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導語：在土地制度改革的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
第一，土地所有制怎樣確定
有的學者提出，中國的土地應當私有化，特別是農民的耕地和宅地應當私有化。實際上這種主張除了我國經濟制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權追索成本和復雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補和改良目前的兩種土地所有制。在農村，繼續實行土地集體所有制，但強調農民的《土地承包法》，再延長農民的土地承包期；農村土地征用為國有城市建設用地時，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業性用地，國家征購后，再公開競價出讓給用地商，或者直接進入建設用的市場。但是，要提高征收和征購的補償標準。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變為國有土地。但是，農村土地，農民目前現在承包的耕地、林地、四荒等和農民的住宅用地，999年歸農民使用，農村社區公共用地，也歸農村社區居民公共使用，期限為200年。
實際上，除了廣東沿海特別發達地區的農村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經濟有存在的意義外，廣大農村傳統意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實際上淪為村委會和村支部所有制，一些地方甚至為村長所有制，導致村長暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費入畝，成為加重農民負擔的基礎；三是農村土地集體所有，對農村婦女的土地權益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農村集體土地實際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級黨政組織任命的，許多地方，即使當選村長也與鄉鎮政府的認可不認可有關。因此，在政府低價征地時，村組織不但不能起保護農民利益的作用，甚至成為損害農民利益的工具。
因此，我認為，全部土地國有，農民耕地和宅地999年屬于農民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時，一般不會被考慮。然而，關于土地繼續實行目前的兩種所有制和將農村集體所有制統一為國有制的爭論較為激烈，政府在短期內考慮的復雜性，可能會向著修補和改良目前土地管理體制的路徑推進。但是，修補和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會產生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。
第二，土地的使用年期到底應當定為多長
當土地為私有制時，不存在國有和集體出租意義上的土地年期問題。因為土地如果有產權，則永遠為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長，則是土地私有者與租用者之間的契約，國家和集體用不著管。但是，當土地是集體所有和國有時，土地的使用年期，則成為一個重大的問題。因為，土地的使用權要使用和交易，當一塊土地的使用權年限越長時，這塊土地的使用和再轉讓價值就越高；反之，使用年限越短，其價值就越低。為什么雖然規定農民的承包土地可以轉讓，但實際成交的較少呢？就是因為承包期太短，我購買了你的土地，投資幾年都可能收不回來，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市里的房地產開發土地，期限為50年，當房屋到期后，國家還能收回土地嗎？目前深圳就發生這種問題，即當初政府出讓給房地產商的年限為20年，房地產商蓋好房子賣了之后，就與土地的年期無關了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實際上住在房子里的居民是買不起的。因此，在我國，不論是農村農民的耕地和宅地，還是城市里的企業和居民住宅用地，年期都太短。我認為，根本上解決問題，城市居民的住宅樓等用地，農村農民的耕地和宅地使用年期應當為999年，企業用地一般應當為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時間太短，應當延長。改良的辦法：農村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業用地，一般的年期延長為70年。
第三，農村集體土地是不是可以直接進入建筑等用地市場
如果土地所有制度進行改良的改革，則需要討論的一個問題是，農村集體土地是不是可以不通過國家征用，直接進入建設和各種用地市場？實際上，目前的許多鄉鎮企業用地，農村開發住房用地，有的鄉鎮已經被城市建設所包容，這些企業沒有通過征用程序已經用地多年，若將其改為國有用地，讓企業和住戶再交一次出讓金，實際是不現實的。對于農村耕地等集體用地，怎樣進入建設用地市場，有著兩種意見：一是農村集體用地必須先征用為國有土地，再由政府出讓給用地商。二是農村集體土地可以直接進入建設市場，用不著先征用為國有土地，再由政府進行出讓。我認為，先征用為國有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農村集體如果要出售自己生產的糧食，是不是先要由政府收購，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認為，從所有權的法理上講，要么將農村土地全部收歸國有，國家可以收購其年期使用權，再將使用權出讓給其他使用者；或者讓農村集體土地直接進入建設用地市場，政府不應當再在中間干涉交易。現在的問題是，雖然農村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣給用地商，一般是將征用價格壓得較低，出讓價格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財政。如果是這樣，還不如將農村土地全部國有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國有，則農村的集體土地應該可以直接進入用地市場。
第四，土地怎樣交易和價格如何確定
土地的交易應當通過市場來分配，出價最高的，應當是土地的受讓者。而價格應當由供求來決定，需求特別旺盛地段的土地，價格就應當高一些，而需求不旺地段的土地價格就應當低一些，而不應當由政府操縱土地價格。土地的出租，也應當由市場來確定。政府不應當干預土地出租市場的租價水平。
政府需要做的事情是，對土地價格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過旺形成的暴利。關鍵是，土地的交易不能一對一協商，而是要公開透明競爭，只要土地買家是理性的，競爭價格是市場最合理的價格。但是，土地出租則要區別對待，主要是土地產權明確的前提下，土地所有者和使用權所有者，以其收入最大化來出租土地，在多個需求者出價的情況下選擇的租用者，出租價格就是合理的。但是，不排除農村土地集體所有時，村長為了自己的私利，將土地低價出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農村土地不能國有化的情況下，村民公開監督，是非常必要的。
第五，土地在宏觀上如何管理
1994年的宏觀調控，實行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調控的舉措。但是，只要實行市場經濟體制，在任何國家里，土地部門不能成為宏觀管理部門。因為土地是一種生產要素，它要象資金、勞動、原材料等一樣隨著市場的調節而自由在用地企業和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來。
土地的宏觀管理最主要的有這樣兩項。
關鍵詞：土地制度改革；土地信托流轉；信托制度
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）33-0036-05
收稿日期：2013-09-29
作者簡介：汪超（1987-），男，重慶墊江人，碩士，從事宏觀調控、財稅體制改革、土地信托流轉研究。
引言
近代中國土地制度經歷了三次制度變遷，其中包括兩次強制性制度變遷和一次誘致性制度變遷。（1）時期（1949—1955年），政府立法強制廢除了封建地主土地所有制，實行了農民土地所有制，即農民享有土地的所有權和使用權；（2）互助合作化及化時期（1955—1978年），國家加速改造小農經濟，引導農民走社會主義道路，實行土地集體所有和集體使用；（3）。改革開放以后，由安徽鳳陽小崗村發起并在全國普及的土地集體所有、家庭聯產承包經營制度成為中國現行的土地制度。三次土地制度變遷都對農村經濟發展產生了一定的影響，據李曉明（2006）研究表明：GDP增長率在時期、互助合作化及化時期、時期分別為1.14%、2.12%和16.78%，與此對應農民純收入增長率分別為1.13%、1.61%和19.63%。
由此可見，三次土地制度變遷雖然都促進了農業GDP 和農民純收入的增長，但影響程度是大不相同的。前兩次土地制度變遷屬政府強制行為，是鑒于當時的政治歷史環境下的特殊選擇，因此制度效果有限。而后實行的家庭承包責任制，則是農民按照經濟發展規律自發選擇的結果，因而能夠充分體現制度對經濟發展的促進作用。可以說，對土地產權關系做出了調整，責、權、利實現了基本一致，形成了農業經營中的激勵機制與約束機制，避免了外部性損失，不失為農業經營制度中的好形式，具有某種程度帕累托改進的性質。
但是，隨著經濟的發展，由于農業生產的比較收益相對下降，農村勞動力大量轉移至其他行業，導致從事農業生產的勞動力數量銳減，部分地區出現較嚴重的土地拋荒現象。此外，在現實運行中也出現了土地經營細碎化，農戶土地分散、零碎，小規模的家庭農業難以利用先進的農業科學技術，土地被限制在以家庭為單位的狹小范圍，難以實現由土地流轉、集中和規模經營來提高農業經營效益等一系列問題。
針對出現的農業經濟問題，理論界逐步形成了一種共識，認為家庭承包制雖然對土地產權關系以及各種利益主體的利益關系進行了一定程度的調整，調動了農民的生產積極性，卻并未觸及土地產權關系的一些深層次問題，存在產權主體不清晰、內涵不具體的問題。因而部分學者主張實行土地私有化，促進土地的有效流轉和集中，以實現土地的規模經營，提高農業的勞動生產率。
但由于中國的實際國情，決策層在土地私有化問題上一直持謹慎態度，因為土地作為一種特殊的生產要素在中國具有三重職能。一是基本生產資料的職能，即使用者或所有者將其作為基本的維持生計和獲取收入的手段。二是社會保障和失業保險職能，即土地可以在特殊的時期和特定環境下，發揮對其所有者的社會保障和失業保險職能。三是財產職能。土地作為一種財產，盡管不像其他生產性資產那樣，在地理位置上可以自由移動，且其作用的發揮也不得不受自然條件的制約，但其作為財產的各種權益卻是可以分割、流轉和交易的。在中國，土地所體現的第一位職能是其基本生產資料職能，第二位職能是其肩負的社會保障和失業保險職能，這一點在中國社會保障體系還無法覆蓋所有農村居民的情況下，顯得格外重要。
因而在不推行土地產權私有化、充分發揮土地社會保障職能的基礎上，保持農村土地承包關系穩定并長久不變的前提下，推進農業經營體制機制創新，發展多種形式的規模化、專業化生產經營，推進中國特色農業現代化成為理論界深入探討的話題。所有這些客觀條件的變化都呼吁一種新的與之對應的土地制度的出現。
在市場經濟中，作為生產要素的土地必須流動，并且在城市和農村需建立平等的要素交換關系，而具備獨特金融特征與靈活資金運用方式的信托制度，作為一種集成、分享新型社會生產關系，可以在農村土地適度規模經營、促進農村經濟發展和農民增收上構建一個集合平臺，在這個平臺上，將相關各方的知識、資源和資本集合起來，并讓相關各方按照貢獻分享收益。這種集成共享的“公有制”模式天然地契合了中國社會主義制度安排，可以在保持農村土地承包關系穩定不變的前提下，推動農村土地經營權流轉，促進農業專業化、規模化經營。由此土地使用權信托流轉制度應運而生。
一、土地信托流轉的必要性和可行性
（一）土地信托流轉的必要性分析
1.變革農業生產方式，促進農業規模化經營，實現農業規模經濟
土地既是農民的基本生產資料，也是農民積累財富的主要來源。傳統的小農經濟生產方式，土地碎片化且分散經營，缺乏規模化、集約化，導致生產效率低下，農業比較收益下降，難以促進農民致富。據統計，中國每個農業勞動力經營耕地面積為3畝～10畝，而美國、加拿大、澳大利亞等國每個農業勞動力經營耕地面積為3 000畝～10 000畝。如在保持農村土地承包關系不變的前提下，農民將其擁有的土地經營權在一定期限內委托給信托公司，由信托公司集合土地經營權后，通過土地出租或土地使用權入股等方式，使得土地向專業農業生產企業或種植能手集中，則可實現通過土地信托流轉，形成規模化經營，獲得規模經濟。
2.加速農村人口流動，提高農民財產性收入，推動城鎮化進程
近些年來，中國經濟的高速發展，推動著產業結構的轉換，第二、第三產業的比重迅速增加，對勞動力的需求也日益增強，2003年在中國東部沿海地區廣泛出現的“民工荒”預示著中國劉易斯拐點的臨近，如何進一步釋放農村勞動力成為當前必須考慮的問題。但在農村，把土地作為生活最后的保障的觀念十分普遍，由于農民外出務工受到年齡和體力制約，這種風險性和不穩定性，使得他們大部分選擇保留土地的承包經營權。在尚未建立健全農村社會保障體系的情況下，農民的教育、養老、醫療等一系列后顧之憂只有依靠土地解決。因而在釋放農村勞動力的同時，還不能剝奪農民對土地的承包經營權。在土地信托制度下使農民將土地承包經營權作為信托財產，移轉給土地信托機構，由該機構經營管理或承包給他人經營，既可實現土地的適度規模化運作，又使農民在向第二、第三產業轉化的過程中擺脫小塊土地的鉗制，從而安心離開土地去創業、務工。在信托期限內，農民享有信托利益，信托終止，還可以恢復行使承包經營權。此舉一方面將釋放部分農村勞動力，另一方面也免除了他們的后顧之憂，將加速農村人口流動。此外，農民將土地承包經營權委托給信托機構，農民定期從信托機構獲得一定的收益，這將增加農民的財產性收入。農村人口的流動和農民收入的增加也將對中國城鎮化進程起到推動作用。
3.加快農業科技進步，促進農業現代化，提升農村公共服務水平
分田承包的小農經濟是以小地塊、小機器、體力勞動為主，科技投入匱乏，科技培訓較少。通過土地經營權信托把土地集中起來轉移給具有一定規模的經營者經營，可以在集中的土地上進行大規模科技投入。通過增強農業科技研發、加快科技成果推廣應用、完善農業技術服務等措施，將先進的農業技術引入農業生產，促進了農業科技與農業農村經濟的融合。土地信托流轉與資本支持的結合將更加有助于開展大規模機械耕作，實施更加科學有效的病蟲害防治，更加有利于深化與科研院所合作，在農作物育種、畜禽良種培育、農產品加工技術等領域取得進展。土地信托制度會大大提高農業經營規模，從而可以按照新農村建設和現代農業建設的要求，對農業、農村基礎設施進行新一輪的科學規劃建設，這將改善農村基本公共設施。此外，隨著土地信托流轉的推進，農業生產將實現產業化經營，農業生產效益將逐步提高，這也將改善農村地區的財政收入水平，農村公共服務水平也會相應提高。
4.引領農業要素集聚，促進農業資源改良和優化
農業生產受土地、水、勞動力、技術、資本和知識等要素的約束較為明顯。土地作為最重要的農業生產要素，對其他農業資源要素資源的流動和整合具有引領和導向作用。信托作為一項重要的資源整合平臺，它能整合各種要素資源，促進農業資源的集聚整合與質量優化。例如，通過土地信托可以形成穩定的、規模化的土地使用權，有助于持續開展農業綜合開發、加大土地改良投入，推進中低產田改造，改良土地資源。此外，在城鎮化快速推進的背景下，隨著農村勞動力持續外移，許多地方出現農忙季節缺人手問題，務農勞動力老齡化愈加明顯，農業兼業化副業化更為普遍。“誰來種地”和“地怎么種”的問題更加突出。資本、勞動力和知識均有撤離農業生產的跡象。土地信托流轉，實現規模化、集約化經營，有助于提高務農工作的人均收益，使得從事農業工作的收入達到社會平均收入水平，有助于為中國農業的現代化吸引人才、資本和其他生產要素。
5.保護土地資源，保證農業發展和保障農民權益
農村土地信托流轉，本質上既是一種土地使用權財產管理的制度安排，也是一種土地承包人與受托人之間的權利義務法律關系。作為土地信托流轉的信托機構，既要承擔受人之托、代人理財的職責，又要履行忠人之事、為人維權的義務。真正做到“不打圈地注意”，“不與百姓爭利”，切實保障土地資源、保證農業發展和保障農民權益，讓農業在土地信托流轉中增效，讓農民在土地增值中受益。
（二）土地信托流轉的可行性分析
1.從實踐經驗來看，中國部分地區已進行了土地流轉的有益嘗試，為土地信托流轉積累了寶貴的經驗
近幾年，在中國少數農村地區如浙江紹興、湖南瀏陽和貴州安龍等地開展了以農村土地信托服務促進土地使用權流轉的試點。實踐表明，土地信托流轉制度是一種有效的農村土地使用權流轉方式，在實踐中受到了農民的歡迎。雖然現存于中國實踐的農村土地信托流轉僅處于初級探索階段，時間短、經驗少，還很不規范，還不能稱其為嚴格意義上的土地信托流轉方式。但是，信托觀念的漸入民心以及各地土地信托服務中心的成立，為中國開展農村土地信托流轉提供了現實基礎。
2.從理論上看，中國已經具備推行土地信托流轉的基本條件
世界銀行的研究表明，當區域人均GDP小于500美元時，農民以分散的自給自足經營為主，這種傳統方式的目標實現只能是單純循環的自然經濟；當人均GDP大于1 000美元時，農村土地規模生產的價值開始體現，農村土地使用權就有了較大規模流轉的根本動力。中國科學院中美環境與可持續發展研究所中心中方主席牛文元在《中國經濟時報》撰文指出，依據經濟理論的分析和中國農村的現實，在滿足宏觀經濟基礎（人均GDP大于1 000美元）的總體約束下，農地流轉順利實現須具備5個主要條件：（1）農村人口中的恩格爾系數應在45%以下；（2）農業產值在社會總產值中的比例小于10%；（3）農村經濟中的非農活動收人在75%以上；（4）農村勞動力人口中從事非農勞動的數量大于50%；（5）農業種植結構中經濟作物種植面積占總面積的30%以上。中國東部沿海等農村地區人均GDP已超過1 000美元，且大部分農村地區的經濟發展狀況已經接近、達到甚至超出了上述條件，具備了發揮土地信托流轉優勢和推動較大規模土地流轉的客觀條件和可行性。
二、土地信托流轉的國際經驗——美、日土地信托模式及特點
（一）美國土地信托模式及特點
美國土地信托模式是開發者（委托人）購買一塊生地（raw land），再將該土地所有權信托給受托人，簽訂信托契約，受托人發行土地信托受益憑證，而由委托人銷售該受益憑證給市場上的投資人，受益憑證代表對信托財產（土地所有權）的受益權，銷售受益憑證所得資金用來改良土地，然后將土地出租給由該開發者組成的公司。受托人收取租金，負有給受益憑證持有人固定報酬的義務，并將剩余租金用來買回受益憑證。
該模式具有以下特點：通過資金的“集合”，解決了開發土地尤其是生地所需的巨額資金；為投資者提供了投資于利潤豐厚的土地產業的機會，同時也降低了個體投資風險；投資人所擁有的受益憑證可以流動，具有較強的變現性（如圖1所示）。
（二）日本土地信托的模式及特點
1984年，日本開展了對有效利用土地起積極作用的土地信托。1986年，《國有財產法》、《地方自治法》的修改以及同年《稅法》的實施，大大加速了土地信托的發展。日本的土地信托是土地所有者將土地信托給受托人（信托銀行），并從受托人管理和使用該土地的收益中獲取信托利益。土地信托包括出售型和租賃型，前者指委托人將信托財產委托信托業者出售，受托人將出售所得，在扣除受托人的報酬及其他手續費用后，交付給委托人；后者指受托人無處分信托財產的權利，在信托期間信托業者應定期給付委托人信托收益，信托終了時，委托人仍保有原土地的所有權。該模式具有以下特點：替代性，即通過土地信托方式解決了土地所有者具有土地開發的積極性，但無能力開發的現象，具有替代性；穩定性，即土地所有者將土地信托給信托銀行，在信托期內如租賃信托可獲取穩定的信托利益；高效性與多樣性，即吸取民間土地信托制度能夠高效配置利用土地的特點，使國有土地的管理與處置手段多樣化（如下頁圖2所示）。
三、中國土地信托流轉模式的構建
（一）模式構建
鑒于中國農村土地信托流轉目前仍處于探索階段，缺乏應有的法律規范和統一的運行模式，因而本文在結合信托公司實際操作經驗的基礎上，構建了中國未來土地信托流轉可能的模式（見下頁圖3）。農戶將土地信托給信托公司，每年從信托公司那里獲得固定的信托收益；信托公司接受農戶的委托，利用受托土地在交易所進行土地資產證券化發行受益憑證，向社會投資者出售受益憑證，社會投資者每年將從信托公司處享受浮動信托收益，社會投資者也可在交易所自行交易受益憑證，期限屆滿信托公司回購受益憑證。信托公司利用從交易所籌集的資金對土地進行改造，完善土地基礎設施，提高土地質量，再將整理好的土地出租給承租人，也可充分發揮信托公司金融機構的獨特優勢，利用從交易所募集的資金支持承租人擴大生產規模，提高科技投入，進而促進農業增收。承租人定期向信托公司支付租金。與此同時在此結構中也引入農業保險機構，由承租人按期向農業保險機構交付保費，但保險的受益人為信托公司，鎖定農業生產風險。
此模式利用信托制度的優勢不僅集合了農戶手中的土地，使得土地適度規模經營成為可能，同時，它還利用信托公司作為金融機構的獨特優勢，為農地整理、農地基礎建設、農業科技投入和承租人擴大經營規模提供了資金支持。此外，信托公司利用其集合平臺也整合了相關各方的信息、資源和知識，例如投資者在購買受益權憑證時，承租人在選擇租種土地時，農業保險機構提供保險服務時，他們都會利用自身具備的專業知識和資源去收集盡可能多的關于未來農業生產的信息，做出理性的行為選擇。相應地，在市場機制的作用下，農業生產就具備了提高經營效率的內在動力和外在壓力，促進農業生產的規模化、科技化和集約化。
（二）對策建議
第一，明確土地信托流當事人的權利與義務，設計合理的收益分配及風險承擔機制。土地流轉信托不僅包括委托人（農戶）、受托人、受益人（通常為委托人）三方當事人，而且還應包括具有農業專業生產技術的經營者（承租人），具有資金實力的投資人、具備專業知識的農業保險機構以及擁有其他資源稟賦的參與者。委托人和受益人是指農村土地承包者（農戶），受托人是指具備受托資格的資產管理人，經營者主要為具備專業農業生產能力的生產者，投資者是具有資金的自然人或機構法人，農業保險機構具備較強的風險識別和控制能力。土地信托流轉中受托人的義務應主要包括：（1）盡職管理信托財產義務；（2）及時信息披露義務；（3）及時分配信托利益的義務；（4）對土地信托流轉相關參與方進行監督的義務等。受托人的權利應主要包括：（1）以自己的名義處理信托財產；（2）收取信托報酬等權利。土地信托流轉中委托人除了有協助受托人對信托土地進行經營管理的義務，并且委托人可以對受托人土地經營管理狀況隨時進行監督、審查外，其權利義務基本上與受托人的權利、義務相對應。投資人的權利包括按期獲得收益、對重大事項具有知情和決策的權利，其義務主要為按時交付資金，及保證資金來源合法等義務。承租人主要享有經營土地的權利，并附有按期交付租金和合理利用土地的義務。農業保險享有收取保費的權利，并承擔賠償農業生產損失的義務。
農村土地信托流轉中的收益分配及風險承擔是土地信托法律關系中的一個重要方面，依據信托的基本原理，信托利益應全部歸受益人和投資人所有。但在經營信托土地過程中所產生的各種費用、債務以及稅收等應在信托利益中予以扣除。一般而言，農戶承擔風險的能力較小，因而本文認為在信托利益分配上，優先分配農戶的固定收益，在農戶收益獲得足額分配后可再分配投資者浮動收益，為體現風險收益匹配原則，投資者獲得的收益應適當高于農戶。此外，由于農業生產的不確定風險較大，所以應引入農業保險機構，分擔風險。
第二，建立土地信托流轉多的中介服務機構。為了保證農村土地信托流轉規范而有序地運行，必須建立多功能土地信托中介托服務機構，為相關各方提供信托信息、信托咨詢服務、信托受益權轉讓等服務，這樣既可以整合市場資源，提高效率，又可以防止土地信托爭議的發生。該中介服務機構應主要從事以下信托服務：（1）土地流轉前的土地使用權供求登記和信息；（2）土地流轉中的中介協調和指導鑒證；（3）土地流轉后的跟蹤服務和糾紛調處等。土地信托中介服務機構能否有效地發揮信托中介服務作用，直接關系到信托能否正常運行和當事人的切身利益，因此必須對其設立進行嚴格的規制。
第三，培育土地經營者，加強政策引導與扶持。農村土地流轉的根本在于解決“有地無人種、想種無地種”的問題，培育土地經營者是土地信托流轉能否順利進行的關鍵。目前中國農村土地流轉經營者主要有：一般農戶、種養大戶、工商業主等。要加快農業產業結構調整在質量上的提升，以優惠政策加大農業招商引資力度。應重點支持種養大戶與工商業主進行規模化經營，投資高效農業。
第四，完善土地信托流轉相關政策法律法規。信托法的公布使中國信托事業的繁榮和發展有了較為完善的法律規范基礎。然而，中國土地信托發展滯后，要真正促進土地信托流轉經營業務的發展，尚需制訂有關規范各種土地信托流轉經營業務的政策、法規及實施細則，特別是土地信托流轉收益分配制度、土地信托流轉登記制度、土地信托流轉監管制度、土地信托流轉經營業務的稅費制度等，為農村土地信托流轉創造公平、有效的法律、法規環境。
第五，合理定位政府在農村土地信托流轉中的職能。土地信托流轉中，政府要有準確的定位，發揮正常的管理和服務職能。在市場經濟條件下，政府的職能主要是克服市場失靈和促進社會公平，為國民經濟發展創造穩定的政治、經濟環境。具體到農村土地信托流轉，政府的管理職能應在于：規劃、組織、協調、政策引導、監督以及控制與規范土地信托流轉市場；政府的服務職能應在于：建設土地信托流轉市場軟硬環境、提供信息服務、建立市場規則、維持有效的市場秩序等。
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我國現行的土地產權制度是改革開放以后確立的，在這一制度的規定下土地歸集體所有，農民具有對土地的長期使用權，在土地分配上堅持按勞分配的原則。這一制度在實際的生產過程中將集體利益與家庭利益有機的結合，既維護了集體與個人的權益，又調動了農民進行農業生產的積極性，在一定程度上促進了農業經濟的發展。將集體與家庭相結合。但是隨著時代的發展進步，家庭聯產承包制由包干到戶及兩種基本模式歷經多地試點摸索演進為的現行的股份合作制。股份合作制不僅能夠使農民增收，且在維護農村社會穩定方面具有很大的優勢。同時股份合作制在解決當前農村集體經濟產權不清的問題方面效果明顯。在農村實行股份合作制不僅是經濟取向的要求，同時也是政治取向的要求。農村股份合作制的“股份”最大的優勢在于對農民個人財產權利的明確；相應的，農村股份合作制的“合作”就是對生產資料歸屬權的明確。農村股份合作制同集體經濟一樣，在生產資料的所有權上面，體現出了很大的公有制性質，這與我國社會主義國家的國體相統一。
2我國農村土地產權制度的探索及存在的問題
2.1農村土地產權制度的探索
鑒于新時期我國農業社會發展的需要，我國多地農村對土地產權制度的改革進行了探索和創新，較為成功的主要有武漢地區的武漢模式、益陽地區的益陽草尾模式和山東、安徽等地實行的土地托管模式。武漢模式。湖北省最早在武漢市蔡甸區的齊聯村開始了對農村地區集體資產所有權制度的探索，在這一創新模式中由當地政府對已經明確產權的土地資源進行登記，再通過科學的方式對企業和農民手中的土地資源進行整合，然后將土地進行公開的公共交易。同時在交易過程中企業和農民還可以通過資源入股等方式在各種金融市場上進行融資，將土地資源資本化，徹底轉變農民無產者的身份；益陽草尾模式。益陽市在草尾鎮進行的“土地信托流轉”模式的探索是在2009年開始的，到如今已經取得了非凡的成就。該模式通過“政府信托”的手段將存在于農戶手中的較為分散的土地集中起來，以合同流轉的形式再次分散到企業和能夠承擔大型生產的農戶手中，進而實現農業的集中生產。在這種模式的作用下，政府不再只是農業生產的管理者，還成為了土地流轉的中間人，在一定程度上強化了對土地的管理，解決了傳統的土地流轉所具有的協議松散和農戶違約頻繁的弊端，促進了農村經濟的發展；土地托管模式。土地托管模式是我國山東、安徽等地的農業區經過長時間的探索而得出的適合當地農業發展的新模式，該模式重新提出了合作社的方式，利用合作社對農民的糧田進行管理，在不改變農民對土地所具有的使用權的情況下，運用農民對土地的購買能力使農民在合作社中購買服務，逐漸的將農業經濟向著規模經濟過渡，進而實現農業增收，提高農民生活水平。
2.2農村土地產權制度改革存在的問題
2.2.1我國現行的土地產權制度存在缺陷當前我國實行的土地產權制度是，雖然在制度制定的初期對我國農村經濟的發展起到了巨大的推動作用，但是隨著時代的發展，已經無法滿足現階段我國農村經濟發展的需要，甚至導致土地產權的主體虛置，也對土地的承包經營權、處置權和收益權造成了一定的不良影響，嚴重傷害農民生產積極性，制約農村經濟發展。同時由于該產權制度沒有明確產權關系，致使農民的利益因沒有相應的制度的保護而常常受到社會其他層面的侵犯，以至于土地流轉難以真正的實行，最終導致城鄉差距進一步擴大。近年來，隨著經濟發展、社會公共設施建設不斷增加，對農業用地占用和破壞現象屢禁不止，而由此引發的農民群體上訪事件逐年增加，已經對社會的穩定造成一定影響，開始受到國家和社會的重視。
2.2.2城鄉土地制度的二元制限制了農業增收我國城鄉土地制度因地域和經濟發展水平的限制存在著明顯的差異，但是這種差異隨著農村地區經濟的不斷發展已經開始對農民的財產性收入產生限制。在市場經濟體制的作用下，城市土地實行的是市場經濟體制，國家允許對土地進行自由的交易。但是對農村而言，由于農村實行的是，農民只享有土地的使用權，致使農村土地得不到自由流通，農村土地資源無法轉變為財產，對農民的財產性收入的提高造成一定的限制。調查顯示農村土地被征用后獲得的補償只為政府對土地進行招標掛賣后獲得的收入的5%左右，對農民的權益造成了嚴重損害。
3湖南省農村土地產權制度改革的探討
鑒于十八屆三中全中提出的關于農村綜合改革的若干意見，2014年11月5日，湖南省委書記徐守盛在其發表的《在現代農業建設上尋求新突破》中指出，當前湖南省對農村的改革已經進入到新的發展階段，全省各個農業區要借助于對土地承包經營權進行試點登記的手段，逐步完善土地二輪承包和流轉等相關政策，進一步加強對農村土地承包的管理。同時他還在文件中對當前湖南省土地產權制度改革的發展狀況進行了簡要介紹。當前湖南省對土地流轉體制的建設愈加完善，絕大多數的縣市已經建立了較為科學的土地流轉平臺，并且在1000多個農業鄉（鎮）中成立了相應的為農進行土地流轉服務的土地流轉中心。特別強調的是在2013年，湖南省農村地區土地流轉的面積已經高達1300多畝，土地集中率將要達到30%。到現在，湖南省在農村地區已經開辟了眾多的農民合作社和家庭農場，極大地改變了當地農村地區農業經營的方式，在一定程度上使湖南省農業經濟與國際接軌，加快了湖南農業經濟發展的國際化進程。此外，湖南省還下發了《關于開展農村集體產權制度改革試點工作的通知》，以國家調控的手段對制度改革的試點地區加以確定：長沙縣果園鎮雙河村、武岡市水西門辦事處富田村、常德市武陵區東郊鄉三閭港社區、資興市東坪鄉大水口村、雙峰縣永豐鎮城中社區共5個村社作為試點村。這一制度改革的試點在不改變傳統的的基礎上，從統籌城鄉經濟協調發展的角度樹立了在農村全面建設小康社會的目標。這一改革的具體實踐為了達到正確梳理農村集體經濟體系下分配關系的目的，將保護農村集體經濟中相關成員的合法權益作為實踐和核心內容，又根據農村集體經濟的相關管理和運行機制的創新點對改革實踐的發展方向加以明確，最終通過股份合作的手段來真正的在試點地區開展改革試點工作，逐步建立起符合社會主義現代化建設需要的科學合理的農村集體產權制度，促進湖南省城鄉經濟的均衡發展，實現共同富裕。為了進一步加快湖南省農村土地流轉的進度，促進該省農業生產向著規模化、產業化的經營方式發展，逐步實現城鄉共同富裕，該省對農村土地產權制度的改革可以從以下三個方面著手：
3.1要重視農村土地確權登記問題，做好頒證工作
為了使相關改革在相對穩定的環境下執行，湖南省可以利用5年的時間為農民登記和頒發新的土地承包經營權相關證書，避免出現農民承包的土地面積不均、四至不清的不良現象；做好林權辦證的掃尾工作；全面開展對歸于集體所有的建設用地使用權的登記工作；對農村土地承包經營權的相關物權進行重點保護，為制度改革的實踐創作良好的條件。
3.2對農村的土地流轉模式進行革新
積極的對土地流轉模式進行探索，對其他地區已經成功探索出的相關模式進行實踐，逐步探索出符合當地農村實際情況的產權制度；由政府對相關實踐進行引導，鼓勵企業和農民對各類土地流轉模式進行嘗試；適當的增加農民的財產性收入；因地制宜，借鑒全國各地試點案例，根據我省各地區經濟發展水平的差異性，確認相應的改革重點，鼓勵各地探索具有區域特色的改革模式。
3.3完善農村土地流轉保障體系
3.3.1為農村土地流轉建設相應的信息服務平臺政府應該加強對農村地區土地流轉的重視，為其建設一個可以關聯市縣、鄉（鎮）和村級服務人員的具有層次性的服務體系，使其在能夠為企業和農民土地流轉的相關信息、政策的同時，也能對大型土地流轉活動進行協調和評估，促進土地流轉健康有序的發展。
3.3.2加強農村金融支持為農村經濟的發展建設符合農村實際需要的農商銀行，逐步組建村鎮銀行，切實提高金融機構對農村地區的放貸能力，為促進農村的發展建設相應的資金互助組織，并對農村地區原有的小額貸款業務進行規范。探索和擴大有效抵押物的品種，實行動產抵押、權益抵押等多種擔保形式，開展和完善林權、土地承包經營權、農民住房財產權“三權”抵押等項目，特別是在“三權”抵押承貸的工作中要切實理順各職能部門的協調配合關系，健全金融機構投貸程序，開通綠色通道，鼓勵農民創業。
內容摘要：本文在對重慶都市圈土地供應制度改革和供應模式比較分析的基礎上，提出了對現實土地供應機制進行修正和創新的建議，建言積極推行土地整治儲備制度，從而優化城市土地供應模式。
關鍵詞：土地供應制度整治儲備制度
據重慶市國土局披露，重慶市區到2010年總的用地指標是5萬公頃，但目前已用去了4.5萬公頃。重慶市都市圈內用地已經非常緊張。然而，重慶市都市圈內土地使用卻極不合理，其根本原因在于現行土地供應制度存在缺陷。
重慶市土地供應制度改革中的問題
在市場經濟中，土地具有保值增值及投資的功能，土地使用者取得土地使用權必須通過市場，實現土地產權轉移。土地使用制度改革的最終目標，就是要建立與社會主義市場經濟體制相適應的城市土地有償使用制度，充分發揮市場機制對土地資源的配置作用，促進城市總體規劃有效實施，實現城市經濟社會可持續發展。
重慶市從上世紀90年代開始的土地供應制度改革經歷了三個階段：由全面行政劃撥、無償無期使用土地到部分有償使用土地使用權的改革；行政劃撥用地之外的土地使用權有償有期的土地批租；土地的資產化運作。與這三個階段所對應的市場化進程表現為：土地市場開放；土地市場的培育與完善；土地市場化改革的深化。重慶市土地供應制度改革取得了一定的成績，主要體現在：變革土地無償無限期使用為有償有限期使用，使土地資產屬性真正得以實現；促進了土地市場的形成和發育；增加了政府財政收入；加快了城鎮化進程；調整了城市空間布局。
由于傳統體制的慣性作用，市場機制的引入對傳統體制下的一些政策和體制設置不能馬上徹底改變，導致現行的土地供應制度存在許多缺陷，主要表現在：
政府壟斷和調控土地力度不夠
因城市土地大部分在土地使用者手中，導致存量土地多頭供應的局面；城市用地規模過度膨脹、開發區的盲目設置，造成局部供地過量，用地結構不合理。
城市規劃制約著土地市場化配置
規劃的龍頭作用要求首先按最佳的人居環境編制土地空間的發展方向，再用市場機制選擇最佳的投資者，才能確保土地價值的最佳體現。但由于規劃滯后，難以實現土地按市場方式進行供應。
土地市場行為不規范
主要表現在以毛地、生地出讓為主，熟地出讓比重過低，土地的價值未真正得到體現；遠郊區縣土地供應中因短期政績的驅動，急于招商引資發展經濟，招標拍賣出讓比重偏低，零地價出讓土地時有發生。
土地資源優化配置和利用必須建立在有效的土地供應制度上。土地供應制度改革要顯化土地生產力級差，并創造出合理利用的條件。
重慶市都市圈土地供應制度選擇分析
土地供應機制的選擇
在特定經濟制度下，土地供應要素相互作用而建立起來的內在關系總和叫做土地供應機制，它包括土地供應主體、計劃、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供應機制主要有：
計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的土地供應機制這一供地流程簡單概括為“先立項、規劃，后得地”，用地者只要有計劃立項，就可以申請規劃選址、用地申請，無需競爭或有少量競爭，其供地程序如圖1。
社會主義市場經濟條件下的土地供應機制這一供地模式是依靠以價格機制為核心的市場機制作用來運行的，土地價格的形成是由土地的供求均衡來決定，
這一流程包括“規劃、儲備、整治、出讓”四個環節，其核心是依賴土地儲備制度。當土地使用者在取得市場準入許可后方可在市場上選擇已儲備的土地。土地儲備制度是指由城市政府委托的機構通過征用、收購、換地、轉制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構組織進行土地開發，根據城市土地出讓年度計劃，有計劃地將土地投入市場的制度。
通過上述兩種供應機制探討，筆者認為城市土地一級市場供應處于“源頭”地位，政府如果要優化城市土地使用制度，就必須變需求拉動供給為供給引導需求的城市建設用地供給新機制。
都市圈土地整治儲備運作模式的選擇
許多發達國家在城市發展過程中不考慮土地資源問題，出現了土地資源消耗過多等一系列突出問題，在解決城市發展過程中的用地問題上，政府和學術界都提出了一些新的對策和理論，其中以“理性發展”最為突出。“理性發展”理念就是通過加強對土地利用的規劃，確定城市發展邊界，提高城區建筑密度，實現現有城區土地利用效率最大化，復興現有城區，保護自然和重要農田，這一措施即為土地整治儲備。目前國內正在實施的土地整治儲備制度的運作模式有三類：市場主導型運作模式；政府主導型運行模式；政府市場混合型運作模式。結合重慶市實際，筆者認為選擇政府主導型的土地整治儲備制度運作模式較為恰當。其理由如下：
政府主導型有利于確保土地儲備制度建立建立土地整治儲備制度的主要目標是規范土地市場，盤活存量土地，增加土地的有效供給，落實城市規劃等諸多社會經濟目標。要實現這些目標，必須有一定的政府強制性權力，否則就無法實現這些目標，建立城市土地收購儲備的意義和作用也無從說起。
政府主導型是確保土地資產保值增值的必然要求在市場經濟條件下，土地所有權理應在經濟上得以體現，為確保國家土地所有權收益的不流失，作為城市土地所有權代表的城市政府就必然要參與土地市場，一方面要以城市土地所有者身份參與土地儲備全過程，另一方面又要以社會管理者的身份維護市場秩序。從而實現土地規劃權、土地儲備權和土地批發權的三個統一。進入加速城市化發展進程的重慶市，迫切需要通過新的土地供應制度，來發揮都市圈土地應有的功能，實現城市空間結構優化，從而促進城市功能升級。
重慶推行都市圈土地整治儲備制度的對策
隨著土地整治儲備實踐的不斷深入，會遇到許多問題，需要深入研究和探討。
土地收購價格的確定
合理分配土地收益，這是土地收購儲備成功的基本條件，也是實施土地收購儲備的核心問題，因此，需要合規、合理地確定土地收購儲備價格。
實施土地收購儲備涉及的價格或費用主要包括土地價格、地上附著物補償費、職工或住戶拆遷安置費、企業遷移經營建設費以及企業債務等。其中土地價格分兩種：土地原用途價格；土地規劃條件下或土地最佳利用條件下的土地發展權價格。土地收購儲備價格應是介于二者之間的價格。有的人認為土地的增值收益應由土地使用者擁有，然而土地的增值收益是隨經濟發展、人口增加、基礎設施、城市規劃、原土地使用者對土地進行投入等綜合因素來決定的，這里面相當部分是政府歷年投入形成的，因而增值收益的相當部分應該歸政府。借鑒經驗，筆者認為土地收購儲備價格應由具有資格的中介評估機構評估，并經土地估價委員會確認評估價格，將土地原用途的價格加上發展權價格與原用途價格差的35%作為土地使用權收購價格。
協調土地整治與行政管理部門的關系
為了切實貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，政府必須高度壟斷土地一級市場。市政府按法令規定的儲備范圍，應將城市規劃區內土地統一納入市政府土地儲備，實行“紅線儲備或信息儲備”。
主城各區政府土地行政主管部門會同相關部門，按照經濟社會發展計劃以及城（鎮）總體規劃實施時序要求，提出土地整治計劃，報經市土地行政主管部門批準后，交由土地整治機構執行。土地整治機構根據整治地塊的狀況，擬訂包括土地基本情況、地上物狀況、收購、收回、征地情況、土地取得費情況、規劃預案、資金投入計劃、經濟技術和可行性分析等在內的方案，并上報市土地行政主管部門，經審核同意后，簽訂整治委托合同。土地整治委托合同需要約定土地整治期限、土地整治要求和驗收標準、土地整治成本等條款，以及約定雙方權利與義務在內的整治方案，編制土地整治成本預算報告。房地產-[飛諾網]
新增建設用地整治，土地整治機構持當年整治計劃、地塊詳細規劃等資料，依據程序，向土地行政主管部門申請依法辦理農用地轉用、征用手續，依法繳納新增建設用地有償使用費用后，與土地行政主管部門簽訂土地整治合同。
土地行政主管部門與土地整治機構應該是委托與被委托的關系。土地行政主管部門行使土地管理的職能，而整治機構是企業行為，必須是依法取得土地整治權。土地使用權的收回、收購、征用等行政行為仍由土地行政主管部門依法實施后，將收回、收購、征用取得的土地使用權交由土地整治機構按合同約定期限實施工程行為，且達到驗收標準后，交回土地行政主管部門定期招標拍賣掛牌出讓。
防范土地整治儲備中的投資風險
實施土地整治儲備制度需要大量資金投入，如果投入的資金變現困難，不僅不能盤活存量土地資產，而且可能對金融機構和政府財政產生不利影響。因此，土地整治必須防范投資風險。
關鍵詞：土地；產權；制度改革
中圖分類號： D651.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-07-1
我國是農業大國，人口眾多，要解決溫飽問題就要向土地要效益，要產出。隨著我國經濟的快速發展，到了工業化和城鎮化的發展時期，農村經濟有了長足的發展。由于對土地的大量需求，由土地利益引發的矛盾也層出不窮。如何解決土地問題以及土地引發的糾紛？這就涉及到土地產權制度了。然而，我國現行的土地產權制度發端于上個世紀50年代，隨著社會的進步和經濟的發展，已遠遠落后于時代的腳步。
1 現行的土地產權制度存在的弊端
（1）土地產權不明確，歸屬不清。這是土地制度最主要的一大弊病。我國農村土地大部分屬于集體所有，農民只有土地承包權，沒有土地財產權。來自土地的財產權益所占比重很小。此外還有一些土地邊界不清，使得部分農民常因此產生糾紛。這不但影響了農民的生產積極性，同時也增加了農村社會經濟和社會秩序的不穩定性，不利于農村經濟的發展，使農民上訪事件不斷增加，增加了政府和基層的維穩壓力。
（2）土地的承包有期限，包涵了許多不確定因素，同時也挫傷了農民保護耕地的積極性，不能達到土地可持續發展的要求。因為承包的土地只能在有限的期限里供承包人使用和獲得收益，農民都只為眼前著想，為獲得土地收益最大化，甚至不惜破壞土壤的土質搞掠奪式開發，在農田中大量使用化肥、農藥等，致使土地板結或土地沙化，給農業生產造成了不可預計的負效應。雖然在短時間內呈現出農業增產增效的結果，但從長期來看，這是一種“竭澤而漁”的辦法，萬不可取。
（3）在城鎮化過程中，原有的集體土地劃分模棱兩可。隨著經濟的發展，我國的城鎮化進程加快，縣改市，村改居后，原有的農民集體所有土地沒有明確的法律規定其歸屬，一些原有的集體土地還屬于農民集體所有，這也許是城中村的一個來由；還有一些原有的集體土地變為了城市土地，肥了開發商，喜了地方政府，苦了農民群眾，致使農村土地資源大量流失，導致了城鄉失衡的局面。
（4）現行的土地制度是在計劃經濟體制下制定的，已不能滿足市場經濟的需求。“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，這樣的土地制度，限制了土地的自由流通，農民因沒有土地的主動權而出現棄農現象，導致農民外出務工，而務工掙回來的錢也不能取得土地和房屋的產權，致使部分農民對土地失去信心，影響了農民的消費和擴大再生產。
2 如何才能讓土地制度為農村經濟更好的服務
（1）要對農村土地進行確權并理清歸屬。在土地承包制的前提下明確農民對集體土地按份額享有的所有權，讓農民擁有完整的土地占有權、經營權、使用權、處置權和收益權等權能，讓農民真正成為土地的主人。這樣既沒有改變集體土地所有制的性質，又可以極大地調動農民的生產積極性，真正做到了耕者有其田，居者有其屋。
（2）向農民宣傳和傳授可持續發展土地的科學方法，以綠色耕種為宗旨，改變農民用化肥和農藥的堆積來增產的思維和生產方式。讓農民在獲得土地收益的同時，也不再局限于承包期限，擺脫吃祖宗飯，斷子孫路的境地，規避承包制的風險和弊端，保障農民的土地收益，讓農民成為新時期的土地開拓者和建設者。
（3）在城鎮化進程中，明確集體土地的劃分。讓原來屬于農民的集體所有制性質的土地產權更加明朗，不再出現模棱兩可的現象，這就需要制定出相應的制度，給予政策上的支持，使其上升到法律的層次，讓土地權屬有可靠的保證。
（4）轉變政府職能，讓市場真正成為土地的調度者，發揮市場的調節作用。可以探索建立農民土地產權市場交易制度。讓一部分有意愿、有條件遷居城鎮的農民將其土地產權按照“依法、自愿、有償”的原則，在農村土地產權市場上交易出售，變現為資本，使農村經濟快速流動起來，變活，形成良好的經營氛圍。
我們要培育新型農業經營主體和服務主體，加快土地產權制度改革進程，加快推進農業向規模化和現代化發展。為農村經濟更好、更快地發展而努力。
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【關鍵詞】 城鄉統籌 土地制度 改革
當前，城鄉統籌發展已成為我國建設新農村、構建和諧社會的重要內容。但現行的土地制度限制著土地要素的自由流動，阻礙了全國城鄉統一的土地使用權流轉大市場的建立，更不利于城鄉統籌發展。因此，必須改革農村土地制度，建立適合我國國情的土地市場，使之既能保證農民的用地利益，又能與城鄉統一的用地制度相協調。
一、土地制度改革對城鄉統籌發展的作用
1、土地制度改革是推動城鄉統籌發展的有效手段
土地問題一直是“三農”問題的核心，也是統籌城鄉的戰略問題之一。農村土地制度又是土地問題的核心，是解決“三農”問題的突破口。現行的土地制度存在著缺陷和不公平，損害了農民的合法權益，阻礙城鄉一體化的進程。改革現行農村土地制度從農民的利益出發，保障農民土地的合法權益，是從根本上解決農村土地問題的正確選擇，為解決“三農”問題指明了方向。土地制度改革也是實現農民收入持續增長，有效縮小城鄉居民收入差距，城鄉經濟社會一體化快速發展的正確決策。
2、土地制度改革是實現農業現代化發展的戰略舉措
土地制度改革有利于實現農業的現代化、產業化、規模化、市場化，從而促進農村集體土地利用結構和農業產業結構的合理調整，進一步促進土地要素資源的自由流動和城鄉經濟的協調發展，加快社會主義新農村建設。通過探索發展農村土地的新模式，打通農村土地市場與資本的對接通道，盤活農業部門的各種資產，提升了農業的國際競爭力，推動了農業的現代化發展。
3、土地制度改革是促進農民就業和創業的重要條件
現行的土地制度把農民的身份與農地捆綁在一起，這實質上是增加了農民從事其他產業的成本。那些離開農村進城務工的農民，被排除在城市社會保障之外，相應的農村社會保障機制又缺乏，這些人仍然將農地作為最后的屏障。因此，農民被迫選擇定居農村、做工于城市的生活。土地制度改革能確保農民的生活保障，解決農民的后顧之憂，為農民進城就業、創業創造了條件。
二、我國土地制度的現狀及存在的問題
1、我國土地制度的現狀
（1）產權制度不完善。盡管中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規定“農村土地歸農民集體所有”，但是，“集體如何界定”，集體與農民之間的關系如何？法律規定并不明確。加上中國相當多的地區農民集體經濟組織已經名存實亡，缺乏行使集體經濟所有權的組織形式和程序，因此，極易造成上級政府替代下級集體經濟組織行使土地所有權的假象，致使農村集體經濟組織的利益得不到應有的保障。我國農村土地產權制度的缺陷主要包括農村土地所有權模糊、對農地使用權的限制、對農地收益權的限制、對農地轉讓權的限制。
（2）土地法律制度失效。目前快速工業化、城鎮化進程中的中國農村土地法律制度正面臨著以下三方面的困境。一是農村土地法律制度與集體土地權能之間的困境。當前含糊不清且不完整的集體土地權利劃分模式已嚴重影響了農民開發利用土地的積極性。二是農村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。當前農村集體土地流轉制度的不健全致使農村土地利用的低效率。三是農村土地法律制度與農民權益保障之間的困境。長期忽視對工業化、城鎮化進程中農民權益的保護必將最終導致對社會經濟持續發展的嚴重制約。
2、我國現行農村土地制度引發的問題
（1）農業生產效率低下，農地市場無法形成。一是由于我國目前農村土地產權制度中所有權的模糊不清，致使人們利用土地的成本就成了“社會成本”，使用者不會考慮土地過度利用的損失，促使土地急劇退化，農業再生產效率低下；二是所有權不明晰，利益關系模糊，在部分土地農轉非的過程中難以保障農民利益得到充分補償，因而使農民失去生產經營的積極性，致使經濟運行效率低下；三是所有權明晰是市場經濟的前提，所有權模糊必然導致農村土地市場不成熟，使土地要素價值無法通過市場實現，以及土地資源無法通過市場進行最優配置。
（2）農業規模化生產難以形成，管理要素難以發揮作用。由于我國現行農村土地所有權模糊不清、收益權部分受限以及轉讓權受限，又必然使土地資本難以通過市場轉讓集中，農業難以進行規模化生產。規模化生產是管理要素在生產力系統中發揮作用的前提，所以規模化生產難以形成，也必然導致管理水平低下和管理要素發揮作用低下。
（3）農民沒有真正擁有對農地的處置權，阻礙了土地要素的市場化配置。目前土地控制權往往掌握在地方政府和村集體的手中，農民沒有真正擁有對農地的處置權。在農村土地交易過程中，農民根本就沒有議價的權利。農民對土地的處置權受到了限制，也就阻礙了土地要素的自由流動，市場經濟難以實現。因此，只有當農民完全擁有了土地的處置權以后，他們才可以自行決定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。
三、城鄉統籌發展的土地制度改革的對策建議
土地制度改革應該朝著適應社會生產力發展要求、有利于促進社會主義市場經濟發展、有利于土地要素自由流動的方向改革。土地制度改革的目標應該是實現土地要素的自由流動，以促進城鄉統籌發展，應該實現市場在決定土地使用權中起到的基礎性作用，不再是通過分配到農民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具體措施包括以下幾個方面。
1、多舉措改革戶籍制度與土地制度
以地級市為單位，在轄區范圍內，取消農業和非農業戶口，改為居民登記制，應取消實行了幾十年的城鎮戶籍、農業戶籍的分類，統一按就業地或居住地登記戶籍。其具體措施：一是通過戶籍制度改革使長期在城市生產生活的農民工變為市民，將其納入城市社會保障制度管轄范圍，消除土地的社會保障功能，減少他們對土地的依賴；二是允許自愿放棄土地的農民以宅基地置換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障，給予他們城市居民身份和相應的社會保障，促進農民人口城市化。
2、不斷完善農村土地產權制度
一是明確土地所有權主體，將集體土地所有權歸屬具體落到實處。農民是農村集體土地所有權主體。國土局1995年的“確定土地所有權和使用權的若干規定”中規定集體土地所有權主要指：時分給農民并頒布了土地所有證的土地，屬于農民集體所有。黨的十七屆三中全會《決定》中提出的土地制度改革內容，也進一步強調了土地承包經營權和農民宅基地的物權性。農民不僅擁有土地承包經營權，而且擁有集體土地所有權。二是賦予農民自由轉讓土地的權利，特別是要按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉，進而推動城鄉土地市場體系的完善和土地配置效率的優化。
3、加快農村土地流轉的制度和組織建設
一是加強農村土地流轉的制度建設，完善土地流轉機制。其一，建立一個開放、競爭、公平、有序的農村土地產權交易和租賃市場，建立市、鎮兩級農村土地流轉管理服務中心，每個村設立土地流轉服務站，形成市、鎮、村三級土地流轉服務體系。其二，建立、健全農業投入保障制度、農產品價格保護制度、農業生態環境補償制度。為保證糧食安全，一方面必須嚴格土地征用制度；另一方面應對農民保護基本農田和種糧所支付的機會成本實行財政補貼。其三，為了降低農業經營和土地流轉的風險，引入農業保險機制。由政府對農業保險給予保費補貼，降低農村土地合作社土地使用權的抵押風險和銀行貸款風險。二是促進農村土地流轉組織建設，健全土地流轉市場。一方面可動用社會力量，成立民間或非官方的中介機構；另一方面可成立土地銀行，根據我國的實際，土地銀行應該是國家成立的政策性銀行，可暫設在農業銀行內。
4、積極推進農地股份制試點
農村土地股份制是我國目前具有突破意義的農村土地制度變革和經營方式的探索。農民把家庭聯產承包獲得的土地經營權作價入股，以合作的方式由村級集體經營或建立股份公司經營土地，農戶按照股權的多少參與經營收益的分配。對以農戶承包地和村集體資產共同入股而建立的股份制，可考慮將集體資產部分的股份隨著村集體人員的調整，以戶籍為依據實行每兩年調整一次，原則上可分設“人口股”和“農齡股”。這樣既可以解決第二輪土地承包合同中規定的在承包期內實行增人不增地、減人不減地而給農民帶來的收益分配不公平矛盾，也便于通過“調股”代替“調地”，從而避免因人口數量變動而頻繁調整土地帶來的一系列操作上的問題和矛盾。
5、探索土地的種植經營權市場化模式
一是以村為單位，進行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分給村里的農村居民耕種，其余1/3的土地由村里統一招標（招標的對象可以越出縣、市甚至面向全國），在保證土地種植規劃用途的前提下，實行對外承包制，出價高者得。這樣可以把土地讓給產量最大化的經營者種植經營，實現土地產出效率的最大化。部分實行土地集中種植，符合未來農業產業化和規模化經營發展要求的大趨勢。二是的范圍要先村后鎮，逐漸擴大至縣市省以致全國。在村級逐漸實行土地種植使用權的市場化招投標制度之后，可根據具體情況，實行全鎮范圍內統一規劃。如此類推，在鎮內實現農民的土地種植使用權的平均化之后，進一步在縣內實現上述辦法，然后在全地級市范圍內實現農民的土地種植使用權的平均化。
（注：本論文系“唐山市城鄉一體化發展研究資金資助”。）
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摘 要 進入21世紀以來，隨著人口的膨脹和生產的無限擴展，我國土地資源的相對稀缺性越來越明顯，簡單的土地所有權已不能滿足所有者的個人利益需要，而更難達到土地資源價值和效益最大化的實現。特別是農村基本農田的保護問題越來越突出，生產的發展要求多占用土地，而為了最大限度的保護農民的利益，保住農民的“飯碗”，實行耕地保護制度勢在必行。
關鍵詞 農村 土地所有權 改革
一、我國農村土地產權制度改革的目標及核心內容
（一）農村土地產權制度改革的基本目標
1．明晰產權，確立農民的土地產權主體地位
土地稀缺性的增強和土地價值的提升，以及農民對土地利益的要求需要進一步明晰農民同土地之間的權利關系，確立農民的土地產權主體地位。這就是要從根本上解決農民在土地上的收益權的保護問題。當前，深化土地產權制度改革無疑是解決問題的核心。
2．強化農村土地承包權，弱化集體所有權
黨的十六大報告強調要“堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這就要求我們必須首先穩定和完善作為該經營體制基礎的農村土地承包經營權。在現有制度框架內，進一步弱化集體所有權，強化農戶承包權，把占有、使用、收益和處分權都給農戶，農戶成為實在的而不是名義上的土地主人。承包權實質上是對所有權的分割。承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。在現有中國農地承包制下，承包權越穩定，農戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉到法律層面給它一個有力、可靠的保障。
（二）農村土地產權制度改革的核心內容
農村土地產權制度改革的核心內容主要是把土地承包權賦予物權的屬性，讓農民擁有農地產權并使土地使用權進入市場。這是實現農村土地產權制度改革的基本目標的根本途徑。
土地承包權的物權化可以保障農民的權益不受土地所有權變動的影響，穩定農民的直接經營和交易預期，減少未來不確性因素對農民權益的影響。具體表現為兩個方面：一是土地承包經營權的物權化可以強化農民的土地所有權，對作為發包方的集體任意撕毀合同的違約行為起到有效的制約作用；二是承包經營權的物權性質還可以直接對抗任何組織和個人對農民土地的侵權行為，有效保護耕地，保護農民的權益。同時，土地承包經營權的物權化會使農民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農村土地使用權的流轉。這對于農民走出土地、擺脫貧窮、實現土地的規模經營、推動城市化進程將具有重要的意義。
二、土地承包經營權物權化的歷程與未來改革模式展望
（一）既有的政策和法律對土地承包權的規定
從土地承包期限上來看， 2002年8月29日頒布的《農村土地承包法》第20條規定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經國務院林業行政主管部門的批準可以延長。”
從土地承包權的流轉來看，既有的政策和法律所賦予農民對自己經營的土地的處置權的自由度越來越大。2002年8月9日頒布的《農村土地承包法》第34條規定： “土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉及流轉方式”；第37條規定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或其他流轉方式的，應當報發包方備案”。
（二）《物權法》對土地承包經營權物權性質的確認與未來改革模式選擇
關于土地承包經營權的流轉，物權法的相關規定在一定程度上背離了其作為一種物權的性質。《物權法》第133條規定： “通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”規定說明，可以作為轉讓標的的土地是“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地”，表面上包含了“等農村土地”，但其意義有限，標的范圍受到很大限制。而且對于抵押權， 《物權法》第180條第三款規定債務人或者第三人有權將“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權”用于抵押，可在第184條中卻規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押，但法律規定可以抵押的除外。如果承包經營權是一種債權，那么其作為一種相對權直接關系到合同另一方當事人即發包人的利益，這就在法律上需要對權利的轉讓作出限制。但如果將承包經營權作為一種真正的物權，那么土地承包經營權人就有權依法自主決定土地承包經營權出租、互換、轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉，只是流轉的期限不得超過原土地承包經營權合同剩余的期限，并且流轉合同需報發包人備案。對土地承包經營權流轉的過多限制，妨礙了土地的優化配置，為發包人干預土地承包經營權流轉合同提供了法律依據，也為以行政或準行政手段配置土地資源留下了太多的余地。為了保障經營權人的財產權和生產的自，法律不應再對這種財產的轉讓施加過多的限制，只有這樣才能真正促使農民與土地的利益結合在一起，更好地發揮土地的經濟效益，保護土地資源。
結束語：
農村土地產權制度改革的最終目標指向是以恢復農民地權為實質內容的制度變遷。當前，農村土地產權制度的改革的核心內容主要是把土地承包權賦予真正的物權屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農戶以土地經濟所有權，集體合作經濟組織保留對土地的終極所有權，并通過一定的收益權來體現。對《物權法》中相關規定的修正和完善，正是我們邁向新的改革目標的起點。
參考文獻：
【關鍵詞】農村土地；產權制度
一、農村土地產權現狀
（一）產權相關概念
產權的本質是人與財產之間一種行為權利，是一種客觀的經濟關系，產權權利包含四部分即：所有權、占有權、收益權、處置權。]產權制度對人與財產的各項行為權利進行系進行法律化的規范。根據產權主體的多少可將其分為私有產權及共有產權，與共有產權不同私有產權帶有排他性，其財產的權利邊界完全建立在私人范疇；而共有產權對組成該權利內的所有成員所擁有，當某成員對其行使產權權利時并不排斥其他人進行相應的產權權利行為。相比較于以上兩者，還存在著集體產權，即我國目前在農村土地產權所設立的集體產權，其產權主體為一個集體，在其做出各權利行為之前必須由集體內部通過民主決策對產權行為做出決定。
（二）我國農村土地的產權現狀
第一，產權的殘缺。新制度經濟學將產權不完整的情況稱作產權殘缺，產權所具有的排他性、可分離性、可讓度性等主要基本權利存在被人為（或質國家）刪除的情況即產權殘缺，其中所有權對其主體而言應當包括占有權、使用權、處置權和收益權。就所有權而言，我國現行農村土地產權制度中依照我國法律規定農民集體只擁有占有權和使用權，其收益權受到一定程度的限制同時沒有處置權。
第二，城市國有土地邊界趨于模糊。在中國現階段，城市不斷擴張，城市建設用地面積不斷擴大，而且占用的土地多是農村土地。《憲法》規定：“城市土地歸國家所”，“ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。而目前我國法律在對征地問題所涉及的公共利益的內涵定義上并沒有一個清晰明確的概念，導致城市邊界從法律的角度上可以依靠“公共利益”無限擴張，造成城市土地與農村土地在邊界問題上日趨模糊化。
第三，農地所有權主體模糊。在市場價經濟條件下，產權主的內涵帶有強烈的經濟性，產權主體作為產權最終的歸屬，其主體的清晰性必不可少，其需具備承擔民事責任的能力。但“集體”的含義目前在立法及相關政策上均較為虛化，而“農民集體”從立法的角度上來講既不屬于法人也不屬于民事責任主體是無法實現相關權利的行使。
第四，土地權屬流轉機制不健全。以農村土地承包經營權為例，現實中農民的承包經營權也存在不穩定的問題，使得各地方政府、村（鎮）政府也存在運用超經濟手段對農地流轉施行不正當干預的問題時有出現。土地流轉機制不健全農民缺乏健全的社會保障也制約著土地的流轉。同時流轉租期不確定或租期較短使得流轉受讓方規模效應受到影響，不少土地鑒于種糧經濟回報低都采取“非糧化”流轉，相關部門對于土地流轉后的用途也缺乏有效的監管對耕地造成破壞或未按照合同條款進行經營都為糧食安全問題埋下了隱患。
二、農村土地產權制度改革方向
第一，以集體所有權為主體，對所有權主體及其行為進行明確。依照我國法律對農村土地三級所有的主體界定很難對具體的主體進行明確從而不能夠對其行為進行有效的規范，鑒于我國農村土地所有權的實踐多是通過廣泛存在于農村的村民委員會進行相關的產權權利實施，因此應該在立法上對主體由原先模糊的說明明確為村委會進行說明，同時成立村民議事會對于土地產權相關的問題進行公開，使村民借助村民議事會參與到權利行使的過程中來。
第二，在產權的期限上進行穩定，在實踐中農民作為最終使用、經營土地的主體，農村土地產權的期限在很大程度上影響了產權的穩定性，目前以承包地為例是以30年作為具體的期限，若能夠對期限進行長期或永久的確定有助于農戶穩定的在土地上進行投入與經營。
第三，建立健全的農地土地流轉機制，實現農村土地的財產權利，目前由于我國法律在國有土地與農村土地的制度建立上存在著較為明顯的二元化，農村土地相比較城市土地而言除了產權上權能的缺失以外還表現為在流轉方面的限制較多，產權的流動性較差因此在現實中造成了諸多的閑置用地、撂荒土地、土地的整體利用呈現出碎片化的狀態，因此，需要建立相關的行政、經濟機制促進農村土地的流轉，使得農村土地能夠通過流轉實現規模化的利用。與城市土地相比農村土地雖然不能產生較多的二級級差地租，然而農村土地內部還是存在著較強因區位因素而造成的一級級差地租，應當引入價格機制，其中的一級級差地租得到釋放，相應的建立農村土地評估制度劃定相應的基準地價為土地的價格進行指導保障農民的財產權利，同時注重對產權交易中介及人才的培養，并在培養的政策及資金上進行扶持。
最后，農村是一個涉及多項因素的綜合性的改革，與之相關聯的制度同樣需要得到調整，例如征地制度、農村社會保障制度、農村住宅保障制度等等，需要各個制度之間相互匹配才能夠最終實現農村土地產權制度適應目前社會經濟發展的需要。
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關鍵詞：農村土地確權；集體產權制度；改革
中圖分類號：S-9 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161233139
農村土地確權的內容直接Q定了農村集體改革的發展方向。在開展農村集體改革的過程中應當加強對于農村土地經營和轉讓的試點的應用和拓展，并且應當加速完善農村土地使用所有權等權利的鑒定登記機構的工作的完善性、全面性以及有序性。以農村土地確權促進農村產權制度的改革，可以有效的保證農村集體產權制度改革工作的順利、高效開展。
1 以農村土地確權促進集體產權制度改革的重要意義
農村土地確權是農村集體產權制度改革的基礎，因此農村土地確權對于促進農村集體產權制度的改革工作的順利開展意義重大。社會主義勞動群眾集體所有制度，我國農村現階段主要的基本經濟制度。隨著經濟制度的不斷發展，我國農村在經濟發展的過程中始終堅持著農村集體經濟的發展模式和發展方向不動搖。
由于我國農村集體資產的規模和范圍十分的龐大，因此農村集體產權制度的工作開展的難度也相對較大。并且隨著社會經濟的不斷發展，我國農村的經濟發展水平和發展速度也得到了有效的提升。但是我國農村集體產權的清晰度始終都不夠理想，并且產權管理責任的分配不明確，對于產權的保護措施開展的也相對不全面，從而很大程度上限制了農村集體產權制度的有效改革[1]。將土地確權應用于農村集體產權制度的改革過程中，可以使得農村的集體產權的關系更加的明確，此舉使得農村能夠更好緊跟我國城市的發展步伐，共同做到經濟的飛速進步。
同時隨著我國工業的不斷發展，我國城市的邊界的擴展速度也在不斷地增高。因此農村集體產權歸法也在不斷的變化，大量的農村土地資源存在著流失問題。并且隨著農村與城市流動人口的不斷增加，在農村土地占有賠償等問題上，出現分歧和沖突的現象也十分常見，因此開展以農村土地確權促進農村的集體產權制度的改革，對于農村的發展和社會的穩定都存在著重要的意義。
2 以農村土地確權促進集體產權制度改革的重要方式
2.1 通過農村土地確權的應用保證農村土地的集體所有權
農村土地的所有權歸屬于廣大的農民，是農村在開展集體產權制度改革過程中所要堅持和明確的基本原則。我國的相關法規章制度，例如《物權法》、《土地管理法》以及《憲法》都對于我國的土地確權和集體產權進行了明確的規定，但是由于我國的集體產權實施過程中沒有有效的確立產權的法人地位，因此制度的實施效果仍然不夠理想。通過農村土地確權的應用保證農村土地的集體所有權可以使得我國的集體產權實施過程中的產權法人地位更加明確，從而使得我國農村集體產權制度得以有效的改革。
2.2 通過農村土地確權的應用強化農村土地的集體產權保障
農村土地確權應用的基本內容就是應用法律的方式明確農村土地的集體所有權的各個方面的內容和涵義[2]。從土地管理的角度上分析，集體土地所有權主要具有以下的幾個方面的內容：農村集體產權中的發包權。農村集體產權中的發包權的基本內容是指：農民擁有對其所有土地或者是國家依法分配其的土地資源的發包的權利；農村集體產權中的調整權。農村集體產權中的調整權的基本內容主要包括：正常情況下已經簽訂的合同不能夠隨意的調整或者是變更，但是如果在承包過程中出現自然災害等不可抗力和不可預期的因素，可以應用農村集體產權適當的調整合同上規定的內容；農村集體產權中的管理權。農村集體產權中的管理權的基本內容主要包括：農民在國家和政策和法律的允許范圍內，對于承包放流傳土地承包的經營權具有一定的管理權限。
3 總結語
開展以農村土地確權促進集體產權制度改革，應當明確以農村土地確權促進集體產權制度改革的重要意義：農村土地確權是農村集體產權制度改革的基礎。探究以農村土地確權促進集體產權制度改革的重要方式：通過農村土地確權的應用保證農村土地的集體所有權以及通過農村土地確權的應用強化農村土地的集體產權保障。通過開展以農村土地確權促進集體產權制度改革，可以促使農村土地集體產權的種類和劃分制度更加明確，從而使得我國的農村在集體產權制度的改革下迎來發展的新紀元。
參考文獻