，標準不同，對待和處理方式也不一樣。各國對公共安全的界定也不盡相同。公共安全危機具有階段性特征，各國面對的具體情況不同，需要根據特定的國情和公共危機發展趨勢來界定其范圍。
在我國，傳統的公共安全事件有水旱災害、氣象災害、地震災害、煤礦安全、公民犯罪等。2008年“三鹿奶粉”事件也是公共安全事件，屬于食品安全領域。除了食品安全領域，隨著我國經濟發展和全球化發展加快，還出現了經濟安全、信息安全、環境污染、恐怖襲擊等新的公共安全問題，這些區別于傳統的公共安全危機被稱為“非傳統安全”，“非傳統安全”威脅具有多樣性，隱蔽性，突發性和跨國界跨地區等特點。國政府在應對“非傳統安全”危機上還缺乏經驗，危機管理有待改善。
鑒于我國國情和我國公共安全危機多發、突發以及“非傳統安全”成為政府公共安全危機管理中的不穩定因素等情況。筆者認為我國的公共安全事件應包括所有危害國家安全、社會穩定和危及公民生命財產安全的事件。其包括三個層次的內容：一、個人恐怖犯罪活動造成的公共安全事件。這類事件參與人數少，但危害大，處理不好會造成嚴重社會問題，甚至引發社會危機。二、傳統意義上的公共安全問題。除了自然災害外，還包括煤礦瓦斯爆炸，鐵路、公路、航空等交通安全事件，建筑物倒塌，公共設施安全等公共安全問題。三、非傳統安全問題。如恐怖襲擊，食品安全，信息安全等新的公共安全問題。
二、美國公共安全管理特點
1.公共安全管理法制化、規范化
20世紀30年代，美國政府為應對經濟危機頒布了《洪水控制法》和《全國產業復興法》，50年代又出臺了具有里程碑意義的《災難救濟法》（Disaster Relief Act)，以立法的形式規定了總統可以公布國家進入災難狀態，這部法律是為美國政府在公共危機管理上的制度性的立法。此法在隨后幾十年里不斷完善。美國是個自然災害頻發的國家，20世紀60年代，美國本土遭受了多次颶風襲擊和兩次強烈地震（一次在阿拉斯加，里氏9.2級），這些自然災害給美國造成了巨大經濟損失。1961年，肯尼迪政府設立緊急事態準備辦公室，專門應對自然災害。1968年，美國政府出臺《全國洪水保險法》，還根據《全國洪水保險法》開展洪水保險計劃，把保險的領域擴展到救災方面。1972年，美國政府出臺新的《洪水保險法》。
20世紀70年代，不斷發生的自然災害促使政府向全面的災難救助的立法。1970年，新的《災難救濟法》規定政府直接對受災的人提供幫助。1971年，美國發生了舊金山大地震，政府在危機管理中存在種種問題，促使政府在1974年出臺了新的《災難救濟法》。
到目前為止，美國產生了100多項關于安全管理的法律，完善而嚴謹的公共安全法律體系使國家公共安全管理有法可依，規定應對公共安全問題的各主體職責和權力，有利于協調各部門，聯邦和地方，組織和個人的行動，保證了公共安全管理的高效率。
2.政府對公共安全管理的全過程參與
政府對公共安全產生的全過程參與，有四個方面的內容：減除、準備、應對和恢復。全過程管理師以“四階段理論”為理論基礎而產生和完善。20世紀70年代，美國聯邦緊急事態管理局認同了“全危險方法”后，它將公共危機的政策和活動項目區分為四個連續的功能區：減除、準備、應對和恢復，成為四階段理論或者生命周期理論。
減除，即預防危害發生，主要內容有區域規劃、建筑法律法規、稅收政策、重設安全改進法規等。
準備，即危機發生的設想及應當具備的動員資源和救援素質。主要包括災難預案，撤離預案、危機事態通訊、預警系統設置、資源和特別資源的供給和儲備。
應對，即應對安全危機采取有效的舉措。主要內容包括實施方案、預警、資源的動員和管理、提供救援等。
恢復，即對遭受損失的社區提供幫助。主要內容包括信息咨詢、重建公共設施、建設臨時住處，國家財政支持、政策傾斜和情報收集等。
在整個過程管理中，減除和準備是危機發生前的活動，應對是危機發生時的活動，恢復是危機發生后的行為。一般而言，整個過程環環相扣，互有交叉。如在應對活動中就應當就危害程度和救援行動的各方面綜合做出善后處理方案，應對工作完成后立即進行恢復工作，而恢復工作過程中也應該認真考慮下一次類似公共危機的減除和準備工作。美國的公共安全管理重視危機管理中的管理過程，有利于從源頭切除問題和最大幅度減輕危機的損失。
3.發揮有準備社區的作用
公共危機管理中三個極重要的主體是政府，非政府組織和個人。三者的有機協調構成了“有準備社區的基本內容”。
個人在社區中具有基礎性的作用。個人了解地區公共安全隱患和存在的危機，個人通過加入社區內的非政府組織成為志愿者中的一員，在州政府和地方政府的領導和協調下發揮重要作用。個人和自愿者組織只有參與到社區中來，進入公共危機管理過程中，它們才能有所作為。
美國的有準備社區在“9?11”事件中發揮了重要作用，恐怖襲擊發生以后，除了政府派出警察維持治安，曼哈頓附近居民自發上街提供幫助，許多自愿者組織也紛紛行動起來。人數越來越多，這些自愿者也越來越組織化，形成全國性的救援組織。
自愿者組織是社區的一個重要環節，美國十分重視自愿者組織等非政府組織的作用，自愿者組織在公共安全事件中往往最先到達現場并參與救援。他們能利用自己的技能快速開展工作，第一時間減少傷亡人數，降低損失。自愿者組織在美國公共安全管理中發揮舉足輕重的作用。
4.地方在公共安全管理的主導作用
美國建立了以州政府和地方政府為主力的公共安全管理機制，只有涉及全國性和影響重大的公共安全事件才由聯邦管理。以地方的政府來管理公共安全事件，中央政府只是進行監督。
地方政府最早接觸公共安全事件，是第一反應者，對問題有較清晰的認識，了解問題的來源和應對方法，地方本位的危機管理模式有利于發揮地方的積極性，節約資源，最大限度減少危害程度。
美國從聯邦到地方都有各自公共安全管理機構。聯邦有聯邦國土安全部、司法部、國防部等聯邦管理機構。州政府設有州緊急事態管理部門。重大安全事件時啟動聯邦公共安全管理系統，總統為最高負責人，由聯邦輻射到地方管理機構。一般情況下由地方主導公共安全管理過程。
三、美國公共安全管理模式對我國政府的啟示
1.完善公共安全管理法律法規
完善的公共安全法律體系可以讓各責任方有法可依，弄清自己職責，協調各部門工作，保證工作的有序性和規范化。美國從30年代的經濟危機開始制定了各種公共安全法，建立了完整的系統的公共安全管理法律體系，為政府公共安全管理提供了法律保障。
我國政府出臺了一些關于公共安全管理的法律法規，如《防震減災法》、《消防法》等有關自然災害的法律；《突發公共衛生事件應急條例》和《傳染病防治法》等有關公共衛生的法律；《安全生產法》等有關安全生產的法律。這些法律具有強烈的部門性，有些法律不適合管理的要求，法律的執行也需要監督。為應對我國新的安全形勢和非傳統安全威脅，需要出臺相關法律，如《信息安全法》、《經濟安全法》、《食品安全法》等。2006年1月，國家出臺《國家突發公共事件總體應急預案》，規定國務院和地方政府的職責，但它屬于行政性法規。我國需要建立一個整體的國家公共安全管理的法律，協調各方行動，需要建立和完善相關法律法規，構建國家公共安全管理法律體系。
2.加強非政府力量的參與
政府是公共安全管理的主要力量，但各自愿者組織和公民個人等非政府力量都是公共安全管理的重要參與者。我國公共安全管理以行政手段為主，公共安全管理體制是在政府統一領導下，各部門分工協作，分級管理，自愿者組織和個人在危機管理中的參與不夠，沒有發揮自愿者組織和個人在危機救援中的積極作用，沒有有效發揮有準備社區在公共安全管理中的重要作用。
自愿者組織和個人是最先接觸到公共安全危機的力量，能夠在最短的時間搶救傷者，減少損失。自愿者組織參與公共安全管理中應對和恢復環節，降低危機帶來的損害，也減少了政府的壓力。2008年5月，汶川地震中我國志愿者組織和公民主動奔赴現場開展救援，搶救了多條生命，挽救了人民的損失，在這次公共安全危機管理中發揮了積極的作用。我國政府應當認識到非政府力量的重要作用，支持鼓勵社區的參與，加強其獨立性，制定相關法律法規，發揮非政府力量的積極作用。但是應該考慮到美國的社區發展完善，我國社區發展遠未成熟，不能照搬美國的經驗。我國政府可以參考借鑒美國有準備社區參與模式，優先發展自愿者組織在公共安全管理的作用，根據我國的實際情況制定相關政策。
3.加強地方政府在公共安全管理中的作用
我國采用的是從中央到地方的公共安全管理模式，強調統一領導安排。雖然有利于加強領導，但是不利于發揮地方的積極性，客觀上影響了公共安全管理的效果。我國一些省份已經建立了公共安全管理的應急機制，但是政府內部缺乏協調和溝通，這種機制屬于分散管理，難以從宏觀層面統籌協調。地方政府在危機發生后快速反應，應當在第一時間積極行動，指揮協調。
我國地方政府在公共安全管理中應加強地方政府之間協作。在公共安全管理中，增強地方政府的積極性，發揮地方政府在公共安全管理中的積極作用。對于跨界跨地區的公共安全事件，應加強地方政府之間的協調溝通，建立情報共享機制，加強地方政府各部門和地方政府和非政府組織的溝通協調，加強地方政府公共安全管理的戰略規劃，從全局和整體的高度處理公共安全事件。
4.加大對社會公共安全的教育
加強公民的公共安全教育不僅可以降低危機發生的可能性，提高公民的危機反應力，還可以提高政府和社會應對公共危機的能力，減輕公共危機帶來的損失。美國十分重視對公民的公共安全教育，聯邦政府加強對公民公共安全意識的培養和防災救災的培訓。政府不僅通過技術手段加強公共安全保衛工作，而且通過加強公民公共安全教育，加大宣傳力度，進行公共安全培訓等手段提高人們的安全意識和危機應對能力。
我國政府對公民安全教育的普及工作不到位，多數人不知道地震前有哪些預兆，地震中應怎么辦，政府本身也缺少公共安全意識。汶川地震中所有房屋幾乎毀于一旦，房屋質量不合格，抗震強度差，這些是預防意識弱導致的。政府應當加大宣傳力度，提高公民安全意識；加大資金投入，加大對政府部門和公民公共安全培訓，提高政府和公民應對公共安全的能力，從減除、準備和應付三個環節應對公共安全危機。
參考文獻：
[1]夏寶成．西方公共安全管理[M]北京：化學工業出版社，2006（6）．
關鍵詞：企業應急管理；風險管理；危機管理；總體框架；三級機制
中圖分類號： 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2016）12-0048-03
一、企業應急管理、風險管理、危機管理的內涵特征
（一）企業應急管理
企業管理者對突發事件造成其管理基礎發生變化后的應急反應，不論管理基礎是確定型基礎還是不確定型基礎都可能受到突發事件的影響，因而成為應急管理研究的內容[1]。企業的應急管理如圖1所示。
（二）風險管理
與企業應急管理相類似的名稱有風險管理、危機管理等。我們粗略界定一下它們的研究范圍和關系。風險管理，也叫不確定性管理，最初將其用于投資學領域中，它強調對風險的測量與利用。比如，在投資學中的風險管理，認為一項投資為不確定事件，并假設這一事件的隨機分布（即假設其為隨機事件），同時利用隨機變量的方差來衡量其風險的大小，然后通過平衡方差與投資收益來達到對投資項目的評估與管理。也就是說，傳統的風險管理期望利用不確定事件的某種發展規律（如統計規律、分布特征）來衡量不確定事件造成損失的大小，進而刻畫風險，最后獲取某種意義下（風險中性、風險追求或風險規避）的收益值，這是一種狹義的風險管理。風險管理在金融投資學中的成功應用，使得企業管理中其他領域也重視了對不確定性的管理，現在基本上已經形成了較完整的企業風險管理理論。風險管理重要的是要確定各種不確定性的分布特征，風險管理對企業所面臨的風險大體分為4類：
1.金融財務風險。它包括：價格類風險（資本定價、利率、匯率等風險），流動性類風險（現金流、短期投資、資產變現、機會成本等風險），金融信用風險（違約風險、信用等級降低等風險），通漲或緊縮類風險，對沖風險等。
2.運營風險。它包括：商業運作類風險（人力資源、產品開發、渠道管理、供應鏈管理、商業周期、產品服務損害等風險），授權類風險，信息技術類風險，商業信息風險（預算和企業計劃、審計信息、退休金管理、投資評估、稅率變動），等等。
3.戰略風險。它包括：企業形象損失類風險（品牌和商標受損、企業欺騙行為、不受歡迎的公司公共策略等風險），競爭戰略風險（各種企業競爭戰略風險），客戶需求風險，社會或者文化類風險，技術創新風險，資本可用性風險，政策、法律、法規類風險，等等。
4.損害風險。它包括：火災和財產損失風險，颶風等自然災害風險，人身、財產安全類風險，商業犯罪風險，工作相關的疾病類風險，責任喪失類風險，等等。
企業的風險管理如圖2所示。
大量的難以估量的不確定事件的存在，使得傳統風險管理面臨嚴峻挑戰，量子基金就是著名的典型案例。對沖是利用股票、債券、外匯等金融產品、各種金融衍生產品和財務杠桿構造的風險綜合與抵消方式，以獲得無風險或投機性收益，它的基礎依賴于對風險的刻畫。在量子基金存在的前31年的歷史里，獲得的平均回報率高達30%以上，但是1998年量子基金遭到重大損失。
（三）危機管理
危可能給企業造成損失，機則可能給企業帶來發展機遇。危機管理是針對各類事件給企業可能造成危或者機的影響時所進行的一系列管理活動。危機的產生可能是隨機不確定事件帶來的，也可能是突發事件造成的；危機管理可能包括風險管理，也可能包括突發事件應急管理，危機管理是對風險管理和應急管理的定性和定量方法的綜合應用，危機管理強調企業所處危機時刻的管理選擇，如危機公關、媒體管理等。
企業的危機管理如圖3所示。
二、企業應急管理、風險管理、危機管理的比較
企業的應急管理、風險管理和危機管理在管理的內容、管理的方式和方法以及管理的切入點等方面具有區別與聯系。
（一）管理內容
從管理內容上講，不論應急管理、風險管理還是危機管理，都是企業對廣義不確定事件的管理過程，但危機管理強調企業所處危機時刻的管理選擇，風險管理強調隨機事件風險的度量和統計規律的應用，而應急管理強調事件對管理基礎的改變。風險管理期望加強對不確定事件客觀發展規律（或統計特征）的應用；應急管理期望解決企業管理者的主觀管理基礎與不確定事件客觀發展沖突；而危機管理期望綜合應用各種方法解決不確定事件對企業造成的危機。由此可見，管理內容上三者之間具有一定的區別，但其相互之間的關聯也非常緊密。如圖4所示。
風險管理、應急管理和危機管理都期望從不確定事件的全過程加以管理。風險管理強調事前的決策，所以需要假設事件發展規律；應急管理更注重事件發生的應對，所以強調突發事件對已有決策前提的影響；而危機管理是一種危機狀態的描述，強調利用各種方法轉危為機。不確定事件的事前、事中、事后管理所組成的系統已成為現在不確定性管理的重要特征，只是從不同角度發展而來的管理方法強調的重點不同、角度不同。
（二）管理方式和方法
風險管理在管理方法上注重對風險的測量，強調風險與收益的平衡（tradeoff）和風險的綜合與對沖，基本上可以劃為企業日常管理范疇；應急管理的管理方式和方法正在積極探索過程中，主要有突發事件下的重新管理（以rescheduling為代表）、動態計劃法、干擾管理（dismption management）、突發事件發展規律應用等；危機管理方法通常以定性為主，強調將危機外置。
（三）管理切入點
風險管理是探索不確定事件的發展規律及其應用的過程。對企業管理而言，主要是一種不確定事件的事前管理；應急管理大多強調突發事件發生后如何處置，以事后管理為主，當然如何解決突發事件造成的影響需要一個系統化的解決過程；危機管理是危機發生或危機潛在發生的管理，它的管理切入點可以是發現危機、危機發生時、危機發生后，但主要強調危機發生時的管理切入。
三、應急管理的總體框架與三級機制的建立
如果突發事件意味著強烈的負面影響，企業也需要平穩發展，那么對突發事件要做好目標分類，設計應急管理的總體框架：一級：事前應急管理二級：事中應急管理三級：事后應急管理，建立應急管理三級機制。
（一）一級：事前應急管理
沒突發事件，是指企業期望平穩發展，沒有突發事件將成為其追求。也就是企業希望自己的管理基礎隨著時間的推移（一定時間內）不會發生改變。要達到這個目標，確定事件基本可以保持不變，而隨機事件也可能通過提高統計的精確度得以實現，因此最重要的是待知事件的管理。企業管理者需要盡可能熟悉企業的情況和面臨的環境，使得自己的管理基礎中盡量少地出現待知事件。從企業發展來講，企業平穩發展，需要聘請熟悉行業情況、企業情況、地區情況的管理者，并且企業的投資行為應在自己熟悉的行業中進行。同時，加強企業內部控制體系的建設，確保財務報告的可靠性，保證會計資料真實性，防止人為突發事件，是企業事前應急管理的重要內容。知突發事件，是指當突發事件的發生不可避免，企業的管理基礎必然會發生變化、受到影響，則企業應知道事件發生、可能的影響、可能的持續時間等一系列信息。這就要求企業加強不確定因素預測和預警工作。抗突發事件，是指企業可以充分的應用現代管理技術，設計企業管理，如果發生突發事件也不會對企業產生實質影響。例如制訂穩健的生產計劃，當面臨的需求（訂單）在一定范圍內變化時，生產計劃不用調整，也就是提高計劃的穩健性或魯棒性（robustness）。
（二）二級：事中應急管理
1.充分的應急資源。企業需要為可能的突發事件作充足的資源準備，包括人、財、物、信息等。突發事件下，信息缺失是重要問題，企業應急信息系統管理很有必要。
2.科學的決策方法。如果詳細的評估可能沒有時間展開，這時需要建立迅速評估機制，科學方法以支撐實時決策過程。
3.專業的應急隊伍。企業日常管理工作強調對風險的測量與應用，但懂得如何進行突發事件發生后的應急工作的則相對較少。企業應在專業的應急設備和應急人員準備等方面加強工作。
4.積極的應急戰略。戰略是對影響企業長遠的事件所進行的規劃工作。突發事件造成的負面影響往往是企業倒閉的動因，如由于“三聚氰胺”事件，石家莊地方法院于2009年2月宣布三鹿公司倒閉。企業缺少應對突發事件的應急戰略是其可持續發展的大忌。要達到對突發事件的快速反應，還需要對企業的應急管理流程加以設計，或者進行應急流程再造（emergency process reengineering，EPR）和企業應急協調。
5.充分的應急合作。對一般影響較小的突發事件，企業可利用自有資源應對。但突發事件如果影響太大，就會超出企業的應急能力，需要外部資源支持和援助；另一方面，突發事件對一個企業的影響，可能通過供應鏈、資金鏈等企業的利益鏈而傳播，多企業共同應對突發事件對利益相關的企業都有利，這就是多企業對突發事件的協調應對管理。
6.先進的應急理念。突發事件會對企業的各個方面造成沖擊，企業的應急管理決策者應首先明確何種應急目標的實現，對應急管理的執行有實質的影響。例如，在公共管理領域，應急管理強調“以人為本”。
7.完備的應急培訓體系。企業應加強應急管理的培訓和宣傳工作，以樹立員工的自我應急意識和獲取應急知識的意識。
（三）三級：事后應急管理
突發事件后的事后管理目標為恢復與提高。需要完善企業應急系統，作全面的評估。加強事后資源管理與分配、事后修復管理計劃、提升優化應急流程等。
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【關鍵詞】城市公共安全管理 現狀 應對策略
城市公共安全管理，指的是城市政府部門與社會其他機構為了防范與控制多種重大災難事件、危機事故的發生或者保護群眾生命財產安全，盡量減少對社會造成的危害與經濟損失而有組織有計劃地實施多種管理策略。我國對城市公共安全管理工作實踐與深入研究是在2003年非典病毒危機過去后的2011年2月，在“省級領導干部社會管理與創新專題研討會”上指出，我國城市要進一步加強與完善公共安全管理體系。然而由于發展時間較短，雖然近十年間中央到地方政府做了大量工作，但是我國公共安全管理實踐依然集中在普通事件應急管理與防災減災層面，從城市可持續發展角度對其全方位安全管理的戰略部署依然考慮不完善，政府部門并沒有將公共安全管理問題擺在城市發展的戰略高度。
由于現代化城市的公共安全是一個繁冗復雜的網絡系統，與地區城市經濟、政治等多方面因素緊密聯系，在類型眾多的事故災難面前，如何分析研究威脅城市安全的原因，需要政府部門具有統籌兼顧的公共安全管理思維，整體協調地區公共安全管理與市場經濟環境之間的關系，進而對城市公共安全策略進行整體布局。
城市公共安全管理界定
城市公共安全管理最開始源于西方國家，第一次世界大戰時開始出現，隨后經過發展，在20世紀60到70年代逐漸形成了體系。我國對于城市公共安全管理的實踐與研究工作是從2003年非典之后開始的。公共安全管理是政府部門與其他公共組織為了保護群眾生命財產安全，保證國家不受侵犯，運用軍隊、政治、法律、經濟等管理方式，及時發現、制止多種公共安全隱患，提高社會安全管理水平與危機處理能力，有組織地學習、制定與實施一系列合理管制的行為。根據我國相關部門的劃分，城市公共安全事件被分成自然災害、事故災難、城市公共衛生事件與城市安全事件等四種。國家安全生產監督總局指出，目前我國正處在第五次安全事故頻發的高峰階段，平均每年國家直接損失超過1000億元，加上間接損失，國家財產損失總額超過2000億元，此外，多種災難事故使得我國平均每天死亡人數為300人。縱觀這些傷亡與損失狀況，主要集中于城市地區，因此可以看到我國城市公共安全問題的嚴峻形勢。但是我國多數城市地區的公共安全管理保障體系與西方國家相比顯得脆弱不堪，所以，我們要認識到我國城市公共安全管理面臨的現狀與問題，進而有針對性地研究解決策略，健全完善我國城市公共安全管理體系。
我國城市公共安全管理現狀及問題
近幾年，由于影響我國社會公共安全的事件不斷發生，因此社會各界對我國城市公共安全管理問題關注度逐漸提高，加強與完善城市公共安全管理工作迫在眉睫。根據不完全統計，近5年我國平均每年因公共安全事故造成的非正常死亡人數超過30萬人，傷殘人數超過250萬人，經濟損失達7000億元。筆者根據對資料的歸納總結，認為城市安全管理存在以下幾個方面的問題：
城市公共安全管理機構設置不完善。由于公共安全涉及到多數群眾的生命、財產健康安全，是每個國家與社會最基本的民生問題，因此應當設置完善的組織機構，并實行最嚴格的管理，尤其是要建立健全地區基層公共安全管理機構，因為多數城市公共安全問題普遍發生在基層，地區基層公共安全管理工作量較大，難度較高，范圍較廣，甚至一些城市邊緣地區還存在交通不便利等困難，并且基層公共安全管理機構設置相對不完善，編制人員較少，缺乏專業型技術人員，工作隊伍整體素質差，這些狀況會導致基層地區的安全監管工作不到位，出現“盲區”現象。在2011年12月20日的“全國食品藥品監督管理工作會議”上，中國食品監督管理局局長邵明立提出，全中國有130個縣沒有設置獨立的食品藥品監管機構，而是與地區衛生部門一個機構，兩種牌子。在中國將近一百個縣中，幾乎每個縣只有不超過兩名的食品藥品監管人員，可以說這種人員配置狀況是難以勝任當前繁重的監管任務。正是由于組織機構不完善、缺少資金投入、工作人員不足、交通不便利等原因，阻礙了我國基層公共安全管理工作的發揮。
城市化進程過快帶來的安全風險。隨著科學技術的發展，城市化進程不斷加快，我國諸多城市成為群眾人口密集、經濟集中、基礎設施發達密集的地區經濟中心。多種電器線路與易燃品大量使用、基礎建筑設施年久失修、人為損害等隱患普遍存在，使我們不得不高度警惕科學技術發展在為個人與社會帶來日新月異變化的同時所帶來的危機因素。加上許多災害具有突發性、頻繁性、復雜性、衍生性等特征，一旦城市發生重大災難，造成的連鎖反應與放大反應會帶來不可估量的后果。
政治機構與群眾憂患意識缺乏，安全教育不夠。培養群眾“居安思危”的危機意識是城市公共安全管理的基礎，并且也是衡量一個城市公共管理水平高低的重要標準。在2004年發生在俄羅斯地鐵中的爆炸事件，司機與乘客聽從政府指揮，忙而不亂，處理突然災難緊張有序，這直接反映出俄羅斯政府與公民具有較高的社會公共安全素養與應急事件指揮處理能力。但是反觀我國政府部門與群眾，從上到下缺少憂患意識，這是當前我國城市公共安全管理工作的薄弱環節。由于現代公共安全管理工作具有涉及范圍廣、事件難預料與效果不能立刻顯示等特征，使得許多地區領導并沒有將公共安全管理工作納入到城市自身發展戰略規劃中來，不愿意花費過多經費用在危機事件預防上，對城市公共安全一直持僥幸心理，得過且過。根據2003年以來我國城市重大災難事件統計數據顯示，有80%以上的災難事故是人為導致的，并且在這些重大事故中，遇難的市民多數為女性、老人與兒童。由此可見，我國城市居民的個人習慣、生活規律、自救能力與防災要求相差太多，缺少必要的防范意識與逃生能力。
完善城市公共安全管理的措施
完善組織機構設置，拓展監管覆蓋面。當前體制下，我國公共安全監管部門通常只設置到縣級一層，并且工作人員較少，監管能力較低。為了消除地區基層公共安全工作的死角，實現安全監管工作的“縱向發展”，必須要努力完善基層公共安全管理機構。地區政府要在各地區建立食品藥品監管站，設置相關的管理員，將其監管工作納入年底考核成績。另一方面，完善安全監管網絡建設，解決地區基層監管力量薄弱的問題，將公共安全監管觸角延伸到城市每個社區，縣鎮，真正建立起“縱向發展”的公共安全監管網絡。
強化風險意識是城市公共安全管理的基礎。當前我國人均GDP超過兩千美元，已跨入“風險社會”行列，并凸顯出矛盾，公共危機一觸即發。這就要求政府不但需要有計劃地對各階層黨政干部進行必要的危機意識灌輸與管理培訓工作，切實提升基層領導干部的科學防范與處置公共危機事件的觀念與能力，并且要對社會群眾開展預防危機的宣傳教育活動與自救能力培訓。許多發達國家的實踐證明這些都是最大程度減少突發公共安全危機的有效途徑，例如日本就在注重強化政府部門干部危機管理觀念過程中，不惜斥巨資對本國民眾進行危機意識的普及與自救能力的培訓，使得日本國民面對災難事件中可以沉著應對，從最大程度上降低了災害損失。因此我們要汲取發達國家的先進經驗，強化政府與民眾風險防范意識，注重危機教育與救助培訓，最大程度上減少與避免公共危機事件發生。
加強城市應急制度建設。主要措施如下：建立完善的公共安全預警機制，充分借助城市應急信息平臺等先進的科學安全技術，可以實現準確預警，協助相關部門作好應對準備；完善公共安全應急信息傳遞機制，時刻保持信息通道暢通；完善社會其他機構溝通與動員制度，以城市主要媒介為依托，最快速度權威有效的公共安全信息；健全城市公共安全監督制度與協調機制等。
落實問責制度，優化公共安全治理結構。地區政府在公共安全管理工作中負有一系列的責任，例如政治責任、社會責任、法律責任等。所以要推行“公務人員問責制度”，實現管理工作的制度化、法制化，即相關人員在應對危機事件中如果出現瀆職、失職等現象，就要承擔相應的法律責任。政府要嚴格執行問責制度，絕對不能以政治責任替代其法律責任，務必要落實責任追究制度，保證達到權責一致的效果。
結語
總之，加強與完善我國城市公共安全管理問題，有效預防與處理公共安全危機，不但是對我國政府部門正確履行社會管理工作與公共服務職能的檢驗，更是對我黨新時期執政能力的考驗。我們需要客觀合理判斷、掌握我國社會發展的階段性規律，扭轉公共管理理念，創新公共管理制度，有效整合社會管理資源，提高管理者綜合管理能力與水平，進而維護與促進我國社會的和諧穩定。
摘 要：社區是社會的細胞，社區安全是社會安全的基礎，如何在危機發生中構建安全社區不僅是當前學術界關注的重要問題，也是社會各界和廣大人民群眾廣泛關注的一個重要熱點問題，保衛社區的安全關系著廣大的人民群眾的切身利益。
關鍵詞：危機管理；社區功能；文獻綜述
作者簡介：倪斌，男，1986年6月8日出生，籍貫：浙江省樂清市，民族：漢，電子科技大學政治與公共管理學院行政管理專業，2009級，研究方向：公共危機管理。
[中圖分類號]：D630 [文獻標識碼]：A [文章編號]：1002-2139(2011)-16-0207-01
近幾十年，各類危機事件不斷發生，我國統計局年年都會公布我國因為自然災害、人為災害導致的各種各樣的危機，而危機管理就自然而然的成為人們關心的一個熱點。現代社會雖然越來越發達，但是卻十分脆弱，無論是在發達國家，還是在發展中國家，各種公共危機隨時都可能爆發。我國是一個公共危機頻發的國家，幅員遼闊，本來就是自然災害最為嚴重的國家之一，重大突發性災害頻發。再加上我國目前實行一切以經濟建設為中心的政策，很多人錯誤的理解這一政策，盲目地追求經濟發展，對資源和環境實行“掠奪式開發”，人與自然的矛盾日益突出。人的無限索取、有限保護導致自然環境破壞、資源枯竭、生態失衡，促使了很多人為誘發自然災害的發生。[1]
2003年的抗擊非典給中國政府的公共危機應對能力帶來了挑戰和機遇,近年來政府應對公共危機事件的能力顯著提升。政府毫無疑問在危機事件的預警、救治中發揮著積極的主導作用，然而公共危機具有的不確定性、突發性、危害性、影響的傳播性等特點對政府的危機管理能力提出了嚴峻的挑戰,而且當今社會的風險因素及其帶來的危機一定程度上又與政府治理理念和方式的不當密切相關。因此,當代國家應急管理機制通常由政府和各種社會主體共同構成,注重發揮社會團體、社區等力量的作用,最大可能調動社會資源，群防群治，共同應對危機，呈現出全政府、全社會的危機治理網絡特征。這不僅是分權化帶來的政府治理變革思潮的體現,也是克服可能存在的政府失靈、實現危機治理績效的有效途徑。在城市公共安全管理中,社區在危機管理中是有著有巨大的潛力的。隨著我國市場經濟體制的逐步完善和社會化管理模式逐步走向“小政府，大社會”的格局，社區也必將在整個社會的管理中扮演越來越重要的角色，在公共危機管理過程中發揮的重要作用，成為公共危機管理體系至關重要的基礎力量。[2]
社區是社會的細胞，社區安全是社會安全的基礎，只有千千萬萬個社區的安全才能形成整體社會的安全。因此，如何在危機發生中構建安全社區不僅是當前學術界關注的重要問題，也是社會各界和廣大人民群眾廣泛關注的一個重要熱點問題，保衛社區的安全關系著廣大的人民群眾的切身利益。如果基層社區組織不積極地參與和支持，政府就不可能對危機事件取得實現高效、成功的應急管理。作為現代城市公共治理系統末梢的社區組織的健全發展及其在公共危機管理過程中功能的發揮，直接扮演和擴展著城市政府的公共危機管理角色，對城市整體公共危機治理具有重要的基礎性意義。[3]社區可以依靠行政組織網絡延伸的力量，協助基層政權實施危機中的社會動員，又能利用自治的組織特性，組織社會力量參與公共危機管理。
目前，我國學者對公共危機管理的研究領域集中在國外有關危機管理理論的引介，不同區域類型的危機事件的特點、成因和對策研究以及公共危機管理機制的構建等方面。其中，公共危機管理機制的構建研究作為目前我國學者的研究重點和研究熱點，主要可以歸納為三類:
第一類，以林毅夫、曹現強為代表的制度論者，認為我國政府危機管理能力不強的主要原因在于我國相關機制不健全、制度存在缺陷。這也是目前占主導地位的一種觀點，認為近年來我國發生的一系列危機及政府處理的不得力，主要原因在于我國相關制度不健全。建立與完善危機管理體系或機制，應該借助政治學、制度經濟學、組織管理學等學科理論。從完善政府危機管理機構設置、加強法律法規建設等制度層面入手，提高政府危機管理的水平。這種強調政府危機管理中制度建設的理論，是建立在以政府為危機管理核心力量的基礎上的，在一定程度上忽視了除政府以外其他因素對于政府危機管理能力和效力的影響。政府危機管理制度是死的，而政府危機管理的對象卻是千變萬化的。如果單純依靠死的制度來彌補政府危機管理能力的不足，往往不能達到預期的效果。另外，這種研究方法還忽視了非政府組織、企業、群眾甚至國際組織在政府危機管理過程中所能起到的重要作用。
第二類，以薛瀾、王德迅等學者為代表的經驗論者，重視經驗尤其是國外成功經驗的作用。通過介紹美國、日本等危機管理水平較高的國家在危機管理過程中的成功經驗及有關危機管理方面富有成效的制度建設，為我國危機管理和相關制度建設提供借鑒。以借鑒外國成功經驗和制度為主要內容的研究方法在我國政府危機管理研究的起步階段可以起到非常總要的作用,采取這種方法可以盡快縮短我國政府與國外政府在危機管理能力方面的差距，使我國政府在提高政府危機管理能力過程中少走彎路。然而這種研究方法在我國政府危機管理研究發展到一定水平后就難以繼續發揮他的作用，只能作為我國政府危機管理研究的一種輔助方法。
第三類，以張成福為代表的全面整合論者，認為現代危機事件具有多樣性和復雜性，政府對于危機事件的解決已經不能僅僅依靠某一項資源、模式和策略。張成福在《公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇》中提出全面整合的政府危機管理應該是在高層政治領導者的直接領導和參與下，通過法律、制度，政策的作用，在各種資源支持系統的支持下，通過整合的組織和社會協作，通過全程的危機管理，提升政府的危機管理能力，以有效地預防、回應、化解和消彈各種危機，從而保障公共利益以及人民的生命、財產安全，實現社會的正常運轉和可持續發展。
參考文獻：
[1]董研.政府危機管理與社會參與研究, 2003。
為了提高應對突發事件的能力和應急管理干部的綜合素質，進一步提升應急管理工作水平，我辦舉辦了為期3天的培訓班。
一、認清突發事件的內涵。突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發事件包涵核心要素為：
1、具有明顯的公共性或社會性。突發事件應對法所要解決和應對的是“公共危機”，具有明顯的“公共性”。國家制定突發事件應對法的核心目的是為了應對突發公共危機。
2、具有突發性和緊迫性。突發事件的發生往往是突如其來，如果不能及時采取應對措施，危機就會迅速擴大和升級，會造成更大的危害和損害。
3、具有危害性和破壞性。危害性和破壞性是突發事件的本質特征，一旦發生本法所稱的突發事件，就會對生命財產、社會秩序、公共安全構成嚴重威脅，如應對不當就會造成巨大的生命、財產損失或社會秩序的嚴重動蕩。
4、必須借助于公權力的介入和動用社會人力、物力才能解決。公權力在突發事件應對過程中發揮著領導、組織、指揮、協調等功能，公權力介入突發事件的應對。
二、積極應對突發事件。應對突發事件，把預防和應急準備放在優先位置，真正做到防患于未然。只有牢固樹立“居安思危、常備不懈”意識，逐步把握規律，主動采取防范措施，才能從根本上減少突發事件的發生。同時，在無法完全避免突發事件發生的情況下，要總結探索如何制度化、科學化、專業化應對各類突發事件。
1、建立健全應急管理制度。建立健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。加快應急管理的法制建設，形成有效應急管理法制體系，把應急管理工作納入規范化、制度化、法制化軌道。
2、制定完善應急預案機制。認真制定應急預案，健全監測、預測、預報、預警和快速反應系統，加強專業救災搶險隊伍建設，健全搶險救災物資儲備制度，搞好培訓和預案演練，全面提高抗風險能力。
3、加快建設科技應急體系。高度重視運用科技提高應對突發事件的能力，加強應急管理科學研究，提高應急裝備和技術水平，加快應急管理信息平臺建設，形成公共安全和應急管理的科技支撐體系。
4、加強組織協調應急管理。加強相關部門的協調機制，落實各自承擔的專項預案，要按照總體應急預案的要求，做好縱向和橫向的協同配合工作。健全應對突發公共事件的組織體系，明確各方面職責，確保一旦有事，能夠有效組織，快速反應，高效運轉，遇事不亂。