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第1篇

[關鍵詞]公益信托；信托法；慈善活動；信托；慈善信托

[中圖分類號]D922.282 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-518X（2012）07-0175-06

胡衛萍（1972-），女，華東交通大學教授，碩士生導師，主要研究方向為民商法學；

楊海林（1988-），男，華東交通大學碩士生，主要研究方向為民商法學。（江西南昌 330013）

本文系國家社科基金項目“中國慈善事業法律體系建構研究”（項目編號：lOCFX065）、江西省研究生創新基金省級項目“我國公益信托的運行現狀及法律對策思考”（項目編號：YC 2011-S084）的研究成果。

信托是英美法系所特有的一種財產權法律制度，它通過信托財產的移轉，使同一財產的財產權益由不同人分別擁有，即信托人（委托人）為第三人（受益人）的利益將財產轉讓于受托人，受托人擁有管理處分信托財產的權利，可以經營管理、出賣抵押等，但信托財產所生之管理責任與風險負擔，歸屬于受托人；而信托財產所生之利益，則歸受益人享有，受托人須按協議將全部或部分信托財產及其收益最終交付受益人，實現受益人財產的保值增值。在英美法系的這種財產制度下，受托人成為信托財產的法定產權所有人，即普通法上的所有權人；而信托人或受益人則成為衡平法上的所有人，實現責任與利益的分離。2001年4月28日通過的《中華人民共和國信托法》（簡稱《信托法》），作為以規范信托行為，保護信托當事人的合法權益為內容的基本法律，使信托制度有別于其他財產制度，在我國信托法制的發展中發揮了重要作用。公益信托作為不以營利為目的的民事信托的重要組成部分，在慈善活動的開展中扮演重要角色。

一、我國公益信托的立法和運行現狀

公益信托，作為以慈善公益目的而持有財產的信托，自誕生之始已經過了400多年的發展歷程，有著悠久的歷史和傳統，在促進社會保障、扶貧濟困等方面具有重要作用。但我國《信托法》第6章中，僅對公益信托的適用范圍、設立程序、基本規則、監管機構權限和信托監察人設置進行了規定，并沒有對公益信托做出明確的概念定位。

（一）公益信托的法律原理

公益信托，也被稱為慈善信托，是為了慈善、宗教、學術以及其他社會公益事業而設立的，以慈善、公益為目的，為社會非特定多數人受益而設定的專項性信托，與私人信托中受益人的特定性不同。公益信托在社會中的運行模式通常表現為，由委托人出于公共利益的需要，捐獻或者提供一定的財產作為信托財產；受托人按照有關公益信托協議的規定，以自己的名義管理該財產，并將信托財產利益用于指定的公益目的，進行救濟貧困、救助災民、扶助殘疾人，發展教育、科技、文化、藝術、體育、醫療衛生、環境保護等公益活動，使社會公眾或者一定范圍內的社會公眾受益。

公益信托作為民事信托基本構成，其成立除了要符合信托設立的基本條件，如“信托財產獨立性”的要求，還要滿足公益信托成立的特別要件。所以，公益信托特點主要表現為“信托目的必須是慈善目的”，“信托必須滿足公共利益的要求”，且“必須具有絕對公益性”。這是公益信托區分于其他信托種類最關鍵的因素，也成為公益信托的本質屬性、核心價值的體現。當然，公益信托也因為涉及社會公共利益、社會公正和誠信，還顯示出“要式性”特征，即任何一項設立公益信托的信托行為，都必須采取書面形式，而不能采取口頭形式。

1.公益信托法律關系的主體。公益信托法律關系的主體包括委托人、受托人和受益人，以及公益信托的管理者（有關管理機構）、公益信托的監督者（信托監察人）等。其中，委托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。受托人是受委托人指示，接受信托財產，對該財產進行管理和處分；受托人是具有完全民事行為能力的自然人、法人。且應當經有關管理機構批準才可擔任。受益人則是在公益信托中享有信托受益權的貧民、災民、殘疾人或者教科文衛、藝術、體育、環保等公益事業組織，且受益人往往為不特定的多數人，這是與私益信托的最大區別。由于受益人范圍較寬，人數較多，對其權利的救濟有時并無太大的可操作性，所以各國信托法一般都規定了公益信托管理者、監察人制度。由管理者、監察人對信托資金的運營、使用進行監督管理，以信托行為監察和嚴格信息披露制度等，保障公益信托活動的有效運行。

2.公益信托財產的確認。根據信托制度原理所確立的信托財產獨立原則，委托人一旦將信托財產轉移給受托人即喪失對信托財產的所有權。受托人雖然取得了信托財產的所有權，但這僅僅是一種形式上、名義上和暫時性的所有權，僅享有對信托財產的占有、使用和處分的權利，并無收益的權利，他對信托財產處置受到信托目的的嚴重限制。受益人雖然對信托財產享有信托利益，但這種權益只有在他根據受益權所享有的信托利益請求權實現以后才可真正實現，在此之前，信托財產并不是受益人的自有財產。公益信托也不例外，其信托財產有別于委托人、受托人和受益人的財產，僅限于受托人因承諾信托而取得的財產以及因其管理、使用、處分或者其他情形而取得的財產。且法律、行政法規禁止流通的財產，不得成為公益信托財產；法律、行政法規限制流通的財產，依法經有關主管部門批準后，才可以作為公益信托財產。同時，如果法律、行政法規規定該信托財產應當辦理登記手續而未辦理的，該公益信托不產生效力。需要特別強調的是，公益信托的信托財產及其收益，必須用作公益目的，不得挪作他用。

（二）我國公益信托制度的立法概況

我國有1.67億老年人口，8300多萬殘疾人，7100多萬低保對象，70多萬孤兒，每年由于各種原因還需要救濟的群眾8000多萬；除此之外，還有2億多的流動人口，以及遠遠超過這個數字的留守兒童、老人和婦女…，有超過總人口10%以上需要社會救助的龐大人口。這么龐大的貧困人口以及老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體，面臨生存、發展的挑戰，公益需求巨大。

雖說早在2001年的《信托法》中，我國就已在相關條款中圍繞公益信托問題進行規定。如《信托法》第62條明確規定：“公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構（以下簡稱公益事業管理機構）批準。未經公益事業管理機構批準，不得以公益信托的名義進行活動。公益事業管理機構對于公益信托活動應當給予支持。”確立了我國公益信托的“批準設立”原則，較一般信托的“合意設立”原則要嚴格得多。而《信托法》第64、65、66、67條規定，則要求“公益信托的受托人未經公益事業管理機構批準，不得辭任”，不允許任意更改公益信托的受托人；同時要求公益信托應當設置信托監察人，以保障信托活動公益目的的實現；確定公益事業管理機構為公益信托的監察機構，以實現政府機關對公益信托的監管作用。而對公益信托活動的開展，我國《信托投資公司管理辦法》第17條規定：“信托公司可以根據《信托法》等法律法規的有關規定開展公益信托活動”，明確了信托投資公司能夠從事慈善公益信托活動。

但除此之外，我國直接關于公益信托的法律規定并不多；對公益信托資金的運營管理，也主要參照《信托投資公司管理辦法》、《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》中關于信托資金運營的管理規定。而新修訂的中國人民銀行《信托投資公司管理辦法》、《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》，都僅為公益信托制度中的受托人的設置提供了一種可能性選擇，規定了信托公司作為公益信托的受托人，通過開展其業務活動履行公益信托受益人的義務。2008年四川汶川地震之后，中國銀監會辦公廳為了鼓勵發展災后公益信托事業，緊急《關于鼓勵信托公司開展公益信托業務支持災后重建工作的通知》，再次針對信托公司作為受托人這種模式作出規定，但該規范性文件還是無法全部解決公益信托制度的操作性問題，尤其是公益事業監督管理機構的范圍、信托監察人的職責、稅收政策等問題，直接從公益信托法律特性角度進行的專門規定還未曾涉及。所以，我國關于公益信托的法律規定主要集中于《信托法》這一基本法中，且多為原則性規定，并未詳細、具體規范公益信托主體及其組織形式、業務和相應的管理行為，僅為公益信托提供了基本的法律關系構架。

（三）我國公益信托活動的運行狀態

我國公益信托的法律規定少，且未詳細、具體規范公益信托主體及其組織形式、業務和相應的管理行為，導致實踐中相關制度缺乏具體的操作性。面對目前我國各方面的巨大公益需求，我國公益信托立法規定過于原則，公益信托問題的設定“大而泛之”，公益信托立法呈現滯后狀態。這已在相當程度上影響了我國公益信托事業的發展。以至于從《信托法》正式實施到現在10多年的時間里，我國公益信托項目一直較少，直到第5年才出現了一只真正意義上的公益信托產品——中融國際信托投資有限公司作為受托人的中華慈善公益信托。該公益信托獲得國家民政部和銀監會的批準，該信托資金的收益將全部運用于“殘疾孤兒手術康復明天計劃”。但是該信托的運行及實施狀況并未向社會公開，具體情況不得而知。而云南國際信托投資有限公司分別于2004年和2006年發行的公益信托產品“愛心成就未來一穩健收益型”集合資金信托計劃和“愛心穩健收益型”集合資金信托計劃。但是這一信托并非實質意義上的公益信托，應被稱為附帶捐贈合同的私益信托更為適宜。汶川地震之后，“西安信托5·12抗震救災公益信托計劃”、“百瑞信托鄭州慈善公益信托”，以公益信托方式推進災區的教育事業，被視為真正意義上的公益信托在我國的嘗試。

其中，“西安國投5·12抗震救災公益信托”，成立于2008年6月6日，是一項信托期限為3年，信托規模為1000萬元人民幣的慈善公益信托，受托人為西安國際信托有限公司，西安希格瑪有限責任會計師事務所為信托監察人，信托主要目的是陜西地震災區的希望小學建設及校舍修復工程。在該公益信托存續期間，受托人可以通過運用以國債為代表的，經過中國銀監會允許的一系列流動性充分且風險較低的金融方式實現信托財產的安全和保值增值。在信托資金運營中，由信托監察人信托監察和陜西省人民政府民政廳行政監管的雙重模式進行公益信托資金監管。而“百瑞信托鄭州慈善公益信托”，成立于2008年10月16日，這是由鄭州慈善總會和百瑞托有限責任公司共同推出的一項為期10年的公益信托計劃。該信托主要針對的是我國四川災區及我國貧困地區的教育援助，特別是針對適齡兒童返校繼續學業的計劃。該公益信托采取以百瑞信托為發起人向社會公開募集的開放式方式，將參與該項慈善信托的資金起點設定在100元人民幣，極大地增加了該公益信托的民眾參與度，使慈善公益信托不再是以社會富裕階層為主要參與對象的慈善活動，真正意義上增加了全社會對這項新興慈善行為實施方式的參與熱情。且在該公益信托的監管方面，信托的監察人由鄭州慈善總會來擔當，鄭州市民政局成為監督管理機構，形成自我監督和政府監督并行的局面。

雖然目前我國能以公益信托行為模式實施的公益信托項目為數不多，但每一公益信托項目的推行，都在極大程度上激發了公眾的公益熱情，促進了我國慈善事業的發展。而每一公益信托項目在實施、開展的過程中，都希望能有一部豐富完善的法律規定為公益信托活動的開展提供法律依據，這樣才能保障信托活動有序開展、慈善公益目的得以實現。

二、我國公益信托法律運行不佳的原因

我國《信托法》及其相關配套法律法規對公益信托的過于原則的規定，使《信托法》在實施10年之后，公益信托實踐才初見端倪。公益信托立法的滯后，不能為公益信托活動提供細致、有效的法律支撐，已嚴重影響著我國慈善公益信托的運行狀態，難以適應我國慈善公益事業發展的需要。我國公益信托活動的立法現狀和運行狀態中呈現的尷尬局面，究其根源，是公益信托法律原理的模糊認識所致，即我國公益信托法律原理的模糊定位，影響著我國公益信托的立法進程和運行步伐。

（一）我國社會各界特別是廣大捐贈者對公益信托法律原理認識不清

公益信托制度本是英美法系國家土生土長的一項法律制度，有400多年的發展歷史，“信托財產獨立”就是英美法系普通法和衡平法的“雙重財產所有權”的產物，人們對信托行為的屬性非常了解、熟悉，公益信托行為也成為人們從事慈善公益活動的主要行為模式，甚至習慣、慣例。而在我國，信托制度是一個“舶來品”，因人們對其缺乏了解、認識不清，短期內得不到廣泛適用純屬正常。且從日本的情況看，公益信托制度引入日本后在長達50年的時間內沒有得到適用。在首例公益信托出現后，其獨有之價值與優勢才為人們所認識，并得到社會各界的普遍接受。2001年《信托法》頒布實施時，很多人對“信托”本身并不了解，公益信托行為的獨特價值和優勢也無從談及，更別說關注公益信托活動的立法進程，努力推進公益信托事業的運行步伐了。

（二）公益信托法律原理定位模糊，影響了公益信托活動功能的發揮

我們知道，“信托財產獨立”是信托行為順利實施的根本保證，公益信托也不例外。但我國《信托法》對信托財產本身的歸屬一直沒有一個清晰的定位，信托法律關系的闡述也一直眾說紛紜，委托人、受托人、受益人權利義務內容并不確定。這些都直接影響到公益信托制度的立法確認，不能為公益信托活動提供一個較為細致的行為規則，使公益信托制度在設立環節、監督機構、稅收優惠等方面太過“原則”、缺乏明確的法律規定。如公益信托活動的開展需要設置公益信托事業管理機關，但我國目前并未設置統一的公益信托事業管理機關，導致公益信托活動開展時，因找不著該信托事業管理機關、或因審批程序和標準的差異而使公益信托活動“擱淺”，影響到公益信托水平，無法充分保障受益人利益。而信托公司作為受托人運行公益信托時，還存在銀監會、公益事業管理機構等多個監管機構，容易造成監管上的混亂，勢必加大設立公益信托的難度，增加公益信托設立的運行成本，使我國公益信托難以推廣。且我國《信托法》中對信托監察人承擔該訴訟職責的規定過于原則，公益信托監察人的產生方式、職責范圍也未理清，議事規則亦為空白，一定程度上影響了信托監察人履行職責的積極性，易發生監察人與受托人串通、私吞信托財產等行為，使信托監察風險增大，難以平衡當事人權益、維護受益人利益。

另外，公益信托本身是一種慈善行為，除了依靠自覺自愿，制定適當的稅收優惠政策是必要的，其他各國均給予公益信托較大程度上的稅收優惠政策。但我國這方面的稅收激勵制度是不足的，鼓勵公益信托的稅收優惠政策激勵程度也不高，在一定程度上影響了公益信托相關當事人的積極性，未能為公益信托活動的開展設置一個良好的法律氛圍，影響了人們參與公益信托活動的積極性，妨礙了公益信托活動的有效運行。所以，公益信托法律原理的認識不清、模糊定位，是影響我國公益信托立法進程和運行步伐的根源。而這些問題的解決。要依賴立法機關修改、完善《信托法》以及與公益信托相關的法律法規，為公益信托活動的開展創造良好的制度空間，確立統一的市場準入和活動規則，增強監管的一致性和權威性；并通過公益事業實踐大力推廣公益信托，引導人們逐漸認識、熟悉并適應公益信托制度。

三、完善我國公益信托法律制度的策略分析

公益信托活動作為公益慈善行為的重要組成部分，在我國慈善事業的發展中發揮著舉足輕重的作用。而要保障我國公益信托活動的良性運行，首先需要對公益信托的法律原理有一個準確把握，從立法上為公益信托活動提供明確、規范的法律依據。

（一）修改《信托法》，明確公益信托法律原理

《信托法》頒布之后，信托當事人間的關系、信托財產的法律地位，信托制度的功能等都有了明確的法律規定，對實現信托市場規則的統一、配套制度的完善和各方面利益的平衡具有重要作用，對我國公益信托制度的發展具有重要意義。但信托法源于英美法系國家，其本身的制度設計和理論闡釋都是在英美法體系下進行的，信托財產權利的歸屬也就只能在衡平法和普通法所有權的二元結構中得到合理解決。而大陸法系的所有權制度，使我國缺乏信托財產獨立的基礎，更無法明確界定信托財產歸受托人所有。所以，引進英美法的信托制度，不能生硬地將其與大陸法系的物權、債權和人身權進行比照而硬性將其歸入其中之一種；而應依據信托活動的獨特作用，遵循信托制度的本質，特事特辦，從信托制度賴以生存的法律環境考慮，沖破大陸法系絕對所有權制度的局限，明確信托財產歸受托人所有，確定受益人收益權、受托人信義義務等內容，從特別法角度將信托財產界定為作為一種游離于“一物一權”等傳統物權上的新型財產權，保障信托制度移植后的信托特質不改變。公益信托的法律原理亦是如此。在《信托法》修訂中，我們應明確公益信托合同簽訂、委托人將信托財產移轉于受托人后，該信托財產所有權就移轉于受托人，委托人也退出信托活動范圍；受托人憑借移轉而來的信托財產所有權，對信托財產擁有充分的處置權，但他在處理信托財產時，必須遵循信托合同的公益目的，保障信托合同中不特定多數的困難主體受益。所以，為促進公益信托活動的發展，我們首先要做的事是修改《信托法》，明確公益信托法律原理，確定信托財產獨立于受益人的自有財產。在公益信托的有效運行中，只有信托公司可以用“信托合同”的形式受托管理資產，提供信托財產獨立性所體現的“隔離”功能。同時通過設立公益信托監察人和嚴格的信息披露制度保證其完全服務于該信托的公益目的，保障公益資金運作的透明性和安全性，更好地保護公益資金不受損和不被非法挪用，為公益信托活動提供明確的法理依據。

（二）制定公益信托操作規則，把握公益信托行為規范

我國《信托法》對公益信托做了較為原則的規定，并未涉及公益信托的具體操作規則。為規范我國公益信托活動，使其有條不紊地運行，在《信托法》中，除了明確公益信托的法律原理，我們還應進一步確定公益信托的操作規則。

1.放寬公益信托的設立條件。在公益信托的設立上，可參照英美法系登記設立的做法，實現公益信托設立許可制到注冊登記制的轉變，加強對公益信托成功設立之后的監管，不是從一開始就給公益信托的設立制定很高的門檻，將其擋在公益事業的門外，阻止其發揮公益效用，而是放寬公益信托的設立條件②，放寬受托人資格，開放信托行業的準入和退出門檻，給委托人選擇受托人的充分自由，將更多的社會資源用于公益事業，進一步保障受益人的合法權益。

2.完善公益信托財產的登記制度。為適應公益信托事業的發展，我國可考慮對《信托法》第10條進行司法解釋，在解釋中明確信托財產登記的內容，保障公益信托財產獨立。如在登記中，注明委托人、受托人、受益人等當事人的基本情況；提供申請書、信托合同、受托人和委托人的身份證明、委托人的權利憑證等信托財產登記必備文件，并對財產的范圍、數量和轉移情況進行概述，確定公益信托財產范圍、管理方式和權限；強調信托目的和信托期限，讓第三人能夠查詢得知受托人處分信托財產是否違背信托目的，避免在信托期限屆滿后再與第三人進行信托財產的交易而產生糾紛等。

3.設立專門公益信托監管機構。我國公益信托目前的主要監管機構是公益事業管理機構（民政部門、中華慈善總會等），其監管核心是對公益受托人的信托活動進行監管。但這些監管機構本身并不熟悉金融信托市場，尤其是公益信托受托人是以營利為目的信托公司時，無法發揮對受托人的有效監管職能。且我國當前公益信托運行還存在銀監會和各個目的事業的監管機關共存的現狀，所以有必要建立一個統一、專門、專業的公益信托監管機關，負責公益信托的批準登記和監督管理工作，而不是將監管職權分散于各個目的的事業主管機關，成為避免以公益信托為名而謀私利的重要保障。

4.明確公益信托監察人的選任和職責。針對公益信托監察人立法現狀呈現的“規定過于簡略、內容過于原則”的缺陷，因而本文提出以下建議：第一，明確信托監察人的準入資格和任職條件，確定信托監察人須具備相應的知識水平、信用水平和道德水平，規定信托監察人的選任方式、辭任和解任標準等；第二，健全公益信托監察人職權方面的規定，賦予其查閱、摘抄、復印受托人管理信托事務的賬目等資料的查閱權，要求受托人定期匯報信托財產經營情況的監督權、相關法律文書認可權、訴訟權等權利的行使；第三，明確監察人的構成及其議事規則，根據公益信托基金規模的不同，對監察人的人數要求做出不同的規定；第四，強化公益信托監察人的義務與責任，明確公益信托監察人的忠實義務，通過建立完善公益信托的行政、民事、刑事責任體系，促使信托監察人忠實勤勉地履行職責，為受益人爭取最大的利益。

（三）完善公益信托配套制度，烘托公益信托活動氛圍

為調動大家參與慈善活動，進行公益信托的積極性，排除公益信托活動開展的一些障礙，我國應完善公益信托活動的相關配套制度的建設，以烘托良好的公益信托活動氛圍，促進公益信托活動的良性運行。如在公益信托的稅法保障上，盡快建立、健全公益信托稅收優惠法律制度，對公益信托從設立、運營到終止環節的稅收優惠做出全面的規定，認定公益信托的免稅條件，特別要明確委托人向營利性受托人經營的救災賑災公益信托捐款以及營利性受托人經營的公益信托本身享有稅收優惠的問題。同時，簡化公益信托稅收征管程序，為公益信托的委托人、受托人提供納稅申報、稅收減免以及退稅等方面的便利和快捷，還可考慮免征印花稅、契稅、所得稅、營業稅、商品流轉稅等稅收，為公益信托活動的有效運行提供一個良好的法律環境。同時，設置稅收優惠濫用的處罰機制，明確相應的法律責任。