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論文關鍵詞:商業銀行監管法律制度
論文摘要:金融業處于一國經濟的核心地位，一國金融機構若要有效地發揮其經濟功能保持較為穩健的運行態勢，離不開金融監管，必須具有一個相當穩健周延的金融制度與法規框架和符合市場規律的制度與法規在一國的金融體系中，商業銀行是最重要的銀行金融機構，商業銀行的制度與法規則是金融法規修仃完善的重點。美國的銀行業是世界上最發達的，我們試圖通過對美國銀行法律制度的了解分析，找到我們可以借鑒之處，以提高我國銀行業尤其是商業銀行的競爭力。
一、比較中美商業銀行監管法律制度
(一)法律框架
美國的金融監管制度的發展是緊緊伴隨著法規的建立而成長起來的。美國銀行監管的主要法規有:《1863年國民銀行法》,《1913年聯邦儲備法》、《聯邦存款保險法》《1933年銀行法》、們956銀行控股公司法》、們980年存款機構管制放松與貨幣控制法》,K1991聯邦存款保險公司改進法案》.《1991年外資銀行監督改善法》、《1996年聯邦存款保險基金法》、X1999年金融服務現代化法》。
自1949年建國以來，我國銀行監管法制發展歷經了建國初期的開創階段、計劃經濟時期及社會主義市場經濟時期等三個階段。在社會主義市場經濟時期，199-5通過了《中華人民共和國人民銀行法》和《中華人民共和國商業銀行法》標志著我國銀行監管法制體系初步形成。2003年對《人民銀行法》和《商業銀行法》的修正及新頒布的《銀行業監督管理法》標志著銀行監管體制的進一步完善。與此同時，還有一系列的法規和人民銀行或銀監會制定的金融規章涉及了銀行監管問題。
(二)監管機構
美國銀行業主要管理機構主要包括以下機構:聯邦儲備體系、貨幣管理局、聯邦存款保險公司、司法部、證券與交易委員會、州銀行委員會。根據《人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》規定，我國銀行業由人民銀行和國務院銀行業監督管理機構進行監管。
(三)監管內容
1.美國監管機構的主要監管內容
(1)市場準入的監管
在美國注冊不同性質的銀行要由不同管理機構審批。貨幣管理局管理國民銀行注冊和頒發執照，并對其營業宗旨、組織章程、資本結構、董事、官員資歷、管理業務和風險、獲利能力和所有權要求等因素進行考慮和調查。
(2)資本充足率的監管
1981年，美國聯邦儲備委員會、貨幣管理局和聯邦存款保險公司共同制定了衡量資木充足率的統一標準:將資本分為一級資本和二級資本。《巴塞爾協議》簽定后，美國于1990年底開始試用，并作為駱駝評級制度的資本檢查標準，以此評價銀行資本的充足性。
（3)對風險損失準備金的監管
美國對壞帳的法律定義是指本金或利息逾期6個月以上的貸款，以及擔保和抵押不落實的催收貸款。按規定，壞帳必須在分紅前核銷。各家銀行也可以對其認為必須核銷的資產進行主動核銷。為防上匯兌風險，聯邦儲備銀行可以根據其對銀行國際貸款質量的評價，要求有關銀行建立并保持一定數量的專項儲備。
(4)對存款保險的監管
聯邦儲備銀行要求其所有成員都必須參加聯邦存款保險。大多數州也要求州立銀行參加聯邦存款保險。聯邦存款保險公司一身二任，既是保險公司，又是金融監管機構，將業務職能與監管職能緊密結合，以檢查投保銀行安全狀況的方式，監管美國所有銀行，對穩定美國金融體系起到重要的作用。
此外，還對銀行的經營范圍、資產集中、銀行流動性、銀行合并機銀行破產和倒閉進行監管。
2.中國監管機構的主要監管內容
（1）人民銀行
人民銀行依法監測金融市場的運行情況，對金融市場實施宏觀調控，促進其協調發展。人民銀行主要履行下列職責:與履行其職責有關的命令和規章;依法制定和執行貨幣政策;發行人民幣，管理人民幣流通;監督管理銀行間同業拆借市場和銀行間債券市場;實施外匯管理，監督管理銀行間外匯市場;監督管理黃金市場;持有、管理、經營國家外匯儲備、黃金儲備:經理國庫;維護支付、清算系統的正常運行;作為國家的中央銀行，從事有關的國際金融活動等。
（2)國務院
國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理。依法制定并對銀行業金融機構及其業務活動監督管理的規章、規則。依照法律、行政法規規定的條件和程序，審查批準銀行業金融機構的設立、變更、終止以及業務范圍。并對銀行業金融機構的董事和高級管理人員實行任職資格管理。
(四)監管方式
1.美國監管機構的監管方式
美國的現場檢查制度是由聯邦金融管理部門派出檢查小組到商業銀行進行實地檢查。按1991年《聯邦存款保險公司改善法》規定，銀行監管者每年至少對所有銀行現場檢查一次。美國的非現場監督注重于統一性、綜合性、比較性和預測性的系統監管。綜合每家銀行的業務全面情況，通過進行駱駝評級來比較同類銀行狀況，確定各家銀行的業務監管級數，并由此確定現場檢查的必要性。
2.中國監管機構的監管方式
銀行業監督管理機構應當對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行非現場監管，建立銀行業金融機構監督管理信息系統，分析、評價銀行業金融機構的風險狀況。對銀行業金融機構的業務活動及其風險狀況進行現場檢查，應制定現場檢查程序，規范現場檢查行為。建立銀行業金融機構監督管理評級體系和風險預警機制，根據銀行業金融機構的評級情況和風險狀祝，確定對其現場檢查的頻率、范圍和需要采取的其他措施。
二、我國商業銀行監管法律制度的完善
1、健全國家金融監管體制，加強金融機構內部自律機制
對金融機構實施金融監管包括他律與自律兩個層次。他律即中央銀行和其他監管主體依據國家法律、法規對金融機構及其活動進行監管，屬于強制性監管。
自律即金融機構自身為有效防范金融風險，保障金融安全而建立的自我監控機制，是國家實行金融監管的基礎。有效的金融監管必須注重外在約束和自我約束的統一。在國家宏觀金融監管確立的條件下，完善金融機構自律管理水平，加強金融業同業公會或協會自律性組織建設，是構建我國金融監管體系中不可缺少的部分。
2.金融監管方式應加強風險防范
我國金融監管存在重合規性、輕風險性的問題。要改變這一狀況，應從以下方面著手:首先要調整監管思路，實現從，事后化解”到”事前防范"的轉變。
合規性監管偏重于事后化解，這種方式較為被動，糾正成本也很高。風險監管則是根據金融機構的資產質量以及內部管理的評價，提高監管要求，注重于事前防范，能最大限度地減少各種風險帶來的損失。因此，我們要逐步推行風險監管;其次，應以風險防范為基礎，建立風險評估指標體系和早期預警系統;再次，要確定監管周期，實施動態的、持續的、全方位的、多角度的監管。
現階段，我國的金融業正處在發展兼轉軌時期，健全的金融監管協調機制是促進分業監管體制下的金融業穩健發展的重要前提條件與制度保障。目前我國實行“一行三會”金融分業監管體制，由于立法與制度方面的缺陷，現行金融監管協調機制還存在一些問題。本文首先提出我國金融監管協調機制之中存在的立法與制度方面存在的問題，進而從美國在此方面的做法對其進行分析與借鑒，最后在法律思考的基礎上提出解決問題的建議。
【關鍵詞】
金融監管；金融監管協調機制；法律思考
一、我國金融監管協調機制的現狀
我國的金融監管的主體為銀監會、保監會、證監會。我國實行的是分業監管的監管模式，三大監管主體在自己監管的行業獨立監管：銀監會依法負責統一監督管理全國銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構；證監會依法對全國證券、期貨市場實行集中統一監督管理；保監會依法監督管理全國保險市場。
1. 我國金融監管協調機制的法律依據
我國在多部法律上明確要求建立金融監管協調機制：《中國人民銀行法》第9 條，《銀行業監督管理法》第6 條，《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》等相關法律法規規定了我國金融監管協調機制。
2. 我國金融監管協調機制模式——《備忘錄》與“三定方案”
2003年6月，銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會成立了專門工作小組，討論并通過了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》）。《備忘錄》規定了我國金融監管協調機制：一是監管框架，二是信息的收集與共享，三是工作機制。為健全金融監管協調機制，2008年7月10日國務院批準《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》（簡稱“央行的三定方案”），重構了我國的金融監管協調機制：中國人民銀行會同中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會建立金融監管協調機制，以部際聯席會議制度的形式，加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策、法規之間的協調，建立金融信息共享制度。
金融監管協調機制建立的必要性：（1）適應時展變化提出的新要求。（2）確保監管主體職責明確到位。（3）解決監管具體分工中可能出現的矛盾。（4）提高金融監管整體效益。
二、我國金融監管協調機制存在的問題
首先是“牽頭人”概念不明確。自2004年銀監會、證監會、保監會召開了第二次監管聯席會議后，“三會”共同參與的部級聯席會議便罕有召開。因此“牽頭人”不明確成為阻礙監管聯席會議及時召開的“罪魁禍首”。
再次是缺乏相應的法律保障，金融監管協調機制對監管主體行為約束力不強。現有的三個監管機構都為正部級單位，彼此之間權力相同。由于金融監管協調機制對監管主體行為約束力不強，使監管聯席會議達成的協議最終成為一紙空文。
三、美國的金融監管協調機制之借鑒
1. 美國的金融監管機制
美國現行的監管模式被稱為雙重多頭監管，所謂“雙重”即指金融監管機構既有基于聯邦法設立的監管機構，又有基于各州法設立的監管機構；所謂“多頭”即指多個部門負責監管職能，如美國聯邦儲備委員會（FED）美國財政部貨幣監理署（OCC）等機構。我國金融法的監管體制的確立方面對美國的借鑒與移植比較多，因此，借鑒美國的金融監管協調機制對我國金融業的穩健發展也有顯著的作用。
2.美國的金融監管協調機制
高舉分業監管旗幟的美國于1999年通過《金融服務現代化法》，允許以金融控股公司的形式從事相對混業經營，并采取由中央銀行牽頭，銀行、證券、保險監管機構各自負責監管金融控股公司相應業務的所謂“功能監管”（functional regulation），并建立各機構間的信息共享、協商協調及沖突解決機制。這種功能監管模式下的協調機制可以從四個方面來描述，即信息共享、事前協商、相互遵守監管規章和建立沖突解決機制。
美國金融監管協調機制中存在一個最高監管者，即在位于傘形監管結構頂端的聯邦儲備理事會的領導下對金融機構進行總體監督和控制。金融監管機構之間（在綜合監管模式下成為金融監管當局內部）的協調才具有堅實的平臺，金融監管機構與中央銀行間的合作才具有充分的前提，而中央銀行對金融市場的宏觀調控和監督也才能擁有廣闊的空間。
四、完善我國金融監管協調機制的法律意見
1. 明確“帶頭人”概念。有人建議確立人民銀行作為總體監管者的特殊地位。還有建議成立金融協調委員會。筆者認為，我國的金融監管協調機制的帶頭人應該由國務院專門成立，而不應由聯席會議或者央行來兼任。
2. 帶頭人明確后，還應通過立法或在《銀行業監督管理法》增補相應條款，確定全國性金融機構檢查委員會的權利和職責，進一步明確各監管機構的職責范圍。尤其是對近年來不斷涌現的金融創新和金融控股公司的監管要協調合作，實施統一監管。
3. 建立對功能性監管機構的制約機構。權力本身就是一種毒藥，其必須存在另一種權力以達到以毒攻毒的效果。否則會導致權力的濫用及可能的監管權力的尋租效應。
4. 應該注意引進制度與法律法規的本土化。如果僅僅是注重引進的法律的量，或者是僅僅是為了應付法律的空白而引入外國的法律，不去進行本土化步驟，使外來法律“入鄉隨俗”，則法律必定會出現“水土不服”的現象，這樣的后果是不堪設想的。
由于2008年金融危機的爆發，我國已經開始意識到完善金融監管協調機制的重要性，已經將建立高層次地金融監管協調機制提上日程。相信以后我國學術界在這個問題上的研究會越來越多樣化。
參考文獻：
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[3] 郭春松.基于分業監管格局下建立金融監管協調機制的思考[J].福建論壇·人文社會科學版，2007，6（3）：2022
一、外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務的背景及風險來源
中國自2001年加入WTO后，作為成員按照協議進一步擴大對外開放，積極融入經濟全球化浪潮中。在銀行方面，根據入世所做的金融承諾，入世后兩年內允許外資銀行與中國企業進行本地人民幣業務往來；入世五年后允許外資銀行經營人民幣零售業務。我國銀行業已于2006年12月11日全面開放，就在這一天，中國銀監會受理了匯豐、花旗、渣打等八家外資銀行的申請，將中國境內分行改制為外資法人銀行，在完成注冊和轉制后花旗、匯豐、東亞三家銀行率先開始為中國居民提供人民幣業務。
直至今日，外資銀行、中外合資銀行全面開放人民幣業務已5年有余，我們看到它給國內金融行業帶來的各種好處，最為明顯的就是為我國銀行業的發展注入了新的活力和競爭因素。調查研究表明，對外資銀行開放本國銀行服務市場會對本國銀行業帶來正收益，即向外資銀行開放本國市場，引入競爭機制有利于銀行體系效率的提高。［1］外資銀行、中外合資銀行大多以國外資本為主導，管理層也主要來自西方發達國家，普遍具有一套先進的貨幣政策應對能力和管理機制，這就為國內銀行業帶來了許多先進的管理經驗。隨著外資銀行、中外合資銀行的大量涌入，其管理體制和服務理念深深影響了我國銀行業長期以來的一貫思維，國內銀行開始關注“以客戶為本”的思想，引進垂直化管理體制，健全內部控制機制提高行業效率，并逐步向現代商業銀行靠攏。但同時又不得不承認，外資銀行、中外合資銀行人民幣業務的全面開放對我國銀行業的穩健運營提出了嚴峻的挑戰。國家在貨幣方面的宏觀調控可能并不能那么容易在外資銀行、中外合資銀行得到貫徹實施，這很可能會削弱我國政府的貨幣政策執行力，加大貨幣政策調控的難度。同時人民幣業務對外國資本的開放必然會加重我國貨幣政策的對外依賴程度，降低部分貨幣政策工具的實施效率。因此，要防范和解決外資銀行、中外合資銀行人民幣業務開放所帶來負面效應，有力監管是必不可少的措施，否則世界金融危機、市場失靈所帶來的消極影響就無法得到有效防范和制止。
二、我國目前針對外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務的具體規范
根據我國《銀行業監督管理法》，銀行業監督管理機關負責對全國銀行業金融機構及其業務活動的監督管理工作，包括經其批準在境外設立的金融機構。對在中國境內設立的外資銀行業金融機構、中外合資銀行業金融機構、外國銀行業金融機構的分支機構的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。就此而言，我國銀行業監督管理機關完全有權對外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務實施監督管理。我國《人民銀行法》規定，中國人民銀行有權對金融機構，以及其他單位和個人的貨幣與貨幣流通等行為進行檢查監督，這其中也包括對外資銀行的檢查監督。［2］另外，我國專門于2006年年底將《外資金融機構管理條例》修改為《外資銀行管理條例》，并配套出臺了《外資銀行管理條例實施細則》，這兩個法律文件同相關法律共同構成了外資銀行、中外合資銀行在我國經營與監管的法律體系。《外資銀行條例》對在中國運營的外商獨資銀行、中外合資銀行和外國銀行在華分行的設立與登記，以及業務范圍做出了明確規定，允許在華外資法人銀行為中國客戶提供全面的金融服務。《條例》規定，外商獨資銀行、中外合資銀行可以經營與中資銀行一樣的所有外匯和人民幣業務。外國銀行分行可吸收中國境內公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款。與此同時，《外資銀行管理條例實施細則》明確了外資銀行設立機構、開展業務包括從事人民幣業務的條件、申請程序和審批時限。明確外資銀行初次經營人民幣業務仍須滿足“開業三年、連續兩年盈利”的條件，并相應取消了外國銀行駐中國總代表處的機構形式。《細則》取消了非審慎性規定并進一步完善了審慎監管的內容，增加了有關信息披露、跨境大額資金轉移報告、關聯交易、業務外包等具體監管要求，并明確了特別監管措施的內容。［3］
三、外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務的監管困境及對策構想
（一）監管法規的健全統一
我國目前針對外資銀行人民幣業務監管主要依據的是《外資銀行管理條例》及《外資銀行銀行管理條例實施細則》，而對于中外合資銀行，《中國人民銀行關于經濟特區外資銀行、中外合資銀行業務管理的若干暫行規定》已經被廢止，現在主要依照《商業銀行法》中的相關規定。因此目前國內主要實行的是內外分別立法，缺少調整和規范監管問題的統一法律，對于許多問題的規定仍然存在一定的盲目性、隨意性和分散性，監管力度和效率上難免“力不從心”，被監管者也易對監管者的公平可靠執法存在疑問。比如，外國銀行分行可吸收中國境內公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款，而在銀行保密、存款保險等方面的監管規定甚是不詳，這就造成了許多潛在的風險，也會在一定程度上導致儲戶對銀行業的不信任。對此，我認為有一部統一規范的法律十分必要，有效監管主要依賴于監管的法制化。立法者應盡快制定外資銀行法或中外合資銀行法，或者在充分考慮中國銀行業最新發展趨勢的基礎上對現行法律進行大規模的完善。
（二）存款保險制度亟待建立完善
目前而言，根據《外資銀行管理條例》規定，外國銀行分行可以在吸收中國境內公民每筆不少于100萬元人民幣的定期存款，而不得從事其他對中國境內公民的人民幣業務。［4］這樣的規定有效防止了外國資本介入我國人民幣業務對普通公民的客戶風險，但也造成了人民幣業務風險問題主要存在于大額存款的保險制度。目前，世界各主要市場經濟國家都建立有存款保險制度，然而內容不完全一致。存款保險制度不僅直接影響了客戶的經濟利益，而且決定了客戶的特殊風險。這涉及國際私法上的相關問題。一是外國的存款保險是否涉及其在國外的分支機構。二是非本國居民是否適用本國的存款保險制度。三是存款保險機構在銀行破產程序中的地位和作用，以及存款保險的具體補償辦法。［5］這些問題也直接關系到外資銀行、中外合資銀行業務經營中我國客戶所承擔的風險。由于我國過去長期實行計劃經濟體制，金融行業發展相對落后，居民幾乎沒有存款，或者說即使有風險，最終承擔者也是國家，存款保險制度顯得無足輕重。但隨著經濟全球化和中國市場經濟的發展，銀行等金融機構逐漸實現了商業化經營，因此，為了有效制止銀行業出現惡性存款支付危機和銀行破產現象，必須盡快建立起一個完善的存款保險制度，通過建立存款保險制度加強銀行業監督管理，實現事先監督和事后監督的系統協調，通過規定不同的保險費率來鼓勵外資銀行、中外合資銀行人民幣業務的高效運行。我從資料文獻中發現，目前國內有學者提出我國的存款保險制度應實行非完額保險，這樣通過存款銀行部分的承擔來加大其運營資金的責任性。然而我認為在銀行發生經營危機時，確立緊急援助措施比較可行，比如由中國人民銀行提供低息貸款進行援助，存款保險公司提供貸款或購買其股份。
（三）監管力度的適度把握
我國在對外資銀行、中外合資銀行人民幣業務監管過程中的主要問題是如何選擇一個適當的力度，既防止監管過嚴導致外資銀行、中外合資銀行喪失運營效率和創新力，又有效遏制由于監管不當而對我國銀行業的穩健發展造成不利影響。如何在對外資銀行的監管博弈中做出一個寬嚴適度的選擇，是十分重要但非常困難的事情。要激發銀行業活力，就需要采用市場化的監管方式，遵循市場規律、運用市場的手段進行監管。［6］我認為，我國在對外資銀行、中外合資銀行經營人民幣業務的監管中應該在立足現實的基礎上，保證一定的靈活性，通過監管理念的創新和監管模式優化，為其業務的拓展創造一個相對寬松的環境，從而提高國內銀行業的國際競爭力。在宏觀上可以建立靈活的審慎性監管制度，在微觀監管過程中根據外資銀行、中外合資銀行經營狀況隨時進行調整，做到每個指標在日常監管中都能得到科學的體現。同時，可以參考國外銀行業的先進經驗，比如借鑒美國“ROCA”雙重評估體系，建立一套外資銀行、中外合資銀行風險信用等級制度，并在監管過程中落到實處。具體而言，就是由監管機構或專門的資信評估機構每年定期對各外資銀行、中外合資銀行資金實力、在華業績、守法程度、經營管理能力，以及其母行的資信、母國的監管水平等方面進行綜合評分，根據得分高低將這些銀行分成不同信用等級，并在全國性新聞媒體上公布，一方面督促其加強自律，另一方面便于進行不同輕重的監管。要建立對外資銀行的風險信用等級制度，就要建立一套完善可行的量化評價標準體系。另外，采用多形式的監管方式十分必要。建立、健全現場檢查、非現場檢查相結合的監管制度，提高現場檢查的深度和針對性，加大執法與處罰力度；強化非現場檢測分析，提高風險預警和評估能力。此外，對一些規模較大的外資銀行還可由銀監局派出常駐檢查組，加強監督。［7］
綜上所述，隨著世界經濟全球化和中國市場經濟的發展，外資銀行、中外合資銀行將進一步融入中國經濟發展過程中，這不僅體現在人民幣業務的經營中，而且表現在銀行業的方方面面，對中國金融業乃至整體經濟發展產生重要影響。我們在看到因此帶來的諸多利益的同時，必須清醒地意識到我國當前相關法律體系的欠完善及監管不力問題。建立健全外資銀行、中外合資銀行業務監管體系是完善我國外資金融機構監管制度的一項重要措施，也是國際社會各國金融監管當局的共同愿望和努力目標，更是我國經濟發展的一大重要課題。
參考文獻：
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［2］具體見我國《銀行業監督管理法》第2條、第51條等的規定，《人民銀行法》第31、32條等的規定.
［3］具體見我國《外資銀行管理條例》第5條等的規定.
［4］具體見我國《外資銀行管理條例》第31條等的具體規定.
［5］劉少軍.外資銀行開放人民幣業務后客戶風險的法律分析.政治與法律，2007，5.
【關鍵詞】銀行接管，法律制度，完善
2007年4月爆發的美國次貸危機，造成了美國銀行業的巨大動蕩，繼而波及全球，許多金融機構相繼倒閉，甚至連某些金融巨頭也難逃破產的厄運。據鳳凰網財經報道，自2007年1月至2009年5月間，美國共有49家銀行破產。面對嚴峻的經濟金融形勢，國際上出現了一股接管：次貸危機以來，截至2008年底，美國聯邦存款保險公司（以下簡稱FDIC）接管和處置了28家問題銀行，避免了金融市場的急劇下挫。銀行接管作為一種由國家行政權力介入對問題銀行進行經營性接管，以幫助銀行恢復正常經營能力的風險控制制度，已經越來越受到世界各國的重視。
一、銀行接管的法律含義及必要性
（一）銀行接管之法律含義及目的
接管是指銀監會根據法律授權對經營有嚴重問題(包括嚴重違規經營、資不抵債、無力支付等)商業銀行的債權債務和業務經營活動進行管制，防止資產質量和業務經營情況進一步惡化，以維持金融秩序，保護存款人的利益。我國關于銀行接管的法律規定體現在《商業銀行法》第64條，“商業銀行己經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管。”以及《中華人民共和國銀行業監督管理法》第38條，“銀行業金融機構己經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的，國務院銀行業監督管理機構可以依法對該銀行業金融機構實行接管或者促成機構重組，接管和機構重組依照有關法律和國務院的規定執行。”
我國商業銀行是自負盈虧，自擔風險，以其法人的全部財產對外承擔債務的獨立法人。在銀行出現信用危機時，銀監會可以不接管，而按照破產清算程序進行債務債權清理，然后商業銀行注銷。但是，銀行不是一般的企業，它是公眾利益關系密切，同社會經濟關系密切的金融機構，銀行的破產對公眾和市場的震動比較大，為了保護存款人和其他客戶的利益，保證金融市場的穩健運行，銀監會有權對發生信用危機的銀行進行接管。
(二)銀行接管之必要性
現代商業銀行是指以營利為目的，以存、放、匯為主要業務，以各種形式的金融創新為手段，全方位經營各類銀行和非銀行金融業務的綜合性、多功能的金融服務企業。金融業是現代經濟的核心，而銀行業又是金融業的重要組成部分。金融體系具有天然的脆弱性，外部性表現也更為強烈，金融屬于高風險行業，金融風險的積累很容易引發金融危機，進而導致社會不安定乃至社會危機。因而銀行接管作為銀行風險管理的一個重要制度具有其必要性。
二、我國銀行接管法律規定及不足
我國銀行接管法律制度主要集中在《商業銀行法》的五個條文（《商業銀行法》第六十四條至第六十八條），分別概括規定了商業銀行接管的條件、接管決定的作出、接管期限以及接管的終止等，《銀行業監督管理法》也有兩個條文（《銀行業監督管理法》第三十八條、第四十條）規定了銀行接管的原因接管組織的權力，此外，我國金融監管法中還有一些法律法規中涉及對其他金融機構的接管制度規定，總的來說，我國對于銀行接管的法律規定相對籠統，缺乏可操作性。
（一）接管原因界定之模糊
接管原因，也即接管程序的啟動原因，也有學者將其稱為接管條件或接管標準。它是指當事人得以提起接管申請或者主管部門得決定實施接管程序的法律事實，是決定商業銀行是否適用接管程序的主要判斷事由。如何界定接管原因，將直接關系到啟動接管程序的難易度和效率，從而影響制度效用。
我國《商業銀行法》第六十四條和《銀行業監督管理法》第三十八條都規定當商業銀行已經或可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對其實行接管。從法條的規定我們可以看出，我國對于商業銀行在何種情況下應當進入接管程序的規定是十分模糊的，“已經或可能發生信用危機”，“信用危機”如何界定，“已經或可能發生”的標準是什么，“影響存款人的的利益”到什么程度可以認為是已經達到“嚴重”等級？這種法律規定的缺失使得接管在實踐中難以獲得規則的指引，銀行接管作為一個行政行為，需要法律提供一個統一的、確定的規則來規范它，否則行政權力天生的擴張性可能會導致其過分的干預市場，破壞市場優勝劣汰的生存法則。因此，我們必須更為細致地界定接管原因，規定銀行在什么情況下可以進入接管程序。
（二）接管人規定之缺失
接管人即接管組織，由監管機構及其選任的合格人員組成，是對發生問題的商業銀行進行接管，挽救銀行危機，維護存款人合法權益的管理人。我國《商業銀行法》僅在第六十五條規定，“接管由國務院銀行業監督管理機構決定,并組織實施。國務院銀行業監督管理機構的接管決定應當載明下列內容: (一)被接管的商業銀行名稱；(二)接管理由；(三)接管組織；(四)接管期限。接管決定由國務院銀行業監督管理機構予以公告。”對接管人的資格、組成等具體問題并沒有具體規定。
接管組織作為接管程序啟動后被接管銀行的經營者，必須具備相應的專業領域知識，賦予其一定范圍內的權力，同時法律也應當對接管組織的行為作出一定的限制。而我國現行立法缺乏對接管組織行為的限制，使接管組織對危機銀行有較大的自由處置權。這部分法律的缺失使得危機處理的效率下降，銀行危機變得更加復雜和難以解決。
我國為數不多的接管案例中也體現出了法律規定缺失帶來的弊端。2004年南方證券接管案例即體現出了我國法律規定之空白造成了實踐中的混亂。在南方證券接管案中，接管組織是由中國證監會、深圳市政府、中國人民銀行、公安部共同組成的。而在國外成熟市場，對金融機構進行接管的應該是央行的金融穩定局或者銀監會之類的機構。南方證券由深圳市政府來牽頭接管，這反映了我們金融監管的職能沒有完全到位。深證市政府作為南方證券的重要股東，行使行政接管權力時夾雜著地方政府的利益，無法保證其作為接管人應當履行的對公司其他債權人的義務，同時，政府機構是否具備經營管理證券公司的專業能力也是值得商榷的，因此，南方證券案中接管組織成員的構成既不合理又不合法。
三、美國銀行接管法律制度對于我國法律完善之啟示
（一）接管原因之界定
1864年美國《國民銀行法》第五十條首次規定了接管制度，授權貨幣監理署來指定銀行的破產接管人，而這一職權的傳統行使者本來是法院。美國《聯邦存款保險法》第H條(c)(5)規定，“為參保存款機構任命接管人的條件列舉如下：(A)資不抵債。存款機構的資產少于存款機構欠債權人和其他人，包括存款機構成員的負債。(B)重大浪費。資產或收入上的重大浪費應是因:(i)違反法律、條例;或(ii)不安全和不合理的經營。(C)不安全和不合理經營。存在不安全和不合理經營的情況。(D)停止和終止命令。故意違反終局的停止或中止命令。(E)隱匿。存款機構隱匿或拒絕向合法監管者、檢查者提供其賬簿、文件、檔案、資產和有關事務。(F)無力償債。在正常的經營過程中，存款機構不能償還其負債或滿足存款人的需求。(G)虧損。存款機構已經發生或可能發生的虧損將耗盡其所有的或實際上的所有資本，如果沒有聯邦援助，其資本將不能充足。(H)違法。違反法律、條例或不安全、不合理的經營可能(i)引起破產或巨大地浪費資產和收入；(ii)削弱存款機構的地位；或(iii)以其他方式嚴重損害存款機構存款人或存款保險基金的利益。(I )同意。依據董事會或股東會或成員的決定，存款機構同意該任命。(J)參保資格的停止。該存款機構停止成為一家參保存款機構。(K)資本不足。存款機構資本不足，且(i)沒有再次變得資本充足的合理預期;(ii)未能按照第38條(f)款第(2)項(A)分項規定要求充分地提供資本；(iii)未能按照第38條(e)款第(2)項(D)分項規定的期間向監管機構提出可接受的資本恢復計劃；或(iv)未能按照第38條(e)款第(2)項規定實施提出的或已被接受的資本恢復計劃。
(L)存款機構—(i)正如第38條(b)款規定資本嚴重不足；或(ii)以其他形式嚴重資本不足。(M)洗錢罪。”符合上述條件的商業銀行可以被接管而不是必須被接管，美國相關金融法律還規定了其他治理危機銀行的途徑，例如購買與承擔、公開銀行援助、過渡銀行、破產清算等，即使商業銀行符合被接管的要求，銀行監管機構也可以不對其實施接管，而采用其他的治理措施。在美國的金融法制中，接管是屬于自由裁量權的范圍，銀行監管機構根據“成本最小”法定原則，根據1991年《美國聯邦存款保險公司促進法》的規定,銀行監管機構若不以破產清算方式處理危機商業銀行,則其必須挑選一種可以替代的成本最小的治理措施。即在確定接管是其中成本最小的救助措施后才能實施接管,否則不得采用接管措施。
對于哪些銀行應當被納入接管范圍，有學者認為嚴重違法違規或者經營不善，以致于喪失償債能力或有停業的可能，除非立即介入其經營管理，否則將于短期內關閉的銀行應當被歸為接管制度中的問題銀行之列。而接管決定的作出，應參照美國立法中的成本最小化原則，監管機關要在評估比較的基礎上，盡可能地證明實施接管是當前所有處置措施中是最有效率的。
（二）接管人資質及權力之確定
在美國，有權接管商業銀行的主體是聯邦存款保險公司(Federal Deposits Insurance Company，簡稱FDIC)。美國聯邦存款保險公司是一個獨立的聯邦政府機構，直接向美國國會負責，并接受美國會計總署的審計。FDIC是一個有著復合型職權的綜合性監管機構，首要職能是存款保險；其次FDIC還被賦予了銀行監管的職能，作為監管者，聯邦存款保險公司負責直接對投保銀行進行監督和管理。
通過對銀行和貸款機構及存款保險基金所面臨的風險進行識別、監控和處理，促使其安全穩健運營；最后，FDIC還有著接管和處置倒閉存款機構的職權。在美國，當有問題金融機構由其注冊登記機構負責關閉后，一般都將其統一交給FDIC接管處置。FDIC在必要條件下也可以任命自己為參保機構的接管人或清算人。實踐中，FDIC被授予恢復銀行營業所必要的廣泛權力，具體來說FDIC的接管權限具有范圍廣泛和手段多樣的特點。作為接管人，FDIC就倒閉銀行以及資產，有權獲得銀行股東、銀行成員、存款人、管理層和董事的所有權利、法律地位、權力和優先權。它可以控制并運營銀行，回收銀行被拖欠的債務和現金，以及所有與其職責相符的、旨在保護和保全銀行資產的權力。
我國法律并未明確規定接管組織的組成，只規定了由銀行業監督管理機構實施監管。正是由于法律對接管組織的界定不清導致了在實踐中出現缺位、越位等現象，因此應當明確金融監管機構、中央銀行、財政部門在接管中的具體職能和職責。與美國存款保險公司享有接管權不同，我國在接管組織的選任上應當以銀監會為主導，銀監會負責決定接管并選任接管人。參考各國對接管人的資格要求，在選任時應當考慮一下因素：“是監管機構工作人員”、“有豐富的金融行業經驗”、“能有效管理公司財務和業務”等，即：“既具有專業知識又能夠合理管理商業銀行，維護債權人利益的人或組織”。
在任命完接管人后，接管人即可以行使此前有銀行管理者和股東行使的所有權力，任命接管人僅僅使銀行的管理權發生轉移，但并不轉移所有權。如前述關于美國接管人權力范圍的介紹，各國法律對于接管人的權力都相當的廣泛，目的是使接管人可以更為高效地從事工作，然而為了杜絕接管人濫用權力，危害被接管商業銀行的利益，維護經濟秩序，可以考率采用列舉的方式明確和細化接管人的權力，同時規定接管人超出法律規定行使權力應當承擔的責任。
本文系2011年華東政法大學創新項目“英美銀行法原著選讀”階段性研究成果，項目編號：20112034。
作者簡介：葉曉晶（1989-），女，江西省萍鄉市人，華東政法大學2011級經濟法學專業碩士研究生。
參考文獻：
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【關鍵詞】金融監管 金融審計 審計制度
一、立法型：美國的金融監管和金融審計
（一）金融監管
1.金融監管立法。美國聯邦金融監管的立法在國會。主要法案包括相關的機構法如《聯邦儲備法》、《銀行控股公司法》以及金融行業發展方面的法案如《格拉斯·斯蒂格爾法》、《1999年金融服務法》等。相關監管機構在各自職責范圍內依據上位法制定部門監管規章，這些監管規章主要收集在《美國的聯邦監管法典（Code of Federal Regulations，CFR）》內。該法典是美國聯邦政府部門和機構頒布的有關監管規章的集大成者。另外，美國各州也有權制定各自轄區的銀行監管法規和保險監管法規。這些監管法規未包含在《聯邦監管法典》中。
（1）美國的銀行業監管。美國設有聯邦和州政府兩級監管機構。聯邦政府有五個主要的監管機構：美國貨幣監理署（OCC）、美國聯邦儲備體系（FED）、聯邦存款保險公司（FDIC）、儲蓄機構監管署（OTS）和國家信用社管理局（NCUA）。此外，美國各州政府也設立有銀行監管機構。
貨幣監理署（OCC）隸屬美國財政部，1863年國家貨幣法賦予貨幣監理署監管美國聯邦注冊銀行的職能。監管職能主要包括檢查；審批監管對象設立分支機構、資本等變更的申請。
聯邦儲備體系（FED）（下稱美聯儲）根據國會1913年聯邦儲備法設立。主要負責制定貨幣政策，并對其成員銀行以及金融控股公司等進行監管，此外還承擔金融穩定和金融服務職能。
聯邦存款保險公司（FDIC）于1933年設立，旨在通過保護銀行和儲蓄機構的存款、監管投保機構以及對破產機構進行接管等來維持金融體系穩定和公眾信心。
儲蓄機構監管署（OTS）主要負責儲蓄協會及其控股公司的監管。
國家信用合作社管理局（NCUA）主要負責發放聯邦信用合作社的執照并予以監管，并運用國家信用合作社保險基金對所有聯邦信用合作社和大部分州立信用合作社的儲蓄存款予以保護。
此外，聯邦金融機構檢查委員會作為上述5家監管機構的協調機構，主要負責制定統一的監管準則和報告格式等。
（2）美國的證券業監管。美國的各類證券市場，包括國債、市政債券、公司債、股票、衍生品市場等，由美國財政部、市政債券決策委員會（MSRB）、證券交易委員會（SEC）以及商品期貨交易委員會（CFTC）等不同的監管機構負責監管。
財政部：美國國會于1986年通過了政府債券法案，賦予財政部監管整個政府債券市場的職責，具體監管政府債券經紀商和交易商的交易行為，以保護投資者，建立公平、公正和富有流動性的市場。
市政債券決策委員會（MSRB）：美國國會于1975年設立了市政債券決策委員會，賦予其有關監管法規的職責，即監管證券公司和銀行承銷、交易和銷售市政債券等行為的法規。
證券交易委員會（SEC）：美國的證券立法賦予了SEC以下主要監管職能：1、《1933年證券法》規定，公開發行證券的發行人（政府債券、非公開發行以及州內發行除外）必須到SEC注冊，提供財務報表等有關文件。2、《1934年證券交易所法》規定，交易所上市的公司必須向SEC以及證券交易所提交注冊申請以及年報等SEC規定的報表報告；場外交易的公司則必須提交年報等SEC規定的報表報告。此外，該法案還賦予SEC監管交易所成員有關交易行為的職責。3、《1935年公用事業控股公司法》規定，SEC根據有關保護公眾、投資者和消費者利益的準則對電、氣等公用事業控股公司予以監管。
商品期貨交易委員會（CFTC）：設立于1974年，商品期貨交易委員會負責監管美國商品期貨和期權市場。
（3）美國的保險業監管。美國的保險監管職責主要由各州的保險監管局承擔，包括市場準入以及監測檢查等日常監管。此外，各州保險監管局于1987年共同設立了全美保險監管協會（NAIC），作為州保險監管局的輔助監管機構。
（二）金融審計
根據美國政府審計準則，GAO主要是對政府機構、項目、活動和功能的審計和鑒證業務，以及對接受政府資助的承包人，非盈利性組織和其他非政府組織的審計和鑒證業務。其中主要的鑒證業務是指對被鑒證事項或者與被鑒證事項有關的陳述進行檢查、審核或執行商定程序并報告結果。鑒證業務的對象可以有多種形式，包括歷史的或預期的業績或狀況，物理特征，各個歷史事件，分析，系統和過程或行為。鑒證對象可以是財務信息，也可以是非財務信息。
除此之外，政府審計還可以提供非審計業務，但是必須保持獨立性原則。截止2013年5月29日，美國GAO官網公布的審計報告中，有超過3200份審計報告的主題是金融審計。主要分布如圖1：
在GAO官網上公布的2013年份的17份審計報告中，有財務審計1份，鑒證業務3份，其他13份皆是績效審計。根據報告顯示，2013年，GAO對美國政府及FDIC及其下屬機構DIF的2012年度的財務報告分別出具可審計報告，對上述機構是否在所有重大方面是公允的并符合美國法律的要求出具了審計意見并提出了審計建議。不僅如此，GAO也對美聯儲的內部控制及SEC的內部監管控制體系進行了審計并提出審計意見。報告同時顯示，上述被審計機構對審計意見的認同度較高，一般是接受意見并積極進行改正。
（三）比較分析
上述可知，美國的金融監管的內容是檢查、審批監管對象設立分支機構、資本等變更的申請；對其違法違規行為或不穩健經營行為采取監管措施并且監管政府債券經紀商和交易商的交易行為，以保護投資者，建立公平、公正和富有流動性的市場等。而金融審計則是對包括金融監管機構在內的政府機構、項目、活動和功能以及對接受政府資助的承包人，非盈利性組織和其他非政府組織的財務報表進行審計，以確保被審計對象的財務報表在所有重大方面是公允的且是遵守相關法律法規。由此可以看出，美國的金融監管和金融審計的重復部分較小。美國作為全球金融和資本運作最復雜、最頻繁的區域，其自身的金融監管體制中不同機構的監管范圍是有重疊部分的，但是其與GAO的審計分工卻較為明確。
二、獨立型：德國的金融監管與金融審計
（一）金融監管
1.金融監管立法。在德國，德意志聯邦銀行和聯邦金融監管局負責對金融業進行監管。2002年5月1日成立的德國聯邦金融監管局集銀行、保險、證券監管和資產管理于一體。由于德國實行混業金融制度，德國聯邦金融監管局實際上總體負責對銀行、保險公司、證券市場以及政府資產的監管，隸屬財政部，但在行政和監管裁決上享有極大的自。聯邦金融監管局依法獨立履行職責，其監管目的是要保證金融機構業務經營的合規性和安全性，防范金融風險，保障投資者和債權人的資產安全。
2.金融監管機構及其職能。德國聯邦金融監管局不在各州設立下屬機構，各州銀行日常經營活動的具體監管，由德意志聯邦銀行在全國9個地區設立的辦事機構及其下屬的分行承擔。不過，這些分支機構只是代為承擔銀行監管的日常事務，并負責將監管的情況向金融監管局報告，由其做出最終決定。同時，中央銀行是全國唯一有權對金融機構行使統計權力的機構，這使得金融監管局無權單獨向金融機構征集任何形式的統計信息，不過因行使監管所需的必要信息，可從中央銀行那兒獲得。中央銀行也通過監測金融機構的風險類別并對其進行審計、參加監管當局的董事會和管理委員會為改善監管發揮作用、與監管當局共享信息、技術、工作人員和行政管理等資源的方式，在一定程度和范圍內參與金融監管。
（1）微觀監管機構。1961年通過的銀行法授權建立了聯邦銀行監管局，它是一個獨立的聯邦監管機制，直接隸屬于財政部，多年來在德國銀行監管中發揮中心作用。根據《銀行法》第6條，銀監局的首要任務是保護投資者和存款人的合法權益，負責制定和頒布聯邦政府有關金融監管的規章制度，并采取措施消除各種風險因素。而銀監局主要職責是防止濫用內部信息，不定期收集監管信息以及監管重大的股權交易等。除此之外，德國財政部還下設聯邦保險監管局（FISO）和聯邦證券交易監管局（FSSO）分別負責保險業和證券交易活動的監管工作。
（2）中央銀行。德意志聯邦銀行是德國的中央銀行。德意志聯邦銀行在制定與執行貨幣政策上保持高度的獨立性，不受政府的指令干預，是西方各工業國家中保持央行高度獨立性的典型。雖然德國有一個與中央銀行分離的銀行監管機構，但德國中央銀行也在銀行監管中扮演重要角色，并對銀監局起著重要支持作用，其工作重點是收集和處理相關信息。同時，它在金融市場監管、銀行危機管理中也發揮重要作用。
另外，在1999年歐洲中央銀行體系確立之后，德意志聯邦銀行失去了獨立制定貨幣政策的功能。所以在此背景下，2002年4月30日新頒布的《德意志聯邦銀行法》在未改變聯邦銀行的基本職能的前提下，確立了新的德國聯邦銀行體系。改組后的聯邦銀行由設在法蘭克福的總部、9個地方事務辦公室和分設在德國各地大城鎮的118個分支機構組成。總之，隨著歐元一體化的逐步擴大，國聯邦銀行將逐步強化其宏觀經濟監管職能，淡化其微觀監管職能。
（二）金融審計
在德國，聯邦審計院絕非審計所有的銀行，其審計權僅限于聯邦所有的國家銀行，包括中央貨幣與德意志聯邦銀行和具有商業銀行性質的聯邦公共信貸機構。此外，各州和鄉也有公共銀行，對它們的審計，各州的法律分別作出的規定。
根據德國預算條例，聯邦審計院審計聯邦直屬公法法人的預算執行和非預算資金管理，即聯邦審計院原則上可以如同在直屬國家管理部門一樣，對聯邦銀行進行審計。聯邦銀行的年終決算由私人經濟審計公司審計。根據聯邦銀行法，聯邦審計院可以將私人經濟審計師每年提供的審計報告作為其自身審計的基礎。
聯邦銀行在金融政策上是獨立的，而審計監督也是完備的。聯邦審計院將對聯邦銀行的審計權視為類同對議會和政府政治決策的審計權。而對聯邦銀行貨幣與金融政策決定方面的這種審計權，意味著：作為獨立性標志的中央銀行理事會的貨幣與金融政策上的事務，不受國家審計監督的評價；國家審計監督所要審計的是聯邦銀行的管理部門對這類決策的貫徹執行情況。
（三）比較分析
由上文可知，德國金融監管局設置了三個專業部門，分別監管銀行、保險、證券業務，三個交叉業務部門，負責專門處理交叉領域的問題。主要目標是確保整個金融產業的正常功能，保證銀行、金融服務機構和保險企業的清償能力，保護客戶和投資者利益。而審計方面，聯邦審計院對于信貸機構的審計無非是從審計最基本的有效監督方向形式職能。在德國，一直都在很強調監管的獨立性和審計的監督性。各有各的目標，各有各的職能，各有各的方法，雖然獨立和監督并非那么容易的劃清界限，但是在金融監管與金融審計兩者是否重復混淆方面還是做得很不錯的。
三、行政型：中國的金融監管和金融審計
（一）金融監管
中國金融監管體系的確立以成立國家三大金融監管機構為標識。為了對金融機構和金融市場更好地進行統一和綜合監管，銀監會、證監會、保監會于2004年共同簽署了金融監管分工合作備忘錄，對各自的監管職責予以明確，對合作監管辦法作了明確規定，建立了銀監會、證監會、保監會“監管聯席會議機制”，銀監會、證監會、保監會任何一方與金融業監管相關的重要政策、事項發生變化，或其監管機構行為的重大變化將會對他方監管機構的業務活動產生重大影響時，應及時通告他方。若政策變化涉及他方的監管職責和監管機構，應在政策調整前通過“會簽”方式征詢他方意見。對監管活動中出現的不同意見，三方應及時協調解決。目前中國實行的分業監管、相互合作的金融監管體制基本適應中國金融機構和金融市場發展的實際需要。
1.金融監管立法。為了深化金融改革和完善金融監管，提高銀行的核心競爭力和抵御風險能力，中國按照國際慣例并結合國情制定了一系列金融法規和政策，為金融監管提供了可靠的法律保障。譬如，除了全面修訂了《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》之外，根據人民銀行轉換職能并獨立行使貨幣政策和加強金融監管的客觀需要，重修修訂了《中華人民共和國銀行業監管管理法》和《中華人民共和國證券投資基金法》，進一步明確了我國金融監管法規的基本架構，為監管者提供了業務調控的法律依據并奠定了政策監督的基礎。
2.金融監管機構及其職能。
我國對金融業實施的監管包括銀行業、證券業、保險業的監管。其中銀行業監管占主要地位：
（1）銀行業監管。《中華人民共和國銀行業監督管理法》明確了監管機構的職責。中國銀監會作為國務院授權的監管機構，依法統一監管銀行業金融機構，維護銀行業的合法、穩健運行，防范和化解金融風險，維護存款人和其他客戶的合法權益。職責主要包括：
①明確銀監會有規章制定權。
②銀監會負責審批銀行業金融機構及其分支機構的設立、變更、終止及其業務范圍。
③銀監會對銀行業金融機構實行現場和非現場監管并依法對違法違規行為進行查處。
④負責統一編制全國銀行業金融機構數據、報表，抄送中國人民銀行并按照有關規定予以公布。
⑤銀監會會同財政部、人民銀行等部門提出存款類金融機構緊急風險處置的意見和建議。
（2）保險業監管。我國保險業的監督管理機構是中國保監會，是全國商業保險的主管部門。保監會對保險業監督內容包括組織監管、業務監管和財務監管三方面。根據國務院授權依法履行以后職責：
①擬定有關商業保險的政策法規和行業發展規劃。
②依法對保險企業的經營活動進行監督管理和業務指導并維護保險市場經濟秩序。
③培育和發展保險市場，推進保險業改革，完善保險市場體系并促進保險業的公平競爭。
④建立保險業風險評價體系和預警系統，防范和化解保險風險并促進保險企業穩健運行。
（3）證券業監管。我國目前對證券業的監督管理機構是中國證監會，它是全國證券企業的主管部門，根據國務院授權及《中華人民共和國證券法》第一百六十七條的規定，履行以下職責：
①制定規章、規則和有關規范性的文件。
②審批權和核準權。這是國務院證券監督管理機構職責中最主要的一項權力，包括對發行股票核準、公司債券的審批；對股票、公司債券及其他證券上市的核準等等。
③監督管理權。包括對證券、交易、登記、托管、結算進行監督；監督證券從業人員的資格標準和行為準則的實施；監督檢查證券發行和交易的信息公開情況等。
④查處權。包括對違反證券市場監督管理法律、行政法規的行為進行調查、檢查和處罰。
⑤法律、行政法規規定的其他職責。
（二）金融審計
近年來金融機構違規違法事件仍然難以有效抑制，反顯出愈演愈烈之勢，銀行的違規經營、秩序混亂現象不斷增多。所以當務之急是要以國際監管標準指導我國金融監管工作，特別要理順金融監管與金融審計之間的關系，進一步發揮國家金融審計在金融監管中的作用。
依據《審計法》規定，接受國家金融審計的機構包括中央銀行（含國家外匯管理局）及其分支機構，國家政策性銀行、國有商業銀行、證券公司、保險公司、信托投資公司等國有非銀行金融機構及其分支機構、國有資產占控股地位或者主導地位的銀行或者非銀行金融機構及其分支機構，以及上述部門或機構的有關人員，其中中央銀行的財務收支只能由審計署進行審計。由于金融審計的外延、內涵較為廣泛或深刻，因此，難免與其他審計學科有交叉重疊現象。
但客觀地講，金融審計作為行業審計中的重要組成部分，有一套自己的特點和監管內容。并且作為金融監管的核心，在整個國民經濟監管體系中已占據了十分重要的地位，它的影響及作用也日益凸現。金融審計要從銀行經營的微觀人手發現有關金融監管的宏觀問題，從有關國家宏觀金融政策，法規和制度上分析原因，并提出對策，從而對維護國家金融秩序、促進我國金融業健康發展起到應有的作用。
（三）比較分析
劉家義審計長曾經提出：金融審計作為金融監管體系的重要組成部分，充分發揮了保證經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。也就是說金融監管包含了金融審計，并且金融審計能夠使金融監管更好的發揮其職能。但是不得不承認，在我國金融監管體系方面，一直未明確金融審計的定位，出現了金融審計未納入金融監管理論體系，但又行使著金融監督職能的現象，同時，審計系統內部，也存在著單純就審計工作談金融審計的現象，未能跳出審計、立足金融監管談金融審計。這種現象我們不難看出，相比發達國家，我國的金融監管和金融審計相關內容比較模糊。
四、綜合分析及建議
通過以上的分析研究可知，不同國家、不同金融體系、不同審計制度下的金融監管和金融審計的特點和相互關系是不同的。美國的金融監管主要是對金融機構的準入、日常經營活動等其他保障金融體系的有效運作進行干預和指導；而金融審計則是關注相關機構的財務的真實完整性及合規性，并適當地進行專項審計或評估。就德國而言，德國金融監管局主要是確保整個金融產業的正常功能，保證銀行、金融服務機構和保險企業的清償能力，保護客戶和投資者利益；而金融審計則是獨立地對金融機構實施有效地監督職能。因此我們可以看出，雖然美德體質不同，但在金融監管與金融審計的運作和合作中，都保持著明朗的獨立性和不斷完善的合作精神。所以根據美德的分析，我國可以從中借鑒如下幾點：
第一，明析金融監管與金融審計的各自定位。金融監管應著力保障金融體系的平穩運行，包括金融機構的準入、金融機構業務運行的日常監管等。而金融審計則更應著重于金融機構的財務報告的審計以及配合金融監管的要求進行專項審計和評價。
第二，推進金融監管體系的重構。我國金融行業發展的趨勢是從分業經營向混業經營轉變。這就亟須我國應推進金融監管體系重構。在重構的過程中應將金融審計納作金融監管的一部分，與金融監管機構、國家相關單位行為金融體系的大監督體系，以便更好地加強金融監管的力度，提高金融體系的運作效率。
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為了突出國際化改革方案，我們選取了發達國家以及較為發達的發展中國家進行相互對比。從目前國際金融監管改革的幾大趨勢中，將從以下四個方面對比各國的主要改革方案:一是監管主體的集中化，二是監管內容的擴大化，三是監管手段的變革化，四是國際監管的合作化。
(一)美國金融監管改革美國的金融監管屬于雙線多頭、分權制衡的狀態。美國的主要改革方案有在2009年6月提出的《金融改革框架》，以及在2010年7月金融危機后出臺的監管法案《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》。其中最主要體現在監管主體的集中化以及監管內容的擴大化，在改革中強化了美聯儲的職權，并且監管所有一類金融控股公司，包括銀行、證券公司、保險公司等領域。為了擴大對消費者的保護，建立了消費者金融保護局，用以保護消費者的權益。由于金融產品的繁雜，衍生產品層數不窮，同時加強了對金融衍生產品以及對沖基金的監管。更加細化到證券市場監管，增加對信用評級機構的慣例等。而監管手段的變革主要是從金融企業的設立開始更嚴格要求其資本及其他各方面的標準化。
(二)英國金融監管改革英國的金融監管屬于分久必合、高度集中的狀態。英國的金融體系非常龐大，也相對復雜。整個英國的金融體系名義上是由英國財政部負責監管，但在實際操作中則由英格蘭銀行和其他金融監管機構具體執行。從四個改革方案中，英國較為傾向監管的集中化和國際監管的合作化。由于巴林銀行倒閉、國際商業信貸銀行破產等事件，英國根據2000年出臺的《金融服務和市場法》，將最強有力的金融監管權力集中于英國金融服務監管局(FSA)。在2009年7月的《改革金融市場》白皮書中提出建立金融穩定理事會(CFS)，旨在識別金融危機，協調金融風險預案，使金融體系穩步發展。并且強化以金融穩定委員會(FSB)為核心的國際監管體系構建。
(三)歐盟金融監管改革歐盟一直以來都在世界經濟中處于比較重要的地位。歐盟一直是國際金融體系改革的積極倡導者。在地區內部，歐盟也在積極推動金融監管規則和體系的改革，致力于建立“高標準”的金融監管體制。歐盟主要是從監管主體集中化和監管手段變革化入手，2009年6月，歐盟理事會通過了《歐盟金融監管體系改革》法案，建立歐盟系統風險委員會(ESRB)，用以監控系統風險。為了強化微觀金融和協調整個機制，還建立了歐洲金融監管系統(ESFS)。并且全面升級了原歐洲銀行、保險和證券監管委員會，統一合并權力為歐盟監管局(ESA)。
(四)巴西金融監管改革在巴西，金融系統的最高權力機構是國家貨幣理事會(CMN)，受財政部直接支配。主要負責金融機構的發展，協調財政預算以及相關債務等。下設以巴西中央銀行(BCB)為主，監管大部分金融機構。另設證券交易委員會(SEC)、私營保險監管局(PIS)、補充養老金秘書處(CPS)，尤其對保險機構、證券交易所以及養老金管理機構予以監督。在巴西，其金融監管改革主要集中在監管手段的變革化和國際監管國際化。監管當局不斷地對各級各類金融機構的日常商業活動、資金狀況、公司內部的治理問題進行審計分析，并通過改革監管公司的信息披露制度，使各級金融機構的信息達到一定的透明化。
(五)俄羅斯金融監管改革根據俄羅斯《憲法》和《俄羅斯聯邦中央銀行法》，目前，俄羅斯的主要金融監管職能都在俄羅斯銀行手中，直接向俄羅斯聯邦杜馬負責，俄羅斯銀行已經成為包含經濟綜合部、信貸機構許可部、銀行監管部、信貸機構檢查部、市場操作部在內的23個部門的中央金融管理機構。俄羅斯金融監管改革主要體現在監管手段的變革化和國際監管的合作化方面。加速銀行向中小型企業服務，由于俄羅斯銀行是整個國家的監管核心，所以俄羅斯的改革主要依靠銀行采取多種多樣的措施，包括加大對客戶的抵押以及銷售貸款。對整個的法律框架結構也進行了改制，不允許授權予任何信貸機構或客戶，以防止經營風險，減少非法籌集資金帶來的金融風險犯罪。每家銀行還要盡量縮減銀行運營成本開支，減少不合理費用。為了加強與國際監管機構的合作，俄羅斯迄今為止已經與14個國家及機構簽署關于銀行領域的合作協議，后續準備簽署合作備忘錄。
(六)印度金融監管改革印度的監管分別從銀行監管和金融機構監管兩方面入手進行總體監控。印度儲備銀行(RBI)來負責整體銀行的監控。而印度證券交易委員會(SEBI)則用作監控證券、債券保險、或金融擔保等業務的實施。印度的金融監管改革從監管的擴大化和監管的改革化入手。把整個金融體系的監控擴大到加強資本充足率的數量，以及加大對大型銀行和私人銀行的資產負債狀況的控制，特別是與那些跨國監理機構加強合作。金融衍生產品的研發，也成為重中之重。而金融衍生工具中會計準則的復雜性，理應受到高標準化的控制，為了防止財務報表中某些金融衍生工具的價值錯誤估算。
二、中國金融監管的現狀
對于中國的金融監管，主要從我國的三大金融行業來分析。根據國內現行的商業銀行法、保險法、證券法以及相關法律之規定，當前國內金融業所實行的是分業經營管理模式，即銀行、保險、證券等金融機構的業務，彼此之間沒有太大的關聯性與制約性，互不兼營。1992年成立的證監會，從屬性上來講，其屬于國務院證券監管機構，其職責在于對國內證券市場進行統一監管。對證券的發行、交易、登記、托管、結算進行監督管理，并且統一對證券的發行人、上市公司、證券交易所、證券公司、證券登記結算機構、證券投資基金管理機構、資信評估機構等評估標準。1998年成立的中國保險監管委員會，主要負責對全國保險市場的統一監管。負責擬定保險市場的方針政策、發展規則，起草保險市場的相關法律及法規。監管整個保險公司及保險市場中的中介機構。
三、當前國內金融監管過程中的主要問題分析
從實踐來看，當前國內金融監管過程中存在著很多的問題，一方面是監管組織結構、職權劃分等方面的問題與不足，另一方面則是監管理念和實施環境問題，相關制度不配套，被監管對象的內部控制功能，監管方法、程序等，存在著一定的缺陷與不足，具體表現在以下六個方面:
(一)金融監管體系有待進一步健全和完善從當前國內金融市場來看，最突出的一個問題在于金融監管體系仍按傳統的管理模式進行設置，即銀行、證監會、銀監會以及保監會等機構，各自分工，對其業務范圍內的活動進行監督管理，各負其責。據調查顯示，上述機構之間不乏相互扯皮現象，甚至出現較為嚴重的職責沖突、監管不力等問題，因此，大大降低了監管水平和效率。由于各個職能部門各自為政，彼此之間缺乏統籌協調，因此，導致監管力量非常地分散，對金融機構的全面有效監管產生不利影響。
(二)金融監管理念相對比較落后在實踐中我們可以看到，當前國內金融監督管理過程中，存在著風險管理作用認知不清等現象，存在著較大的片面性，普遍認為所謂的金融風險只是金融業內部的問題。金融監管并非萬能的，通過監管活動的落實也不能完全保證金融機構的良性發展。從理論上來講，若想確保金融監管效率，一定要有持續的良性經濟政策、市場約束機制以及完善的金融設施和安全網。同時，對當前的金融市場規范化要有正確的認知。一般而言，市場會隨著價格的變化而出現一定的波動，并發揮著對資金優化配置之功能。然而，當前國內金融市場相對比較落后，扭曲的市場現象也非常嚴重。
(三)缺乏相應的配套制度和措施現有的金融監管法律、法規不完備，缺乏系統性，當前國內的金融企業財會機制不能適應市場經濟發展的需要，以及存款保險制度等仍為空白。
(四)國內商業銀行內控問題從實踐來看，當前國內商業銀行的機構設置出現了嚴重的重疊現象，這導致總行對各級分支機構的約束力明顯下降。商業銀行內控方式和方法明顯乏力，并且對各項規章的落實缺乏行之有效的監督管理，部分銀行內部審查部門形同虛設，甚至有些專門負責檢查的機構難以發揮作用。
(五)監管手段和方法相對落后從當前國內金融市場來看，現場檢查表現出一定的低程序化特點，缺乏規范性，而監管體系又不夠完善和健全，尤其是缺乏專業信息搜集、加工和研究部門，因此，導致風險預警功效難以有效地發揮。同時，當前的金融監管手段比較落后，很多情況下仍沿襲著傳統的手工操作模式，自動化程度比較低。
(六)一些監管人員在監管過程中，不能嚴格依法辦事，在實踐中，有很多銀行監管人員對金融審慎監管重要性的認知不清，甚至仍停留在傳統的合規性模式下，尤其對銀行資產以及中間負債業務等，缺乏正確的了解和認識，對監管指標之間的聯系沒有清楚的認識，缺乏綜合分析能力。
四、加強國內金融監管改革的有效策略
近年來，整個經濟環境隨著金融體系大步邁向國際化而呈現出來比較繁榮的景象。由于次貸危機的出現，再一次證明了我們的金融體系存在著嚴重的缺陷，缺乏強大的危機管理機制，無法迅速對市場的失靈做出反應。因此，對我國加強金融監管改革提出如下建議:
(一)改善金融市場經營管理的法律環境，構建完善的中國金融法律機制可以從建立和健全金融機構內控制度和行業自律制度方面入手。應該堅持《有效監管的核心原則》、其他一些國際金融監管規則，并且從組織結構、責任機制、會計規劃以及資產實際控制，構建一套科學完善的監管體系，并在此基礎上建立健全內部控制與管理體制，審計評價制度。
(二)建立高效的金融風險預警體系應由中國金融監管委員會、人民銀行、銀監會、證監會、保監會、國家統計局等各大機構共同參加，建立宏觀金融預警系統，負責預警國內、國際范圍內的金融風險問題，將風險對策及時傳達到各政府部門，包括監測固定資產投資率、股票價格指數、國內存款真實利率之差、資本充足率、不良貸款比率、流動性比率、自有資金比率、對外債務率、對短期性資本的依賴程度、出口額增長率、外匯儲備等。
(三)加強金融監管框架改革隨著社會經濟的快速發展，當前國內金融行業正在朝著混合經營發展方向邁進，該種經濟模式已成為當前國內金融業的未來發展趨勢。對于金融監管機構而言，其對銀監會、保監會以及證監會，進行統一的監管;而金融監管委員會則主要是對金融控股公司等金融機構實施監督管理，同時控股公司下設的子公司、小型金融機構按其業務內容，由三個部門具體監督管理。
1.未按照規定提取保證金或者違反規定動用保證金的。根據保險法有關規定,保險公司成立后應當按照其注冊資本總額的百分之二十提取保證金,存入保險監督管理機構指定的銀行,除保險公司清算時用于清償債務外,不得動用。保險公司不按照規定提取或者不足額提取保證金,或者將保證金用于保險公司清算時清償債務以外的其他目的,即構成違法。
2.未按照規定提取或者結轉各項責任準備金或者未按照規定提取未決賠款準備金的。根據保險法有關規定,保險公司應當根據保障被保險人利益、保證償付能力的原則,提取各項責任準備金。保險公司提取和結轉責任準備金的具體辦法由保險監督管理機構制定。保險公司應當按照已經提出的保險賠償或者給付金額,以及已經發生保險事故但尚未提出的保險賠償或者給付金額,提取未決賠款準備金。保險公司不按照保險法及保險監督管理機構制定的辦法提取和結轉各項責任準備金及未決賠款準備金,即構成違法。
3.未按照規定提取保險保障基金、公積金的。根據保險法有關規定,為了保障被保險人的利益,支持保險公司穩健經營,保險公司應當按照保險監督管理機構的規定提存保險保障基金。保險公司應當依照有關法律、行政法規及國家財務會計制度的規定提取公積金。保險公司不履行上述義務,即構成違法。
4.未按照規定辦理再保險業務的。根據保險法有關規定,保險公司應當按照保險監督管理機構的有關規定辦理再保險。保險公司需要辦理再保險分出業務的,應當優先向中國境內的保險公司辦理。保險公司對每一危險單位,即對一次保險事故可能造成的最大損失范圍所承擔的責任,不得超過其實有資本金加公積金總和的百分之十;超過的部分,應當辦理再保險。應再保險接受人的要求,再保險分出人應當將其自負責任及原保險的有關情況告知再保險接受人。再保險分出人不得以再保險接受人未履行再保險責任為由,拒絕履行或者遲延履行其原保險責任。保險公司不履行上述義務,即構成違法。
5.違反規定運用保險公司資金的。根據保險法有關規定,保險公司的資金運用必須穩健,遵循安全性原則。保險公司的資金運用,限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國務院規定的其他資金運用形式。保險公司的資金不得用于設立證券經營機構,不得用于設立保險業以外的企業。保險公司運用的資金和具體項目的資金占其資金總額的具體比例應當符合保險監督管理機構的規定。保險公司不履行上述義務,即構成違法。
6.未經批準設立分支機構或者代表機構的。根據保險法有關規定,保險公司在我國境內外設立分支機構,須經保險監督管理機構批準,取得分支機構經營保險業務許可證。保險公司在我國境內外設立代表機構,也必須經保險監督管理機構批準。保險公司不得未經批準,擅自設立分支機構或者代表機構。
7.未經批準分立、合并的。根據保險法有關規定,保險公司分立或者合并,須經保險監督管理機構批準。保險公司違反規定,擅自決定分立或者合并,均構成違法。
【關鍵詞】房地產企業，融資模式
（一）中國房地產企業融資模式現狀
目前房地產企業融資的模式中，最常見的是銀行信貸，此外還有房地產企業上市、發行公司債、房地產信托，以及正在討論、試點中的房地產投資信托和保險基金等。
1、銀行信貸模式。銀行信貸是銀行將自己籌集的資金暫時借給企事業單位使用，在約定時間內收回并收取一定利息的經濟活動。房地產開發貸款的規范體系相對比較完整，相關的規范性文件主要包括：中國人民銀行《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（銀發[2003]121號）；中國銀行業監督管理委員會《關于進一步加強房地產信貸管理的通知》（銀監發[2006]54號）；以及中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會共同制定、頒布的《關于加強商業性房地產信貸管理的通知》（銀發〔2007〕359號）及其補充通知（2007年12月5日，銀發〔2007〕452號）。從現狀來看，銀行信貸仍是房地產企業融資最主要的模式，房地產企業存在過度依賴銀行信貸的現象，截至2012年末，主要金融機構人民幣房地產貸款余額12.11萬億元，同比增長12.8%，全年增加1.35萬億元，同比多增897億元。
2、資本市場模式。房地產企業通過資本市場進行融資是一種比較傳統的方式，其最大的優點在于可以最大程度的吸收社會閑散資金，但是中國境內對公司上市、發行公司債的條件限制非常嚴格，因此，資本市場融資在目前中國房地產企業融資總額中比重較小。就房企發行股票來說，由于受政策限制，房企上市比較困難，大多數房企很難達到相關要求，因此，上市的房地產企業基本都是國內知名的大型房企，且大多數選擇在境外上市。與之相比，房企發行公司債融資更是少見，主要原因為：一是中國對發行公司債券的主體要求非常嚴格；二是，中國債券市場相對規模較小，發行和持有的風險均較大。
3、房地產信托模式。《中華人民共和國信托法》第二條規定，信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。關于房地產信托，中國銀行業監督管理委員會于2004年10月18日《信托投資公司房地產信托業務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”），《征求意見稿》第二條規定，房地產信托業務，是指信托投資公司通過資金信托方式集中兩個或兩個以上委托人合法擁有的資金，按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，以不動產或其經營企業為主要運用標的，對房地產信托資金進行管理、運用和處分的行為。
《信托投資公司資金信托管理暫行辦法》規定，信托投資公司可以集合管理、運用、處分信托資金，但接受委托人的資金信托合同不得超過200份（含200份），每份合同金額不得低于人民幣5萬元（含5萬元）。《中國人民銀行關于信托投資公司資金信托業務有關問題的通知》進一步規定，具有相同運用范圍并被集合管理、運用、處分的信托資金，為一個集合信托計劃。
2005年9月銀監會公布《加強信托投資公司部分業務風險提示的通知》（212號文），房地產信托的門檻大幅度提高：自有資金超過35%、“四證”齊全、二級以上開發資質三個條件全部具備才能融資。這一規定的嚴格程度超過了銀行，也不利于房地產信托業務的發展。
（二）中國房地產企業融資模式的發展方向
結合中國房地產企業融資的特點，傳統的、過分依賴銀行信貸的房地產企業融資結構顯然是不合理的。房地產企業融資量大、市場對房地產融資的關鍵作用，大大降低了國家金融體系的穩定性和抗風險能力；同時，由于房地產企業融資深受宏觀經濟政策的影響，使房地產企業在整體上脫離市場，造成在房地產領域，“國家政策先行、市場規律作用被弱化”的現實狀況。令人欣慰的是，中國房地產企業融資的模式正處于轉型期，從單一、過度依賴銀行信貸的融資結構，轉型為以銀行信貸為主，結合資本市場的多元化融資結構。
1、房地產投資信托基金REITs（Real Estate Investment Trusts）
房地產投資信托基金是指，由房地產投資信托基金公司對外發行受益憑證（股票、商業票據或債券），向投資大眾募集資金，用以投資、經營、管理房地產及房地產相關產業，所獲利潤在扣除一般房地產管理費用和買賣傭金后，由受益憑證持有人分享。
房地產投資信托基金是一種不動產投資工具，也是房地產企業融資的一種方式。房地產投資信托基金實際上是將“不動產證券化”，借助資本市場，改變不動產的價值形式，將有形的、固定的不動產轉化為可以流通、變現有價證券，從而將不動產市場和資本市場有機結合起來。這也是房地產投資信托基金和房地產信托最顯著的區別，前者是不動產價值證券化的產物，而后者是基于合同而建立起來的信托法律關系。
2009年3月18日，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會聯合《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號），標志著房地產投資信托基金及其立法和試點工作將在我國推廣。
2、保險資金。新《保險法》對保險資金的運用形式進行了修訂，允許保險公司運用保險資金投資不動產，因此，保險資金也成為房地產企業一種新型的融資方式。目前，《保險資金投資不動產試點管理辦法》正在制定中。
總而言之，無論是從房地產企業本身出發，還是結合中國房地產企業融資的特點，除了那些具有雄厚經濟實力的上市房地產開發企業外，對目前多數的中小房地產開發企業而言，面對日益激烈的商業生存環境，必須從以上幾個方面推進融資渠道向多元化發展。
參考文獻：
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關鍵詞:銀行監管體制法律基礎框架模式制度內容
引言
西方發達國家普遍擁有比較健全發達的銀行業,由于政治、經濟、文化等歷史淵源各不相同,各國紛紛建立了各具特色的銀行監管體制。通過以美國、英國、日本這幾個主要的西方發達國家為研究對象,對其銀行業監管的法律基礎、框架模式、制度內容進行比較分析,對我國建立一種符合當今復雜情況的現代化銀行監管制度是不無裨益的。
一、銀行監管法律基礎比較
(一)美國的“規范管理”。美國是一個以法制化著稱的國家,尊重法律、處處依靠法律是美國民族的特點之一,因而其管理制度常被學者標上“規范管理”的典范,也成為其區別于英國注重銀行的自律監管、以“習慣法”為主的監管特色。自建國以來的短短兩百多年里,美國頒布了眾多的金融法規和條例,不僅有銀行大法①,還有各種各樣的專項法律②,并且不斷出臺或修訂銀行條例及規章制度,由此建立了一套完整的、以法律框架為基礎的、手段先進、機構復雜嚴密、理性量化管理的銀行監管體制。從其銀行監管條例的重心看,30年代立法主要從防止銀行大量破產影響經濟穩定出發,以保證銀行安全,維護穩定的金融秩序為主,1933出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法》確立了美國銀行分業管理的格局;70年代立法傾向于保護消費者利益;80年代立法轉向放松管制,提倡效率和競爭;90年代在西方國家紛紛改革金融體制、由分業經營向混業經營轉變的浪潮的推動下,1999年美國頒布了《金融服務現代化法》(financialservicesmodernizationact,又稱為gramm-leach-blileyactof1999,glb法),允許金融控股公司通過設立子公司的形式經營多種金融業務,由此打破了美國半個多世紀以來銀行、證券、保險嚴格分業經營、分業監管的格局。
(二)英國的“非正式管理”。英國是老牌君主立憲制國家,由于歷史、地理及其政治環境的影響,加上英國人冷靜理智、善于自我克制、尊重社會權威和秩序、保全聲譽、遵紀守法的傳統,使英國社會采取了以“習慣③法”為主,并與“成文法”相結合的獨特的銀行監管法律體制。英國并非是一個不重視法律的國家,事實上英國是一個嚴格執行法律的國家,只是在法律方面采取因襲主義,具有較長的穩固性,而不像美國那樣頻繁地頒布法律,由此英國銀行監管風格被貼上“非正式管理④”的標簽,并與美國“規范管理”的銀行監管法律體制相區別。英國的銀行法很少,主要有《1979年銀行法》和《1987年銀行法》,《1979年銀行法》賦予英格蘭銀行監督的責任,《1987年銀行法》加強了這一監督職能。1997年英國“金融服務監管局(fsa)”成立,成為對商業銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業的統一的服務監管機構。2000年,英國通過了《金融市場與服務法案》,從法律上確認了上述金融監管體制改革。
(三)日本的“金融行政管理”。日本相對于美、英等國,對銀行業的監管具有強烈的政府干預色彩,通常也被稱為“日本的金融行政”管理。日本金融監管當局根據自身的特點,在吸收英美行之有效的銀行監管措施的基礎上,形成了自己的銀行監管法律體制。日本主要的銀行監管法規是1981年《日本普通銀行法》、《日本銀行法》,該法對銀行業務范圍、財務監督、經營管理、法律責任進行了具體的規定。1998年日本政府順應金融改革的大趨勢,全面修改《日本銀行法》,通過了《新日本銀行法》,加強了中央銀行——日本銀行的獨立性。此外,一些銀行部門法規也起著重要的作用。
二、銀行監管框架模式比較
由于各國地理和自然條件的不同,民族和社會歷史的特殊性,經濟結構和發展水平不同,政策法律制度的顯著差異,形成了各國監管框架模式的多樣性。
(一)美國的“雙線多頭”監管模式。“雙線”即聯邦政府和州政府兩條線對銀行都有監督權,“多頭”是指在每一級又有若干個機構共同行使監管職能。在聯邦這一級上,有8個監管機構,有聯邦儲備體系、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會、聯邦住宅貸款管理總局、國民信貸公會管理局、聯邦儲備貸款保險公司、國民信貸公會保險基金,其中最主要的三個監管機構是:聯邦儲備體系(federalreserveboard,簡稱frd,負責管理在州注冊的、屬于會員銀行的商業銀行);貨幣監管署(theofficeofthecontrollerofthecurrency,簡稱occ,負責管理在聯邦注冊的國民銀行);聯邦存款保險公司(federaldepositinsurancecorporation,簡稱fdic,負責管理在州注冊的、屬于非會員銀行的商業銀行)。美國銀行業主要管理機構及其責任見表一。在州這一級上,50個州各有各的金融法規,各有各的銀行監督管理官員和管理機構。
實行“雙線多頭”監管模式的國家都是實行聯邦制的發達資本主義國家。美國地域遼闊,經濟金融狀況、生產力分布和經濟部門結構等情況差別很大,此外美國民族崇尚公平競爭和自由選擇的特點、聯邦和各州權益嚴格的分權制,使銀行業的集中監管難以實行。建立在分業經營基礎上的美國“雙線多元”監管體制正適合了美國的國情,其優點在于:它能適應地域遼闊、金融機構繁多的國家的實際情況;可以防止一國金融監管權利的過分集中;可以使金融監管機構的監管專業化,提高金融監管的效果。但“雙線多元”監管體制也存在明顯的不足,如金融監管機構交叉;金融法規不統一;監管分散,出現監管空白或重復監管;銀行容易鉆不同監管部門的空子,逃避監管,加劇金融領域的矛盾和混亂。
(二)英國的高度集中的“單一制”監管模式。高度集中的“單一制”監管模式,指單一型的監督管理設置模式,由單一的中央級機構如中央銀行或專門的監管機構對銀行業進行監管。長期以來,英國對商業銀行的監管權高度集中在隸屬于財政部的英國中央銀行——英格蘭銀行。英格蘭銀行對銀行的監管是由隸屬英格蘭銀行的銀行業監督委員會(boardofbankingsupervision)和銀行業監督局(bankingsupervisondivision)負責的。銀行業監督委員會為銀行業監督的最高機構,每年發表執行銀行法情況的年度報告,匯報根據銀行法對銀行監督的執行情況。銀行業監督局具體負責管理商業銀行,并由英格蘭銀行的一名執行董事或常務副行長負責。為了適應金融全球化和歐元誕生的挑戰,1997年,英國政府提出改革金融監管體制的方案,將包括英格蘭銀行、證券和期貨監管局、投資管理監督組織、私人投資監管局等九家機構的金融監管職責移交給新成立的“金融服務監管局(financialserviceauthority,簡稱fsa)”,統一負責對商業銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業的監管。
世界上絕大多數國家都實行這種高度集中的“單一制”監管模式。英國的社會經濟金融發展是一種較少人為干預的、自然的歷史發展模式,直到《1979年銀行法》頒布后,才以法律的形式授權英格蘭銀行具體實施對銀行業的監管。這種監管模式的優點在于可使金融監管集中,金融法規統一,銀行不易鉆空子;能較好地適應高度集中國家政治機構;運行得當有助于提高貨幣政策和銀行監管的效率;也有助于克服其他模式下不同監管機構之間相互扯皮、推諉責任的現象。缺點是這種模式會使監管部門作風官僚化,監管任務過重,不利于提高監管人員的素質。
(三)日本的“單線多頭”監管模式。“單線”是指對金融業的監管權力集中在中央政府這一級,“多頭”是指在中央這一級政府有多個機構負責對金融業的監管。長期以來,大藏省一直是日本金融事務的主管機關,對銀行業的監管也主要由大藏省負責。日本銀行作為中央銀行在行政上接受大藏省的領導、管理和監督,也承擔一定的監管職責,形成了由大藏省和日本銀行共同負責對銀行業實施監督管理的模式。大藏省監督的重點是從行政管理的角度,依據銀行法以及相關法規、制度對銀行的業務經營的合規性進行監督檢查,保證銀行體系的健康有序運行。日本銀行只對在日本銀行開設往來帳戶或需在日本銀行取得貸款的銀行進行監督和管理,其監督的重點是從經營風險和資產狀況角度,通過對其資產質量和風險狀況的監督檢查,保證銀行業經營的安全性、相互競爭的平等性,使銀行的經營活動與中央銀行的政策意向保持一致。1998年,金融監管機構和金融體系計劃廳從大藏省分離出來,成立了綜合性的單一的金融監管機構——日本金融監督廳,到2001年,日本初步形成了一個以金融監督廳為核心,獨立的中央銀行和存款保險機構共同參與,地方財務局等受托監管的監管框架。
實行“單線多頭”監管模式的國家大多是經濟比較發達的資本主義國家。日本的不同發展層次的市場經濟和議會政治結構,導致了比較分散的經濟政治管理體制。這種體制反映在日本的銀行監管體制中,就形成了“單線多頭”的監管模式。這種監管模式的優點在于集中統一的監管可以提高監管效率,形成各權力機構之間的制約與平衡。同時也應該看到這種模式有效運行的關鍵在于各管理機構之間的協調與合作,在一個不善合作與立法不健全的國家中,這種體制的優勢難以得到發揮。同時這種模式也同樣面臨“雙線多頭”監管模式類似的問題,如監管職責劃分不清,重復監管等。
三、銀行監管制度內容比較
銀行業監管的制度內容主要包括市場準入監管,日常審慎監管,問題銀行監管和市場退出監管。
(一)市場準入監管。三國都實行核準主義⑤,普遍重視最低準入資本金是否充足。市場準入監管是指制定對銀行業開業條件的具體要求,以防止不合格的金融機構進入金融市場,保持合理的機構數量,避免惡性競爭,包括機構準入、業務準入和高級管理人員準入三個方面。
在市場準入監管方面:1.美國相對于英日管理較松。不同性質的銀行由不同的監管機構審批⑥,其中美國的國民銀行的最低注冊資本為100萬美元;2.英國最為重視。英格蘭銀行監管的主要目標就是使銀行持續滿足銀行法規定的授權標準⑦,不斷地評估和考察這個標準是否被遵循,按照謹慎原則決定是否取消或限制授權。英國的銀行準入的最低注冊資本為500萬歐元;3.日本最為嚴格。以維持金融體系的穩定為首要目標,實行嚴格的開業管制,從1960年后幾乎沒有新的普通銀行建立,限制了金融機構的數量,100%屬于世界性的大銀行,壟斷性非常嚴重。日本的銀行準入的最低注冊資本為20億日元。
(二)日常審慎監管。日常審慎監管是指在銀行正常經營期間內對銀行日常經營活動進行監管,防范銀行業務運營過程中可能出現的各種風險。主要包括對以下幾個指標的監控:資本充足率、資產質量分析(包括資產集中程度、不良貸款的水平和發展趨勢等)、流動性指標、呆賬準備金、利率風險和匯率風險分析,以及對銀行的風險管理系統和內部控制制度的監管。其中幾個主要指標的比較情況見表二。