時間：2024-01-23 14:51:52
導語：在土地開發的概念的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
1問題的提出
從城市發展的歷史看，城市規劃起源于土地市場的失效，其核心問題是處理土地使用的關系。而在中國的城市建設大潮中，本應當跟上城市新形勢、新趨勢的城市規劃，總是“遲到一步”，在土地之爭中“被開發商牽著鼻子走”，出現了“房地產開發引導城市規劃，規劃遷就開發”的怪現象，城市規劃已經在土地開發中失去了話語權。面對種種諸如此類的現象，我們不禁要問：為什么城市規劃在土地控制市場競爭中總是處于下風，處于被動局面？城市規劃的“龍頭”地位該如何體現？在濟南舉辦的首期“規劃名家講壇”上，鄒德慈院士提出了這樣的意見：“城市規劃不能被開發商牽著鼻子走！代表公共利益和體現政府行為的城市規劃必須具備駕馭市場經濟包括房地產開發的能力，以彌補市場失效?！薄耙巹潫o用論”成為開發過程中普遍的思想認識，這不能不說是一種悲哀！城市規劃工作者在呼吁給予規劃公正待遇、要求別人對規劃正眼相看的時候，是否也應當對城市規劃自身理論及應用研究方面的缺失進行反思呢？在此背景下，加強規劃師自身的專業修養和理論應用的研究成為必然趨勢。為找出規劃在控制土地乏力背后的原因，我們不妨圍繞規劃控制的核心—土地，重新回顧現有的規劃過程，尤其是土地開發運作過程，審視規劃師在構想美好城市時的理性缺失。在此探討的土地開發運作，也可以稱為土地運營、土地經營，主要是指圍繞以土地為空間載體而展開的一系列經濟經營、開發建設活動的總稱，其范疇涉及土地經濟和土地經營兩個層面，涉及規劃編制、規劃管理、城市開發、房地產市場等多個方面。本文著重對城市規劃編制和管理當中的土地開發運作進行分析。
2城市規劃中的土地開發運作分析
2.1城市規劃制度對土地開發運作不夠重視
2.1.1規劃編制制度的引導性偏差在城市規劃領域可以分配的最重要的社會資源是城市土地的開發權及在城市土地使用關系上建立起來的城市空間經濟關系。在國家的現行規劃體系框架中，各層次城市規劃編制多重視物質環境層面的技術性工作規定，促使片面依靠空洞的平面構圖企圖創造優美的城市環境現象的出現，而以美感和視覺效果為出發點劃分的地塊及確定的建設開發強度，由于缺乏理性的土地開發建設的經濟分析，常常是偏離和違背土地市場經濟規律的。城市規劃法和城市規劃編制辦法僅對修建性詳細規劃提出“應當進行綜合技術經濟論證”的要求，而對于其他城市規劃編制中的經濟分析要求仍然是一片空白，導致規劃編制缺乏經濟理論的支持。因此，如何切實遵循土地開發運作的經濟規律，將會對規劃成果的權威性和可操作性造成影響。
2.1.2規劃編制專業人員配比缺陷根據《城市規劃編制單位資質管理規定》，甲級城市規劃編制單位關于人員配比的要求中，僅對“建筑、道路交通、園林、市政、環?！边@些“其他專業人員”提出相應要求，缺乏對經濟、土地、房地產類人員的硬性規定。甲級城市規劃編制單位尚且如此，更不用說人員構成不甚完整的乙級、丙級城市規劃編制單位了—為了減少單位自身的成本開支，對于“可有可無”的土地專業人員一概拒之門外了，更談不上什么“參與”了。
2.1.3注冊執業考試大綱的要求欠缺根據《注冊規劃師參考教材》，城市規劃相關知識科目包括建筑學、城市道路工程、城市市政公用設施、信息技術、城市經濟學、城市社會學、城市生態與環境等，尚未納入土地開發運作方面的內容。
2.2傳統計劃性規劃編制的影響傳統計劃性規劃強調對指標的控制，忽視對城市土地開發運作的彈性理解。對于城市土地發展規模的確定，依然沿襲傳統的人均用地需求指標，核算城市建設用地的需求總量，忽視土地市場供給、吸納的能力，不重視對城市土地投入和產出的財政金融預計，導致城市規劃失去市場指導能力或指導性不強。對于土地用途的確定，傳統計劃性規劃更多的是考慮城市用地的適應性和兼容性，“較少考慮土地價值的實現，對城市土地開發缺乏深入的費用效益分析”，由此產生了不符合房地產開發的經濟技術前提，導致城市規劃成為一紙空文或需重新修訂、調整用地性質和指標現象的出現。對于城市土地結構的確定，傳統計劃性規劃則強調土地利用結構與規范的協調平衡，僅僅反映出土地與環境、性質、產業結構的大致關系，且多以靜態分析為主，“缺乏對土地利用類型新城發展和地域分布規律的研究，對不同土地類型空間的替代、時間演替規律缺乏深刻的認識”，導致城市規劃適應性差、彈性小。
2.3部門分權化管理下的土地決策信息分離土地管理、房地產管理和規劃管理等部門相分離，上下級政府部門的權力分化，形成土地管理控制的多元化，導致規劃師在對土地的話語權“爭奪”中成為配角，由此產生漠視土地的態度。雖然大部分規劃師缺乏這些掌握在土地管理部門、房地產管理部門的土地信息，但是規劃師們心安理得地解釋為“這是其他部門的事情”，這也使得土地淪為城市規劃師的“純臆想”空間載體。
2.4規劃者缺乏土地經濟意識和理論指導
2.4.1規劃師對城市土地價格和價值的漠視雖然城市規劃師的工作對象是城市中最重要的資源—土地資源，但是眾多的城市規劃工作者僅知道土地的重要性，對于掌控在自己手中的土地地價不甚了解，甚至還沒有一般城市開發商的眼光獨到。規劃師普遍缺乏對城市土地開發運作的認識和研究，成為數字計算的工具，整日埋首于經濟技術指標、用地平衡表的計算之中，無暇進行土地成本和規劃方案的經濟核算。其結果不是導致城市用地低效使用，就是導致規劃在實施時因隨意變更容積率或其他規劃條件而失控。
2.4.2房地產開發風頭正勁，規劃師成為其傀儡如今，聲勢浩大的房地產開發，也培養了一大批較具“趨利性”的規劃師，規劃淪為“看菜吃飯、就湯下面”的純技術性工作，其中的深層次原因是：規劃師沒有成本核算和經濟價格的概念，喪失了在規劃中的主動權。
2.4.3對于相關部門的政策性、規范性文件不甚了解眾多的城市規劃師對于土地、房產部門的相關政策性、規范性文件不甚了解。比如，建設部制定的《房地估價規范》及國土資源部制定的《城鎮土地估價規程》、《土地地價評估報告范本》、《城鎮土地分等定級規程》等政策性、規范性文件，規劃師知之甚少。通過對上述城市規劃指導法規、編制過程、部門管理和規劃者自身的分析，可以將城市規劃土地開發運作中的不足歸結為四個方面，即城市規劃法規中對土地運作指導性不足、規劃編制缺乏面對市場運作的措施、管理部門存在信息分割和規劃師缺乏土地開發運作意識。歸根結底，存在這些不足的主要根源在于城市規劃中缺乏土地開發運作的經濟觀念、土地開發運作的理論支持和恰當的土地開發運作程序。除了在強調城市規劃中提高土地開發運作的經濟觀念外，更重要的是要開展對城市規劃中土地開發運作理論及其應用的研究，這正是本文探討的主要目的。
3土地開發運作理論梳理
目前，城市規劃正從傳統的“空間控制主導”轉向“利益控制主導”，城市規劃正逐步“通過對土地開發利益的控制”達到城市和諧開發建設的目的。城市規劃如何具備駕馭房地產開發的能力，協調好城市房地產開發和城市公共利益的關系，避免市場失效呢？筆者認為，這種能力應當建立在對城市規劃自身和相關理論的研究和補充完善之上，因此應當進一步進行規劃學科和土地學科的交叉應用研究，將土地學科當中有關土地開發運作的理論引入城市規劃學科，構建、補充和完善城市規劃當中的土地開發運作理論框架。針對現有土地學科理論龐雜的情況，應當從土地學科及其理論梳理上著手，整理出一套符合現今“務實性”城市規劃的輔助工具性理論。
3.1現有土地學科理論分類綜合學者們的研究可知，以土地為核心的較完整系統的學科理論有土地資源管理理論、土地開發理論、土地經濟理論、土地評價理論等十數種。
3.2城市規劃中土地開發運作理論
3.2.1理論分類研究與城市規劃密切相關的土地理論可以分為四個部分：土地制度理論、土地管理理論、土地評價理論、土地開發經濟理論。
3.2.2在城市規劃應用中的對應分析土地開發運作理論在城市規劃當中的應用非常廣泛。理論應用的關鍵在于明確在各層面城市規劃實踐中如何融入土地開發運作的理論，應當在不同類型規劃中適當擴展內容，增加土地開發運作方面的經濟、運營指導。例如，在城市戰略性、概念總體規劃當中，應當增加分析土地級差受益的形成、發展與地域分異規律研究專題，強化土地利用規劃對地價的影響；在城市實施性規劃中，應當量化分析規劃控制的土地出讓收入與城市基礎投入的關系、土地結構調整產生的土地市場收益變化、土地成本對企業投資發展的影響等；在舊城改造規劃當中，應當加強對土地權屬關系與土地收益分配之間關系的研究。(1)在城鎮體系規劃當中的應用：土地管理層面主要探討區域土地利用規劃與城市總體規劃協調、土地信息管理、用地類型的區劃、土地規劃管理等方面的內容。(2)在城市戰略性規劃、總體規劃中的應用：在土地類型經濟承租能力分析基礎上，明確規定各種性質用地的合理比例，確定進入土地市場的產業用地和房地產開發用地之間、不同性質用地(如公共設施、居住、工業、綠化、道路、市政設施等)之間的結構比例，并進行用地地價、土地級差分布研究，分析城市不同建設階段用地需求，預測伴隨著城市土地規劃實施和土地結構調整帶來的土地市場條件變化。(3)在控制性詳細規劃中的應用：這是城市規劃控制土地開發運作的關鍵層面。應當基于土地既定地價水平和地價詳細區劃，進行土地的投入產出分析、土地收益與基礎設施投入比較、土地規劃與基礎設施承載能力分析，核算土地成本與開發企業投資的基礎上編制規劃方案和控制指標，追求土地利用的最高配置率。(4)在修建性詳細規劃中的應用：進行以房地產開發為主的綜合經濟分析論證和土地收益分析，突出城市公共利益的需求，避免所謂的“業主規劃”的局部性和短期性，力求實現開發商經濟利益和城市公眾社會利益的協調。
4在實踐中的理論應用要點分析
在城市規劃中，影響土地開發運作的關鍵性因素既有土地經濟的因素，也有城市規劃內部編制操作的因素，這里著重討論土地地價與控制性詳細規劃兩個要點。
4.1城市規劃應重視對土地價值的評估
4.1.1明確地價及影響因素地價和地價管理隨著土地使用制度改革和土地市場的建設應運而生，作為能夠靈敏地反映土地市場變化的“晴雨表”，地價及地價管理在土地資源管理及土地市場建設中發揮著越來越重要的作用。在土地開發運作理論中，地價也是土地權利和土地收益的購買價格，是土地所有者權益的體現。
4.1.2城市規劃應當加強土地的價值規劃土地的價值規劃是指土地在由生地轉變為熟地的過程中，通過現狀價值梳理、潛在價值評價、開發價值附加三大要素來確定土地開發的綜合價值。這是一項系統工程，對土地運營的最終結果有著極其重要的影響，也是二級市場開發能否成功的決定性因素。城市規劃應當結合土地開發運作理論，在土地一級開發中首先要確定土地的開發方向——選擇適合的用地物業類型，再根據區域內相同物業類型的二級市場表現來估算所開發土地的現狀價值。更重要的是，應當預測土地的增值效益，城市規劃通過對土地潛在價值——增值效益的客觀評價，為政府進行正確的戰略抉擇提供參考，防止房地產開發的投機行為。根據土地開發運作理論，我們可以從兩個方面評價土地的潛在價值：一是城市空間的發展；二是區域產業的發展。通過以上分析，可以客觀地預測待開發土地未來在二級市場的價值，并以此反推得出一級土地開發的潛在價值評價。
4.2完善控制性詳細規劃編制的內容控制性詳細規劃目前重視物質環境層面的技術性工作，缺乏對土地開發建設的理性的經濟分析，鑒于此，本文圍繞土地開發運作理論提出完善控制性詳細規劃編制內容的幾點建議。
4.2.1根據土地開發運作理論完善控制性詳細規劃編制內容體系根據上述土地開發運作理論的四部分內容(土地制度理論、土地管理理論、土地開發經濟理論、土地評價理論)，建議調整控制性詳細規劃的編制內容，即控制性詳細規劃的編制內容由控制體系建立、開發管理體系建立、政策框架構成三個部分組成。(1)控制體系建立：主要圍繞控制性詳細規劃的傳統核心內容展開，建立規劃控制的內容和指標體系。內容層面是指控制性詳細規劃所控制的要素。指標體系是指針對所控制的內容而建立的由一系列相關的、具有較為明確的專用數量性名稱和具有較強可比性的指標構成的體系。(2)開發管理體系建立：控制性詳細規劃應當控制的是開發的經濟利益，而不是追求規劃的單純視覺美感，因此在規劃編制當中應當加強對開發項目的管理和對開發的經濟、利益分析。(3)政策框架構成：通過控制性詳細規劃的立法程序，將規劃文件上升為行政管理和城市開發必須遵守的法律文件，使行政工作有法可依、城市開發有章可循。
4.2.2加強土地開發運作的經濟分析在市場經濟條件下，由于城市開發要素(土地、建筑等)在空間分布上的不均衡，城市土地存在級差地租，因此應加強控制性詳細規劃中有關土地開發運作的經濟分析，并將其作為規劃內容的重要組成部分。在規劃設計方案的基礎上，遵循土地利用最優、估計最不利的原則，針對城市開發這一經濟活動進行經濟效益分析，估算典型地塊的投入產出，在滿足城市規劃基本原則的基礎上，按照該地塊的市場投資導向，調整規劃方案所涉及的控制指標，提高規劃的經濟性和可操作性，保證規劃的順利實施。
【關鍵詞】 標的售價分成合同;建造合同;土地一級開發
標的售價分成合同是指合同(甲、乙)雙方就生產和開發合同標的訂立的,按標的售價的一定比例分成的合同。由于該種合同不完全符合《企業會計準則第15號――建造合同》準則的要求,所以其會計核算可以在多種會計政策中選擇。
一、按《企業會計準則第15號――建造合同》準則進行處理
標的售價分成合同也是合同(甲、乙)雙方就建造一項或數項在設計、技術、功能、最終用途等方面密切相關的資產而訂立的合同,符合《企業會計準則第15號――建造合同》準則中的建造合同概念。盡管從合同類型上看,不完全符合《企業會計準則第15號――建造合同》準則劃分的固定造價合同和成本加成合同兩類合同之一,但仍然可以按照《企業會計準則第15號――建造合同》準則進行處理。
標的售價分成合同的合同收入是按照合同標的售價分成計算的,合同標的售價取決于合同標的完工后出售的市場價格,合同收入在合同執行過程中,合同標的完工出售前具有不確定性。所以,按照《企業會計準則第15號――建造合同》準則處理時,應按照結果不能可靠估計的建造合同進行處理。
《企業會計準則第15號――建造合同》第二十五條規定:“ 建造合同的結果不能可靠估計的,應當區別以下情況處理:合同成本能夠收回的,合同收入根據能夠收回的實際合同成本予以確認,合同成本在其發生的當期確認為合同費用;合同成本不可能收回的,在發生時立即確認為合同費用,不確認收入。”
例如,某城市投資股份有限公司,2006年與當地政府簽訂了一份《環湖東路沿線土地一級開發委托合同》,接受市人民政府授權的市土地礦產儲備管理辦公室委托,對環湖東路沿線土地進行土地一級開發。本次合同標的總面積約1. 8萬畝,其中建設用地面積990萬平方米,折合為14 865畝,土地一級開發的期限自2006年5月30日至2009年5月30日,共為3年。本合同項下地塊的土地一級開發所需資金全部由公司籌措和支付。土地開發完成后,交由市土地礦產儲備管理辦公室通過招標、拍賣、掛牌方式進行出讓,轉讓價款按3∶7的比例在政府和公司之間進行分配。公司按時完成了土地開發,交由市土地礦產儲備管理辦公室掛牌拍賣,土地拍賣價格為200萬元/畝,2009年8月30日完成了土地拍賣工作。公司于2009年9月30日收到了市政府劃撥的分成價款。開發期間公司發生的成本費用如表1。
公司在2006―2008年土地開發期間無法預計土地拍賣價格,合同總收入無法估計,但根據當時的市場土地拍賣價格估算合同成本是能夠收回的。所以,2006―2008年土地開發期間按實際開發成本確認合同收入和合同費用,2009年按分成價款確認合同收入,按實際開發成本確認合同費用。公司營業稅費率15%,所得稅稅率25%。具體會計處理如下:
1.2006―2009年土地開發期間歸集發生的開發成本
時間2006年 2007年 2008年 2009年
借:工程施工―合同成本280 000380 000 380 000100 000
貸:銀行存款等 280 000 380 000 380 000100 000
2.2006―2008年土地開發期間按實際開發成本確認合同收入和合同費用
時間 2006年2007年2008年
借:主營業務成本 280 000380 000 380 000
貸:主營業務收入280 000380 000 380 000
3.2009年按分成價款確認合同收入,按實際開發成本確認合同費用
借:主營業務成本 100 000
工程施工―合同毛利 941 100
貸:主營業務收入1 041 100
4.2009年辦理工程價款結算,收款和沖賬
借:應收賬款 2 081 100
貸:工程結算 2 081 100
借:銀行存款2 081 100
貸:應收賬款2 081 100
借:工程結算2 081 100
貸:工程施工―合同成本1 140 000
工程施工―合同毛利 941 100
公司按《企業會計準則第15號――建造合同》準則進行會計處理后編制的利潤表和資產負債表如表2、表3。
二、按《企業會計準則第2號――長期股權投資》應用指南進行處理
標的售價分成合同是合同(甲、乙)雙方就生產和開發合同標的訂立的,按標的售價的一定比例分成的合同,就其概念來看,比較符合《企業會計準則第2號――長期股權投資》應用指南中第四點規定的共同控制經營。所以,可以按《企業會計準則第2號――長期股權投資》應用指南進行處理。
《企業會計準則第2號――長期股權投資》應用指南規定:“企業使用本企業的資產或其他經濟資源與其他合營方共同進行某項經濟活動(該經濟活動不構成獨立的會計主體),并且按照合同或協議約定對該經濟活動實施共同控制的,為共同控制經營。在共同控制經營下,每一合營方歸集本企業發生的相關成本費用,同時按照合營合同或協議約定分享合營產生的收入。共同控制經營的合營方,應當按照以下原則進行處理:確認其所控制的用于共同控制經營的資產及發生的負債。確認與共同控制經營有關的成本費用及共同控制經營產生收入的份額。”
仍以上述某城市投資股份有限公司與當地政府簽訂的《環湖東路沿線土地一級開發委托合同》為例。該公司按照《企業會計準則第2號――長期股權投資》應用指南規定進行會計處理時,2006―2008年土地開發期間只歸集發生的開發成本,不確認收入;2009年完成土地開發,交由市土地礦產儲備管理辦公室掛牌拍賣,結轉開發成本為開發商品;掛牌拍賣成功,收到了市政府劃撥的分成價款確認營業收入,并結轉營業成本。具體主要會計處理如下:
1.2006―2009年土地開發期間歸集發生的開發成本
時間2006年2007年 2008年2009年
借:開發成本 280 000 380 000 380 000 100 000
貸:銀行存款等 280 000 380 000 380 000 100 000
2.2009年完成土地開發,交由市土地礦產儲備管理辦公室掛牌拍賣
借:開發商品 1140 000
貸:開發成本1140 000
3.2009年掛牌拍賣成功,收到了市政府劃撥的分成價款
借:銀行存款2 081 100
貸:主營業務收入 2 081 100
借:主營業務成本1 140 000
貸:開發商品1 140 000
公司按《企業會計準則第2號――長期股權投資》應用指南規定進行會計處理后編制的利潤表和資產負債表如表4、表5。
標的售價分成合同的會計核算可以選擇不同的會計政策進行處理,在合同執行的過程中,各年度披露的會計信息不完全一致,但合同執行完成后總的核算結果是相同的。所以,合同主體各方可以根據自身的情況選擇一種會計政策進行處理,并保持一致性。
【參考文獻】
[1] 中華人民共和國財政部.企業會計準則(2006)[M].經濟科學出版社,2006.
關鍵詞：測繪；土地開發整理；作用
中圖分類號：F301.23文獻標識碼： A
引言
隨著城市化進程的進行，人們對環境和資源都有了更高的需求，人們在土地開發整理過程中充分了開發環境，利用資源和整合自然，同時對其成果的需求越來越高，測繪技術在這種需求下使其在土地工作中得到最具體的應用。“測繪”就是既測又繪，是指對自然地理要素或者地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進行測定、采集、成圖。
一、土地開發整理的概念和內容
土地開發整理即在一定區域內，依據土地利用土地開發整理專項規劃、城市規劃、總體規劃明確的用途與目標，通過采取經濟、行政、工程技術與法律等手段，對土地利用情況進行調查、改造、綜合整治、從而提高土地集約產出率與利用率，改善生活、生產條件與生態環境的過程。
土地開發整理是一項長期并且復雜的社會系統工作，隨著國家社會、經濟的發展內容也在不斷變化?，F階段我國土地開發整理的主要內容：一是平整土地、提高土地集約利用率；二是調整用地結構；三是歸并農村居民點；四是溝渠、道路、林網等綜合建設；五是劃定地界，明確權屬；六是恢復利用廢棄土地；七是在改善與保護生態環境的前提下，適當開發宜農土地后備資源。具體包含土地整理、土地復墾、土地開發三項內容。
土地開發整理的意義和現狀
隨著近幾年我國對土地資源的重視，土地開發整理工作取得了較快的發展并得到了進一步的完善，但在土地開發整理工作中，部分地區還存在著許多不規范的現象，特別是關于測繪工作的部分，不按標準進行，測量的數據不準確，甚至有些測繪成果是偽造出來，這都在一定程度上影響了土地開發整理工作的進行。加強測繪管理工作!可以有效的提高土地開發整理工作的水平，使土地開發整理工作走上健康的軌道上來。
測繪在土地整理中的特點
（一）關鍵點的測量不可少。一般地形測量中，通常是先整體、后局部式的測量，為了追求效率，通常是畫成網格式測量，依據不同的比例要求布置高程測點，測量預先畫定的點，其它的點基本采用內插的方式，然后再由整體到局部展開。在成圖后，根據測點，勾繪出等高線，在這中間，就已經存在了一個假設，就是點與點之間的變化不能有較大的起伏，一定要是平緩的，然而實際中這種情況很少，為了追求精度，畫密網格是經常采取的措施。在前期準備工作中土地開發整理的測量也采取這種方式，它主要是測量關鍵點，不事先畫定網格。關鍵點指的是高程趨勢的變化點，如邊坎邊、坡頂。
（二）坎上坎下均測。在地形測繪中，對各種土坎要細分，注明坎腳線、坎頂的標高與位置，尤其是緩坡坎，注明坎底線和坎頂線的標高與位置，有時尤其重要，由于土方計算的準確性會受到影響。
（三）細部測量注明。土地整理中的細部測量更為詳細，包括樹木、墳穴、房屋的新舊程度與面積、人口密度、建筑密度、容積率，這些都關系到后期拆遷、征地補償費的計算。
四、測繪在土地開發整理中的作用
土地開發整理工作綜合性強，必須建立在測繪工作的基礎上，因為測繪數據是最基礎、最原始的資料，是決策正確的最基本保證，是開展土地開發整理可行性研究、規劃設計、工程量預算、施工放樣和竣工復核等環節的一項基礎性工作。
土地開發整理的實施必須通過測繪獲取現狀地形地貌資料，調查確定其權屬，繪制所需基本圖件。測繪的作用舉足輕重，準確詳實的測繪數據是土地開發整理的先決條件，測繪工作貫穿于土地開發整理的全過程。不同于地形測繪，土地開發整理測繪工作比常規的測繪工作更細致、更具體，同時更講究方法，它直接關系到土地開發整理工程量的統計及工程項目概（預）算的準確性，在科學決策、節約投資、規范工程行為等方面有著不可低估的作用。
測繪技術在土地開發整理項目中的應用
規劃設計階段的測繪
在土地開發整理規劃設計階段，需對項目區的地形地貌，其范圍內的農業基礎設施、道路、溝渠等信息在準確性、現勢性上進行詳細調查測繪，以使決策和設計迅速、準確。這一階段對測繪的要求最高，內容要求比較詳細，是設計單位編制設計的依據，合格的測繪成果能夠保證設計的完善與準確，而成功的設計不僅能保證設計的優化、合理計算投資、準確地進行效益分析，還能更好地指導施工作業，也是監理單位進行監理的依據和竣工驗收的比照。具體地說，這一階段的測繪主要是對項目區范圍內的現狀進行勘測，并繪制項目區現狀圖，進而以現狀圖為基礎底圖設計編制項目區規劃圖。
施工階段的測繪
這一階段測繪主要是為施工服務，主要提供數據給工程監理部門和施工單位。監理部門以測繪信息為標準對施工進行監督控制。施工單位需要根據專業測繪單位提供的前期測量成果及設置的專門控制點（界）石，對點位進行加密重新布測平差，制定方案報監理部門許可后平差成果即可使用。
施工單位按照設計要求進行土地開發整理施工，但是，在施工時，由于勘測設計資料不詳盡，導致設計與實際自然條件不符，無法施工；為推廣先進技術、采用先進工藝、降低工程成本"節約工程投資；因土地利用總體規劃調整、文物或生態環境保護、國家及自治區級重點工程建設需要；不可抗自然災害及其他不可預見因素影響等原因，需要局部修改變更設計，這就要對項目區進行局部測量，修正補充原測量成果和設計方案，在原設計方案的基礎上做局部變更設計，然后施工建設。
竣工驗收階段的測繪
這一階段進行測繪的目的是反映項目的完工現狀，檢查項目是否全面按照批準的設計完成了建設任務，是項目竣工復核、驗收的主要依據之一。當工程竣工驗收時，需要進行測繪工作，這時測得的數據是作為存檔之用，同時也是對規劃、設計、施工提供科學的數據證明，證明其設計是否符合當初規則的要求，施工是否按照當初設計圖來進行的等等。這些測量的成果和數據為以后各管理部門進行工程相關信息的查詢及管理養護提供管理資料。
（四）3S技術的應用
全球定位系統（GPS）技術為土地開發管理數據采集的監督管理與準確性提供了有力的支撐。全球定位系統可以快速的、高精度的對各級控制點的坐標、GPS靜態、快速靜態相對定位進行測量，不需要點間通視就能夠高精度的對各要素進行高質量的控制測量。還需要用有關對地形測圖中的控制測量，地籍測量中的控制測量等方面，所使用的數據具有高準確性，為土地的開發管理提供了有效、準確、快速的數據支持。
在土地開發管理中信息系統建立中的應用土地測繪。土地測繪技術中的地理信息系統（GIS）最初就是建立與地籍管理、土地數據庫、土地管理等有關系統的規劃與管理等相關的土地信息系統領域的應用。土地信息管理系統主要對土地進行調查、登記、統計與評價，為地籍管理提供依據。在城鄉土地管理領域，還建立了城鎮地籍管理信息系統、地籍管理系統、時域地籍信息系統、農村地籍管理信息系統、日常地籍管理信息系統等各大系統，為城鄉土地管理作出了非常大的貢獻。
六、結束語
測繪技術的快速發展，使得基礎地理信息資源不斷豐富，為土地管理信息系統提供了堅實的基礎。測繪在土地開發整理中的作用也是不言而喻的，測繪工作涉及眾多方面，比較繁雜，因此在工作中不僅需要有好的基礎性，很好的掌握測繪的技術，只有這樣才能更好的土地開發整理項目服務，保證在土地開發整理過程中可以做出科學的決策，確保各個項目的順利實施。
參考文獻
關鍵詞：土地管理 問題對策
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：
對土地實施科學的管理是我國經濟發展的重要前提，雖然經過長時間的實踐是我國的土地管理水平有很大的進步，但尚存在一些問題，有待我們去探討、去解決。
一、我國土地管理存在的問題
1．土地管理法律不健全。如，《土地管理法》和《憲法》等相關法律規定，農村土地的所有權是歸屬于集體。但是集體一個復合概念，它是由每個獨立個體農民構成的總體，但并不等于所有個體簡單地相加。而目前，相關法律法規對集體這一概念并沒有統一的界定，多重的界定造成了這一概念的混亂和實踐操作的困難。
2．農村土地所有權關系缺乏明晰性。農村土地的集體所有性質說明了，土地是歸每個農民共有的，但每個農民并不能自主決定土地的使用和處置，只有集體才具有這些權利。這就使得“集體”這一概念成為理解農村土地所有權關系的關鍵。而農村土地所有權的混亂，容易損害農民的相關權利，減少農民對土地的歸屬感，降低農民生產的積極性。
3．土地資源的浪費和粗放利用驚人。一是城鎮用地超占、浪費現象嚴重，忽視資源環境承載能力，片面求規模、拼速度，既影響城市質量，又造成土地粗放利用。二是工業用地占比過高，總體利用效率卻偏低。目前我國城市工業用地面積占比在20％以上，有些地方甚至超過30％，遠遠高于發達國家15％的水平。但工業項目用地容積率僅為0．3～0．6，而發達國家和地區一般在1．0以上。三是農村居民點占地過大，且土地閑置和粗放利用現象嚴重。有資料顯示，農村居民點用地達到同期城鎮建設用地的四倍，農民在城市、農村兩頭占地幾乎為常態，這也是未來我國城鎮化進程面臨的最棘手的問題。
二、加強我國土地管理的幾點建議
1．加強政府參與，完善相關制度。土地的綜合整理是一個系統工程，牽涉面廣，政策性強，事關廣大農民群眾的根本利益以及社會穩定。只有各級政府能夠高度重視，各部門和各方面都密切配合，采取有力的改革措施，才能取得明顯的成效。首先，建立政府統籌協調機制。我國政府應該成立農村土地綜合整理的領導小組，由政府的主要領導擔任組長，分管農業農村和國土資源工作的領導則擔任副組長，國土資源、建設、發改、財政、農辦、審計、林業、水利、農業、監察、交通等部門負責人是成員。其次，要進一步增強規劃意識調整優化農村土地利用格局，通過農村土地整治，合理安排農村居民點、公益事業、產業發展等用地，調整撤并空心村、城邊村等。第三，建立項目實施責任機制。為了充分的調動縣、鄉、村的廣大農民群眾的勞動積極性，解決好“有責無權、有權無責”等問題，把項目實施責任和權利實際統一起來，縣級人民政府是土地綜合整理工作的主要責任主體，應該切實的加強統籌和協調，確保項目實施時步調統一，整體推進。鄉鎮也要抓好土地整理項目實施過程之中的宣傳和發動、組織的協調、矛盾的調處等工作。國土部門等主要從規劃的設計、資金的預算、工程的質量等多方面加強具體指導，形成縣鄉是責任主體、業務部門作指導、村組以及群眾都積極參與的土地整理項目的實施責任機制。
2．逐步建立與市場經濟相適應的土地資源市場體系。在市場經濟體制下，市場機制是資源配置的基本力量。因此，土地可持續利用目標的實現，不論是耕地面積數量和農田保護區面積數量的維持，還是實現土地結構的優化和集約化土地經營，都有待于土地市場化程度的提高和完善。為此，應采取如下對策：
（1）深化土地有償使用制度改革，逐步實現土地管理從資源管理向資產、資源并重管理的轉變；（2）完善國有土地管理體制，應允許各地級市歷年結余的農轉用指標流轉，建立土地使用指標的交易制度；推廣土地年租制，更充分地挖掘土地資產的價值；在有條件的地級市應引入土地收購儲備機制，以經營城市土地資本，力爭開發使用較少的土地資源，獲取土地資產收益的最大化；（3）努力建立農村集體建設用地使用權流轉市場體系，逐步實現農村集體土地與國有土地“同地、同價、同權”；（4）逐步建立與市場相適應的完整的土地資源市場體系，以逐步實現由“要地找市長”到“要地找市場”土地利用新格局的根本轉變。
3．實行最嚴格的節約用地制度。近些年，一些地方土地開發利用浪費現象嚴重。比如我國城鎮人均建設用地133平方米，超過國家規定的人均80－120平方米的標準，更超過發達國家80－100平方米的水平。另據國土資源部不完全統計，我國城市建設用地40％以上為低效利用。為此，中央提出實行最嚴格的節約用地制度。一些地方積極推行“企業向園區集中、住房向社區集中，農地向規模經營集中”，起到了節約土地的作用。今后我們要在行動上堅定不移貫徹中央要求，嚴控制城鄉建設用地總規模，建立節約用地監督制度和評價考核制度。
4．盡快建立土地管理專業技術隊伍的資質準入制度。土地開發與管理是一項技術性較強的業務工作，要求從業者具備較高的綜合業務素質。當前土地開發整理專業技術隊伍多為新手，素質不高，而一支高素質的隊伍是保證高質量、高效益進行土地開發整理工作的必要條件。加強土地開發整理規劃設計隊伍建設，通過業務培訓提高從業人員的整體素質。通過新技術應用培訓，提高土地開發整理規劃與管理的科學性與先進性。建立土地開發整理規劃設計單位、監理單位、施工單位的資質認證和考評制度，對其從業人員也需進行執業資格認定。只有具備相關資質的機構和個人才能承接項目。另外，還需建立一支訓練有素的工程質量監督、工程施工和管理隊伍，以保障土地開發整理工作科學有序地發展。
5．加強地籍信息管理。地籍信息反映了土地的權屬、位置、質量、數量和利用現狀等有關土地的自然、社會、經濟和法律基本狀況。一般來說，基礎地籍資料包括地籍圖、地籍冊和地籍登記檔案。隨著地籍信息數字化的推進，越來越多的地籍信息被建成數據庫，利用地籍信息管理系統進行日常管理和應用。目前，地籍部門負責地籍信息的日常管理，由于各級地籍管理部門的工作人員較少，而地籍信息的更新又需要做大量的外業調查、內業整理、數據庫更新與管理等工作，牽涉的部門較多，通常的做法是地籍管理部門牽頭并做管理，其他管理部門配合，事業單位做技術指導，有關企業做具體業務。因為沒有明確細致的規章制度和符合實際情況的標準體系作保障，所以部分地籍信息質量就大打折扣。因此，需要結合地籍信息的新特點，在細化土地調查、土地權屬爭議調處、土地統計、土地登記和土地動態遙感監測制度和標準的基礎上，建立和完善地籍信息實時更新、地籍信息監管、地籍信息對外服務制度、標準及重大問題協調解決機制，構建滿足地籍信息現代管理需要的制度和標準體系，調整各部門職責與分工，統籌管理地籍信息。通過建立和完善地籍信息實時更新制度和標準，明確建設用地審批、礦業權審批、開發整理復墾等土地用途信息主管部門的職責，保障地籍部門利用土地用途信息實時更新地籍信息，以確保地籍信息的現勢性。同時通過建立地籍信息監管制度和標準，地籍主管部門及時監督檢查各類地籍信息，以確保其真實、準確、完整。通過建立地籍信息對外服務制度和標準，明確對外提供地籍信息的范圍、內容、條件和方式等，以便更好地為社會經濟發展服務。通過建立重大問題協調解決機制，解決地籍信息采集、管理和應用中遇到的重大問題。
參考文獻：
1褐色土地的概念
褐色土地(Brownfield)是一個與“綠地”(Green-field)相對應的概念,是指已開發、利用過的土地,而綠地是指以前未開發過的土地(Greenbergeta.l,2001)[1]。國外學者對褐色土地的研究已經有幾十年的歷史,不同國家和區域對褐色土地有不同的理解和認知。美國環保署(USEPA)和住房與城市發展部(HUD)(1997)的定義被美國最廣為接受,即指“廢棄、閑置或未充分利用的工業或商業用地及設施,因客觀存在或有潛在的環境污染,而使再開發和利用過程變得復雜”。本文將褐色土地的內涵概括為閑置的、廢棄的、已開發利用的、存在污染的、有環境危害和風險的、具有再利用潛力的土地
2美國褐色土地再開發管理實踐
美國褐色土地的開發,經過30多年的發展形成了一套自己的運行機制。在褐色土地管理、相關法律立法、資金籌措方式以及利益相關者參與等方面都形成了有效的運行體系,為褐色土地的有效開發提供了保障。
2.1美國褐色土地再開發運行機制褐色土地開發涉及污染治理問題,在美國對這些地塊的開發需要達到環境保護部門規定的污染清理標準,因而,褐色土地的開發需要高額的開發成本,許多私人開發商和投資者不愿意參與。針對褐色土地開發所面臨的挑戰,美國聯邦政府成立“褐色土地再開發委員會”專門負責褐色土地的開發,涉及聯邦、州和地方政府、研究機構、非贏利性組織、私人開發商以及社區居民等不同的利益相關者。美國環境保護局是褐色土地再開發利用的最高管理部門,負責制定相關法律法規、提供褐色土地清理基金、協調各方工作等。聯邦政府制定褐色土地經濟振興計劃,授權各州政府、社區及所有權利關系人共同合作,對褐色土地進行合理的評估、清理和再利用。重點在于褐色土地評估技術支援、相關權利關系人權責的確認、受污染社區居民的工作訓練以及提供再開發貸款等。聯邦政府的城市住房與都市發展部、商業部等部門都以各種方式參與到褐色土地再開發進程中來。州政府通過制定自愿清理計劃,在污染責任、清理費用、財政援助、稅收減免、技術支持等方面給予褐色土地的開發商以最大的支持。如紐約州政府制定多樣的清理標準,根據地塊用途的不同,污染物清理情況要求也不相同,可以有效地降低褐色土地開發的成本,增加褐色土地開發商和投資者參與的積極性。地方政府直接參與到褐色土地的開發過程中,制定具體的實施策略,獲得聯邦政府和州政府的技術資金援助,并具體與開發商展開合作。同時,地方政府協調開發商和社區居民之間的矛盾沖突,并對褐色土地的清理整治和開況進行監督,是政府部門與開發商及社區居民最直接的溝通渠道。研究機構和非贏利性組織是政府部門的咨詢機構,為政府部門提供專業的污染清理技術、清理標準、風險管理技術等方面的支持。褐色土地開發商和投資者通過商業評估,與地方政府合作對褐色土地進行開發,獲得商業利益。社區居民是褐色土地再開發利用最關心的利益相關者,褐色土地的開發對社區環境、基礎設施、社區經濟等多方面都有影響,直接影響到社區居民的切身利益,居民也能夠直接影響到項目的開發進程。因而,對于褐色土地的開發而言,各利益相關群體需要展開深入的合作,促進褐色土地的再開發順利開展。
2.2美國褐色土地再開發管理實踐美國康涅狄格州的雷丁鎮位于紐約市東北大約65英里處,吉爾伯特和本尼特金屬絲工廠是雷丁鎮稅收的主要來源,然而隨著時間的推移和技術的變化,由于缺乏更新,工廠逐漸走向沒落,并最終破產。曾經繁榮的商業社區成為了荒廢的建筑物,在土壤中發現了過去制造業遺留下來的鉛和鋅等重金屬污染物,以及燃油和其他污染,這些遺留的環境(污染)問題,造成這一地區房地產價格持續走低,居民變得越來越少。針對這一問題,當地政府成立總體規劃委員會,開展城鎮復興計劃。通過規劃專家的建議,雷丁鎮采用“咨詢邀標”、公/私合作等方式,對這些褐色土地進行出售,并要求開發商以公開透明的方式對場地進行開發。在康涅狄格州環境管理機構和美國環保署的密切關注與幫助下,開發商完成了場地的環境調查,并通過了專家評審。項目規劃經過審批和修改,通過了地方各部門以及州政府和聯邦政府各機構的批準和許可。根據規劃,除了大約30萬平方英尺(2.79萬m2)的零售、辦公、輕工業和市政用途的商業空間,這個項目將有416個居住單元,包括俯瞰池塘的獨立住宅、聯排住宅、便宜的老年公寓、便宜的藝術家工作/居住單位等,使喬治城區重新煥發活力。作為對可供借鑒的“智慧增長模式”的表彰,美國環境保護署授予雷丁鎮“智慧增長成就國家大獎”。這個獎勵是對雷丁鎮吉爾伯特和本尼特工廠問題的處理和解決這類問題的協作方式的認可。
3對我國的幾點啟示
3.1統一管理,綜合規劃從雷丁鎮的開發案例可以看出,綜合規劃對于褐色土地再開發項目的建設具有重大的意義。統一管理機構有利于制定合理的規劃策略,另一方面,在制定綜合規劃時,需要綜合考慮多方面因素的影響:如再利用類型問題(哪種類型可以實現長期利益和長遠目標)、風險狀況(如污染的責任風險問題)、市場條件(如再開發的土地是否具有市場前景)和財政資源(開發成本及完成后的稅收收入)等。
3.2政企合作,公私合營褐色土地再開發的關鍵在于開發商的資金投入,國外非常注重吸引私營企業的參與,一項研究表明,英國褐色土地再開發計劃中,私有開發者占到75%。在我國土地為國家所有,政府可以統籌協調褐色土地的供應和開發,有時政府也充當開發商的角色。政企合作、公私合營,是我國目前倡導的一種經營模式,企業可以在政府指導下進行開發,改善褐色土地地區的環境和發展狀況,同時獲取經濟利益
3.3財政獎勵,稅收激勵美國各州政府通過稅收激勵措施,有效地降低褐色土地開發成本,吸引更多的投資者參與,也為褐色土地的恢復創造了更多的機會。雷丁鎮的褐色土地再開發項目,通過使用創新的可持續能源和綠色技術,獲得美國財政部提供的7200萬美元的創新基金,并獲得美國環境保護署授予的“智慧增長成就國家大獎”。許多成功的褐色土地開發案例證明,政府財政獎勵和稅收激勵措施是褐色土地開發能否順利進行的一個重要驅動因素。
關鍵詞：土地一級開發；運作模式
一、土地一級開發背景
2001年，國務院下發《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（，要求“嚴格控制建設用地供應總量，規范土地市場，堅持土地集中統一管理，確保城市政府對建設用地的集中統一供應。同時，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度?！?002年7月1日國土資源部下發了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，要求“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”2004年初，國土資源部、監察部聯合下發了《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，要求“商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地供應必須嚴格按規定采用招標拍賣掛牌方式，在2004年8月31日前將歷史遺留問題界定并處理完畢?！卑凑丈鲜鑫募瘢魇∈屑娂姵雠_了相關配套政策規定，深化土地儲備制度。
2007年，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合出臺了《土地儲備管理辦法》，在全國層面上對土地儲備作了明確的定義：土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地、進行前期開發、儲存，以備供應土地的行為。建立土地儲備制度的目的是為了增強政府對土地市場的調控能力。土地儲備開發是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設用地，并組織實施拆遷和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為”。土地一級開發是指按照規劃和儲備開發計劃，土地一級開發主體對一定區域范圍內的土地，依法實施征地補償、拆遷安置、土地平整，并進行適當的市政基礎設施和社會公共配套設施建設，按期達到土地供應標準的土地開發行為。也就是說將“生地”變為“熟地” ，并將這些“熟地”儲備起來，以便隨時供應，調控市場。
二、土地一級開發的內容
土地一級開發是政府在國有建設用地土地使用權出讓前對土地的綜合整理，涵蓋了土地征購、土地整治及土地儲備三個環節。進行土地一級開發的目的是通過征地、拆遷及市政建設等工作使項目用地達到供地條件，是做好土地供應前必要的準備。而土地一級開發主體在具體實施征地補償、拆遷安置及市政建設等工作前，需經有關部門進行必要的審批，所以說土地一級開發內容就如同概念中所描述，需要辦理手續、籌措資金、進行征地補償、拆遷安置、土地平整及市政公用基礎設施建設等工作，為了保證公共服務設施的同步交付使用，避免開發商不建或者甩建，特別是大規模的土地一級開發，根據需要可組織教育、醫療衛生和社區管理服務等公共服務設施的建設。土地儲備開發除完成上述工作以外，還要確定地塊的規劃條件和指標、市政配套設施實施條件及供地計劃等一系列開發事項。
1.土地權屬性質的改變。土地儲備開發，必須依據政府土地供應計劃、土地利用年度計劃和土地收購儲備計劃來執行。為了實現城市規劃，在實施土地儲備開發過程別是正在發展的城市，主要涉及的開發范圍內大部分是集體土地，就要進行農轉用、征收，另外對符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式進行儲備回收，改變擬開發地塊范圍內土地的權屬性質，使政府擁有所開發土地的完整的國有土地所有權，從而具備土地一級開發的權屬基礎。
2.土地規劃條件、指標及市政配套要求。根據城市總體規劃及儲備開發地塊的周邊發展情況，應提前確定開發土地的規劃條件、指標及市政配套要求。按照城市總體規劃，主要包括確定規劃用地性質、規劃建設內容、宗地詳細規劃方案、控制性詳規、水電暖氣等配套設施實施條件和公益設施配套情況。上述內容的確定，有利于科學編制土地儲備開發實施方案，對成本、資金需求、土地上市價格和土地收益進行測算，在實施土地儲備開發過程中達到事半功倍的效果。
3. 土地平整及市政基礎設施建設。土地平整實際就是在開發地塊范圍內，要完成包括村民（居民）拆遷、企事業單位拆遷、宗地內建筑物、構筑物的拆遷、地形地勢的平整等。隨著城市發展要求、科學技術水平的提高，對大市政配套建設的涉及面也在不斷擴容，主要表現在配套市政設施的種類不斷增多、建設用地的功能不斷完善。在土地開發歷史上曾出現過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。土地一級開發深度一般需達到“三通一平”（達到宗地外通路、通電、通上水及宗地內土地平整）及取得市政接用方案。有條件的應該達到宗地外通路、通電、通上水、通訊、通下水、通燃氣、通熱力及宗地內場地平整（簡稱“七通一平”）。目前完備的土地一級開發配套的市政項目還應包括電信、網絡、數字電視和中水。
4.土地驗收儲備。政府組織有關部門對開發土地進行綜合驗收，驗收合格的土地納入政府儲備土地等待公開出讓。驗收的主要內容主要包括開發現場、審批手續、開發成本及相關材料驗收。開發成本驗收審批手續是否齊全、權屬清晰，征地拆遷檔案全面完成、合同票據齊全、現場踏勘結合驗收測繪報告無未拆除的地上物、審計結論明確。成本審核主要針對開發企業是通過委托、招標、授權等方式采取不同的驗收標準進行審核。土地一級開發成本需要進行審計的，可由區縣財政或審計等相關職能部門直接審計或委托專業審計單位進行審計，或由儲備機構委托專業審計單位進行審計。儲備機構組織核驗，應聽取審計、造價單位意見，依據測繪報告，必要的可實地核查項目范圍內地上平整情況，對存在的問題提出解決方案，編制驗收結果報告，提出對項目成本、場地驗收等意見，上報審批部門，驗收后的土地納入土地儲備。
三、土地一級開發的運作模式
土地一級開發的模式實際上就是指政府和企業在一級開發中各處于什么位置，即誰來主導土地一級開發的問題。是采取政府為主體壟斷一級開發，還是政府委托企業進行一級開發，或者通過招投標方式來決定一級開發的主體。 關于土地一級開發的主體，有觀點認為土地資源就必須掌握在政府手中，政府加強對土地的集中統一管理，切實壟斷土地一級開發，強調土地一級開發的主體應是政府和政府設立或確定的國有企業或國有控股企業。目前主要存在以下一級開發模式。
1．完全政府運作的模式。政府作為土地的所有者代表，將土地一級開發列為土地儲備機構的一項職能，由土地儲備機構完成全部的一級開發工作。該機構是非盈利性政府職能部門，保證國家土地所有權借以體現的土地收益的實現，而不是利用這種特權去謀取自身利益。土地儲備機構通過由政府財政專項撥款或市場融資進行土地一級開發，開發完成后或將預期的熟地交由土地管理部門，面向市場以招拍掛方式公開出讓。例如，北京市的一級開發就是以土地儲備機構為主的運作模式，一般分為市土地儲備中心為主體項目、區縣及重點功能區分中心為主體項目、市區兩級土地儲備機構聯合實施的項目，2009年審批的儲備項目98%以上為儲備機構實施，面積數量占當前總量的三分之二以上，儲備機構實施的一級開發在北京市已經成為主流。這種模式中，土地儲備機構充當政府土地一級開發機構，開發土地的權屬登記在該機構名下，并能夠辦理國有土地使用證。這種模式可以保證政府完全掌控地價，土地開發為熟地后的增值收益不流失，且作為行政管理部門便于政府實施土地一級開發的各項事務。其主要缺陷是政府的土地開發資金壓力較大、融資渠道單一、專業技術人員缺乏。
2．完全企業運作模式。這種模式中，政府首先將待進行一級開發的土地通過直接授權等方式給土地一級開發公司，由其通過委托開發協議的約定進行統一拆遷、補償、安置、城市基礎設施建設和社會公共設施建設，使區域內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或政府要求的建設條件，再由政府驗收合格后進行儲備，并給予開發企業審計后的成本利潤補償。例如，2004年12月北京市國土局出臺了《關于對不符合繼續協議出讓條件的經營性項目用地進行招標拍賣掛牌出讓等有關問題的通知》，對于原擬通過協議方式出讓國有建設用地使用權但在“8?31”大限后不符合繼續協議出讓條件的項目用地進行了規定，一般可視為2002年8月31日至2004年1月9日期間規劃意見書或項目建議書批復手續有效的項目?？梢浴耙栽ㄔO單位為主體，繼續完善前期相關批準手續并進行征地、拆遷、市政基礎設施建設等前期工作，在土地達到供地條件后通過招標拍賣掛牌的方式公開入市交易?！币嗫衫斫鉃椋阂栽_發企業為主體，納入我市土地一級開發管理的項目,或自行組織完成“三通一平”進行供應。另外，2004至2005年由于配套政策不齊、儲備機構資金短缺、以及自身專業人員不足等原因還存在著直接授權企業開發的項目。土地開發企業通過與政府儲備機構的開發補償協議獲得不低于8%的開發利益。北京市當時在施的土地一級開發項目中占有較大比重，故進度大多較為緩慢且存在規劃不到位、資金成本高、周期難以控制等問題，造成政府宏觀調控土地市場的能力降低。
3．政府主導企業運作模式。土地一級開發的主體為政府，這是土地儲備開發的一個基本原則，也是“政府主導”的主要體現。“市場化運作”體現在土地一級開發除必須通過行政行為完成的事項之外的開發事項，通過市場競爭方式選擇具備資格的企業投資完成。體現在土地一級開發應符合市場需求，并按市場需求實施土地一級開發。2006年，北京市國土局出臺了《北京市土地一級開發項目招投標暫行辦法》，要求“除市政府確定的重大項目和利用自有國有土地使用權實施土地一級開發的項目之外，其他土地一級開發項目需通過公開招標的方式確定項目承擔主體。” 招標項目要求土地一級開發主體在實施過程中嚴格按照招標文件限定的土地一級開發成本實施有關工作，非不可抗力所致，不得超越。否則，自行承擔有關損失。并明確開發周期,約定了詳細的違約責任和處理辦法。這種模式中，政府根據土地市場調查確定土地需求狀況，政府通過招標等方式確定具備資格的企業，在合同規定的期限內將土地開發為符合要求的熟地，土地開發完成經驗收合格后，政府擇機出讓土地。這種模式在保證政府主導土地一級開發的基礎上能有效利用市場資源，減輕政府開發資金壓力。招標確定一級開發主體在全國是個創新，體現了公開和引入市場機制的理念，但畢竟一級開發項目過為復雜，開發范圍、內容、周期等很難事先預料清楚。對此類項目，除了招標方案要制定的準確，對確實發生變化的要引入洽商機制，評標的辦法要科學合理。
4.政府開發企業運作模式。2002年《北京市土地一級開發管理暫行辦法》對土地一級開發的涵義做了較為詳細的界定，提出土地一級開發是指政府委托市土地整理儲備中心及分中心，按照土地利用總體規劃、城市總體規劃及控制性詳細規劃和年度土地一級開發計劃，對確定的存量國有土地、擬征用和農轉用土地，統一組織進行征地、農轉用、拆遷和市政道路等基礎設施建設的行為。 在已經實施的土地儲備開發項目中，以市區土地儲備中心為主體的項目，基本采取委托政府成立的國有開發公司進行實施，資金一般由儲備機構通過貸款或者政府儲備基金解決，企業獲得2%的管理費。重慶的土地一級開發模式屬于典型的政府主導型模式。土地一級開發的主體是市政府，代表市政府實行一級開發的機構是九個國有控股集團(城市建設、高速公路、高等級公路、水務、地產、水利投資、開發投資集團、渝富)。土地一級開發與土地儲備緊密聯系在一起，九個集團擁有土地儲備和土地一級開發的權利，將納入儲備范圍的土地委托一些公司進行一級開發，“生地”變“熟地”后，再到土地交易中心進行“招拍掛”出讓。
綜述，目前土地儲備開發的模式各有特點，關鍵是國家關于土地儲備方面的政策左右著開發方式。土地儲備開發的主要依據是《土地儲備管理辦法》，但是國土資源部在2010年發文，要求2011年3月底前，土地儲備機構必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。而在此前，各地的土地一級開發大多由土地儲備機構成立的下屬企業執行。這是否意味著土地一級開發將完全對市場開放，還是政府將成立其他機構來專職負責？特別是2010年以來世界經濟形勢的變化，更對城市土地儲備開發提出了更高的要求，如何規避風險也就顯得尤為重要。為了更好的規避風險，政府應該盡快研究出穩妥、可行、科學的土地開發政策，提升政府的管控能力，優化開發運作流程，有效控制開發成本，加強城市綜合規劃能力，把握經濟波動周期，控制好城市的開發節奏，提出切實可行的土地儲備一級開發模式。
參考文獻：
[1] 史賢英：北京市推行土地儲備和一級開發的理論與實踐.
〔關鍵詞〕村鎮建設問題 原因 策略特區管理線將深圳全市在空間上分為兩部分，管理線以內為深圳經濟特區，管理線以外又分為寶安區和龍崗區。深圳村鎮建設問題主要集中在特區外，毗鄰經濟特區的特殊地理區位使特區外村鎮建設問題與國內其它地區相比有其特色，本文將對深圳村鎮建設中存在問題的原因進行探尋，在此基礎上提出應對策略。
一。深圳村鎮建設現狀問題十幾年的村鎮建設使特區外農村面貌發生了深刻變化，人民生活和居住條件也因此有了極大改善，但村鎮建設中存在的問題也很突出，集中體現在土地開發的低水平無序擴張與失控。
隨著市場經濟體制的初步建立和土地市場的形成，特區外圍農民對于土地的價值有了新的認識。數千年來所形成的根深蒂固的“土地依戀情結”在內容上發生了根本性的變化——傳統農民歷來固守和崇拜的土地的農業價值已經被土地商品化帶來的巨額的現實利潤所取代。隨著城市化的逐漸擴展和延伸，各鎮各村的農民對土地開發傾注了前所未有的熱情。村民熱衷于興建住宅，農村集體經濟組織忙于開發工業用地，區、鎮兩級政府也忙于開發其中心區。據布吉鎮調查，興建住宅最多的農戶擁有6棟私宅，這顯然遠遠超出了家庭居住的需求，主要轉向以房屋出租贏利為目的。由于區、鎮、村多級建設，缺乏統一的組織和管理，在局部利益的驅動下超前提取土地效益，致使建設規模不斷低水平重復擴張，并造成已開發土地的大量閑置。截止1996年底，深圳市共有各類已推未建土地178平方公里，大部分位于特區外，其中龍崗區推平未建土地達81平方公里，約相當于其建成區面積的80%.寶安區推平未建土地則高達73平方公里，相當于其同期出讓土地的3倍多。雖然深圳市政府于1993年制定了《深圳市寶安、龍崗區規劃國土管理暫行辦法》（深府「1993283號文），對鄉村非農建設進行規范和控制，但由于建設速度過快，再加上特區外圍地區規劃建設管理力量相對薄弱，鄉村建設的無序擴張未能得到有力的控制。
與建設規模不斷擴展形成鮮明對照的是，同人民生活息息相關的公共配套服務設施和市政基礎設施卻未能得到相應的關注，村鎮建設環境與經濟發展水平相比，也有較大的差距。
二。產生問題的原因探析村鎮建設是一個受諸多因素影響的，國家、集體和個人利益不斷調整的歷史過程。上述一系列問題的產生既受土地開發利用過程中復雜的內部矛盾制約，也受各種外部因素的影響。具體可從以下幾個方面分析：
（一）模糊的土地產權是問題產生的根本原因土地是一種稀缺資源，又是一種特殊財產，土地產權制度有著豐富的內涵，具體包括：1.土地所有權制度；2.土地利用方式和利用權力的運用及限制；3.有關土地權力產生、轉移、消滅的辦法和規定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理權限及制度。
特區外土地所有制是集體所有制和國家所有制并存，除區政府所在地和個別開發區土地為國家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村為基本單位的集體所有制土地。目前我國對國家所制土地產權有著較為明確的規定，而對集體所有制土地的規定則較為模糊，具體表現在有關集體所有土地的計劃管理權、規劃管理權、行政管理權、地籍地政管理權、經營管理權以及與土地密切相關的房屋和建筑物管理權等方面的規定，存在著權力界定不清、職能交叉的問題，這是導致村鎮建設和土地開發低水平無序擴張的根本原因。
（二）以村為單位的管理體制是問題產生的體制基礎目前實行的規劃國土三級垂直管理體制為加強村鎮建設管理作出了巨大努力，取得了明顯的成績。但從特區外的村鎮建設現狀來看，應該清醒地認識到，規劃國土的管理機構，特別是各規劃國土管理所的工作仍處于十分被動的局面。他們一方面要按照國家、省、市的法律法規政策的精神和市委市政府提出的建設現代化國際性城市的要求，嚴格執行城市規劃，另一方面各鎮、村以及村民仍能通過鎮屬城建辦等途徑“辦理”有關手續，甚至根本不辦理任何手續自行建設，規劃國土管理部門的規范化管理往往成為影響和阻礙村鎮經濟發展的眾矢之的。
農村集體經濟組織是以發展集體經濟為其基本宗旨的經濟實體，是鎮、村廠房、各種基礎設施、公共設施建設的主要投資、籌資和建設者，實際上對集體所有土地擁有直接的決策權和管理權，但由于農村集體經濟組織的領導者均來自村民，血緣、族姓相維系的關系使他們總是把村民的利益放在決策考慮的優先地位。他們往往是實施規劃的主要阻力源、違章用地和建筑的首要責任人和受益者。而具有諷刺意味的是，集體所有土地開發建設的策劃、實施、收益、分配和相當大的管理權恰恰就集中在他們手中。
應該說，目前這種以村為單位的土地開發模式，有其發展的必然性，在我市村鎮經濟發展的初期，也無疑取得了巨大成功，但我市的社會經濟發展村鎮建設已進入了一個新的階段，如果仍然維持目前這種各顯神通式的村級無序開發建設機制，把營造起碼的城市環境完全依賴于數百位“村長”個人的規劃意識和法制意識，是很不現實的。
（三）“三來一補”經濟發展模式是問題產生的經濟根源以“三來一補”工業為主導的經濟發展對特區外圍的快速城市化起到了重要的推動作用，但也產生了許多始料未及的負面影響，其中最為顯著的是它從經濟發展模式方面導致村鎮建設低水平無序擴張，具體表現在兩個方面：一方面，它是土地開發低水平無序擴張的經濟根源。“三來一補”工業項目是一種“定單式”項目，其特點是項目的時效性、機動性很強，因此，“三來一補”企業大多不會自己征地建廠房，一是時間周期太長，二是在收益不確定的情況下，大量投資在廠房上缺乏經濟效益保障?！叭齺硪谎a”經濟發展模式導致鎮、村及農村集體經濟組織以土地出租或建標準廠房出租來迎合其用地需求，造成土地利用跟著工業項目走，規劃遷就項目的被動局面，這是造成土地開發無序擴張的經濟根源，也是土地利用以工業區開發為中心的一個重要原因。
另一方面，是違章私房大量存在的市場基礎。“三來一補”工業的發展導致大量外來勞動力的進入，在政府未提供足夠臨時安置區的情況下，農民建私房出租就有了充足的市場需求，也成為解決外來勞力居住的重要手段。在監管不力的情況下，大量違章私房就涌現出來。
（四）鄉土意識是問題產生的觀念導向思想觀念的轉變遠遠落后于農村城市化進程，從鎮、村、集體經濟組織領導到一般村民仍固執地認為土地是他們的祖傳基業，他們理所當然地擁有集體土地的所有權、使用權和收益權，因而才會在經濟利益的驅動下，肆無忌憚地大建私房，過度提取土地收益。各級政府和有關部門也懷著對農村特殊而復雜的心態，在政策制定和實施中對農村集體經濟組織和農民一再遷就、退讓，致使土地違法違章開發之風愈演愈烈。
三。村鎮建設與管理的應對策略應當看到，村鎮建設中存在的問題不僅僅是一個土地管理與規劃的問題，同時也是一個社會問題、經濟問題、政治問題，其根本的解決有賴于各級政府和各有關部門協調一致的綜合整治。
針對目前村鎮建設中存在的問題及其成因，可從思想觀念、土地產權、管理體制、經濟發展模式、規劃編制與執行等方面建立加強村鎮管理的基本策略和操作機制。
（一）思想觀念方面1.樹立可持續發展的觀念從可持續發展的戰略高度采取切實有效的措施，嚴格控制建設用地規模，集約開發并合理利用土地資源，走內涵式集約化的發展道路。堅決清除把發展經濟與合理利用土地割裂開來的錯誤觀念和做法，杜絕土地開發利用的短期行為。
2.樹立城市觀念在區、鎮、村、農村集體經濟組織以及村民心目中牢固樹立城市的觀念，從大局出發，從建設現代化新城鎮的高度出發，嚴格遵守城市規劃和土地管理制度。農村集體經濟組織的各項活動要納入城市化的軌道。
（二）土地產權方面1.加速集體土地國有化進程加快土地的國有化進程，尤其是城市建設用地的國有化。唯有如此，才能從根本上消除分散、低效的土地開發模式。在推行土地國有化進程中，應該考慮到各區、鎮、村的實際，分輕重緩急、有計劃有步驟地展開，與此同時，配套政策的研究與制訂工作也應緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實行保留征用制度，征用前仍由原單位按原用途使用，不得非法擅自合資、合作或轉讓。
2.明晰土地產權關系以“明晰產權，明確權責”為目標，加緊制定和完善集體所有土地的規章制度，明確其規劃權、使用權、經營權、收益權等一系列權利與責任。
引入西方“土地開發權”的概念，解決城市化過程中規劃城鎮建設用地的開發利用與農村土地集體所有制的矛盾。
（三）管理機制方面1.各級黨委和政府要把城市規劃和土地管理列入重要議事日程，建立“黨委領導、政府實施、綜合治理”的規劃國土管理責任制。
2.把是否遵守規劃國土有關法規及規定作為考核各級領導班子的重要內容。各區、鎮要逐級與上級政府鑒定規劃國土管理目標責任狀，實行規劃國土管理“一票否決”制度。
3.建設土地和建筑違法違章行為的轄區及部門管理負責制。
（四）布局形態方面村鎮建設應向空間聚集的方向發展。村鎮建設一定要樹立市域產業結構分區體系的概念，遵循城市總體規劃和次區域規劃所確定的城市功能組團布局結構的基本框架。
1.對于城市化水平較市的鎮或村，應打破行政界線，樹立城市觀念，按城市分區或城市片區的要求統籌安排各類用地，以鎮或城市功能片區為單位集中配置工業用地和住宅用地，調整建設用地結構，做到統一規劃、統一開發，防止城市地區內的農村型土地利用方式，杜絕一戶一棟的建房模式，探討新的居住模式，促進鄉村型居住形態向城市型居住形態過渡。
2.對于遠離城市建設區的村莊，應采取必要的扶貧政策的同時，應嚴格劃定鄉村建設用地控制范圍，禁止鄉村建設進一步蔓延和擴張，并整治、改造和合并鄉村居住點，改變零星、分散和相互混雜的鄉村建設布局形態，建立與城市化相適應的高效、集約的用地布局結構。
3.對于那些生處于生態保護區內并對自然環境的保護構成威脅的村莊，則要堅決貫徹市委市政府“保護為主，異地發展”的原則，由政府采取行政手段，在一些發展條件較優越的地區劃定新的發展區集中建設。
（五）經濟發展模式方面1.調整“三來一補”經濟發展模式，削弱鎮、村及農村集體經濟組織出租土地（或標準廠房）的市場需求，同時積極扶持地方產業發展，培育土地經濟以外的新的經濟增長點。
2.政府牽頭建設暫住人口安置區，切斷農民私房出租的市場需求。
3.要實現特區外農村真正意義上的城市化，就既要使當地村民真正轉為城市居民，也要使數倍于當地村民的暫住人口中的一部分真正轉為該鎮城市人口，吸引和鼓勵較高素質的技術人員、企業管理人員、投資者以及其它村鎮發展需要的人才在這里扎根落戶，從而改變目前當地人與外地人“油水分離”的狀況，使之逐漸融合成當地的市民整體。
（六）規劃編制與執行方面1.繼續完善規劃編制工作近幾年特區外的規劃編制主要集中在次區域層面，可操作性不強，難以指導具體的管理與決策。過去雖以鎮為單位編制過規劃，但大多深度不夠，也都未能通過審批。因此，未來特區外規劃編制的重點應放在分區規劃及法定圖則層次，加強規劃的可操作性。
以總體規劃和次區域規劃確定的組團結構來編制分區規劃，必要時可打破鎮、村的行政界限，以加強組團內村鎮建設的協調管理。待條件成熟時可考慮對特區外圍行政區劃按城區的概念和規模進行細分。
2.引導各級政府和村民支持規劃（1）充分調動地方政府和相關行政主管部門的積極性，使他們參與規劃的編制和實施，以減少規劃管理過程中的地方阻力。尤其在農村土地集體所有制條件下，取得鎮、村行政部門的支持是規劃實施的必要條件。
（2）村鎮規劃直接涉及到村民的切身利益，因此應取得村民的支持與配合。規劃應通過多種方式征詢村民的意見，并在規劃中設身處地從村民的角度考慮未來村鎮發展的策略及其對服務設施的需求，以取得村民對規劃的支持。此外，為了使村民更好地理解和執行規劃，規劃管理部門還將專門編制通俗易懂規劃實施手冊，發放到村民手中，使其對建設管理程序一目了然，便于按章辦事。
（3）責成基層規劃管理部門——管理所按照規劃制定實施保障措施，并實行規劃實施目標責任制，使規劃成為管理者、開發者、以及村民之間的共同契約。
【關鍵詞】 耕地后備資源；開發復墾；生態環境；保護
引言
我國人均耕地少，人均耕地面不到世界平均水平的一半。目前，我國耕地后備資源數量逐漸減少，開發難度不斷增加。為了滿足人口和社會經濟發展的需求，必須樹立全面、協調、可持續發展觀，防止土地資源進一步退化，促進經濟社會的發展和保證日益增長的人口對土地資源的需求，保護我們賴以生存的生態環境。要嚴格防止土地資源出現退化，要重點保護農村耕地，特別是現有的基本農田，把占用耕地與復墾、開發相掛鉤，進一步保持耕地總量的動態平衡，因此，開發和復墾耕地后備的資源是十分有必要的。
一、后備耕地資源的概念和分類
后備耕地資源主要指在特定時間內，且一定的經濟技術條件下，通過改良能夠轉化為耕地的那一部分土地。也就是那些經過人為開發和整理后可以耕種但是暫時沒有開發利用的土地資源。它具有不可再生性，且在我國它數量有限，甚至可以說是嚴重不足，所以，應當抱有節約、保護和合理利用現有后備的耕地資源理念，認真做到“把保護融入開發中，把開發實施在保護里”。從來源上說，后備耕地資源主要可以分為3類：
（1） 整理類后備耕地資源。指中、低產田土地的整理，整理農村居民點，歸并及整理農田基礎設施和田土坎。
（2） 開發類后備耕地資源。主要是荒草地、可開墾灘涂、葦地、沼澤地及其它未利用土地等。
（3） 復墾類后備耕地資源。主要是指采礦、冶煉、燒磚瓦等社會經濟活動及自然災害造成的損毀土地，且通過利用生物或工程措施，能恢復成耕地并且有較好收益、效益的土地。目前主要包含了塌陷地、廢棄壓占地和自然災害的損毀地。
二、 我國后備耕地資源復墾存在的主要問題
1.對耕地后備資源開發復墾工作認識不徹底
對耕地后備資源的開發復墾工作是一項具有綜合、長期性的復雜工作。但是，目前很多人對這項艱巨的工作缺乏足夠的認識，片面的認為后備資源土地開發難度大、分布零散、見效慢，因此沒有開發復墾的價值。有些土地即使在進行開墾，但是開墾時采取粗劣的方式，對環境的破壞很大。
2.技術力量不足，開發難度加大
因為耕地后備資源一般分布都比較零散、細碎，而且有很多廢棄土地和未利用土地，在農村的居民點還存在很多“空心村”現象，對這些土地，需要很大的工作難度和開發投資成本，而且對科學技術水平的要求也較高。
3.機制不健全，缺少制度保障
當前，機制不健全，缺少制度保障，嚴重影響著耕地后備資源開發、復墾的質量、標準和任務的完成。
三、耕地后備資源開發利用應遵循的原則
1. 堅持“在保護中開發，在開發中保護”的原則
土地開發的目的是實現保護有限的土地資源和實現有限土地資源的充分利用， 因此在進行土地資源的開發復墾過程中，要為長遠利益打算，走可持續發展戰略實現土地資源的長期利用。同時，在開發土地資源過程中，不能破壞其他生態環境，將土地資源的開發利用和環境保護相協調，做到經濟、社會、生態這三者效益的協調統一。
2.局部利益與整體利益，眼前利益與長遠利益相結合原則
要立足當代，著眼未來，把農業開發和保護區域環境相協調，有力提高抗災防災的能力。在對后備耕地進行土地復墾工作中，既要考慮當前的利益，也要考慮將來的利益，因此在開發中要把當前階段的開發和將來的遠景相結合，不能以犧牲將來的長期發展和全局利益來獲得眼前的局部利益，禁止采取掠奪式的開發方式。
3.全面規劃，因地制宜原則
要在不破壞生態環境的背景下，適度有序的開發利用耕地后備資源，重視保護和改善生態環境，吸取歷史上有關土地開發的經驗教訓，禁止違背自然規律搞過度開發。政府在指導土地開發規劃前，要對后備耕地資源的質量、數量、分布情況等進行事先查清，以便于將來開發中可以根據國家的宏觀調控計劃和當地的實際情況制定合理的規劃。政府在協調過程中，要做好協調角色，因地制宜的協調各部門的用地安排。
四、耕地后備資源開發利用與保護的主要措施
1. 提高認識，制定專項規劃
開發復墾耕地后備資源必須具備科學規劃的原則，在保護中去開發、在開發中來保護，要以土地利用總體規劃作為指導，按照自然、經濟、社會差異，制定合理、科學的耕地后備資源復墾與開發的專項規劃，切實做到規劃有前瞻性，論證有科學性，開發有針對性，利用有實效性，嚴格按照國土資源部制訂的有關規劃和操作過程，平整歸并零散地塊，通過充分利用零星土地，逐步實施遷村并點、治理“空心村”、退宅還田等整理措施，進一步促進土地資源的持續、高效利用。
2.開發與保護相結合，強化環境保護意識
以前過度開發土地資源的主因是人們對生態環境的保護意識非常薄弱，只重視經濟效益，卻忽視保護環境；只重視眼前利益，卻忽視長遠效益。所以，要改變原有的觀念，堅持“開發與保護并驅”的原則，科學適度地利用開發耕地后備資源，牢固樹立可持續發展觀念，增強保護環境的憂患意識，要減少開發復墾耕地后備資源過程中引起的環境破壞。
3.必須堅持“預防為主，防治結合，綜合治理”
在開發過程中要堅持“預防為主，防治結合，綜合治理”的原則。在對像西北那些干旱地區，應該合理用水，防止土地退化；在草場地帶，應該重視對現有草場植被的保護，實行封沙禁牧政策，根治邊治理邊破壞現象；堅持工程措施和生物手段相結合的政策，在開墾時將林業、農業、牧業、水利等措施相結合，多管齊下；堅持喬灌草結合，宜喬則喬，宜灌則灌，宜草則草。在風力侵蝕嚴重的區域，結合當地土里資源的承載力，積極建設防沙網，構建防風固沙林。在草原區要以草定畜，控制載畜量，嚴禁過度放牧，以保護草原植被。對于沿海地區，要重視是保護及恢復地表植被。
參考文獻
[1] 李元.中國土地資源[M].北京：中國大地出版社，2010：14-18.
Abstract： TOD is referred to as "transit oriented development model"， and is a nonautomotive design when planning a residential or commercial zone， which can make the maximization of the use of public transport. Taking Hong Kong， Japan Tama， Copenhagen and Shenzhen as an example， this paper analyzes the successful experience of TOD mode development and takes Kunming as the research object to analyze the development status of TOD， and then puts forward the implementation proposal， emphasizes the feasibility of TOD development pattern.
關鍵詞： TOD；公共交通；高密度；功能混合；步行系統；土地開發
Key words： TOD；public transit；high density；multi-function；pedestrian system；land development
中圖分類號：U231 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）12-0017-07
1 TOD模式研究綜述
1.1 “TOD"的定義
TOD是指“以公共交通為導向的發展模式”（Transit-Orient-Development），這個概念最早由美國設計師哈里森?弗雷克提出，是采用非汽化的模式來規劃某一商業區或住宅區，最大限度利用公共交通設施的規劃設計方式。這里所說的公共交通主要是巴士干線、輕軌、地鐵等設施，以公交站點為中心，在400～800米（5-10分鐘步行路程）的半徑范圍內建立一個文化教育、工業、商業等“混和用途”的城市區域。
1.2 “TOD”模式的產生與發展
在經歷了以小汽車為導向的低密度、分散式城市蔓延后，公共基礎設施建設規模不斷擴張，城市的能源、土地資源消耗量與日俱增，交通環境越來越差。19世紀后期，隨著城市規模向郊區的無節制延伸，中心城逐漸出現衰落的趨勢，人們不得不反思城市應該按照何種模式可持續發展下去。應當提倡多元化、高密度、混合式的城市土地利用模式，重視開發公交鄰里區，盡量在居民步行可達的區域內布置日常生活設施，在城市土地上合理規劃公共交通系統，以提高公交的利用率。
1993年，新城市主義的代表人物之一，美國加州大學的彼得?卡爾索爾普，提出了“TOD”規劃理念①，即一種集商業、辦公、居住和公共設施為一體的混合式土地規劃模式。
商業區和公共服務設施與居住區之間的距離不超過六百米，步行十分鐘可達。圖1為典型的“TOD"布局模式。
1.3 “TOD”的特征
“TOD”具有以下明顯特征：
①按照土地利用率最大化的目的合理規劃公交站點及其周邊設施，圍繞公交站點規劃周邊公共基礎設施，讓公交站點成為區域內的交通樞紐，盡量緊湊布局，混合利用；
②提供規范化的公共交通設施和相關服務；
③基于“充分公共交通”的原則進行土地開發；
④街區規劃優先考慮滿足步行或自行車出行需要。
基于“TOD”的位置和功能特點，又可按照城市和社區功能特點將“TOD”細分為“城市TOD”和“社區TOD”。
1.4 “TOD”的設計原則
①從區域層面上組織緊湊的有公交支持的開發；
②公交站點設在步行可達的范圍內，圍繞公交站點布置居住區、商業區、辦公區以及其它公共設施；
③按照步行需要布置街區路網，使建筑小區連接起來；
④住宅類型多元化，建筑小區緊密布置；
⑤保留河岸等生態結構，提高公共環境質量，以公共空間為主線進行建筑規劃，使之成為鄰里活動的焦點；
⑥對已有鄰里交通走廊沿線設施進行二次開發或填充式開發。
2 國內外“TOD”模式的成功經驗
2.1 香港地鐵TOD開發模式
2.1.1 TOD開發模式
香港的TOD城市規劃做得比較成功。從上世紀七十年代開始，香港始終堅持運用TOD理念進行城市建設。作為世界上人口最稠密的城市之一，在高密度的城區布局之下始終能保持交通順暢，有效防控交通污染，這主要得益于利用率極高的公共交通系統。發展到上世紀八十年代，全港區超過80%的客流量主要由公共交通系統承擔，合理的TOD規劃在一定程度上成就了香港如今的經濟發展業績。目前，地鐵站周邊500米以內居住著全港45%的居民，香港島和九龍區也至少有65%的人口居住。港島商務中心內分布著發達的公共交通樞紐網絡，與步行系統相連的建筑，本身就是步行系統的組成部分，其通道層及鄰接的樓層通常作為零售商業和娛樂用途，給行人提供了極大的方便。
香港地鐵以高效和高收益著稱，是世界上運營最成功的地鐵之一。地鐵站周圍容積率的提高同時也帶來客流量的增大，以及物業價值的升高（圖2）。全港五分之三的購物中心分布在地鐵沿線。
香港地鐵注重周邊地塊的多樣化利用。首先，香港地鐵與其說是一個運輸系統，不如說是一個商業系統，地鐵上蓋商業是其主要的操作方式，鐵路給乘客帶來出行時間上的節約以及附近物業地租的上升。以九龍站為例（圖3）。
九龍站早期由于其位置遠離市中心及周邊沒有什么大型設施，故客量一直偏低。圓方及其上蓋物業開幕后，人流開始上升，在節假日甚至出現超負荷。站點500米半徑內集大型商業、寫字樓、住宅 、酒店、幼兒園、康樂設施于一體（圖4）。九龍站200米步行可達的區域內商場、辦公樓以及各大酒店建筑集中分布，同時分布著少量的公共空間，200～500米區域則設計成密集的住宅小區和公共休息的空間。
交通組織以地鐵站綜合體為區域核心，整個區域采用三維立體空間設計思路，圍繞公共交通樞紐分類設計各類建筑群，使所有建筑共享同一個基座。酒店辦公、住宅以及社區服務設施全部由同樓層的步行街、汽車站、商業購物街、廣場、公共空間、平臺公園連成一體（圖5）。
九龍站設計不僅是一個TOD模式下的大型綜合體，也是一個場所制造的案例；提供的不單是商業購物、辦公居住的場所，也是生活、娛樂、健身、交通的場所，各種利益最終大大提升了地塊的商業價值。
2.1.2 香港“TOD”開發的經驗
①以站點為中心進行高強度土地開發。香港地鐵的成功同車站和車輛段上的高密度物業開發密不可分。
②圍繞軌道站點進行城區土地規劃?！癟OD”規劃理念的重點是以軌道站點為中心設計各個功能區，盡量縮短居民出行的空間距離，以實現各個功能區的集群效應。
③圍繞軌道站點布置步行街，壓縮居住區到公交站點之間的空間距離，香港在城市土地規劃設計方面特別注重這一點。
④圍繞軌道站點布置多種交通出行方式，使各種交通方式之間實現“無縫對接”，以充分發揮軌道站點的公共交通功能，這是香港TOD模式的另一個特色。
2.2 日本多摩TOD開發模式
2.2.1 TOD開發模式
坐落在東京新宿副都心西南方向19～33公里處丘陵地帶的多摩新鎮是日本最大的新鎮。該鎮商業建筑林立，與橫濱市中心西北部相距25公里左右，囊括了東京都多摩市、稻城市、八王子市和町田市的一部分（見圖6）。1996年，多摩新鎮共有住宅建筑2.608萬套。新鎮中心除了分布著密集的商業辦公樓，還有研究所、學校、政府機關等公共建筑，以及各類文娛設施。
多摩田園都市被認為是日本私營企業最成功的規劃項目。從1959年以后的三十年間，對鐵路沿線的城區和交通系統統一進行規劃建設。建成后的新城區占地5000km2，能夠容納50萬居民入住，一條30km的新地鐵線使新城與東京市中心連為一體。
多摩新鎮是典型的以公共交通站點為中心規劃的以居住為主的城市中心區。隨著人口的集聚，1975年11月，新鎮的發展目標調整為建設工作居住平衡的都市（圖7）。
2.2.2 多摩新鎮TOD開發的經驗
①限制東京中心區向周邊蔓延，限制在該區內建設教育、工業等設施，以防中心區人口過于密集，但是提倡圍繞中心區內的公交樞紐高強度、高密度的建設各個功能區，充分發揮公共交通的主體功能。
②提倡搭乘鐵路捷運設施出行，限制私家車發展。日本有交通補助政策，承擔雇員通勤成本，因而居民不會過于關注交通費用，但是對交通時間十分敏感，這就有效提高了居民日常出行對鐵路捷運系統的依賴性。
③政府與鐵路運營商共同開發，互利共贏。
④注重公交站點與路網系統的整合。車站廣場、人行道以及公交出租車等換成站點的規劃擴大了TOD站點的覆蓋面。
2.3 哥本哈根
2.3.1 TOD開發模式
哥本哈根也是圍繞地鐵來規劃城市空間，這種“TOD”模式做得比較成功。該城市在1947年進行城市空間規劃時曾提出“指狀規劃”理念。基于這一理念，規劃部按照五個手指的方向以放射狀的形式設計城市空間，同時沿著每個手指的方向建設地鐵網絡，以滿足居民的日常出行需要。然后沿著地鐵網絡統一規劃次中心區域，使城市土地利用與交通路網系統緊密結合。用綠地填充各軌道之間的區域，以限制市中心向周邊擴展。中心區以管理和文化中心功能為主，地鐵周邊的次中心以居住功能為主，同時布置商場、銀行、學校等文化娛樂設施。這種“指狀規劃”模式一直延續至今，并取得了顯著的效果。如圖8所示，黑色手形區域是1947年的規劃范圍，大的白色手形區域是2003年的規劃區域。可見，盡管城市空間在不斷擴大，交通走廊的長度和寬度不斷增加，但城市空間的基本形態仍然保持不變，很好地實現了交通的供需平衡和交通對城市空間演化的引導作用。
哥本哈根的“TOD”模式是針對整個城市空間進行規劃設計，而不是以某一交通干線或以中心區為主。市中心的土地規劃保留了中世紀的建筑和道路風格，同時配套設計了步行街區和自行車專用路線。目前該城市的步行街區是全球范圍內最成功的路網規劃之一。另外，該城市土地規劃明確要求所有功能區均圍繞各軌道沿線進行設計和開發。1987年，哥本哈根重新修訂了城市土地規劃文件，要求所有功能單位都建在軌道交通車站lkm的步行區域內，以確保城市空間圍繞軌道沿線逐步擴展（圖9）。
2.3.2 哥本哈根以公交引導城市發展的經驗
①城市空間布局注重長期規劃，以實現可持續發展。一個與城市本身的功能特點契合的長期規劃以及配套的執行方案，是確保城市可持續發展的必要條件?！爸笭钜巹潯笔且惶追细绫竟菂^功能特點的長遠規劃。該規劃明確要求必須沿著幾條狹窄走廊來規劃設計城市空間，用綠楔隔離各走廊空間，維持市中心的基本功能，同時限制其無限制向外擴展。
②城市空間沿著軌道交通網絡呈放射狀擴展。哥本哈根采用了放射狀城區規劃模式，中心城區沿著五個手指方向的軌道網絡向周邊拓展，因此公交站點成為了城市發展的樞紐。
③軌道交通系統與土地開發相互配合。TOD模式的規劃實踐成功與否，一個關鍵點就是將公交網絡的開發與土地利用統籌規劃，充分發揮軌道交通網絡的公共服務功能，使軌道沿線的土地開發為軌道交通系統帶來更多客源。哥本哈根在進行軌道交通系統規劃時候，一直緊密地結合沿線土地開發。哥本哈根主要圍繞公交站點進行城市空間的開發與利用，政府嚴格要求所有功能區都要建在軌道交通站點1km的步行半徑范圍內，城市空間結構十分合理。
④不同交通方式間的高度整合。在實施TOD模式時，不僅要重視大運量公共交通的建設和發展，還要將不同交通方式進行面向公共交通的有機整合。
2.4 中國深圳
2.4.1 TOD開發模式
深圳市結合深圳各個層次規劃和交通規劃（圖10、圖11），宏觀上制定TOD總體發展目標及策略，中觀層面進行差異化分區并提出發展指引，微觀層面針對空間尺度及其范圍、用地功能控制、城市設計與環境以及交通設施四類要素給出規劃設計要點。深圳市的TOD嘗試取得了一定效果。
以深圳市軌道交通3號線為例（圖12），3號線連接市中心和龍崗次中心東部產業帶，為沿線較大強度開發提供條件，支持分散組團式的深圳城市發展布局，實現經濟結構和空間結構的同步優化。
為了更好地發揮3號線引導沿線土地綜合開發的功能，形成符合可持續發展要求的城市布局，深圳借鑒國內外軌道交通 TOD開發的成功經驗，從空間發展和經濟效益的角度，提出沿線土地開發的策略。
2.4.2 深圳TOD發展的經驗
①完善土地開發策略和規劃控制要求。建立和完善軌道沿線用地管理政策和制度，加強對供地流程的控制，制定沿線用地近遠期發展計劃。綜合分析軌道交通建設時間、土地開發期限等，確定不同開發時期的用地規模。
②反思軌道沿線地區既有規劃模式，加強規劃的引導作用。以軌道交通詳細規劃為紐帶、車站核心地區城市設計為重點進行相關規劃的整合，逐步而有重點地利用規劃引導沿線用地改造；構建密度分區制度，提出具體控制要求。站點腹地以開發居住、商業、辦公等功能為主，站點500 m腹地滿足最低 5萬人門檻值的要求，地塊平均容積率需在 3.0以上，鼓勵站點用地的高強度開發。
3 昆明TOD發展現狀及實施建議
3.1 發展背景
由于昆明城市經濟的高速發展，城市周邊人口向城市中心大量聚集，城市人口規模增長迅速，導致了高密度的經濟活動和社會活動。發展軌道交通是解決昆明城市交通問題，并支持昆明城市“一湖四環"、“一湖四片”的可持續發展的重要手段之一。實踐證明，發展大容量的軌道交通是解決城市交通擁堵的首選之道，昆明軌道交通目前已正式開始運行。面對昆明城市建設與交通面臨的困境，建立以軌道交通系統為骨干的城市交通體系，實施TOD的土地利用開發模式，從根本上可以達到城市出行交通量最小化與土地資源利用最大化，最大限度降低環境與社會成本。昆明采用TOD開發模式，利于集約高效利用土地，通過對軌道交通沿線土地進行存量挖潛和資源儲備，并對軌道沿線土地進行綜合開發和高效利用，保持軌道交通與沿線土地的協調發展。并且，TOD開發模式有利于提高土地開發效益，將軌道交通引發的土地增值收益回饋政府，也有利于為軌道提供穩定的客流支撐，支持軌道交通及各項城市建設的可持續發展。所以，TOD模式在昆明有了很大的發展潛力。
3.2 發展現狀及問題
昆明快速軌道交通建設和相關研究起步較晚，直到近年來才引入軌道交通引導城市空間有序增長的相關理論，如TOD理論。總體說來，這一理論的介紹和實證研究還比較少，部分還僅僅停留在概念。對于如何組織城市空間模式適應軌道交通發展，以及具體微觀層面的站點周邊土地使用密度、功能分布以及利于步行導向的空間環境支撐等研究尚顯不足。已開通的l號線、2號線構成中心城最重要的南北骨干線路，這個通道上的軌道交通運量也是線網中最大的，聯系了北部城區――主城中心區――主城區南部城區――呈貢新區，與昆明城市南北向發展主軸走向吻合，并貫穿了昆明城市一主兩副三個市級中心及北部城區區級中心。
昆明軌道近期線網沿線土地利用現狀存在諸多問題。一是土地開發呈現區域發展不均衡的特征，大部分土地利用效率太低。二環路以內（即軌道線網中部）土地開發已較成熟，新開發項目較少，二環路以外（即軌道線網的兩端）基本處于未開發狀態，土地基本上是屬于粗放利用方式，容積率過低，建筑密度不大；二是用地結構不合理，未充分發揮土地的區位潛力，主城二環路以外商業、金融貿易等第三產業所占比重過小，沒有發揮出軌道沿線的土地經濟效益；三是道路比重過小，通達性差，不能滿足與軌道交通的有效銜接。
3.3 調研分析
軌道交通對沿線土地發展影響范圍一般分為四個模式：團狀開發、波浪狀開發、帶狀開發、面狀開發（圖13），下面以昆明地鐵1、2號線東風廣場站和南部汽車客運站兩點為例，東風廣場站具備面狀開發的條件，而南部汽車客運站具備帶狀開發的條件。
東風廣場站位于昆明市中心，地鐵干線1、2號線以及在建的3號線的交匯處，也是昆明城市主干道北京路及東風東路的交匯點（圖14），未來將成為昆明地標式軌道交通樞紐站，但東風廣場站并沒有形成城市TOD的系統規劃，地理位置的特殊使得周邊已經形成高強度的土地開發和城市功能混合模式，TOD模式在這里體現了一些但并不成熟，存在諸多問題，比如沒有步行系統規劃，沒有形成容積率圈層，與其他交通方式的銜接極為欠缺。
如圖15、圖16，東風廣場站周邊土地開發強度高，聚集效應大，由于軌道交通發展的契機，使得東風廣場站成為市中心最為重要的軌道交通樞紐站，在已經是昆明土地開發強度最大的金馬碧雞片區、南屏步行街片區周邊，具備形成以公共交通為導向的面狀開發的TOD的先天條件。南側的“春之眼”②和恒隆廣場都是超高層商業、居住建筑綜合體，形成未來昆明城市新地標及城市功能核心區。加之在建的東風廣場（已更名為護國廣場）作為城市核心公共場所和城市中央公園，鞏固了東風廣場站的樞紐地位。
應當發揮東風廣場站的區位優勢，使周邊形成系統的以TOD理念為指引的城市功能核心區，加強地鐵站與地上、地下建筑的三維聯系，規劃合理的步行系統以及便捷的交通換乘方式，發揮TOD核心的優勢與作用。
第二個調研點南部汽車站位于昆明主城與呈貢新城的連線上，是以交通導向為主的軌道樞紐中心（圖17）。
在地鐵1號線尚未開通時，依托城市主干道彩云路，南部汽車客運站周邊已經發展了大量的商貿、居住中心，如螺螄灣國際商貿城、中望城等（圖18）。這里的土地開發模式以“片大、量廣”為主，北部的新亞洲體育城和螺螄灣國際商貿城都是單一功能的城市大型功能區，配套以相應的居住區，其他城市功能欠缺，TOD發展的理念在這里顯現得不明顯。但是南部汽車站具備發展成帶狀TOD的先天條件，因為地鐵1號線、彩云路的走向一致，無形之中引導了南部汽車站片區沿交通干線呈帶狀模式發展。它面臨的問題與東風廣場相似，缺乏步行系統規劃，加之功能混合的土地開發模式沒有顯現出來。南部汽車站與其他交通方式的銜接優于東風廣場，它毗鄰公交樞紐站與汽車樞紐站。
應當發揮南部汽車站的交通優勢，使周邊形成系統的以公共交通為導向的城市交通型TOD，加強地鐵站與地上、地下建筑的三維聯系，規劃合理的步行系統，豐富城市功能和多元化的土地利用。
3.4 結論及建議
3.4.1 研究的主要結論
昆明市軌道近期線網l號線和2號線能夠支撐起城市未來的空間布局。要結合城市土地規劃對這兩條軌道線及其沿線功能區進行重點規劃?；诔墙傮w思路，先確定城區軌道交通系統對沿線土地規劃的輻射范圍，在此范圍內高強度、高密度地開發和利用沿線土地。結合昆明城市的情況在TOD模式下提出軌道交通沿線土地開發強度、用地結構、交通銜接一體化的控制原則，以及地下空間、環境及景觀指導原則，解決了沿線土地利用如何針對軌道交通建設進行調整、配合的諸多問題，對下一步做好沿線土地規劃調整的工作具有一定的指導意義。從軌道建設的角度出發，對軌道線網工程用地提出了控制原則，確保軌道實施的有效空間。
3.4.2 昆明TOD模式的發展建議
①加強軌道交通與城市對外交通系統的接駁。
城區內應建立各種對外互通的交通站場，如長途汽車站、火車站和飛機場等等，以實現城區內部客流與城市對外交通系統的銜接轉換，使城市與外部環境互通，促進城市可持續發展。圖19為昆明軌道交通與對外交通方式的銜接建議。
②加強呈貢新區的TOD模式規劃。
呈貢新區具有很強的可塑性，昆明已經從翠湖時代走向了滇池時代。呈貢新區是未來經濟增長最快的城區，新區發展有很好的基礎設施，并且每年在基礎設施建設上的投入還在不斷增加。所以呈貢具備良好的發展TOD模式的條件，提倡TOD模式主導下的土地利用混合策略，更好地布設城市的功能中心，符合TOD的原則，在沿線周邊高強度地開發。
③展開昆明軌道近期線網沿線土地控制性詳細規劃。
城市軌道交通系統與城市土地規劃之間相輔相成。城市化進程的不斷加速以及城市經濟發展水平的提高，使得城市的空間規劃、土地開發和軌道交通系統的規劃面臨著優化調整的嚴峻考驗。為了充分發揮軌道交通系統的公共服務功能，實現城市經濟的可持續發展，對軌道沿線土地進行控制性規劃和開發利用已成為迫在眉睫的課題。
土地控制性規劃的重點在于：如何規劃軌道沿線的土地利用類型和開發強度以適應軌道交通的空間建設要求；解決軌道交通自身設施的建設用地預留問題；解決軌道交通系統與城市基礎工程、系統工程統籌建設的問題。
④重要站點區域的城市設計探討。
軌道重要站點區域是具有交通樞紐地段特征的城市門戶，因此，對軌道交通樞紐的規劃應擺脫就“站點"設計“站點"的傳統思路，需要對城市空間布局進行整體性的設計規劃，塑造地標空間，為區域打造鮮明的特征和風格，建議昆明將軌道影響緊密地區劃為特定的規劃管理控制區，通過地塊城市設計方案的判例式審批確定規劃設計條件，增強規劃編制的科學合理性。應對重要站點周邊土地進行詳細的開發規劃設計，對特殊或復雜情況展開專項研究，以適應軌道交通的建設。只有通過多層次、多個的規劃才能有利于軌道站設計與其他城市要素的整合，實現軌道交通和土地利用的協調發展。
總而言之，發展軌道交通，改善城市土地利用方式是保證城市可持續發展的必由之路。昆明應大力挖掘軌道資源，軌道沿線土地利用應引入TOD模式，軌道交通建設與土地規劃注重整體設計和綜合開發的觀念，最終達到土地資源效益最大化。在今后的研究中，需要繼續針對城市軌道交通和土地利用的互動反饋關系定量方面進行更加深入的研究。
注釋：
①TOD：由美國加州大學伯克利分校的卡爾索普（Pemr Calthorpe）1992年提出區域規劃觀點，源于二戰后小汽車增長帶來的城市無序蔓延、交通擁堵、環境污染、住區品質被破壞等一系列問題的出現?？査髌赵?993年出版《m NextAmerican Metropolis.Ecology Community，and the American Dream）），他在書中對TOD制定了TOD九大設計原則，涉及到選址、土地利用的混合模式、密度、環境、空間尺度等方面。
②春之眼：未來昆明新地標，昆明市最高建筑。
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