時間：2023-09-20 16:08:48
導語：在基層社會治理主要內容的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
一、案件專項治理工作的指導思想
本次開展的嚴控操作風險、嚴防案件發生的專項治理工作，在深刻領會銀監會和安徽銀監局領導同志的講話精神基礎上，把嚴控操作風險、防范各類案件，同加強制度建設和深化體制改革有機結合起來；把嚴控操作風險、防范各類案件，同加強員工行為管理和實施以人為本教育有機結合起來；堅持“橫向到邊、縱向到底”的原則，排查風險，增強操作風險控制、案件查防工作的緊迫感和責任感，從嚴治社，強化管理，緊盯風險點，控制住關鍵崗位、關鍵人，原創：有效遏制案件的發生，全面提升內控和風險管理水平，為××聯社改革和發展，創造良好環境。
二、加強案件專項治理工作的組織領導
聯社成立專項治理工作領導小組，由×××理事長任組長，××副主任、×××監事長任副組長，××、×××以及聯社各部門主要負責人為小組成員，全面加強專項治理工作的領導。領導小組下設辦公室，由×××監事長任辦公室主任，負責日常管理工作。
三、案件專項治理工作的實施步驟
本次專項治理工作分三個步驟實施：
1、組織動員階段。在聯社專項治理工作領導小組的集中統一領導下，3月下旬召開專項治理工作動員大會，認真搞好思想發動和組織動員，讓全體員工都參與到此項工作中；制定工作計劃，列出專項治理工作時間表；明確專項治理工作領導小組及辦公室、聯社各部門和各基層信用社的工作職責。使廣大干部職工充分認識本次專項治理工作的重要意義，形成強烈的工作氛圍。
2、貫徹實施階段。聯社將按照電視電話會議的要求，4—5月份，積極開展專項治理的各項工作，全面完善規章制度，認真開展各項檢查，嚴格操作風險防范，嚴肅查處各類案件，積極推進業務工作，努力用業務經營的業績，體現專項治理工作的實際效果。
3、整改總結階段。6—7月份，對本次專項治理工作中發現的問題和隱患，聯社將進一步加大整改力度，制定出詳實的整改方案，明確各級責任，積極進行整改，并對整改情況進行跟蹤檢查，并于9月底形成專題報告，及時上報××銀監辦和滁州銀監分局。
四、案件專項治理工作的目標和內容
專項治理工作的總體目標：狠抓治標，立足治本，力求標本兼治，加強制度建設，強化行為管理，各類操作風險得到有效控制，各類違法違規案件得到有效遏制，已發案件得到完全查處，案件數量不斷下降，風險點的有效控制率100%，案件發案率控制為零。工作的主要內容有：
1、全面開展規章制度專項清理。結合“內控管理年”活動的開展，聯社在4月底前，對現有的規章制度進行專項清理，制定規范的操作規程，切斷管理“斷層”和風險控制“盲區”；對已經不適應的現有規章制度，及時進行修訂完善，確保管理的連續性和風險的可控性，用科學的、完善的、剛性約束力強的內控制度，規范員工的行為，管好我們的業務。
2、積極開展制度執行情況大檢查。聯社將在5月份，組織一次規模較大的綜合檢查活動，檢查的主要內容包括：業務規章制度的落實和執行情況，包括授權授信、信貸資產管理、資金管理、會計結算管理、計算機系統管理等。重點檢查各項規章制度是否能夠覆蓋到所有部門、業務領域、崗位和操作環節，各項業務是否制訂了詳細的操作規程和細則；各項規章制度是否得到有效貫徹，差錯和事故是否能夠得到及時有效糾正；崗位責任制是否明確有效并真正執行。屆時我們將制定出詳細的檢查方案，認真組織實施，確保檢查工作取得實實在在的效果。
3、扎實開展防范各類操作風險的專項檢查。一是聯社信貸管理部門將組織力量，對超時效貸款逐筆查明原因，對大額貸款管理是否到位。二是聯社財務部門對對帳管理制度貫徹情況開展檢查，重點檢查信用社與客戶、信用社與銀行以及信用社內部業務帳與會計帳之間是否按要求及時進行對帳；對未達帳和差錯處理是否有流程控制，是否做到對未達帳和帳款差錯有查核工作不返原崗處理，記帳崗位和對帳崗位是否嚴格分開；是否嚴格執行印章、密押、憑證的分管與分存及銷毀制度；是否對可能發生的帳外經營行為進行監控，對新客戶大額存款和開設帳戶是否遵循“了解你的客戶”“了解你的客戶業務”的原則，對大額出帳和走帳中是否設立了不同的額度控制并由基層社雙人驗核和聯社獨立復審；會計人員是否向有關部門和負責人直接報告違規行為和問題，報告的問題是否得到有效處理；三是聯社人事、監察、稽核部門，要對目前引發案件的主要部位、關鍵崗位和關鍵人員進行重點檢查，內容包括：是否建立員工行為失范監察制度，嚴格規范重要崗位和敏感環節工作人員八小時以外的行為；崗位輪換、干部交流、強制休假等制度的建立及執行情況，員工參與黃、賭、毒行為、參與股票買賣、經商辦企業的行為是否得到有力糾正；安全保衛各項管理制度是否執行到位，是否對疑點和薄弱環節進行持續跟蹤檢查，及時整改到位。
4、加大對大額貸款的檢查。聯社各相關部門將按照銀監部門的要求，強化市場定位，明確控制目標，防范關聯交易，加強風險監測，對大額貸款的合規性和風險性逐個排查，建立定期分析報告制度。信貸管理部門定期檢查判斷是否存在集團客戶和關聯企業的大額貸款，已發放的大額貸款是否落實了風險防范措施，是否及時對信貸資金的使用情況進行跟蹤檢查。
五、案件專項治理的工作要求
相關各部室及基層社要高度重視本次專項治理工作。單位負責人要親自組織，制定出詳細的工作計劃，長計劃短安排，明確相關責任，并督促相關人員認真落實；職能部室負責同志要分工合作，一級抓一級，多到一線檢查、多到問題集中的地方，深入調研，仔細檢查，幫助基層社解決問題，發揮三線監督的作用。聯社將出臺問題舉報獎勵辦法，依靠和發動一線員工，鼓勵檢舉違規違紀問題。在本次專項治理中要做到檢查處理到位、責任追究到位、問題整改到位，控制和杜絕案件隱患，堅決遏制案件高發勢頭。
六、案件專項治理工作做到“六結合”
一是自我檢查與聯社檢查相結合。在信用社和員工自查的基礎上，聯社組織有關職能科室進行全面檢查。在這次案件防范治理工作中，劃分一個界限標準：2006年6月30日前對信用社和員工自查出或主動交待的問題，聯社將酌情處理；對聯社檢查出問題或群眾舉報出的問題從嚴從重處理。
二是發現問題與及時整改相結合。對于防范、治理過程中，不論自查、檢查或舉報所發現的一切問題，嚴格按照有關法規、政策、規定進行認真糾改，堅決做到不放過一筆大的，不遺漏一筆小的，且堅決做到“措施嚴、行動快”。對問題得不到及時糾改解決的單位，要從嚴追究有關人員責任。
三是防范風險與穩定發展相結合。操作風險是信用社的基礎風險和主要風險，與其它風險一樣長期存在于信用社的經營發展之中，必須時刻警惕，常抓不懈。這次開展的防范操作風險、加強案件專項治理工作非常及時、非常必要，其目的是為了更好地促進信用社穩健發展。
【摘 要】近年來我國社區媒體的興起，不僅僅是傳統紙媒應對危機，尋求自我轉型發展的探索創新，從本質上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產物，社區媒介的中國特色之路，產生了獨特的第三方組織，在政府與社區之間起到溝通和橋梁作用。
關鍵詞 社區報 媒介社區化 社會管理 創新
一
自2014年以來，筆者先后北上南下，對我國京津冀、晉粵滬等地區的傳統紙媒單位做了一系列的調研，綜合業界與學界的研究，初步得出以下結論：至少在未來很長的一段時間內，傳統紙媒的改變之路似乎只有兩條，一條是政府買斷的黨報公益化，另外一條是以提供購買服務為主的媒介社區化。前者對于已經產業化了的傳統媒介而言，是一種被動的危機，而后者卻是一條可以主動嘗試的機遇。相比較而言，前者對于傳統媒體本身而言無異于扼腕斷臂，而且對于處在社會轉型期的中國社會而言，后者的意義或許更大于前者。
根據相關資料與調研，目前在我國能夠成功運營的媒介社區化模式，主要為傳統媒體與基層政府合作共同創辦的模式。在這種模式中，我們不禁會擔心社區媒介在運營中能否保持自身的獨立性與主體性？一些研究者也曾就作為舶來品概念的社區報在我國10年的發展實際，質疑社區報可能遭遇到了“水土不服”,但在筆者的調研中發現，很多社區媒介的“操盤手”對這一問題卻一直持有樂觀態度。在他們看來，在全球化政府改革與科學政府新型管理時代到來的背景下，政府沒有必要事無巨細，在政府職能轉型的過程中，必然會改變以往單一社會管理主體的模式，轉為尋求多元化社會管理主體的模式，將以往自身的很多職能分化到更多的社會組織身上，在政府的領導下協同解決社會問題，這才是社會管理創新的應有之義。未來媒體的工作就是把政府職能與百姓需要連接起來，以市場的辦法解決社會問題，非黨報媒體產業的未來出路必然是轉型為社會服務業，參與社會管理創新，成為政府和社區之間最強有力的平臺與橋梁。只有走出藩籬、鳳凰涅槃，才能在市場與營銷競爭中，占領最好和最后的終端——社區家庭。所以，基于我國的媒介環境與以往社區報的實踐經驗，采取與政府部門合作的模式，而且一定要保證社區報的最終話語權和管理權在基層政府手中，在這個基礎上，積極參與社會管理創新，回歸公共服務，在他們看來，這將是中國媒介社區化最安全的模式，至少在現階段是如此。于是，正如同數十年前一樣，在一片紙媒將要消亡的哀嘆聲中，以服務和參與社會管理創新為主的社區媒介不斷出現，媒介社區化競爭浪潮，實際上已悄然到來。
本文結合筆者對我國京津冀、晉粵滬等地區的傳統媒體的調研，綜合相關的文獻研究，以合肥地區的社區報為案例進行分析，試圖解答社區媒介是如何參與社會管理創新的，又是如何提供公共服務的，以此來思考社區媒介未來可能的發展機制。
二
社區報，是指服務于城市中的社區讀者，強調其歸屬感的報紙。①自2004年以來，這種早已在歐美地區存在的媒介形態，不斷被國內媒體嘗試創辦。在當下中國的媒介管理體系下，社區報成為了媒介社區化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚報報業集團旗下合肥晚報推出了安徽省第一張社區報《濱湖新聞》，開始在傳媒大變革以及合肥“大建設”背景下試水社區報的探索。截至2014年7月1日，共創辦了10張社區報，并且爭取在年內完成15張的布局任務。通過對這10份社區報進行文本分析以及對相關人的訪談，我們發現，合肥地區社區報在實踐媒介社區化的進程中，運營團隊除了在新聞業務方面“創新”和“苦干”外，還積極的探索社區媒體參與社會管理創新的模式與機制。
1、深耕社區大小事，建設新型關系紙
在新媒體時代，圍繞著單純的新聞傳遞問題，社區報并沒有時效性優勢，像合肥地區已經創辦的10份社區報全部是周報。而且如同前文所述，社區報要做的就是想辦法將政府與社區更好的連接到一起，做好平臺與橋梁。所以，很多社區報經營者干脆把社區報定義為“關系紙”，而不是傳統意義上的“新聞紙”。
（1）做家門口的新聞。好的社區新聞正是“當地的新聞、原創新聞、社區報記者自采新聞”②。2013年《濱湖新聞》發行之后，以“報道家門口的事”為宗旨，還開設了“鄰里事”、“菜籃子”等版面，提供一些類似轄區大媽帶你逛菜市場推薦當季菜譜，家庭主婦帶你逛超市選擇優惠產品，轄區銀行的理財經理向你推薦最新的理財產品等內容。這些來自特定轄區的生活信息，雖然“小”，但對于生活在該城市社區的居民而言，卻是與他們的日常生活息息相關的，而這種面向小區域的新聞信息是很容易被追求高發行量的傳統都市報所忽視的。社區居民想關注的事情，才是社區報要重視的事情。社區報借助可以貼近生活、貼近社區的優勢，拉近社區居民與社區報的距離，吸引更多的社區居民關注，獲得社區居民的信任。
媒介社區化與傳統新聞理論并不矛盾，只是強化和彰顯了媒介社會功能中傳播、協調和娛樂功能，弱化了社會監督的功能，更加追求社會效益，而不是商業效益。
（2）做政府與社區的連心橋。社區報借助信息傳遞將基層政府與社區聯系在一起，將社區居民聯系在一起，把社區居民的心情、感情、生活與需要的服務聯系在一起。社區報創辦的“公民議事廳”、“市民會客廳”等，吸引社區居民來嘮嘮開心事、煩心事，聊聊家常事、社區事。這種互動、交流的過程，為社區報提供了最有價值的社區新聞素材，將社區居民的所思所想、所需要解決的問題呈現給基層政府。與此同時，社區報將基層政府為社區建設所做的工作反饋給社區居民，幫助社區居民及時的了解相應的法規政策。社區報的這項工作的最大意義就在于開放性的社區空間，為社區和社區居民與政府之間就社區建設問題的協調與協商提供“連心橋”，實現各方之間的信息溝通，用民主的方式解決社會問題，避免以往因為缺少交流而造成的矛盾。
（3）做社區形象建構的幫手。社區報對基層政府管理創新的探索還體現在對基層社區建設的形象建構與呈現上。社區建設的水平需要通過社區形象的建構來呈現，社區形象的建構又要通過媒體的傳播來實現，然而基層社區對于傳統媒體來說，并不是時時刻刻都具有新聞價值的。社區報背后擁有傳統媒體資源、專業的人力資源以及可以帶來的社會資本，一方面它本身就可以參與到所在社區的形象建構與呈現之中，另一方面可以利用自身的優勢吸引更多的注意力。《北城新聞》從2013年12月5日開始，以美好鄉村的生態宜居、興業富民、文明和諧，以及美好鄉村建設前后圖片對比做了4個專題，集中展現了長豐縣農村的變化，這些變化的背后反映出來的正是基層政府社會管理水平的提高。社區報在這些版面的建構之中，讓硬性的政策宣傳、主題塑造，軟性的走入讀者心中。這種潤物細無聲般的形象建構，對希望能夠及時宣傳自己轄區內取得的成績的基層政府而言無疑是多了一個幫手。對基層政府部門來說，和這個“幫手”合作，不同于以往在涉及宣傳的時候，有被動的感覺，而是相互依存的信賴。社區報作為社區的一部分，主動參與社區建設，與政府部門互動，這也是基層社會管理創新的應有之義。
2、培育社區參與感，建構社區共同體
社會轉型期間，由血緣、宗族等組成的“熟人社會”被由社區形成的“生人社會”所代替，社會人口流動大，人際交往少，人際關系淡漠，這種狀況尤其出現在一些新建設的社區之內。當下中國的社區發育程度對于社區居民而言，僅僅是一個生活區域，對社區中還要上班工作的青壯年群體尤其如此。他們在正常的上班時間內，活動范圍是同工作區域相關的，而下班之后的活動范圍基本上與社區活動關聯不大，多屬于個人生活圈內的活動。“在個人至上的工業化和現代化社會，一群陌生人如何超越個體私利形成具有集體責任感和歸屬感的社區？”③自滕尼斯以來，這個困擾西方社區研究的核心問題也在困擾著當下中國的社區建設。
在分析合肥晚報社區報的文本，以及對社區報負責人的訪談之后，認為合肥晚報社區報對基層社會管理創新的探索還體現在利用文化的力量，打造“紙上空間”，搭建“戶外舞臺”，培育社區居民的參與感，吸引社區居民參與到社區建設之中，以此來建構社區的生活方式與社區的共同體意識，提高社區居民對社區的歸屬感與認同感。
（1）“紙上空間”與社區建構。合肥晚報社區報現已發行9份社區報，每份社區報根據社區發育程度與文化構成，制定不同的報紙定位，以此來實現社區報的辦報風格的差異化。這種差異化的背后，一方面體現著社區報為了適應社區文化的差異而做出的調整，另一方面也體現了社區報為了培育不同社區文化所做的努力。
“中國目前所辦社區報還是‘中國特色’，行業印記明顯，社區居民的參與度過少。”④合肥晚報社區報在差異化定位的同時，招聘市民記者，吸引社區的居民參與到社區報的內容生產之中，讓社區居民既是社區報的讀者，也是社區報的作者。開放、參與、分享、互動，這是互聯網時代對媒介轉型提出的新要求，也是與社會管理創新理念所重合的部分。社區報定期設定相關的議題，用一種開放的心態，吸引社區居民參與到報紙的新聞生產之中，利用社區報形成的“紙上空間”，參與、分享、互動。
社區報打造 “紙上空間”，進行輿論引導，讓社區居民在潛移默化之中將社區報看成是“自己的報紙”，在這個空間之中進行著關于社區建設的交流，進而實現社區居民對社區文化的認同，完成社區共同體在社區居民想象中的建構，形成“我們的社區報，我們的社區”的觀念。
（2）“戶外舞臺”與社區建構。打造盡可能多的戶外舞臺，這是基層政府部門在推進基層文化建設的時候，可能想做卻力不從心的地方。社區報參與到戶外舞臺的搭建中，可以利用市場的力量，通過吸引贊助或者投放廣告等方式，獲得財力支持；通過動員社區居民參與進來，解決人力問題；通過與基層政府合作，獲得基礎設施的支持。比如，《濱湖新聞》組織的“濱湖狂歡節”系列活動、《北城新聞》同長豐縣合作舉辦“美好鄉村請您回家看看”活動、《高新新聞》組織“高新區植樹節植樹活動”；《老城新聞》組織老城區桃花節相親活動等等。
由社區報與基層政府合作共同舉辦或者單獨承辦這種社區活動，讓多元化的力量參與到社區文化建設中，這本身就符合文化體制改革的理念。這種開放的戶外的文化活動越多，社區居民就越來越主動的走到戶外，走到社區的公共空間之中，由陌生變得熟悉，逐漸形成一種生活方式。這種現實中面對面的交際互動，對社區居民形成社區共同體意識具有積極意義。
3、回歸公共服務事業，探索公共服務模式
“公共服務社會化，不僅有政府‘放權’的過程，更有政府‘還權’的過程，把本應由社會承擔的那部分公共管理職能真正交由社會來行使。”⑤推進社會管理創新，一個重要的理念就是推動社會管理主體的多元化。在政府職能轉型期間，很多原本屬于政府職能范圍內的社會工作，慢慢將會轉移給一些有能力的社會力量。
“如果能夠將一個新聞機構從這種商業化模式中解脫出來，就像美國的大學一樣，成為一種社會組織而不是盈利組織，新聞還會有美好的未來。”⑥美國學界和業界掀起的關于“報紙公共服務模式”思潮的目的實際上就是呼吁媒體向公共服務轉變，而不是依舊一味的追求經濟效益。這股思潮對正處于媒介轉型期間的中國媒體而言同樣具有可借鑒之處。
在具體操作上，社區報深扎在社區，通過舉辦市民議事廳（珠江時報社區報）、市民會客廳（合肥晚報社區報）等類似的項目，致力于幫助政府解決社區居民的日常所需。而這些大事小情，往往又是基層百姓投訴無門、政府恰恰又無暇顧及的小問題，有些做法甚至寫進了當地區街部門的年度工作報告里。
一些地區社區報的負責人想把社區報與政府的更多職能部門緊密對接，建立聯動機制，比如組建基于社區和媒體聯合基礎上的“市民服務中心”，集中精力解決政府為民服務的“最后一公里”問題。社區媒體作為擁有公信力、號召力、影響力的社會組織，有能力參與到社會公共服務的整合與提供之中。
社區志愿服務是社區公共服務的主要內容，是社區居民參與社區治理、社區建設和社區服務的主要途徑之一。社區志愿服務體系的建立與完善，社區志愿者隊伍的招募，社區志愿者資源整合，以及社區公共服務的展開，都需要一個強有力的社會組織來協調組織，而基層政府委托的社居委由于還要處理行政性事務，分身乏術，回歸公共服務的社區報正好彌補這個欠缺。合肥晚報與合作街區如廬陽區、濱湖區啟動了合肥晚報社區義工合晚“幫客”的志愿者組織，建立和運營著一支專業化、細分化、常態化服務的社區義工隊伍，細致科學服務轄區有需要的家庭和人群，并以此為引領，將相關經驗和組織架構推廣到市內的其他社區，最終形成系統和規模化的合肥晚報社區義工組織，深耕社區，服務百姓。
三
媒介社區化是傳統媒體面對媒介變革帶來的碎片化、分眾化現象，所采取的產業轉型之路，同時也是傳統媒體應對城市化布局的新舉措。從本質上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產物，社區媒介的中國特色之路，產生了社區報這種獨特的第三方組織，在政府與社區之間起到了溝通和橋梁作用。盡管當下社會轉型過程中，對社區媒體參與社會管理創新提供了有利的機遇，但我們還要看到以往實踐中未曾解決的一些危機，社區媒體在完成作為媒介本身的職能的同時，更要提供社區與政府之間溝通、協商、協調的民主平臺，在潛移默化之中培育社區居民的公民意識，重構社區的共同體意識，提高社區居民參與社區自治的自覺性，在政府部門的領導下，協調社會力量回歸社會公共服務，共同參與到社會管理之中，或許，這正是中國媒介社區化能否成功的關鍵所在。
參考文獻
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【關鍵詞】傳染病防控；社區衛生；疫情控制
673文章編號：1004-7484（2014）-06-3534-02
在各類傳染病防控過程中，社區衛生服務站/中心處于所有防控單元中最基層，它負責區域內疫情監測、傳染病常識及防控策略培訓、醫學觀察、與疾控主管部門配合調查處理突發性公共衛生事件和暴發疫情、流行病學調查以及預防等工作內容。近年來，高致病型人禽流感、甲型H1N1以及更早些時候的SARS等一部分新發傳染病易在社區內傳播，所以，對當前傳染病防控來說，強化社區傳染病管理是其中一種重要手段。同時，由于受新舊疑難傳染病的影響，國內衛生防疫工作的開展困難重重，特別是一部分普遍易感性傳染病，感染者體內帶菌，但無明顯發病癥狀，因而難以預測爆發期，疫情隨時都可能出現。由此來看，基層社區衛生防疫工作面臨嚴峻的形勢，其責任更重，防控策略需進一步完善。
1組織開展社區健康知識宣教，為社區做好衛生疾病防控工作創造有利前提
在各類新生或突發類傳染病中，一部分并無有效的根治方法。對于此類疾病，要想有效切斷傳播途徑、控制傳染源，進而有效控制疫情、保護易感人群，大量的預防性工作必不可少。疾病的發生以及傳染模式并非是一成不變的。社區衛生工作者應在日常工作中重視組織開展社區健康知識宣教，強化社區居民健康意識，從根源上防止疫情的發生和傳播。
在社區健康知識宣教過程中，社區居民和社區醫護人員這兩大群體是其主要涉及對象，側重點也有所差異。在組織社區醫護人員開展健康知識宣教時，其主要內容多是如何有效預防和控制疾病等專業內容，并進行現場操作演習，開展技術培訓，以此來強化醫護工作人員鑒別疾病、控制疾病的專業能力，使社區醫療服務工作質量以及疾病防控能力得到切實提高，努力為群眾生命安全與生活健康做好必要的保障工作。而以社區居民為中心所開展的健康知識宣教內容則通常涉及到疾病的了解和認識、有效的防控策略、疾病預防意識、健康的生活和工作方式、突發疾病的應對、感染疫情后如何與醫護人員配合等。其間應考慮到一部分居民缺乏必要的醫療知識和專業性認知，特別是在預防傳染病和新生疾病方面的認知較差，應強化普及衛生知識，同時針對易感人群定期開展疾控宣傳教育。
2及時控制疫情傳染源，是社區控制傳染性疾病的關鍵措施
社區衛生服務工作者在開展醫療服務過程中，通過所掌握的專業技術知識來了解病況并及時查明疾病，然后控制傳染源，同時將疫情上報并做好必要的治療、隔離與消毒措施。特別是一部分突發性傳染病，前期診斷必須準確、及時，并做好疫情上報工作。對于突發性傳染疾病來說，及時診斷治療、嚴格控制傳染源方可有效控制疫情蔓延。除此之外，政府有關部門應重視社區衛生機構建設，加大軟、硬件資金投入，及時引入新設備、新技術和新人才，從整體上加強社區衛生服務部門的疫情防控能力和醫療服務水平。
3加強風險溝通與信息資源交流共享，為確保區域疫情控制創造前提
對于社區衛生服務部門來說，信息系統的建立與完善是極為必要的，其信息系統中必須要涵蓋疾病疫情信息、易感人群信息、疫情控制程序以及治療方法等多項內容。建立信息系統對于社區服務部門完善和提高自身服務能力極為有利，同時還促進了衛生防疫工作的制度化與規范化，社區工作人員在疫情控制處理方面的能力得以提高，人群患病率得到有效控制。在社區服務部門開展疫情防控工作過程中，信息系統為其做好了前期準備工作，有利于后續工作的開展，如傳染源的及時控制、易感人群疫情防治工作等。一旦出現疫情，醫護人員應嚴格按照既定程序進行處理，特別是在面對突發性疫情時，應嚴格實施隔離治療。除此之外，社區衛生服務部門應及時與社區居民溝通，引導其正確認識疫情，提高其心理承受能力，避免出現群體性恐慌事件。
4改善社區環境衛生，有效控制疫情傳播媒介，有效發揮社區機構在疫情防控過程中的領導作用
環境衛生問題是當前相當一部分疫情爆發并擴散的主要原因，環境的保護和治理對從源頭上控制疫情擴散以及其他新疫情的發生是非常必要的。環境衛生的改善和保護工作涉及到多個方面，如居民家庭生活環境是否衛生、生活習慣是否正確、是否及時清理規整生活垃圾、區域內生活居住環境合理與否以及社區整體生活環境的改善等。就當前國內現狀來看，大部分基層社區特別是農村社區生活環境相對較差，衛生狀況堪憂，一部分社區甚至未設置垃圾處理和歸置站點，導致各類生活垃圾亂堆亂放，天氣暖則蚊蠅孳生、惡臭沖天，極易滋生傳播媒介，給社區居民生命健康帶來嚴重威脅。由此來看，改善社區衛生條件至關重要，同時也是勢在必行的。而社區衛生環境要想實現整體改善，則應由各方共同努力，首先應由政府充分關注，并投入資金增設專業人員以及設備，妥善歸置并處理各類生活垃圾；責令社區內環保不達標、危害居民人身健康的生產企業限期搬離社區，優化社區生態環境；加強社區衛生知識宣教，強化群眾預防疾病以及生活保健意識，做好家庭和個人衛生護理，糾正不良生活習慣，并積極與社區醫護工作人員相互配合，共同努力、多方參與，創建健康、和諧、美好的社區生活環境。
參考文獻
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十八屆四中全會提出的加強社會主義法治文化建設，既具有時代性、又具有深遠歷史意義。為進一步加大推動依法行政、法治文化建設的力道，應從以下幾個方面入手：
培養公職人員忠誠信仰法律的“法本位”文化。文化作為一種普遍意識形態，主要由人民的精神認同來支撐，而公職人員對法律的忠誠與信仰則是精神認同的最高境界，有了這種認同，在公職人員中才能形成一種穩固、普遍的崇尚法律的文化氛圍和環境，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。李離是中國古代晉文公時期的法官，因自己工作失誤冤殺了人，就自我拘禁判處自己死刑。而晉文公很看重李離，有意為他開脫責任說：“這是你的下屬官吏有罪過，不是你的罪過。”李離反駁：“我的官職是長官，沒有把官位交給下屬;我接受的俸祿多，不曾分給下屬好處。現在我聽了錯話判人死罪，卻把罪過推給下屬，我不能這樣做。”他辭謝晉文公，不接受君主的赦免令。為嚴明法令，樹立法律的權威，李離以身作則，自殺身亡，以司法工作者身份樹立了守法典范。
培育“法無授權即禁止”的權力文化。狄驥等提出了“越權無效”原則。該原則認為，政府官員在做出特定的行政行為時，如果超越了授權性法律為其所設定的權力限度，或者是他抱著某種目的實施了某種行為，而這種目的是法律不允許他去追求的，那么該行為應視為無效。公權力必須在法律代表人民授予的實體權力范圍內活動，即使法律沒有禁止，行政權力也不能自由行動，要扭轉公權力的執行者以往“法無規定即自由”的思維方式及文化模式。
培育嚴守法定程序的執法文化。許多行政人員在“輕程序”的文化背景熏陶下，根本不知道自己應當遵守的行政程序。如在拆遷過程中大手一揮，忽略了法律程序和穩定評估，思想工作又做不到位，從而引發了本可避免的集體上訪。因此，我們在各項工作中既要有關于程序的職業操守教育，更要有實施程序的職業操守保障機制。同時，在履行司法程序時，還必須堅持公平正義的原則。英國哲學家培根說：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪無視法律――好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法――好比污染了水源。”如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，社會和諧穩定就難以保障。因此，全會決定指出，公正是法治的生命線;司法公正對社會公正具有重要的引領作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用。
依法行政作為法治建設成果最直觀的體現，對全社會法治意識的形成有示范帶頭作用，可以推動形成全社會守法、執法、護法自覺。為進一步促進法治文化發展，依法行政需進一步加強。宏觀層面推進行政體制改革。貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》，深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，依法界定和規范政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面的職能，大力推進行政決策科學化、民主化、制度化建設，完善行政決策聽證、專家論證、責任追究等制度，確保行政決策真正體現科學發展觀，充分反映人民群眾的意愿和要求。微觀層面嚴格規范行政執法。按照職權法定、權責一致的原則，規范行政執法主體，明晰職責權限，推進綜合執法試點，探索相對集中的行政許可權、處罰權制度;強化行政執法責任，完善執法聽證程序、規范聽證行為，防止濫用自由裁量權，依法公正處理人民群眾反映的問題。
培育具有文化張力的法治監督文化。法治監督是依法治國的重要保證。法治的真諦不是用法治民，而是用法限權治官。要健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里，建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，為法治中國建設矗立起最堅強有力的柱石。
樹立社會監督意識。我們要通過群眾喜聞樂見的法治文化活動，以老百姓喜聞樂見的形式，廣泛宣傳法律、法規、政策，多用親切、通俗、易懂，記得住、用得上、能接受的表演來讓法治深入人心。尤其要組織普法工作者、志愿者深入基層，開展群眾喜聞樂見的法制宣傳教育活動，推動主題活動向基層延伸，向偏遠鄉村、新建社區、城鄉接邊、集貿市場、流動人口聚居區等區域延伸，使主題活動覆蓋基層社會的各個方面。要引導全社會在法治意識等方面形成更為廣泛的共識，使愛法、護法、守法成為一種習慣、一種生存方式、一種生活方式。同時，還要深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我管理、自我監督，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用，使各行業、各領域的從業者，真正在實實在在的自律和自我管理中，一點一滴培養起法治監督精神。在培育社會法治監督精神的同時，還需要引導社會公眾通過合法合理的手段，行使自己的監督權利。
實現法治監督常態化。一是明確人民監督主體地位。人民監督是最主要、最廣泛、最本質、最管用的監督，是形成“大監督”、“真監督”氛圍和格局的基礎。要把全民普法學法列為學校教育、全民教育和干部培訓的主要內容，系統持續開展宣傳教育工作，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，自覺維護法律的權威，營造法治監督的大環境。二是整合力量形成監督合力。按照 “增強監督合力和實效”的要求，由黨委牽頭建立法治監督協調機制，對法治各領域的監督進行統籌安排，形成分工負責、有分有合、各方聯動、齊頭并進的工作格局。探索建立彈劾制度，增強對司法、行政等公權的監督制衡力度。構建嚴密的法治監督體系，通過健全完善績效管理，明確各監督主體的具體責任，設置指標、明確目標，使監督任務由“泛化”到“量化”，由“模糊”到“清晰”。
社會管理通常是指以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內的社會管理主體在法律、法規、政策的框架內，通過各種方式對社會領域的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。改革開放以來，我國經濟社會各領域都發生了深刻變化，原有的權力高度集中、政府統管一切的社會管理方式也發生了很大變化。然而，現有的社會管理體制仍難以適應快速而深刻的社會變遷的需要。這就要求我們深入研究社會管理規律，更新社會管理觀念，整合社會管理資源，創新社會管理體制機制，構建社會管理新格局。
改革開放以來經濟社會的深刻變化要求創新社會管理體制
當前經濟社會形勢的一個突出特點，就是經濟持續快速發展、政治保持總體穩定、社會問題多發凸顯。社會問題多發凸顯有諸多因素的影響，其中一個重要因素就是現有的社會管理體制難以適應經濟社會快速而深刻的變化。這就迫切要求創新社會管理體制。
社會結構的深刻變化要求創新社會管理體制。隨著改革開放的日益深入和社會主義市場經濟的不斷發展，我國社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益格局和分配方式日趨多樣化，現有的社會管理體制面臨一些重大變化的挑戰。一是階層結構的變化。原有的利益分化較小的、由工人階級、農民階級、干部和知識分子組成的簡單階層結構，已經轉化成利益分化較大的、由許多不同利益群體組成的復雜階層結構。如何在新的形勢下整合和協調好各階層的利益，形成既充滿活力又和諧相處的秩序，成為社會管理的重要任務。二是城鄉結構的變化。先后有2億多農民離開耕作的土地和生活的村莊，轉變為從事第二、第三產業的工人，而新生代農民工更加渴望過上不同于父輩的生活。如何使轉變了職業的農民能夠更好地融入城市的新生活，成為社會管理的重大挑戰。三是收入分配結構的變化。衡量收入分配均等化程度的基尼系數逐步攀升，城鄉、區域和社會成員之間的收入差距不斷擴大，一些分配不公現象引起群眾不滿。如何調整收入分配結構、扭轉收入差距擴大趨勢、建立公平合理的收入分配秩序，成為維護社會和諧穩定需要解決的深層問題。四是人口結構和家庭結構的變化。我國幾千年來家庭代際的金字塔結構，在城市里隨著獨生子女家庭的增多，開始出現倒金字塔家庭結構，社會流動的加強和代際關系的轉變使城鄉家庭小型化、居住人少化趨勢明顯，很多過去可以由家庭和代際幫助解決的問題如養老、單親撫養、疾病照顧等逐漸成為社會問題。這些都是我國社會管理面臨的新任務。
社會組織方式的深刻變化要求創新社會管理體制。隨著經濟體制的深刻變革，社會組織方式發生巨大變化。這個變化可以概括為從“單位人”到“社會人”的變化。一方面，隨著“住房自有化、就業市場化、社會保障社會化、后勤服務市場化”等改革的推進，作為傳統管理體制基礎的“單位組織”把社會問題解決在基層的能力弱化，有些單位組織則徹底解體；另一方面，就業方式的多樣化使社會流動加快，改革開放后大量新產生的就業組織大都采取了“非單位”的管理體制。在城市就業總人口中，“單位人”由過去占95％以上下降到現在占25％左右。在政府和分散的“社會人”之間，原有的單位管理網絡在弱化，而新的社區管理網絡還不夠完善，導致出現社會整合的缺失。在這種情況下，政府往往要直接面對分散的個人，加大了治理的成本，自上而下社會事務的落實和自下而上社會問題的解決受到阻礙。同時，基層的一些社會糾紛和社會矛盾無法解決在基層，導致上訪案件增多；在一些地方，有些社會問題由于多年積累，形成民怨，很容易因意外事件造成。因此，加強和改善社會管理，需要進行新的探索，走出一條與社會主義民主政治和市場經濟相適應的社會管理的新路。
社會行為規范和價值理念的變化要求創新社會管理體制。市場取向的改革促進了經濟發展，顯著地改善了民生，也帶來社會行為規范和價值理念的變化。對個人利益的追求獲得了正當性和合理性，但約束、監督追求個人利益的行為規范系統還不完善；社會生活和生產行為的復雜性大大提高，但適應這種復雜性的社會管理技術還沒有得到相應提高；市場經濟條件下人們的價值理念發生深刻變化，但與這種變化相適應的社會道德和誠信體系建設明顯滯后；等等。因此，在創新社會管理體制的過程中，不僅要重視硬件建設，而且要注重軟件建設。要大力推進社會主義核心價值體系建設，更新社會管理的理念，完善與新型社會管理體制相適應的道德秩序、誠信體系和行為規范。
改革和創新社會管理體制的目標和路徑
現代社會管理是一個以政府干預和協調為主導、以基層社區自治為基礎、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。在計劃經濟時代，我國社會管理的基本體制是政府承擔著幾乎全部社會職能，以單位為基礎對社會實行總體控制，社會運行成為政府運行的組成部分。這是一種行政吸納社會或社會運行行政化的管理體制。隨著改革的深入和社會主義市場經濟體制的確立，社會組織體系發生深刻變化，傳統的行政化單位體制逐步弱化，國家在相當程度上失去了依托單位承擔社會職能的組織基礎，同時強調在改革中剝離單位原來承擔的社會職能，實現社會職能社會化（以及某種程度的市場化）。但是，社會管理體制改革明顯滯后，在一段時間里仍然習慣于以行政化手段進行社會管理。這樣，一方面國家在改革經濟管理體制時努力把組織社會生活的職能轉移給社會，而另一方面社會卻因為傳統社會管理體制的延續而不能有效地自我發展和組織起來，難以承接這種職能轉移。要解決好這一矛盾，就必須在社會建設過程中構建現代社會管理體制。從宏觀上說，這需要解決好以下三個方面的問題。
科學認識現代社會管理體制建設的主要目標。黨的十六屆四中全會第一次提出建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。一般而言，現代社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關社會事務進行規范和調節的過程，也是社會自我服務并且依據法律和道德進行自我規范和調節的過程。這兩個過程相輔相成、缺一不可，更不能相互替代。因此，現代社會管理體制建設就包含著兩個基本目標，即一方面要不斷提高政府的社會管理能力和成效；另一方面要加快社會的自我發育，增強社會自我管理的能力，擴大社會自我管理的范圍。鑒于目前我國社會的發育和發展明顯滯后的現實狀況，第二個目標的確立和實現顯得尤為重要。然而，我國社會領域的發展必然與西方國家有很大的不同，參與社會治理的不僅僅是相對于國家和政府的民間社會組織。推動社會領域的發展，應充分發揮社區自治組織、工青婦等人民團體、行業協會的作用，廣泛動員各種社會力量參與社會管理和服務。
改革完善政府社會管理體制。現代政府社會管理的主要事務，是公民個人、家庭、基層自治社區和非營利社會組織所不能辦理的公共社會事務，這些社會事務涉及社會整體的公共利益，必須依靠國家權力和政府權威予以辦理。現代政府社會管理的主要內容包括保障公民權利、協調社會利益、回應社會訴求、規范社區自治、監管社會組織、提供社會安全以及應對社會危機等。現代政府社會管理的主要目的，是培育合理的現代社會結構，促成公平公正的社會利益關系，化解社會矛盾沖突，維護社會秩序和穩定，從而構建經濟、社會與自然協調發展的社會基礎和環境。現代政府社會管理的基本方式，是社會法規和社會政策。要不斷完善規范政府行為、保障公民權益、促進社會公正、推動社會發展的社會法規體系，制定各種滿足社會發展需要的有針對性的社會政策。這四個方面構成現代政府社會管理的基本邏輯和路徑。為了構建現代社會管理體制，一切與此相矛盾或背離的現行社會管理制度都應被納入改革和完善之列。目前，尤其需要深化對城鄉管理體制、社區管理體制、社會組織管理體制、公共資源投入管理體制的改革。
大力發展社會自治和自我管理。以社區自治組織、非營利社會組織和廣大公民為主體的社會自治和自我管理，是現代社會管理體制的兩大組成部分之一。培育和發展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間，是推動社會管理體制現代化的重要環節。在現代社會，形成政府與其他社會管理主體共同參與社會治理的體制機制，提高社會自治與自我服務能力，努力降低社會管理的行政成本和總成本，已成為社會管理體制改革發展的基本趨勢。我國社會管理體制改革和創新面臨的問題是，社會自我發展空間仍然較小，相對于強大的國家和市場而言，社會還處于弱勢地位，自治和自我管理能力不足、條件有限，甚至難以有效承接經濟組織在改革中剝離出來的以及國家相對退出后留下的社會管理職能。因此，要大力發展和培育我國社會自治和自我管理的能力。
社會管理的資源保障
社會管理是一項龐大的系統工程，需要大量資源投入。經過改革開放30多年的發展，我國已經具備了一定條件來滿足社會管理資源投入的需求，現在的關鍵是公共資源的合理配置和社會資源的有效動員，以及大規模的人力資源培育發展。
合理配置公共資源。國家公共資源對社會建設和社會管理的投入，是社會管理最重要的財力資源保障。一是進一步加大社會建設和社會管理的投入。改革開放以來，國家投入社會建設和社會管理領域的公共資源一直呈增長趨勢，但從社會建設和社會管理的需要來看，我國公共資源的投入仍然不足。與發達國家相比，我國公共財政社會凈支出占國民總收入的比重仍然偏低。實際上，在成熟的市場經濟國家，中央（聯邦）政府直接承擔著廣泛的社會服務供給職責。這也是避免出現區域公共服務差距，實現社會管理和公共服務均等化、合理化的重要條件。二是構建財權與事權相匹配的社會事務公共資源配置體制。進一步完善1994年以來以分稅制為基礎的分級財政體制，為社會政策提供資金配套，減少只給政策不給錢的做法。三是推動公共資源社會投入配置重心向下。注重充實基層財政，有效提高基層政府提供管理和服務的能力，并把基層政府的工作重心轉移到社會管理和公共服務上來。
廣泛動員社會資源。從國際經驗看，社會管理的社會資源投入主要有三種來源：一是各種機構的內部社會管理投入，如作為現代企業社會責任組成部分的企業社會投入；二是各種民間非營利組織的社會投入，這些組織在啟動以后也部分地通過非營利的有償服務來實現自我維持和發展；三是各種形式的社會捐贈，包括慈善捐助。比較起來，我國社會建設和社會管理方面的資源投入主要還是國家財政投入，社會資源投入比較有限。例如，2009年我國慈善捐助總額為509億元，相當于當年GDP總量的0.17%、財政總收入的0.75%。而同期美國社會慈善捐款總額達到3000億美元，相當于美國當年GDP總量的約2%、財政總收入的約10%。因此，完善有利于慈善捐助健康發展的稅收制度和慈善組織制度，推動企業的社會責任建設，廣泛動員社會資源投入社會管理，形成參與社會管理的宏大志愿者隊伍，是我國創新社會管理迫切需要研究的重要課題。
關鍵詞：機構；服務大廳；社區公共服務；服務模式
中圖分類號：D6693 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0040-03
一、問題的提出
公共服務供給是政府的基本職責所在，也是公共管理研究的核心問題。以英國《濟貧法》為標志，早期公共服務主要針對特殊人群，以社會救助為主要內容。二戰后伴隨著各國國內社會問題的增多，國民對社會服務需求的上升及各國經濟的復蘇，歐美各國開始了大范圍的社會服務普及運動，社會服務的立法和實踐得到極大發展。20世紀70年代以后，受全球經濟和政治形勢的影響，西方各國政府提供公共服務的效果捉襟見肘，每況愈下。由此，英美等國以新公共管理理論為指導，率先開始了政府部門的民營化改革，并引領了波及全球范圍的公共部門改革浪潮，其中機構化（agencification）運動更是起到推波助瀾的作用。
1988年，英國時任首相撒切爾夫人宣布批準《改善政府管理：下一步方案》，標志著創設機構（executive agency）的開始，隨后相繼成立了130多個機構，[1]政府宣布將把90%的公務員轉到機構。這些機構執行著政府不同性質的職能，所涉及的公共活動范圍非常廣泛，如社會福利的管理、獄政的管理、證照的審核簽發、救濟金辦理、就業管理、會議服務、軍需供應、工商注冊、專利保護、破產服務、標準計量、地產登記、藥品管制、天氣預報、農牧漁業服務等。[2]隨后，這股風潮一直從歐洲到北美繼而波及亞洲和非洲。機構化被視為是政府行政系統內部決策與執行的分離，這在很大程度上解決了社會服務需求增多而導致的政府職能擴張與政府機構精簡壓力之間的矛盾。
轉型期的中國面臨著經濟政治環境的巨大變化，社會問題與社會服務的需求激增。政府面臨精簡機構與提高服務質量的雙重壓力，特別是在服務型政府理念之下，如何在控制政府規模的同時滿足公共服務需求，這是擺在各級政府面前的重大課題。近年來社區作為承接社會服務的重要載體，發揮了越來越突出的作用。我國部分地市根據政府的要求，做出大膽嘗試，探索各種不同的社區服務形式，產生了一些值得借鑒和推廣的經驗，社會組織也因此得到了快速發展。但總體來看，社區組織和公共服務體系的建設還處于初級階段，實踐中還有很多問題有待解決。其中，如何創新社區管理模式，整合社區服務載體，重構社區治理結構，以進一步滿足社區居民對公共服務的需求等問題顯得尤為重要。
二、我國社區公共服務的基本形式及存在問題分析
社區公共服務是指在一定的地域范圍內以滿足社區成員的需要為目標，以社區服務機構為主體，面向社區全體居民提供公益、公共服務以及便民利民服務為主要內容的，無償、低償或有償服務相結合的多層次、多功能的社會服務。[3]福利性和公益性被視為是社區公共服務的基本屬性。1987年民政部在武漢召開第一次城市社區服務會議，1989年在杭州又召開了全國城市社區服務經驗交流會，此后，社區服務廣泛興起，發展迅速，規模日益壯大。伴隨行政體制改革及事業單位改革的深入，社區越來越成為承載城市社會公共服務和居民自主服務的基礎平臺。在具體的實踐中，出現了幾種代表性的服務形式――服務大廳、流動服務站及為民服務模式，社區公共服務供給也呈現出階段性演化特征。
1服務大廳模式。該階段以建立社區工作站或社區服務中心為標志，基本做法是，在社區設置“敞開式辦公、一門式服務、一站式管理”的服務大廳，承接政府部門轉移的社區行政管理事務和社區公共服務。這種模式自2000年武漢市江漢區探索實踐以來，掀起了全國各地社區體制改革的浪潮，先后出現了諸如上海模式、銅陵模式、北京模式、沈陽模式、鹽田模式、南京模式等獨具特色的城市社區公共服務體制。這些模式雖然出現在不同的地區，在改革的側重點上也各有差異，但總體來說，都是以社區公共服務的提供為重心，依托一定的公共服務設施和建立相應的組織形成一定互動關系的一種制度安排，有學者把其統稱為“社區工作站模式”，即“服務大廳模式”。[4]
2流動服務站模式。社區服務大廳的設置在一定程度上滿足了城市固定區域內人口相對集中的社區居民的需求。然而，對于一些自然條件比較惡劣的地區或者居民居住比較分散的大型社區，服務大廳設置上的固定性限制了其服務提供的可及性。作為對服務范圍的一種彌補，一些地區創新出流動服務的方式，即流動站模式。該模式主要針對山場廣袤、地域狹長、交通不便、群眾辦事路途遠等問題，采取流動上門服務的方法，為群眾提供流動服務，讓居民在家門口就能把事情辦好。流動站模式以基層政府為依托，變被動服務為主動服務，以流動性為主要特征，在向居民提供公共服務的同時也實現了信息的雙向交流。一方面，將社區服務的咨詢和信息帶到居民家中，就地解決居民的生活難題。另一方面，在貼近居民的過程中，及時了解和掌握社區居民的動態及需求，將新情況反饋給社區服務機構。作為基層政府的派出機構，流動站采取“訂單化”的分類管理方式，工作人員從基層政府各職能部門抽調。
3為民服務模式。居民模式以社區居委會為依托，在社區設立居民事務全程代辦站，提供政務代辦、事務服務。2001年至2003年間，針對群眾反映的辦事難問題，浙江省玉環縣、重慶市大足縣、安徽省郎溪縣、山東省萊西市、北京市懷柔區先后開創為民服務。2008年1月19日萊西市的為民服務制獲得第四屆“中國地方政府創新獎”，在16家中央媒體的集中報道后，為民服務更是廣為傳播，各地政府競相開展。從為民服務涉及的內容來看，主要是居民日常生活急需的各種服務，發生在與居民的日常需求密切相關的公共服務供給部門。流動服務站通過延伸服務線打破了社區服務提供上的地域限制，擴展了服務范圍。而為民服務制則通過政府內部的流程再造，改變政府的服務理念與工作方式，滿足了居民對便捷化、優質化服務的需求。
無論是作為社區服務主體的服務大廳模式還是作為補充的流動服務站模式或是為民服務模式，表面來看，均改變了政府服務方式，提高了服務效率，在社會上也有不同程度的認可度，然而，如果從轉變政府職能、創新社區管理模式、重構社會治理結構的角度來說，仍存在一些問題，主要是：
第一，需求導向不足。社會問題與社會需求是政府進行社會管理的邏輯起點，社區居民是社區服務的對象，也是社區服務的目標指向，社區需求結構決定著社區服務的內容、方式和重點。以“需求為導向”的邏輯，體現了社區公共服務的價值所在。經過各地多年的社區管理與服務體制的探索和實踐，服務大廳模式的運作已相對比較成熟。然而，以政府指令為導向的動力機制和“自上而下”的行政思維限制了其發展空間。而作為對服務大廳模式在地域上和形式上補充的流動站模式和居民模式，也表現出強烈的政府主導色彩。中國特有的壓力體制、逐級發包、目標管理責任制不僅描繪了政府機構任務實現機制，同樣也解釋了為民服務的運作機制。[5]因此，無論服務大廳模式、流動站模式還是居民模式，由于沒有從根本上明確社區服務的邏輯起點，造成需求導向不足。
第二，管理層級混亂。從目前我國各地社區服務實踐探索來看，可以劃分為分設模式、下屬模式、條屬模式和專干模式等幾種基本類型。[6]之所以會出現這么多不同的管理模式，還在于沒有從根本上理順社區管理體制，造成包括街道辦、社區居委會、社會服務站等多重治理主體間關系上的混亂。流動服務站在本質上是基層政府或各部門的派出機構，居民制在組織結構上，則借助現有的區縣、鄉鎮（街道）、村（居委會）、各組（小區），分別設立服務中心、服務站和點，或依托現有的行政服務中心來運作。[5]從表面來看，服務大廳、流動站、為民服務在提供公共服務上呈現互補效應，實際上多重服務載體使得原本混亂的社區管理體制更加復雜。
第三，主體責任模糊。雖然在社區管理體制的探索中出現了諸如武漢百步亭、上海羅山會館這種走在社區治理前列的典型，政府、市場、社會力量各司其職，合作共治，但是，從全國社區發展的整體情況來看，多數社區中心服務人員仍以政府公派為主，如果加上流動服務站和服務站的工作人員則公派比例更高。流動站的服務人員主要是從現有職能部門抽調，站的服務人員同樣主要來自現有機構或相關職能部門，員只是起穿針引線或督促作用，這實際上使得基層政府、各職能部門、街道、社區與民眾之間的關系更加復雜，進一步模糊了相關主體的責任，同時也加劇了社區管理的碎片化程度。[5]
第四，缺乏靈活性專業性。由于服務大廳、流動站、制的服務人員以公派為主，特別是流動站與點作為基層政府或其職能部門的派出機構，在本質上其組織結構與政府部門無異，同為官僚體制。那么，所有官僚體制存在的弊病同樣會出現在這些派出機構上。帶著管理思維而非服務思維來提供公共服務，造成公益性有余而靈活性與專業性不足，服務質量與效果勢必大打折扣。
三、服務模式――社區公共服務供給的應然選擇
1改革社區管理體制。近年來在我國社區治理中各地政府一直試圖通過組織流程再造來探求整合社區資源的途徑，但由于改革理念上的偏差，一直未能擺脫“垂直整合”的傳統思路，各種嘗試沒能從根本上理順社區體制。城市社區在事實上形成了“兩級政府、四級管理”的治理結構――市、區、街道、社區四級。[7]從社區服務管理體制來看，我國發達地區社區社會服務模式可以歸納為體制吸納型，即以政府為核心，通過一定的吸納渠道（社會服務方式）、吸納機制和吸納平臺開始將社會服務的提供職能與生產職能相分離，實現社會服務的政府、市場與社會的有效分工與合作。[6]因此，從根本上來說，無論服務大廳模式、流動站模式還是為民服務模式都只是政府提供社會服務的一種方式，在管理體制上也擺脫不了以政府為中心的行政框架。
2011年，民政部在《城鄉社區服務體系建設“十二五”規劃》中提出，逐步建立面向全體社區居民，主體多元、設施配套、功能完善、內容豐富、隊伍健全、機制合理的社區服務體系。新型社區服務體系的構建是一項龐大的系統工程，面臨著理念、體制、機制全方位的創新。最根本的是要打破既有的體制框架，理順管理主體間的關系，重構社會治理結構，建立以社會需求為導向的社會服務體系。改革的突破口就在于能否打破“體制吸納型”這一格局，以市場、社會為中心進行體制創新。
自1951年蒂特馬斯（RTitmuss）第一次提出“社會服務”概念以來，高水平高質量的社會服務已成為當代福利國家一個最顯著的特征。伴隨著從早期的補缺型服務向普惠型服務的提升，發達國家的社會服務模式也在不斷創新。特別是對制的靈活運用，不僅實現了對公共部門這一龐大系統工程的改造，也實現了社會服務的有效供給。
在我國社會公共服務從補缺型向普惠型轉變的關鍵階段，經歷著與發達國家的類似階段，同樣面臨著政府與社會的系統改革。從發達國家的經驗來看，服務模式無疑是一個有益的嘗試。一般認為，機構是一個由專門的立法機關設立的執行專門職能的官方自主機構，是一個獨立于政府序列和公務員體系之外的法定實體。[8]它們是承擔行政執行職能的公法人，可以以自己的名義從事職業范圍內的各種活動，并由此承擔相應的義務。機構意味著一種“分散化公共治理”[9]局面的出現。
借鑒西方經驗，我們可以撤消目前作為政府職能部門執行機構或派出機構的社區服務中心、流動站或站，統一打造“社區服務機構”這一綜合性的平臺。以社區公共服務項目的分類（主要有行政事務類、居務管理類和社會服務類）為基礎，將三類服務項目承接出去，在社區管理層面上實現政府決策與執行的分離，基層政府就此脫離具體服務項目的提供，社區服務機構則扮演政府“大管家”的角色。街道辦不再作為基層社區管理單位，而是社區發展核心部，專司決策，負責與社區居委會協商制定社區發展政策與規劃；社區服務機構則負責社區公共服務具體項目的提供，由此實現政府職能自上而下的“縱向”分權到由里及外的“橫向”分權的轉變。這不僅可以從根本上改變目前社區管理體制上多頭管理的混亂局面，還能全面推動社區管理體制重心下移的改革。
2構建社區服務機構的運行機制。第一，在人事安排上采取經理負責制、合同制管理。首席執行官（經理）是機構的負責人，該職位向全社會開放，通過公開競爭招聘產生，實行合同聘任制，只對社區發展核心部首長負責，與其他政府職能部門之間沒有任何領導與被領導的隸屬關系。在競聘別重視吸引私營部門的管理者擔當此角色，借此引進私營部門的管理技術和工作作風。機構的負責人對機構內部的組織結構、人員任用、工資福利、財務管理等享有自和獨立性。社區服務機構（即整合后的社區服務提供組織）與社區發展核心部（即改造后的街道辦）的關系，由過去的行政隸屬關系轉變為契約關系。
第二，在組織架構上以框架文件和首席執行官為主要構成要素。框架文件是社區發展核心部與首席執行官之間簽訂的一種協議或工作合同，文件規定服務機構的使命以及首席執行官的職責和權限機構存在的目標，一般有效期為3到5年。框架文件以長期規劃和年度報告為基礎，社區發展核心部承擔制定框架文件并根據年度審查修改框架文件的責任，機構負責人即首席執行官則對既定框架達到最佳結果承擔個人責任。[2]
第三，在內部管理上采用以項目制為主的企業化運營。在社區服務的主要類別中，除了涉及社區發展政策方面的行政事務需交社區發展核心部制定以外，其他行政事務和居務管理事項均可交由社區服務機構承擔。即便像市容監察、行政執法、公共信息采集等這樣的行政事務，社區發展核心部也可授權委托社區服務機構執行。而對于大量涉及社會服務類的項目，社區機構可以著眼于現代化的管理原則，采用企業化管理，以公眾需求為導向，通過公開招標，合同出租，啟動項目管理，明確業務范圍和責任機制，提高資金的使用效益。
四、結語
長期以來我國行政制度的突出特點就是行政機構從政策的出臺到執行均需“對上負責”，委托鏈條是自上而下的。因此，無論是目前的服務大廳、流動站亦或是為民服務均呈現出強烈的政府主導色彩。如果政府服務的理念沒有根本改變，任何形式上的改造只是換湯不換藥。社區管理體制及模式的創新重在實現政府服務理念由目標責任制向需求導向型的轉變。社區服務機構作為社區服務執行機構，直接以社會需求為導向，居民是委托人，而機構是名副其實的人，承接居民交辦的事項。
現存的三種主要社區服務模式表面上看擴大了服務范圍提高了服務質量，實際來說卻使得政府各職能部門之間、基層政府與民眾之間的關系更加復雜，單從不同地市社區管理模式之多就足以證明管理體制本身的混亂。而服務模式意在打造真正意義上的一站式服務與一門化管理，實現社區管理體制的徹底變革，通過整合現存的各類社區服務載體，從而打破職能壁壘，理順管理體制。社區服務機構的設立一方面分解了政府職能部門的功能，防止因政府社會服務功能擴大而導致的機構膨脹現象；另一方面，對合同制在不同領域的廣泛運用會帶來全新的公共治理格局，重構社區治理結構。
采用企業化管理和市場化運作的社區服務機構，將服務出售給最適合的組織去承擔，后者可以是非營利組織、私營企業，由專門人才和部門完成技術性、專業性的工作，引導社區服務朝專業化、職業化、標準化方向發展，而這正是社區公共服務的價值所在。
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關鍵詞：漢代 孝倫理 社會化 教育
漢代孝倫理的社會化，是指孝倫理由家庭倫理變為社會公德，是孝倫理由內而外的異化。漢代統治者通過各種途徑將孝倫理推向社會。漢代孝倫理的社會化，不僅與當時的政治、經濟、思想意識分不開，而且與當時的教育也是緊密聯系的。教育具有重要的倫理社會化功能，是統治者宣傳孝倫理的重要手段，也是對臣民進行教化的重要途徑。教育分為家庭教育、社會教育、學校教育。孝倫理的最初教育是在家庭中誕生的，孝的教育是家庭教育的重要內容。而孝倫理的社會化主要是通過社會教育和學校教育來實現的。
一、孝倫理的社會教育
孝倫理的社會教育是漢代孝倫理社會化的重要表現。所謂社會教育，即主要指道德教育。眾所周知，道德教育是從外部向社會成員灌輸倫理思想的過程。道德教育的重要特點在于，它能使被統治者根本不產生破壞倫理型政治秩序的念頭，即所謂“絕惡于未萌”，不知不覺地成為統治者需要的“順民”。漢代社會教育的形式十分多樣化，這里略舉幾例。
第一，統治者的示范教育。中國封建政治是一種倫理型政治，而這種倫理政治得以實現的一個重要條件便是封建君主的德行，因此封建君主的德行的好壞將直接影響到倫理政治的實際效果。《大學》云：“上老老而民心孝，上長長而民心弟，上恤孤而民不倍（背）。”所以歷史上向來把統治者的道德示范作用看作是進行道德教育的重要途徑。只要統治者率先垂范，帶頭遵守社會倫理道德，則上行下效，國泰民安。《孝經?天子章》言：“愛親者，不敢惡于人；敬親者，不敢慢于人。愛敬盡于事親，而教加于百姓，刑于四海，蓋天子之孝也。”對統治者來說，行孝的基本要求是“愛敬盡于事親”，以身作則，帶頭行孝。漢代皇帝除高祖劉邦和世祖光武外，自西漢惠帝至東漢明帝以降皆以“孝”為謚。《漢書?惠帝紀》中顏師古注曰：“孝子善述父之志，故漢家之謚，自惠帝以下皆稱孝也”。而且統治者也親自學習《孝經》，如昭帝、宣帝、順帝等。在兩漢帝王中，漢文帝以親嘗湯藥侍奉其母竇太后而被列入“二十四孝”，也是唯一一位被列為“二十四孝”的最高統治者。天子的率先垂范在更為廣泛的意義上，也是一種更為有力的教化措施。
第二，地方官吏的教育。漢代的各級官吏上至郡守，下至亭長都以推行教化為己任。他們在推行國家法令的同時，注重以孝倫理來教化治理民眾，從而推進孝倫理的社會化。這其中循吏所發揮的作用是不可忽視的。東漢劉寬，延嘉八年（165年）征拜尚書令，遷南陽太守，“每行縣止息亭傳，輒引學官祭酒及外士儒生執經對講。見父老慰以農里之言，少年勉以孝悌之訓。人感德興行，日有所化。”仇覽是地方官吏中對民眾進行孝的教育的典型。初到亭時，陳元之母告陳元不孝，仇覽認為是自己“教化未及至耳”，并未立即下令按不孝罪處以極刑，而是親自到陳元家對其進行教育，并與之《孝經》，使陳元成為有名的孝子。以孝的標準選拔屬吏也是循吏進行孝倫理教育的方式之一。如黃香至孝，十二歲即被“太守劉護聞而召之，署門下孝子，甚見愛敬。”范滂署功曹，在職期間，嚴整疾惡，“其有行違孝悌，不軌仁義者，皆帚跡斥逐，不與共朝。顯薦異節，抽拔幽陋。”
第三，“孝悌”、“三老”的基層教育。在漢代社會的基層，還有設置“孝悌”、“三老”等專門的教化之官。“孝悌”是掌握漢代基層社會中農民倫理道德行為和社會風尚的鄉官，他們是孝的倫理道德的體現者。漢代農村中有關孝行方面的很多事情，如教育、表彰、勸誡等，都是由他們承擔的。有關秦漢的鄉里組織，《漢書?百官公卿表》記載“大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉，鄉有三老，三老掌教化……皆秦制也。”三老掌管教化，“凡有孝子順孫，貞女義婦，讓財救患，及學士為民法式者，皆扁其門，以興善行。”用三老掌管教化有著特殊的意義。因為倫理道德教化僅靠政治和法律的權威是難以達到目的的，更不能依靠強制，而主要依靠有道德影響力的人的號召和引導，而“三老”正符合此人選的需要。因為“三老”本身就體現了“孝道”。賈山指出說：“尊養三老，視孝也。”“孝悌”、“三老”的孝倫理教育，大大推動和促進了孝倫理社會化的過程，即促進了孝倫理精神在漢代社會普及的過程。
二、孝倫理的學校教育
學校是教化之本源，《禮記?學記》：“化民成俗，必由乎學。”古代學校教育的主要目的是社會道德教化。陸賈在《新語?道基》中強調唯有通過學校教育這個途徑才能更好地進行教化，“民知畏法而無禮義，于是中圣乃設辟雍庠序之教，以正上下之儀，明父子之禮，群臣之義，使強不凌弱，眾不暴寡，貧貪鄙之心，興清潔之行。”正如呂思勉先生所指出的：“古代學校本講教化，非重學業，漢人猶有此見解。”另一方面，孝倫理要真正地被人們所接受，并且成為自覺的行為準則，必須向人們進行此思想的灌輸，而這種灌輸必須是有組織的、持續的、系統的、強而有力的。漢代正是通過學校教育來進行這種灌輸的。
在漢代學校教育的主要內容是經學，以宣揚“三綱五常”。漢代學校對孝倫理的教育正是通過教授《孝經》來實現的。《孝經》在漢代逐漸確立其經學地位，并且成為全國各級學校的必讀書目和基本教材。漢平帝元始三年（3年）夏，安漢公奏立學官，“郡國曰學，縣、道、邑、侯國曰校。校、學置經師一人。鄉曰庠，聚曰序。序、庠置《孝經》師一人。” 五年下令“征天下通知……《五經》、《論語》、《孝經》、《爾雅》教授者，在所為駕，一封軺傳，遣詣京師。”這就從制度上建立了在基層傳播《孝經》的庠序機構，設立了專門人員，標志著《孝經》由上層傳播到民間，推動《孝經》的社會化。漢代私學興盛，對于推動儒家孝倫理的社會化具有積極的作用。因為民間私學也同官辦學校一樣，重視孝的教育。漢代學童在蒙學階段前期習字，后期學習《孝經》、《論語》，接受儒家倫理教育，進入初讀經書階段后，必讀《孝經》和《論語》。如《裴注三國志?魏書十一》記載：邴原入私學，“一冬之間，誦《孝經》《論語》”。就學校教育的主要內容和目的可以看出“孝”在其中的位置。
在此影響下，《孝經》的傳播逐漸下移。漢明帝就曾下詔“自期門、羽林之士，悉令通《孝經》章句”，匈奴亦遣子入學。漢代偏遠地區亦學《孝經》。宋梟為涼州刺史，曾謂蓋曰：“涼州寡于學術，故屢致反暴，令欲多寫《孝經》，令家家習之，庶或使人知義”。 東漢時期，《孝經》作為必讀書目，出現了“自天子下至庶人，上下通《孝經》者”的局面。如果說儒家五經的教授還不到社會基層，那么，《孝經》的傳授倒是自天子至庶人，上至京師，下至偏遠之地，都在學習《孝經》，這從一個側面說明，孝倫理已經真正的社會化。
通過以上論述，我們可以看出漢代孝倫理的社會化情況。孝倫理由家庭內部擴展至家庭之外，同時也把父子之間的親情之愛推廣到社會，使全社會做到“愛親者，不敢惡於人，敬親者，不敢慢於人”。正是孝倫理的社會教育和家庭教育極大地推動了孝倫理走上社會，走向民間，從而在社會生活中最大限度地發揮其功能和作用。漢代依賴教育的手段，使孝的觀念滲透到人的精神生活中，從而人們受血緣紐帶的緊緊束縛，實現《孝經》所設計的“災害不生，禍亂不作”的安定局面。
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著眼總體要求，突出“三個環節”
孝感市民政局堅持領導帶頭，按照“認識高一層、學習深一步、實踐先一著、剖析解決突出問題好一籌”的要求，抓住局領導班子、各二級單位和機關科室主要負責人這個重點，牢牢把握教育實踐活動的“牛鼻子”。
一、突出“自主式”揭擺。嚴格用《》的各項規定作為衡量和反省的標準，切實把教育實踐活動當作自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的有效舉措，緊盯“”，深入開展“六查六看”，即查形式主義，看是否求真務實；查，看是否脫離群眾；查享樂主義，看是否貪圖享受；查奢靡之風，看是否鋪張浪費；查履職盡責，看是否敷衍塞責：查遵章守紀，看是否違紀違法，切實把鏡子照好、把問題找全、把形象畫準。
二、突出“互動式”剖析。結合局領導班子老化的實際，在主動揭短亮丑的同時，采取上級點、領導提、自己找、互相幫、集體議等方式，相互查找“”和思想解放不夠、改革創新意識不強等問題，做到“知無不言、言無不盡”“有則改之、無則加勉”。采取召開黨小組會、支部黨員大會、支部委員會、民主生活會等方式，以的精神積極健康地開展批評和自我批評，切實把自己身上的“灰塵”洗掉。
三、突出“分類式”整改。對原則性問題。要抓住不放，一查到底，嚴肅處理。對共性問題，要針對成因，通過建章立制加以解決。對個性問題，要堅持因人施教，解決問題，，努力做到黨員干部受教育、為民服務上臺階。
著眼加快發展，搞好“三個結合”
民政部門肩負著保障和改善民生的重要職能。只有加快民政事業發展，才能更好地履行保障和改善民生職能，切實發揮民政部門的兜底作用。要堅持統籌兼顧，把教育實踐活動與促進民政事業發展緊密結合，切實做到兩手抓、兩不誤、兩促進、兩檢驗。
一、與促進發展相結合。緊緊圍繞市委、市政府大力推進“五個跨越”、建設“五個城市”和推進第三次創業的戰略目標，堅持安全管理、維穩、資金管理、隊伍建設“四條底線思維”，堅持解放思想、改革創新不動搖，以完善社會救助和社會福利機制、創新基層社會治理體制、加強和規范社會事務管理、加強民政公共服務設施建設、加強民政干部隊伍建設為重點，著力建設幸福民政、和諧民政、服務民政、項目民政和滿意民政，促進民政事業科學發展跨越式發展。
二、與破解難題相結合。當前，孝感市民政部門踐行黨的群眾路線，要著力破解四個方面的難題。一是要破解社會救助標準較低的問題。認真貫徹落實市政府有關精神，今年4月份之前將城市低保月人均補差標準提高到243元，農村低保補差標準提高到107元，五保供養標準提高到集中供養4600元/年、分散供養3400元/年，城鄉低保對象醫療救助比例由50%提高到60%。年封頂線由5000元提高到10000元，努力使我市社會救助標準高于全省和武漢城市圈平均水平，達到全國平均水平。二是要破解市本級基礎設施落后的問題。大力推進市本級項目建設。今年要著力推進市社會福利和醫療康復中心二期項目建設。加快推進市兒童福利院項目建設，確保今年5月底前投入使用。加快推進市救助管理站遷建工程建設，力爭6月底投入使用。三是要破解養老服務不足的問題。推進改革創新，建立社會參與機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，大力扶持興辦民辦養老機構，緩解床位不足、社會化養老比例不高的問題。加大農村福利院新、改、擴建力度，改善軟硬環境。四是要破解村（社區）服務水平不高的問題。加強社區干部業務知識培訓，3月底前對全市所有社區干部進行一次集中培訓，進一步提高社區干部的工作能力和水平。免費為村（社區）發放12萬元的培訓教材，幫助提高基層工作能力。
三、與規范管理相結合。民政工作貫徹落實黨的群眾路線，要把規范管理作為解決服務群眾“最后一公里”的重中之重。一是規范城鄉低保管理。堅決落實“城鄉低保十五不準”，規范申請、核查、審批和公示公開程序，切實解決“關系保”、“人情保”。二是規范婚姻登記服務。大力完善婚姻登記“四個分開”、“四個公開”和“四項制度”，提高婚姻登記管理水平，努力樹立民政為民的良好形象。三是規范殯葬服務。強化殯葬基本服務、延伸服務和部分喪葬用品管理。堅持基本服務與選擇公開，推行“清單式”自愿選擇服務，引導群眾理性消費和明白消費。四是規范養老服務。大力總結推廣應城市社會福利中心“公建民營”先進經驗，推進公辦福利機構管理體制機制創新，增強服務意識，優化服務質量。認真貫徹落實民政部等國家五部委出臺的《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》，解決養老服務標準化建設程度不高、服務質量不優等問題。
著眼糾風正紀，用好“三個抓手”
充分運用進村入戶、轉變作風、典型引領三個抓手，邊查邊改，邊整邊改，切實增強教育實踐活動的針對性和實效性。
一、注重在進村入戶中利民惠民。一是開展“三進三訪”活動。組織局機關全體人員和二級單位中層以上干部，深入到群眾中去，開展以“進行一次民政政策落實情況大檢查、查看一個民政服務窗口、走訪一所農村福利院、召開一次征求意見座談會”為主要內容的“進社區、進村組、進農戶，訪福利院、訪低保戶、訪困難優撫對象”“三進三訪”活動。二是組織“五開展”活動。組織局機關全體人員和局屬事業單位班子成員開展傳統教育、結親幫扶、開門納諫、專題講座和“七項”整治活動，進一步強化理想信念、體察民情、聽取民聲、改進工作。
關鍵詞：地方公共事務； 政府壟斷； 治理危機；新思維
一、公共事務及其治理的傳統方式
（一）公共事務及其“公共屬性”的傳統認識
近代以來，隨著市場經濟與公民權利的確立，社會出現公共領域與私人領域的分離，社會事務被劃分為公共事務與私人事務。私人事務即私人領域的事務，它與個人或周圍少數人的私人利益相關，其收益由私人所得、成本由個人承擔，因而應由市場交易和個人自主處理。政府不得隨意規定、干預或替代私人領域的事務，更不得以追求“公意”為借口強迫社會“化私為公”。確保私人事務的自主性，既是調動個人積極性、維護公民自由、市場秩序的基礎，也是實現社會繁榮的基礎。
公共事務是指與一定地域共同體成員公共利益相關的社會事務。公共事務是公共利益的外在體現，在現實生活中主要體現為一定共同體成員普遍需求的公共產品和公共服務，其具體內容包括：公共問題的確立、公共政策的制定、公共項目的選擇、公共資源的組織、協調和控制、公共物品的合理利用與監管，以及為社會成員提供各種社會服務，等等 。[1]公共事務追求的是公共利益，其成本由一定共同體成員共同承擔、收益也歸一定共同體成員所共享，應采取集體行動加以解決。
公共事務的根本屬性是其“公共性”，即公共事務產生于社會公共需求，對其治理是為了實現和滿足一定的公共利益。傳統觀點認為，相對于私人事務而言，公共事務具有如下“公共屬性”：（1）效用的不可分割性；（2）消費的非排他性；（3）取得方式的非競爭性；（4）提供目的的非營利性；（5）生產的規模性；（6）績效衡量的困難性。其中的核心特征是非排他性與非競爭性，分別體現了公共事務在產權方面的社會“共有”性質和消費方面的社會“共享”性質。
公共事務的“公共屬性”，使得公共物品與公共服務的生產與消費往往存在“搭便車”、不合作等機會主義行為，無法通過市場交易自主實現，這既是“市場失靈”的關鍵所在，也是“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物”[2]的原因。因此，傳統的觀點認為，公共物品與公共服務應當由專門的公共管理機構——政府來壟斷性地生產和經營。而且，政府是一定地域合法壟斷著強制力的制度安排，在課稅、運用財政貨幣政策等動用資源能力和許可、禁止等普遍性強制力方面具有優勢，可以在公共利益的名義下對公共事務作出安排，克服公共產品與公共服務生產與消費中的上述問題，并實現規模經濟。
（二）公共事務治理的傳統方式：政府壟斷
公共事務的傳統治理方式是政府壟斷的。這種制度設計的理論基礎在于：一是把政府看作是私人利益沖突的必要協調者或公共利益的代表者；二是公共產品與公共服務如果采取私人生產方式，難以解決消費中的“搭便車”行為以及供給不足等問題，客觀上需要求助于政府。邁克爾·泰勒的一句話很好地概括了這兩種理由：“如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協作，實現他們的共同利益，尤其是不能為自己的提供某些特定的公共物品。”[3]
在這種“公私”二元分離的思維下，盡管自由主義者和政府主義者對政府壟斷公共事務的范圍與程度上存在著認識上的差異，但他們都默認政府壟斷公共事務的必要性與合法性，因而形成了兩種典型意義的政府壟斷公共事務模式。
自由主義者站在“經濟人”假設與個人理性計算的立場上認為：個人利益的絕對優先性、與私人事務的自主性，既是市場機制的基本邏輯，也是社會運行的基本動力和人類繁榮的基礎；為了防止私人對自我利益的追逐而導致社會秩序的沖突，才需要政府“這個必要的邪惡”作出相應的制度安排；為了防止同樣是自利性質的政府可能會濫用強權，危害市場自由與公民自由，有必要對政府權限與功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。無論自由主義的具體形態隨著時代如何變化，這些主張基本上沒有改變。如古典自由主義的代表人物亞當·斯密將政府的義務規定為三項：保護社會免受其他獨立社會的侵犯；保護社會上各個人免受其他的侵害或壓迫；出于公益目的建設并維持某些公共事業及某些公共設施。[4]當代自由主義者基本上秉承了亞當·斯密以來的古典自由主義傳統，依據個人自由至上原則和對政府的極度不信任，盡可能減少政府主持公共事務的范圍與數量。在整個20世紀，雖然自由主義的呼聲一直不斷，但現實中隨著公共生活的日新月異，尤其是二戰后公民權利要求的逐步擴大，公共事務日趨豐富膨脹，人類社會回到亞當·斯密的自由放任時代顯然是不可能的，政府廣泛承攬公共事務是西方世界的普遍事實。
政府中心論者站在對政府與社會不一致的人性觀和集體理性假設的基礎上，作出了完全相反的判斷：社會是由無數無知、盲動、自私的個體組成的，他們不會也不能夠自動地追求公共利益，甚至可能利用各種機會主義去損害公共利益，因而需要作為“公益”化身的政府來代表全社會和最長久的利益；政府的責任就是盡可能地為社會謀求“公益”，而且政府的理性與“無私精神”使其有能力實現上述責任與任務；為維護和不斷增進公共利益，政府應盡量擴大政府介入社會生活的范圍與程度。政府中心論的觀點是從反駁古典自由主義開始的。從19世紀中葉起，資本主義社會的各種矛盾日趨加重，經濟危機越來越頻繁，貧富差距越來越大。當時的一些學者如托馬斯·H·格林、J·A·霍布森、哈羅德·拉斯基、R·M·麥基弗等人認為，政府再也不能像過去那樣無所作為了，而應積極地干預社會生活，促進社會福利。在政府干預的歷史進程中， “和凱恩斯主義對這一進程的發展具有重大的意義，他們促成了政府干預的合法化”[5]。社會主義國家根據的思想建立了公有制經濟和計劃體制，政府不僅自上而下、一統到底地包攬了一切公共事務，而且還以單位制為核心來配置一切權力、資源和社會福利。“沒有單位，一個城里人就無法生存，他不僅沒有穩固的經濟來源，也沒有保障他合法權益的組織，完全被排斥在社會之外”[6]。資本主義國家根據凱恩斯理論在二戰后普遍確立了政府干預體制，建立了完善的福利經濟體系，個體生活從“搖籃到墳墓”，“無不受到政府活動的影響”[7]。
可見，近代以來，除了自由資本主義時期由于公共生活較為簡單，政府承攬的公共事務較少外，無論社會主義國家還是資本主義國家，政府都在事實上廣泛承攬和壟斷了大量公共事務，盡管它們的政府壟斷公共事務的范圍有所差異。
二、政府壟斷公共事務的治理危機
政府壟斷公共事務的做法，在工業時代還有一定可行性與可能性，但在信息化與全球化時代則遇到了前所未有的危機。20世紀80年代以來，隨著福利社會在西方國家危機的加重以及計劃經濟在社會主義國家的破產，政府壟斷公共事務的可能性與可行性越來越受到人們的質疑。
從理論上分析，政府壟斷公共事務所產生的種種弊端的根源，在于政府自身理性與結構的內在缺陷：（1）政府及其官員雖然具有追求公共目的的一面，但客觀上也存在自利性。政府的自利性往往導致政府權力的濫用與腐敗，不僅使公共利益扭曲和異化，而且還損害了經濟自由的根基，使社會資源造成浪費。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市場失敗”一樣也存在信息不對稱問題，公共需求得不到有效顯示或有效認定，常常出現與社會需求不一致的供給，要么過剩要么不足，要么有些人得到滿足有些人得不到滿足。此外，政府對公共事務采取的是強制性、標準化的供給，公民又缺乏自主選擇的權利和機會，無論“公意”還是“公害”產品與服務，只能被動“接受”。（3）由于缺乏相應的競爭和外部壓力、公共產品與公共服務投入與產出的分離性質以及產出結果的模糊性與難以度量性、官員個人工作努力與合理收入難以建立有機的聯系、代議制及社會對政府及其官員行為監督方面也存在信息不對稱等原因，導致政府部門及其官員激勵與約束機制的不足。
從社會現實上分析，當代世界各國政府都面臨著共同的難題：一方面是公民對公共產品與公共服務需求的不斷增加和需求形式的多樣化，全球化與信息化浪潮也不斷催生新的公共領域和公共問題；另一方面是政府的疲于應付，財政危機、管理危機和信任危機日益困繞著政府。這兩方面的危機具體表現為：（1）政府規模日趨膨脹。在過去的一百年里，“國家在規模和任務方面都已經夢幻般地膨脹起來”。[8]政府職能擴張、公共財政開支的不斷增加、政府機構與公職人員的迅速增加，不僅嚴重限制了市場功能的發揮，而且也制造了大量浪費問題，降低了社會資源配置的整體效率。此外，政府壟斷性的服務，既造成人們對政府的懶惰心理和依賴性，也打擊了私人部門、志愿性組織和非政府組織（NGOs）的積極性，導致整個社會對公共事務和公共利益的普遍性憤怒與冷漠。正如克老斯·奧費所言：“福利國家使人為難的奧秘在于，它對資本主義積累的影響很可能變成破壞性的……，然而它的廢除卻可能是徹底毀滅性的”[9]，無論減少福利還是增加稅收，都將引起人們的強烈反抗。（2）傳統官僚制的管理危機。在信息時代，注重規則理性與分工的官僚制公共行政組織模式，其部門主義、形式主義、官僚主義、信息失真、協調困難、關注過程而忽視結果、關注局部效率而忽視整體效率、組織專橫、缺乏人文關懷精神、行動遲緩與僵化、效率低下、缺乏創新和回應性等負面效應日漸凸顯，引發了人們的強烈不滿。“重塑政府”與“打破官僚制”[10]，成為時代對政府不滿意的最響亮口號。（3）政府的信任危機。面對信息化和全球化所帶來的社會結構的急劇轉型、社會一致性的解體和后現代文化的分裂、各種公共問題的日益復雜與惡化以及政府的無能為力，公眾對政府的效能與未來越來越不抱幻想與希望，政府面臨著前所未有的社會信任危機與合法性危機。這種對政府的信任危機，直接導致了20世紀晚期“反國家主義”[11]狂朝的出現，并加劇了社會公共生活的整體性危機[12]。
可見，在政府直接壟斷公共產品與公共服務供給和生產的情形下，由于政府自身的內在理性與結構缺陷，在現實中也存在著“政府失效”問題。20世紀80年代以來，世界范圍內掀起了一股全球性、持續性的行政改革浪潮。這場改革運動不僅僅是政府內部官僚制技術的完善、政府對企業治理工具與市場機制的簡單引入、政府內部的分權與權力下放，也不是政府與市場“非此即彼”的政策搖擺，而是對公共事務的“公共屬性”及其治理方式進行的反思和探索。
三、地方公共事務治理方式的反思與探索
（一）對地方公共事務“公共屬性”的再認識
1、 地方公共事務的層次性與區域性
公共事務具有縱向的層次性。按照區域屬性，公共事務可分為國際性公共事務、全國性公
共事務、不同層級地方行政區的公共事務、社區性公共事務。公共選擇的代表人物布坎南認為：人們總是關心與自己利益密切相關的事務，“個人往往與大于他們自己和直系家庭較大的社會發生關系和表示一致”，而這些社會成員“在地理上和人數上都是次國家規模”的；中央政府號召的所謂“國家利益”或“國家目標”，在全體國民心目中則相對較少，只有“在面對經證實的和明顯的外部威脅”時才能發揮作用；更主要的是，那些本身充當“統治者”的人，與不居官位的“被統治者”一樣，也沒有多少“國家利益”思想，他們認同的只是各種不同的“次國家團體”的利益。[13]這表明，公共事務總是與一定社會共同體利益相關的公共事務。如果僅從抽象意義上談公共事務，公共利益就可能處于虛置狀態或被“掌權者”任意扭曲和侵蝕的狀態。因此，對與不同層級和區域共同體成員利益密切相關的地方公共事務，必須采取由不同共同體低到高的方式逐次解決，即應保證社區、基層政府解決其公共事務的優先性。這樣安排的目的在于，這些共同體成員對該公共事務所涉及的公共利益關注程度最高，對公共產品與公共服務需求顯示的信息將更加客觀，從而既有利于在現實中更好地聚合和實現公共利益，也有利于增加公共產品與公共服務的供給力量。
2、 地方公共事務的差異性與多樣性
與全國性公共事務的整體性不同，地方公共事務具有顯著的差異性與多樣性。不同行政
區和民族地區，由于生活方式、文化、經濟發展水平與社會發展階段的差異，對一個行政區和民族地區確定的公共事務范圍與內容，對另一個行政區和民族地區來說，則可能不適用；不同社區，由于社群之間的差異，公共產品與公共服務的需求也存在較大差異。恰恰是地方公共事務的多樣性和差異性，“檢驗了政府壟斷公共事務權力的優點和缺點，同時，以益公惠民、服務大眾為宗旨，以非營利性基本原則的民間社團組織與政府分擔公共事務責任提供了實踐依據，并創造了極大的機會和生長空間。”[14]這表明：只有中央政府與地方政府之間、不同層級的地方政府之間的制度安排是分權化的，政府才能實現對不同共同體公共利益實際需求的回應性；社區組織、民間社團以及公民的志愿性與自發性行動，利用其自身機制的自主性、靈活機動性，可以在地方公共事務治理方面發揮著拾遺補缺的作用，從而增加地方公共事務治理的社會資本。
3、地方公共事務的相對性
公共事務的非排他性與非競爭性是與私人事務相比較而言的，現實中各類公共產品與公
共服務之間往往有著不同的公共性“純度”；而地方公共事務與全國性公共事務相比，其公共性也有著不同的“純度”：（1） 從空間上看，地方公共事務的范圍具有相對性，如某個城市或社區的綠化對該城市或小區內部來說是公益物品，但對于該城市或社區以外的人來說其公共性卻在降低。（2）從時間上看，有些地方公共事務具有明顯的階段性與動態性，往往會隨著時展而發生變化。隨著收費技術的提高，以前共同使用卻無法實行分割或付費消費的公共物品和服務現在可以很容易地進行分割或排他性收費，如有線電視、收費公路；以前一些無法展開競爭性生產的公共物品和服務也可以引進競爭機制，如私人也可以參與基礎設施的融資、修建和管理；即使政府提供的某些傳統服務，隨著政府服務內容的多元化以及人們需求的個性化與多樣化也具有了私人性質，如關于氣象信息的特殊服務。（3）從具體情況來看，物品的屬性與其當時所處的具體情況是相關聯的，“例如人人所熟知的公路，其屬性在不同的條件下會有不同的變化。在不擁擠，也不收費的情況下，它就是一個純粹的公益物品；在擁擠且收費的情況下，它則具有純粹私益物品的性質；不擁擠但要收費的公路，就象是有空位的電影院一樣，是一種俱樂部資源；擁擠但不收費的公路，其性質則與公共池塘資源相似。”[15]地方公共事務“公共屬性”的相對性表明：公共產品與公共服務既可以采取政府供給與壟斷生產的方式，也可以采取政府規劃和供給，而具體生產或經營管理則利用市場力量、社會民間力量或政府與它們合作的方式；同時，這也為作為消費者的公民的自主選擇提供了可能性。
4、地方公共事務的主要內容是公共服務
從橫向意義上，地方公共事務可分為管制型（如國家法律、國家安全、社會治安、公共秩
序、消費安全等）與服務型（如基礎設施、公用設施、社會保障、醫療保健、疾病防治）兩大類。對社會公眾來說，不同社會群體對這兩類公共產品與公共服務需求的種類、數量、質量、層次、強度和方式等各有偏好，因而可以采取不同的治理制度與方式：管制型的公共事務可以更多依賴政府，而服務型的公共事務可以采取利用民間力量的社會化機制和企業力量的市場機制以及可供社會公眾自主選擇的多元化方式。隨著民主觀念的發展以及社會公眾對政府服務的不斷提高，即使政府的管制行為也應當納入服務體系和服務視角中來。因此，如何提供高效、高品質、多元化的公共服務，越來越成為地方公共事務治理的主要課題。
（二）地方公共事務治理的新思維
對地方公共事務“公共屬性”的反思，顯示了近代社會以來所確立的“公私”二元分離格局在當今時代的局限性，以及破除政府對地方公共事務壟斷的必要性與可能性，這為公共行政改革中引入市場力量和社會力量，構建政府與市場、公民社會組織合作的多元主體的治理網絡結構與復合型、多樣性的地方公共事務制度安排提供了新的思維。從宏觀視角加以分析，這種新思維主要包括如下九個方面：
（1）確立市場自主與公民自由的優先價值，減少政府對社會和經濟領域的不當介入或干預。現實中的公共行政改革表現為收縮政府職能的范圍，政府從一些“不該管、管不了、也管不好”的社會領域中退出，確保私人事務的自主治理。具體方向包括通過私有化或民營化減少政府主導地方公共事務的職能范圍，增加市場配置社會資源的空；放松政府對經濟生活的控制和管制，提升市場配置社會資源的自由度；確保公民的各項自由和權利，鼓勵公民自主處理私人事務并自主承擔相應責任。對于由社會主義計劃經濟向市場經濟過渡的中國來說，實現政府由“全能政府”向“有限政府”的轉變，就尤為重要。
（2）推進社區自治，發揮社區自主解決社會基層公共事務的功能。社區在社會基層的自我管理和自我服務方面具有廣泛的功能。社區公共事務的民主自治（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督）及其協商與和諧精神，既是原始的民主傳統風尚，也是現代民主政治的起源和基礎；社區公共事務的自我管理，既是公民社會存在的最基本形式，也是整個社會管理的基礎，還是公眾連接政府的橋梁，更是社會公眾凝聚力量對政府進行制約的依托；社區廣泛的公共服務（包括社區保健、社區就業、社區教育與培訓、社區福利事業、社區互助、管理公共財產、開展文化活動、開展體育活動、進行社區公共建設、保障社區公共安全、社區志愿者行動等），既是最貼近社會公眾需求的服務，也能充分調動大家參與的積極性和公共關懷精神。我國的社區自治組織主要是城市中的居民委員會和農村中的村民委員會，它們是自我服務、自我管理、自我教育和自我發展的社會組織。在城市，隨著我國單位體制改革的深入，居民由“單位人”向“社區人”的轉變，社區配置資源的作用日益突出，居民與所居社區的關系將越來越密切；在農村，隨著村民自治組織的健全與農村經濟的發展，村民自治組織發揮在公民參與與公共服務方面作用也越來越突出。健全、自主的居民自治組織與村民自治組織既是中國公共管理的重要主體，也是地方公共事務治理的主要力量。因此，要充分確保社區自治的各項權利，發揮社區在基層社會公共事務方面的自管理和自我服務功能。
（3）推進公共服務市場化，利用市場力量和市場機制提升公共服務的供給能力與供給質量。隨著市場力量的崛起，地方公共事務的治理將更多引入市場力量和市場機制。對于服務性的地方公共事務，政府主要承擔規劃、組織和監督的功能；具體公共服務產品的生產與經營，采取政府授權、委托、特許經營、合同制、簽約外包、服務購買、政府補助等形式，由其他公共部門、政府與私人部門合作、私人部門以市場化競爭的方式具體提供；公共服務產品的消費也采取憑單制、服務代用券等政府規定的消費者自主選擇或用者付費消費等不同方式。這種政府供給、市場化生產、消費者自主選擇的公共服務機制，更好地顯示和滿足了公共需求的多樣化，有助于提高公共服務的供給質量與供給能力。
（4）推進公共管理的社會化，發揮民間社會力量在地方公共事務治理的功能。民間社會力量，是一個組成要素非常寬泛的概念，除了社區自治組織外，還包括各種非政府的公共部門（如國有企業、國有事業單位）、各種利益團體、社會中介組織、民間志愿者組織、民間慈善組織、民間非營利組織等，有人稱之為“第三部門”。民間社會力量是市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”只外的“第三只手”，對私人事務的處理和政府的某些職能，都起著重要的替代或輔作用。國有企業和國有事業單位，雖具有相對于政府的獨立性，卻直接或間接地為政府職能目標服務；各種政黨和利益團體，可以直接處理一定階層和社會集團或群體內部的事務，也是一定群體的社會成員與政府聯系的紐帶；社會中介組織為市場活動中的企業之間、企業與消費者之間供各種服務，也為政府與市場、政府與社會公眾之間的溝通與協調提供橋梁和媒介；民間志愿者組織、民間慈善組織、民間非營利組織等民間公益組織，以非營利性、自治性、志愿性、互助互惠性、公意性或利他性、資金來源的多元性等特性，直接服務于社會弱勢群體和特定群體，滿足其基本需要（如教育、醫療、衛生、就業、法律咨詢等方面的社會救助、扶貧幫困和慈善行動），社會救助服務，或直接服務于社會公益事業（從事環境保護、動物保護、大型社會活動，興辦民間教育和福利院、敬老院、孤兒院以及救質的基金會等公益事業），為社會提供公共服務。中國民間社會力量的發展方向應當是：積極推進政企分開、政事分開，確保國有企業和國有事業單位的相對自主權與公益性；積極推進現有社會團體、社會組織、社會中介組織的非行政化和自主化，鼓勵民間社會組織的自主發展，同時加強政府對它們的引導和依法活動的監管。只有具有健全而發達的民間社會力量，所謂“小政府、大社會”的目標才能實現。
（5）建立多層級、分權化的政府權力與責任體系，增加對社會公共利益需求的回應性。根據公共利益與特定共同體成員的關聯性，地方公共事務具有不同層級的行政區屬性，其中基層政府處理的公共事務與社會公眾的公共利益最密切。建立多層級、分權化的政府權力與責任體系，確保基層政府處理區域內地方公共事務的優先權與自主性，不僅有利于發揮基層政府地方知識與地方信息的優勢，而且可以使“政府更接近人民”。世界銀行1999的年度報告認為，“全球化與地方化”將是21世紀世界發展的潮流。地方化的好處是有助于提升基層民眾的參與，增加其對行政區內公共需求回應的行動能力，建立更有效、更具回應性和對民眾負責的地方政府[16]；同時，也有助于同一層級行政區之間的既競爭又合作的關系，從而提升地方公共利益實現的水平。為此，地方公共事務的治理，應建立基層政府自治優先、多層級政府復合治理的公共權力格局與公共利益實現機制。現實中的公共行政改革除了要實現政府向社區、公民、社會組織轉移權力外，政府體系內部也要確立合理的分權與責任結構，增強基層政府自主處理基層公共事務的自治權限，同時鼓勵不同區域的地方政府競爭與合作。對中國而言，政府內部權責結構的合理化，不僅要處理好中央政府與省級政府的關系，而且還要處理好省級政府與縣級政府、縣級政府與鄉鎮政府及其上下級政府職能部門之間的關系，上級政府及其職能部門要向下級政府及其職能部門轉移更多的權力與責任，尤其是擴大鄉鎮和縣級政府的處理本行政區公共事務的自主權利。只有在下級政府無力處理，或涉及更大行政區范圍的公共事務，才由上一級行政區政府處理。這種政府內部的多中心，充分考慮了公共利益與特定共同體的關聯性，既有利于公共利益的最終實現，也有助于提升政府的合法性。
（6）在地方公共事務多元主體的治理結構中，要求正確處理政府與其他社會行為主體之間的關系。要改變政府過去對公民、廠商、社會組織的管理與被管理、控制與被控制關系，形成一種更強調服務、相互依賴、互動合作的新關系。為此，公共行政改革中要弱化政府對公民、公民、廠商、社會組織的控制功能，強化政府的服務意識與服務措施（如開放式服務、一條龍式服務、單一窗口式服務、明確作出各種服務標準與服務質量的承諾、簡化辦事環節與程序、改變工作作風等），提高政府服務的滿意度；政府與公民、廠商、公民組織之間，要構建相互依賴與互動合作的伙伴關系，形成地方公共事務治理中政府、市場、社會優勢互補的新局面；政府的主要職責是對地方公共事務進行規劃、引導和協調，以及對市場和社會無力解決的公共事務扮演著“最后一著”的補救角色，同時對市場與社會自治理力量進行必要的依法監管。但這種政府職責與角色，并不是建立一個至高無上的政府。相反，政府承擔的是設計機構制度，提出遠景設想，不僅促進各個領域的自組織，而且還能夠使各式各樣的自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動及后果等實現協調。[17]
（7）維持公共領域的開放性，確保地方公共事務治理過程中的民主性。在政府壟斷公共事務的傳統治理結構下，即使根據代議制原則存在著社會民主參與機制，但這種參與也是間接性、從屬性和工具性的。公共管理視角下地方公共事務的治理，更強調社會的主導性、直接性民主參與。除了間接民主的代議制及公民的自組織民主機制外，公共行政改革中要不斷增進政府活動的公開性與透明性，使社會公眾和廠商可以更直接地了解公共事務治理的實踐過程；各種公開討論的公共論壇、聽證制度、公眾參與制度，使各級政府更加關注民意訴求，公眾意見和建議對公共決策有著更大的影響。社會自組織機制的民主性、政府行政的公開性，有助于對公共利益和公共需求進行充分的顯示、協商、聚合，從而提升公共利益分配的公平性與公正性。對中國地方政府來說，要以加入世貿組織為契機，進一步推進政務公開，建立政務公開的信息披露制度和公眾參與機制。
（8）根據政府自身理性與結構的局限性，健全對地方政府行政行為的監督和制約機制，確保地方行政的高效、廉潔與公正。在這方面，除了不斷改進傳統代議制以加大委托壓力與強度、提高政府公開性以強化社會監督、通過司法審查及政府內部監督以約束和控制腐敗與權力濫用外，最主要的是在政府部門之間和政府內部建立競爭機制，以提高行政效率與公共服務質量。
（9）通過引入企業管理機制和運用網絡信息技術，不斷改革地方政府的官僚制組織體制。在控制方式上，要強化以目標、產出結果的行為導向，建立以服務對象為主體的外部績效評估體系，來代替傳統的注重投入與內部程序的控制體系；在預算方式上，以零基預算和績效預算替代傳統的預算方式；在組織運作方式上，引進企業的戰略管理、質量管理、結果管理、標桿管理、目標管理、靈活用工、績效工資制等機制和管理技術；在組織結構方面，設計政策制定與提供服務相分離的模式，決策相對集中化、執行機構自主化、決策與執行的關系契約化；在組織文化方面，引進和培育政府人員的顧客導向、回應性、不斷創新、組織學習、責任共同分擔等新型組織文化；在組織分工與流程方面，利用網絡信息技術再造政府的部門、層級分工與工作流程，建立整合性、快捷性的“電子政府”等。
Abstract Since modern times， under the dualistic theory on society affairs of mankind， we hold the hypothesis that private affairs belongs in autonomy of firms and citizens while public affairs is governed by government monopoly in view of its public property， The local public affairs has been governed by government monopoly. But at present age around the world， the pattern of government monopolizing public affairs is besetting with unprecedented crises in governance. We must introspect the public property and the governance pattern of public affairs and explore the new thought about handling local public affairs.
Key Words local public affairs; government monopoly; governance pattern ; new thought
注釋:
[1] 參見汪玉凱.公共管理基礎問題研究[J].中國行政管理（北京），2001.（11）.19-23.
[2] (古希臘)亞里斯多德.政治學[M].吳壽彭譯.北京:商務印書館，1965.48.
[3] Taylor Michael .1987. The Possibility of Cooperation， New York: Cambridge University Press:1.
[4] 參見(英)亞當˙斯密.國民財富的性質和原因研究[M]（下卷）.郭大力，王亞南譯.北京:商務印書館，1974.252-253.
[5] (德)韋德.西方發展過程中的思想，制度和政治文化[M].轉引自吳惕安，俞可平.當代西方國家理論評析[M].西安:陜西人民出版社，240.
[6] 楊曉民，周翼虎.中國單位制度[M]. 北京:中國經濟出版社，1999.2.
[7] (美)約塞夫˙E˙斯蒂格里茲.政府經濟學[M].曾強等譯. 北京:春秋出版社，1988.2.
[8] (美)僑爾˙阿伯巴奇等.兩種人:官僚與政客[M].陶遠華等譯.北京:求實出版社，1990.2.
[9] 轉引自(英)約翰˙基恩.公共生活與晚期資本主義[M].馬音等譯. 北京:社會科學出版社，1992.85.
[10] 參見(美)戴維 ˙奧斯本，特德˙蓋布勒.改革政府—企業精神如何改革著公營部門[M].周敦仁等譯. 上海:上海人民出版社，1996；Osborne David & Plastrik Peter. 1997.Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Government ， Reading， MA. : Addison - Wesley.; Barzelay，1992.Breaking through Bureaucracy. Berkeley， CA: University of California Press.
[11] Stiuman Richard J.1995.The Refounding Movement in Public Administration: From "Rabid" Anti-Statism to " Mere" Anti-Statism in the 1990s. Joural of Administrative Theory & Praxis Vol.17， No.1
[12] 關于這方面的論述請參閱：(德)尤爾根˙哈貝馬斯.合法性危機[M].劉北成，曹衛東譯. 上海:上海人民出版社，2000.47-119；(美)卡爾˙博格斯.政治的終結[M].陳家剛譯.北京：社會科學出版社，2001.
[13] 參見(美)詹姆斯iMi布坎南.自由、市場、國家：20世紀80年代的政治經濟學[M]，吳良健等譯. 北京:北京經濟學院出版社，1988.118.
[14] 王敏，王樂夫.公共事務的責任分擔與利益共享——公共事務管理體制改革與開放的思考[J].學術研究.2001.11.73-78.
[15] 毛壽龍.IAPP理論及其現實意義[DB/OL].見IAPP網站.俱樂部資源是指具有共用性卻具有通過收費而排他性使用的資源；公共池塘資源是指具有非排他性、可分別使用與可減少性的資源，兩者都屬于公私混合性質的物品。