時(shí)間：2023-11-01 10:06:21
導(dǎo)語：在土地開發(fā)規(guī)劃的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
1交通供需量化關(guān)系構(gòu)建
為限制容積率確定的主觀隨意性、彌補(bǔ)控規(guī)階段交通規(guī)劃的缺失，文章提出在控規(guī)中以交通供需量化關(guān)系為基礎(chǔ)控制土地開發(fā)強(qiáng)度的應(yīng)對理念，并從實(shí)施層面對其量化關(guān)系進(jìn)行組織，闡述該理念向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)可行性。
1．1交通供需關(guān)系量化及其可行性論證
交通供給即城市各種交通設(shè)施所能提供的交通承載量，其主體為路網(wǎng)承載力;交通需求則為城市生產(chǎn)、生活所催生的各類出行總和，其根源為土地開發(fā)。不同的土地利用性質(zhì)與開發(fā)強(qiáng)度產(chǎn)生的交通需求各異，對于同一用地性質(zhì)，開發(fā)強(qiáng)度越高所產(chǎn)生的交通需求越大。顯然，土地開發(fā)強(qiáng)度不可能無限增加，當(dāng)其增大到一定程度后勢必會(huì)超出交通供給水平，產(chǎn)生交通供需矛盾。因此，交通供給與需求之間存在某一平衡值，此時(shí)交通與土地利用彼此協(xié)調(diào)，兩者之間具備對等關(guān)系，這是建立交通供需量化關(guān)系的基礎(chǔ)。交通需求源于土地開發(fā)，土地開發(fā)強(qiáng)度表征交通需求的增減;交通供給重在城市路網(wǎng)，路網(wǎng)承載力反映交通供給的大小，因此交通供需關(guān)系可表達(dá)為土地開發(fā)強(qiáng)度與路網(wǎng)承載力之間的關(guān)系，在地塊用地面積明確的前提下，土地開發(fā)強(qiáng)度又可描述為地塊建筑面積。路網(wǎng)承載力實(shí)際等同于路網(wǎng)最大分配交通流，兩者只是概念的不同，在一定方法、條件下可實(shí)現(xiàn)與各地塊間出行分布量(OD交通量)的雙向過渡，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為各地塊出行生成量。由此，交通供需關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榈貕K建筑面積與出行生成量之間的關(guān)系，而出行生成率便是建立這一關(guān)系的中間媒介(如圖1所示)。出行生成率是目前建設(shè)項(xiàng)目交通影響評價(jià)中預(yù)測建設(shè)項(xiàng)目出行生成量的常用指標(biāo)，已實(shí)施交通影響評價(jià)的地區(qū)大都結(jié)合本地特點(diǎn)制訂了切合自身的出行生成率指標(biāo)，可直接應(yīng)用于本研究。對于尚未實(shí)施交通影響評價(jià)的地區(qū)，其出行生成率指標(biāo)確定須經(jīng)充分的交通調(diào)查，綜合考慮各種影響要素，根據(jù)控規(guī)編制中常見的用地分類將建設(shè)用地或建筑物進(jìn)行細(xì)分，以不同區(qū)位與交通方式分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，使出行生成率指標(biāo)與控規(guī)編制充分對接。此外，應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展動(dòng)態(tài)，定期對出行生成率進(jìn)行修正，以確保指標(biāo)取值的合理性。在當(dāng)前交通發(fā)展態(tài)勢下，小汽車仍占據(jù)道路交通主導(dǎo)地位，其對路網(wǎng)沖擊最大，對路網(wǎng)服務(wù)水平的變化最為敏感，因此在整個(gè)量化關(guān)系組織過程中宜以小汽車為主體，以簡化實(shí)施過程。
1．2交通供需關(guān)系量化技術(shù)
根據(jù)交通供需平衡起點(diǎn)不同，可從兩個(gè)方面建立對等量化關(guān)系，即:(1)交通需求自主適應(yīng)交通供給;(2)交通供給主動(dòng)迎合交通需求。其量化關(guān)系的建立均需一定的方法、理論作為基礎(chǔ)。
1．2．1OD反推技術(shù)
當(dāng)交通供給(路網(wǎng)承載力)既定時(shí)，交通供需量化關(guān)系組織如圖2所示。該流程可看作由交通供給向交通需求的逆反饋過程，其核心技術(shù)為OD反推，OD反推是一個(gè)迭代計(jì)算過程，基本原理是以一個(gè)初始矩陣為推算起點(diǎn)，重復(fù)進(jìn)行交通分配和OD矩陣反推過程，直至滿足設(shè)定的收斂條件，獲得估算的OD矩陣［19］，OD反推模型由式(1)表示為MinF(t，v)=γ1F1(t，t⌒)+γ2F2(v，v⌒)st．v=assign(t)v，t＞{0(1)式中:t為推算的OD矩陣;v為推算的路段流量;t⌒為先驗(yàn)OD矩陣;v⌒為路段觀測流量;γ1和γ2分別為權(quán)重系數(shù)。在路網(wǎng)承載力已定的前提下，反推基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為路網(wǎng)中經(jīng)一定飽和度折減后的各條道路通行能力值，即路網(wǎng)中所有路段的流量計(jì)數(shù)均可通過對通行能力的折減獲取，從而提高反推OD矩陣精度，使該方法更具可行性。
1．2．2交通需求預(yù)測“四階段”法
當(dāng)交通需求(地塊初定開發(fā)強(qiáng)度)既定時(shí)，其交通供需量化關(guān)系組織如圖3所示。圖3交通需求既定下供需量化關(guān)系組織流程圖該流程為交通需求向交通供給的正反饋過程，其核心技術(shù)為交通需求預(yù)測“四階段”法。“四階段”法是目前交通規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)用最為廣泛的一整套技術(shù)體系，主要包括出行生成、出行分布、交通方式劃分及交通流分配四個(gè)預(yù)測階段。其中出行生成與交通方式劃分在第二步中同步完，交通分布與交通分配則在第三步中相繼實(shí)現(xiàn)。當(dāng)控規(guī)方案中交通供給(路網(wǎng)承載力)滿通需求(土地開發(fā)強(qiáng)度)時(shí)，可認(rèn)為這一單向平衡是合理的，即初定的地塊開發(fā)強(qiáng)度是恰當(dāng)?shù)?當(dāng)前者無法滿足后者時(shí)，理論上應(yīng)對路網(wǎng)容量進(jìn)行擴(kuò)容，但此法通常會(huì)對規(guī)劃方案造成較大變動(dòng)，增加規(guī)劃編制工作量，此外，如何擴(kuò)容、擴(kuò)容多少將是一個(gè)十分復(fù)雜的問題。為回避此技術(shù)難點(diǎn)，該流程運(yùn)用逆向思維依據(jù)路網(wǎng)承載力對土地開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行反饋調(diào)整，以達(dá)到兩者之間的相互協(xié)調(diào)。事實(shí)也證明，徒增路網(wǎng)容量對于解決交通問題往往無濟(jì)于事，在巨大的交通需求壓力下新增容量很快就會(huì)消失殆盡，使供需矛盾繼續(xù)惡化，這已成為共識。
2交通供需平衡狀態(tài)下開發(fā)強(qiáng)度控制的技術(shù)路線
由于交通與土地利用關(guān)系的復(fù)雜性，城市不同開發(fā)片區(qū)業(yè)已形成的交通供需關(guān)系存在較大差異，綜合各類片區(qū)背景交通特點(diǎn)，將控規(guī)編制中城市開發(fā)建設(shè)用地分為兩類，即新開發(fā)片區(qū)與舊城更新片區(qū)，在此基礎(chǔ)上分別建立兩類片區(qū)交通供需平衡狀態(tài)下開發(fā)強(qiáng)度控制的技術(shù)路線。
2．1交通供需平衡狀態(tài)下開發(fā)強(qiáng)度控制技術(shù)路線———新開發(fā)片區(qū)
城市新開發(fā)片區(qū)通常尚未與建成區(qū)建立穩(wěn)定的交通聯(lián)系，其交通供需處于一種“空白”狀態(tài)，為構(gòu)建理想的交通與土地利用關(guān)系提供了可能。結(jié)合新開發(fā)片區(qū)出行特點(diǎn)，以交通供給(路網(wǎng)承載力)為既定條件，提出基于OD反推法的開發(fā)強(qiáng)度控制技術(shù)路線。其步驟如下:(1)分別以不同門檻飽和度(為保證城市道路服務(wù)水平需對其通行能力進(jìn)行一定比例折減，該折減值即為門檻飽和度。通常快速路、主干路、次干路、支路分別取0．75、0．80、0．85、0．90)。對規(guī)劃路網(wǎng)中各等級道路通行能力進(jìn)行折減，作為路網(wǎng)承載力;(2)在控規(guī)土地利用規(guī)劃方案地塊邊界線基礎(chǔ)上劃分交通小區(qū)，以確保各交通小區(qū)屬性數(shù)據(jù)與各地塊相對應(yīng);(3)在前兩步基礎(chǔ)上利用OD反推技術(shù)估計(jì)出OD分布矩陣，得到各地塊間分布交通量;(4)分別對OD矩陣行、列求和獲得各地塊發(fā)生與吸引交通量;(5)以出行生成率為媒介建立土地開發(fā)強(qiáng)度與發(fā)生吸引交通量之間的互動(dòng)約束關(guān)系，進(jìn)而推算出各地塊容積率。經(jīng)該方法所得容積率賦值應(yīng)作為控規(guī)方案中各地塊開發(fā)強(qiáng)度的上限值，即最終確定的容積率不應(yīng)超出該值，從而實(shí)現(xiàn)對土地開發(fā)強(qiáng)度的有效控制，確保交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展。OD反推法簡單、易操作，能夠從理想狀態(tài)考慮片區(qū)最大過境交通量及各地塊允許的土地開發(fā)強(qiáng)度，適用于無現(xiàn)狀交通資料的城市新開發(fā)片區(qū)。特別地，由于該方法僅從地塊交通條件去設(shè)定土地開發(fā)強(qiáng)度，易造成個(gè)別地塊容積率反推值偏離正常范圍，當(dāng)?shù)貕K容積率反推值過大(浪費(fèi)路網(wǎng)容量資源)或過小(限制土地開發(fā)潛力)時(shí)，結(jié)合OD反推自身特點(diǎn)提出OD加載法的調(diào)整策略，其步驟為采用反推的OD矩陣標(biāo)定重力模型(重力模型是應(yīng)用較為廣泛的交通分布預(yù)測模型，也是本研究中所應(yīng)用的關(guān)鍵技術(shù)之一，因此需事先對模型進(jìn)行標(biāo)定)。(1)利用出行生成率與反推容積率計(jì)算各地塊發(fā)生與吸引交通量;(2)使用標(biāo)定的重力模型進(jìn)行交通分布預(yù)測獲得新的OD矩陣;(3)對于反推容積率過大的地塊，設(shè)定其容積率上限并通過出行生成率推算該容積率下地塊發(fā)生與吸引交通量;(4)計(jì)算新舊矩陣中這些地塊發(fā)生或吸引交通量(當(dāng)交通發(fā)生量大于吸引量時(shí)，所需比值為新舊矩陣中交通發(fā)生量之比;反之，則為交通吸引量之比)之比，將新矩陣中該部分地塊對應(yīng)的行、列單元交通量分別與所得比值相乘，完成地塊容積率下調(diào)所對應(yīng)的OD矩陣調(diào)整;(5)使用OD加載法將新矩陣中被調(diào)整地塊(指容積率下調(diào)地塊周邊的地塊。某地塊開發(fā)強(qiáng)度降低，必定會(huì)改善周邊地塊交通條件，使其開發(fā)強(qiáng)度具備上升潛力，故可分別對周邊地塊容積率進(jìn)行上調(diào))所對應(yīng)的行、列單元交通量分別按一定比例上調(diào)并加載到規(guī)劃路網(wǎng)中;反推容積率過小的地塊應(yīng)優(yōu)先作為被調(diào)整地塊，以確保各地塊具有平等的開發(fā)機(jī)會(huì);(6)觀察路網(wǎng)運(yùn)行狀態(tài)直至達(dá)到承載能力，對矩陣中被調(diào)整地塊對應(yīng)的行、列值分別求和，得到其發(fā)生與吸引交通量;(7)再次利用出行生成率計(jì)算出各地塊調(diào)整后的容積率。以O(shè)D反推法為基礎(chǔ)的土地開發(fā)強(qiáng)度控制技術(shù)路線如圖4所示。
2．2交通供需平衡狀態(tài)下開發(fā)強(qiáng)度控制技術(shù)路線———舊城更新片區(qū)
與城市新開發(fā)片區(qū)不同，舊城更新片區(qū)具有相對穩(wěn)定的過境交通需求，“破壞”了OD反推法所要求的理想條件，即從交通需求適應(yīng)交通供給方面無法建立所求供需量化關(guān)系，轉(zhuǎn)而從交通供給迎合交通需求角度建立了基于交通需求預(yù)測“四階段”法的土地開發(fā)強(qiáng)度控制技術(shù)路線。其步驟為(1)在舊城更新片區(qū)控規(guī)編制之前進(jìn)行路段交通量調(diào)查;(2)通過OD反推獲取現(xiàn)狀OD分布矩陣并以此標(biāo)定重力模型;(3)使用反推的OD矩陣計(jì)算開發(fā)片區(qū)交通小區(qū)現(xiàn)狀發(fā)生與吸引交通量，采用趨勢外推法或增長率法預(yù)測規(guī)劃年交通小區(qū)發(fā)生與吸引交通量;已建立交通規(guī)劃模型的城市，交通小區(qū)規(guī)劃年發(fā)生與吸引交通量可從交通規(guī)劃模型中提取;(4)根據(jù)出行生成率及土地利用規(guī)劃方案初定容積率計(jì)算各地塊發(fā)生與吸引交通量;(5)利用標(biāo)定的重力模型進(jìn)行交通分布預(yù)測，獲取新的OD矩陣;(6)對所得OD矩陣進(jìn)行交通分配并對路網(wǎng)運(yùn)行狀況進(jìn)行檢驗(yàn)。若路網(wǎng)運(yùn)行狀態(tài)良好，則方案初定的土地開發(fā)強(qiáng)度與路網(wǎng)承載力相協(xié)調(diào);反之則不協(xié)調(diào)，需對部分地塊開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整對象為過負(fù)荷路段周邊容積率具備下調(diào)條件的地塊，方法為OD加載法，如圖5所示。
3實(shí)施策略
3．1實(shí)施節(jié)點(diǎn)
對于城市新開發(fā)片區(qū)，交通供需量化關(guān)系建立應(yīng)在控規(guī)土地利用規(guī)劃方案路網(wǎng)、地塊劃分及用地性質(zhì)初步確定后進(jìn)行，以指導(dǎo)下一步地塊開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)制定，為之提供輔助依據(jù);對于舊城更新片區(qū)，其量化關(guān)系建立應(yīng)在方案及容積率指標(biāo)初定后進(jìn)行，以對所確定容積率進(jìn)行修正，使開發(fā)強(qiáng)度服從既定路網(wǎng)承載力。以交通供需平衡量化關(guān)系來控制土地開發(fā)強(qiáng)度的方法一方面將交通規(guī)劃的核心內(nèi)容有效納入到控規(guī)指標(biāo)確定之中，使二者合為一體，抵消當(dāng)前控規(guī)交通規(guī)劃缺失之不足;另一方面也為開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)的確定引入了理性依據(jù)，有利于強(qiáng)化控規(guī)穩(wěn)定特性。固然，以純粹的交通視角來確定容積率有其片面性，交通因素只是左右容積率變化的因子之一，它同時(shí)還要受到城市區(qū)位、用地性質(zhì)、地價(jià)、景觀、歷史文化以及城市設(shè)計(jì)等各方面因素的影響，因此使用該方法所制定的容積率指標(biāo)僅為“一家之言”，通常可作為容積率確定的輔助依據(jù)。但對于城市核心區(qū)、老城區(qū)、中央商務(wù)區(qū)等開發(fā)強(qiáng)度較高、路網(wǎng)資源相對緊束的開發(fā)片區(qū)來說，交通條件自然上升為影響容積率的主導(dǎo)因素之一，以此確定的開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)理應(yīng)作為確定最終容積率的重點(diǎn)參考依據(jù)。
3．2實(shí)施成果
出具《交通供需關(guān)系量化與土地開發(fā)強(qiáng)度控制研究報(bào)告》，作為對控規(guī)成果的補(bǔ)充與完善，并將其納入規(guī)劃附件。主要研究結(jié)論應(yīng)寫入控規(guī)文本，作為規(guī)劃管理中容積率給定及調(diào)整的依據(jù)。
3．3成果審查
當(dāng)前，專家評審會(huì)是各類規(guī)劃成果的主要審查形式之一，該組織形式通常適合于以定性分析為主的成果審查，即可進(jìn)行有效把關(guān)又能提高審查效率。對于以定量分析為主的規(guī)劃審查考慮到定量分析涉及大量數(shù)據(jù)與運(yùn)算，建議由交通技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)(即第三方)對報(bào)告研究成果進(jìn)行審查，主要包括數(shù)據(jù)可用性、方法有效性、計(jì)算準(zhǔn)確性以及結(jié)果合理性等四個(gè)方面，并出具審查意見［20］。
4結(jié)語
關(guān)鍵詞：規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià) 土地開發(fā) 項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)
一、土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的作用
土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)作為一種戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)，具有以下不可替代的作用：
(一)更早地參與規(guī)劃方案的形成。規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)可以在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極與消極的影響，從而進(jìn)一步改善規(guī)劃方案。土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的著眼點(diǎn)不在于規(guī)劃實(shí)施后減緩不利環(huán)境影響，而是從源頭上盡量減少產(chǎn)生不利影響的可能性；
(二)土地利用規(guī)劃涵蓋各類用地，可以從規(guī)劃區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的整體角度出發(fā)，考慮諸多建設(shè)項(xiàng)目的協(xié)同效應(yīng)和累計(jì)效應(yīng)；
(三)土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)可以全面考慮替代方案，它可以在對規(guī)劃區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、環(huán)境目標(biāo)分析和評價(jià)的基礎(chǔ)上，針對規(guī)劃方案的潛在環(huán)境影響，評價(jià)影響的范圍和程度，擬訂替代方案，并提出消除、減緩不利環(huán)境影響的措施。
二、土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)與項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的關(guān)聯(lián)性分析
(一)環(huán)境影響評價(jià)的層次性。環(huán)境評價(jià)的層次性取決于決策過程的層次性。總體而言決策過程具有自上而下的層次關(guān)系。一個(gè)完整的決策鏈應(yīng)該是遵循“政策——規(guī)劃——計(jì)劃——項(xiàng)目”的順序。首先是在較高層次上形成政策，其次是規(guī)劃、計(jì)劃，最后則是具體的項(xiàng)目。政策可以視為行動(dòng)的方針和指南，規(guī)劃是實(shí)施政策的一套具體的時(shí)空目標(biāo)，計(jì)劃則是在特定區(qū)域內(nèi)實(shí)施規(guī)劃目標(biāo)的一系列項(xiàng)目。因此，政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目在同一決策過程中具有自上而下的層次聯(lián)系，上一層次的決策為下一層次提供背景和依據(jù)。
環(huán)境評價(jià)系統(tǒng)的這種層次性要求將土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)和項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，而這種關(guān)聯(lián)性分析應(yīng)遵循如下原則：首先進(jìn)行較高層次的環(huán)境評價(jià)，并為其下面層次的環(huán)境評價(jià)提供背景和分析框架；環(huán)境影響分析在決策過程中的適當(dāng)層次進(jìn)行，其詳細(xì)程度及所需資源應(yīng)以在該層次上能做出恰當(dāng)?shù)臎Q策為依據(jù)；不同層次的環(huán)境評價(jià)應(yīng)相互一致并互為補(bǔ)充，避免不必要的重復(fù)。
(二)關(guān)注重點(diǎn)不同，存在模糊地帶
1.土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)需要回答的基本問題
對一項(xiàng)政策、規(guī)劃或計(jì)劃的決策，可能引發(fā)或帶動(dòng)一系列的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和具體項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，或者規(guī)劃、計(jì)劃本身就包括了一系列擬議的具體建設(shè)項(xiàng)目，從而可能導(dǎo)致不利的環(huán)境影響，而且這些影響可能是大范圍的、長期的、具有累積效應(yīng)的。將環(huán)境影響評價(jià)納入到政策、規(guī)劃和計(jì)劃的制定與決策過程中，實(shí)際上是在決策的“源頭”避免、防護(hù)不利的環(huán)境影響。
宏觀上，規(guī)劃、計(jì)劃的環(huán)境影響評價(jià)重點(diǎn)解決與戰(zhàn)略決策有關(guān)的三個(gè)方面的問題，一是“是否需要”(Whether)、“何處實(shí)施”(Where)、“選擇何種類型”(What type)的“3w”問題，當(dāng)然，在規(guī)劃、計(jì)劃層次上也需要考慮“如何實(shí)施”(HOW)的問題。
2.項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)需要回答的基本問題
在項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)層次上，主要回答“如何實(shí)施”(HOW)的問題，也考慮“在何處實(shí)施”(Where)的問題，但只是在一定的范圍內(nèi)考慮。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
——建設(shè)項(xiàng)目選址選線的環(huán)境合理性：
——建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模、布局的環(huán)境合理性：
——工藝流程的環(huán)境合理性和可行性：
——染物排放的環(huán)境可行性與不利環(huán)境影響的最小化；
——不利環(huán)境影響的公眾接受程度(公眾參與意見)。
三、協(xié)調(diào)土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)與項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的對策
(一)介入時(shí)機(jī)較早，為戰(zhàn)略抉擇提供依據(jù)。土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)一開始就介入發(fā)展規(guī)劃的制定過程，并且貫穿始終。這樣能夠及早預(yù)測和防止可能出現(xiàn)的各種問題，并對發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行不斷的選擇和調(diào)整。從而真正從源頭上解決環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
(二)拓寬評價(jià)范圍。土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)評價(jià)的范圍在地域上更廣泛，不僅包括區(qū)域級、國家范圍的而且包括全球范圍的；時(shí)間尺度上，土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)開展于項(xiàng)目立項(xiàng)前期，先于項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行，以便在規(guī)劃決策中考慮其可能帶來的顯著環(huán)境影響。因此，土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)能夠從區(qū)域環(huán)境范圍充分考慮資源的可持續(xù)利用，并能對項(xiàng)目生命周期進(jìn)行全過程評價(jià)。環(huán)境影響識別時(shí)空范圍的擴(kuò)大，促進(jìn)全面識別環(huán)境影響，保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。
(三)實(shí)現(xiàn)累積影響評價(jià)。土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)能夠在早期的區(qū)域范圍(或行業(yè)范圍)內(nèi)開展多個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的綜合環(huán)境影響評價(jià)，并能考慮多個(gè)“小”建設(shè)項(xiàng)目影響造成的顯著性累積影響，從而解決項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)在累積影響上所遇到的難題。
(四)考慮間接環(huán)境影響
土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)通過介入規(guī)劃戰(zhàn)略決策，把項(xiàng)目附帶的環(huán)境影響以及項(xiàng)目廢棄后的環(huán)境影響納入土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)考慮。從而在全局上把握住直接間接影響，保證對環(huán)境影響的全面考慮。
(五)能夠?qū)嵤┨娲桨浮Ｓ捎谕恋亻_發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)在抉擇早期介入，對不適的選址、布局和生產(chǎn)工藝進(jìn)行調(diào)整和重新選擇的空間余地很大。因此能夠真正考慮替代方案，選擇更加合適的場址，確定更加合理的布局。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞 土地開發(fā)；整理；復(fù)墾；解決措施
中圖分類號 P271 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1673-9671-（2012）102-0219-01
土地開發(fā)整理即為了提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境而在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整改造，綜合整治的過程。我國人均土地面積少，因此土地開發(fā)整理對增加耕地有效面積、加快城鄉(xiāng)一體化步伐、調(diào)整人地對應(yīng)關(guān)系，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地生產(chǎn)能力和實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用都有著重要的作用，這也是目前我國土地開發(fā)整理承擔(dān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。
1 土地開發(fā)整理遇到的若干問題
1.1 沒有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和管理
在土地開發(fā)復(fù)墾上，有的地方并沒有進(jìn)行充分的論證和科學(xué)的規(guī)劃。由于機(jī)構(gòu)不健全，管理手段差，導(dǎo)致大多數(shù)市、縣管理力度不夠，使重點(diǎn)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的可行性論證還停留于傳統(tǒng)方法上，整個(gè)項(xiàng)目管理過程混亂。項(xiàng)目資金難以及時(shí)到位，甚至被擠占挪用等問題，直接影響項(xiàng)目的進(jìn)展和質(zhì)量。
1.2 土地開發(fā)整理的難度越來越大
按可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際，土地開發(fā)整理在體現(xiàn)退耕還林還湖還草等社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)三種效益并重的基礎(chǔ)上進(jìn)行，目前，我市在土地開發(fā)整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面，對面積較大、較易整理的地塊，基本上已經(jīng)實(shí)施了開發(fā)整理，經(jīng)過對未利用地的調(diào)查，可以通過簡單開發(fā)能夠成為耕地的很少，而且難度比以前大的多。由此可見，今后土地開發(fā)整理將面臨著后備資源越來越少，困難越來越多，投資越來越大的局面。
1.3 土地開發(fā)整理的耕地質(zhì)量低
《土地管理法》中明確規(guī)定：占補(bǔ)平衡必須由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍Ｈ欢簧匍_發(fā)整理項(xiàng)目為了使建設(shè)項(xiàng)目占用耕地能夠得到及時(shí)的補(bǔ)充，以滿足建設(shè)項(xiàng)目占用耕地審批的需要，對補(bǔ)充耕地的質(zhì)量往往只停留在幾個(gè)簡單的數(shù)字上，項(xiàng)目質(zhì)量不符合要求。開發(fā)后的成果管理等方面缺乏有效的監(jiān)督措施。因而開發(fā)出的耕地質(zhì)量較差，很難形成一定的生產(chǎn)能力，甚至一邊開發(fā)整理一邊拋荒。這不僅沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“耕地占補(bǔ)平衡”，而且造成了資源的破壞和開發(fā)資金的浪費(fèi)。
1.4 土地開發(fā)整理專業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)不高，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善
土地開發(fā)整理的專業(yè)隊(duì)伍中有部分為獲取建設(shè)用地指標(biāo)和資金，整理項(xiàng)目未嚴(yán)格按批準(zhǔn)的規(guī)劃組織實(shí)施，對施工質(zhì)量檢查監(jiān)督也不夠，影響了土地開發(fā)整理的質(zhì)量。并不是真正從改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度出發(fā)，沒有領(lǐng)會(huì)到土地開發(fā)整理對社會(huì)環(huán)境的重要意義。另外國家在這方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范沒有完善，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束。
1.5 土地開發(fā)整理過程中以犧牲長遠(yuǎn)的整體利益來換取近期的局部利益
土地開發(fā)整理投資周期長、投資金額大，一些地方急功近利，追求當(dāng)年開荒、當(dāng)年收益而不顧被開發(fā)區(qū)域的小氣候環(huán)境、土壤環(huán)境和土質(zhì)水文環(huán)境，對后備資源的開發(fā)沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性。這邊退耕還林，那邊毀林開荒；這里退耕種草，那里毀果園開發(fā)的怪現(xiàn)象，或者在土地整理項(xiàng)目中只重視田塊的方整，而忽視對河流、丘陵地等生態(tài)景觀的規(guī)劃，其結(jié)果是短期得益，隨著時(shí)間的推移小區(qū)域環(huán)境的惡化將逐步顯現(xiàn)，致使所開發(fā)的土地再一次荒蕪。
2 相關(guān)對策研究
1）土地開發(fā)整理應(yīng)圍繞土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、通盤考慮各種工程措施進(jìn)行周密規(guī)劃，確保工程設(shè)施按規(guī)劃，有步驟地進(jìn)行。土地整理是政府行為，從編制規(guī)劃、制定政策、籌集資金到組織實(shí)施都應(yīng)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有條不紊地進(jìn)行。另外要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對土地開發(fā)整理項(xiàng)目立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、立項(xiàng)程序、項(xiàng)目實(shí)施、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目材料及建檔要求等，以規(guī)劃性文件進(jìn)行規(guī)定，推進(jìn)項(xiàng)目的規(guī)范化管理。
2）土地資源的有限性和人類需求的無限性，使得提高耕地質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境尤為重要。政府部門應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，依靠科技進(jìn)步，提高土地資源利用率。要求人類對土地利用以提高土地集約利用程度為主，同時(shí)利用科技杠桿，增加科技投入，通過對基層工作人員的培訓(xùn)來加強(qiáng)土地開發(fā)整理科技成果和經(jīng)驗(yàn)的推廣，研究使補(bǔ)充的耕地質(zhì)量達(dá)到最優(yōu)化的科學(xué)方法，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，應(yīng)充分考慮到科學(xué)技術(shù)的推廣運(yùn)用，應(yīng)使土地利用環(huán)境建設(shè)朝著有利于科技推廣的方向發(fā)展。耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)是耕地全面保護(hù)的一個(gè)有機(jī)整體，當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收的情況下，從保障糧食生產(chǎn)能力出發(fā)，對土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地任務(wù)還有待于進(jìn)一步分析研究，進(jìn)一步提出衡量標(biāo)準(zhǔn)。
3）土地開發(fā)整理，應(yīng)立足于建造質(zhì)量高、生態(tài)效益好的耕地，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定，不論是國家征地，還是集體建設(shè)占地和農(nóng)房建設(shè)用地，凡占用耕地的，均應(yīng)實(shí)行“占一墾一”制度，對確屬無法復(fù)墾的，要就地整改為適宜發(fā)展種養(yǎng)植造業(yè)的用地。農(nóng)房建設(shè)新占耕地，舊基必須當(dāng)年還耕種植，因地制宜，綜合利用。各用地單位或個(gè)人的新墾土地，須經(jīng)士地開發(fā)整理專門機(jī)構(gòu)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)。
4）土地開發(fā)整理的規(guī)劃應(yīng)充分考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境。土地開發(fā)整理的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、小流域治理規(guī)劃結(jié)合起來。實(shí)行生態(tài)型土地開發(fā)整理，搞好必須的農(nóng)田基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，使其融合于現(xiàn)有農(nóng)地與社區(qū)景觀中，構(gòu)成和諧的統(tǒng)一整體，做到既增加耕地，又不破壞環(huán)境。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、資源、環(huán)境三者有機(jī)地統(tǒng)一。
3 結(jié)束語
土地開發(fā)整理工作涉及面廣、技術(shù)要求高、政策性強(qiáng)，加之土地開發(fā)整理情況復(fù)雜，制約因素多，又不能立竿見影．在一定程度上制約了土地開發(fā)工作的開展。因此土地開發(fā)整理工作應(yīng)以提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境為宗旨和目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際情況，解決相關(guān)難題，使土地開發(fā)整理科學(xué)化、規(guī)范化，真正為社會(huì)和人民謀福。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞 土地測繪；土地開發(fā)管理；應(yīng)用
中圖分類號F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號 1674-6708（2012）65-0161-02
0 引言
土地的開發(fā)管理和人民的生活和國家的長治久安有著密切的關(guān)系，而土地測繪作為土地開發(fā)的基礎(chǔ)，因此，土地測繪在土地的開發(fā)管理中具有重要的作用。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代背景下，做好土地測繪工作，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)的發(fā)展的科學(xué)性。
1 土地開發(fā)管理和土地測繪
1.1 土地開發(fā)管理
近年來，土地資源的稀缺性使土地的供求矛盾日益尖銳。對土地資源進(jìn)行開發(fā)管理，能夠?qū)崿F(xiàn)土地的再利用，節(jié)省土地資源，從而增加有效耕地面積、提高耕地的質(zhì)量，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境；通過土地的開發(fā)管理，還能夠優(yōu)化土地的利用結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)土地的集約利用，從而提高土地的利用率，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的建設(shè)用地；對土地的開發(fā)管理，可以從根本上控制城市的外延擴(kuò)張，減少對耕地的占用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。因此，土地開發(fā)管理可以說是實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的新途徑，對土地進(jìn)行科學(xué)的開發(fā)、管理是一種必然的趨勢。
1.2 土地測繪
土地測繪作為一種快速發(fā)展的科學(xué)技術(shù)，在土地詳查、城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、耕地的動(dòng)態(tài)調(diào)查中得到了廣泛的應(yīng)用，幾乎所有的土地管理基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的開展都離不開測繪技術(shù)的支持，由此可以看出，測繪技術(shù)為土地管理工作的發(fā)展起到了巨大的作用。
1.3 土地開發(fā)管理和土地測繪的關(guān)系
國家對土地資源使用管理工作的加強(qiáng)，會(huì)使土地測繪在土地開發(fā)管理中的基礎(chǔ)和技術(shù)支持作用更加明顯。因此，認(rèn)清土地測繪和土地開發(fā)管理的關(guān)系，充分利用土地測繪技術(shù)對土地的利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力進(jìn)行調(diào)查，是保證土地開發(fā)管理目標(biāo)可靠、準(zhǔn)確完成的重要資料保障和技術(shù)支持。
1）土地測繪和測繪的土地資源狀況是土地開發(fā)管理的基礎(chǔ)。土地的開發(fā)管理，首先要進(jìn)行選址，選址的根據(jù)是土地利用的總體規(guī)劃和城市、村莊、城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)，而地籍、地形等資料則依靠土地測繪得到資料，才能制定各類規(guī)劃。因此，土地測繪是土地資源調(diào)查和土地開發(fā)管理的基礎(chǔ)；
2）土地測繪為土地的開發(fā)管理提供技術(shù)支持。土地測繪技術(shù)貫穿于從土地開發(fā)項(xiàng)目批報(bào)到項(xiàng)目編制所需的征地勘測、耕地占補(bǔ)平衡劃地勘測，到批后監(jiān)管竣工復(fù)測，甚至是違法占用地的測量等過程的始終。因此，土地測繪服務(wù)于土地的開發(fā)管理，是土地開發(fā)管理的技術(shù)支持。
2 土地測繪在土地開發(fā)管理中的應(yīng)用
1）土地測繪在農(nóng)村集體土地管理中的應(yīng)用。農(nóng)村集體土地的登記、征集、開發(fā)主要以管理區(qū)為權(quán)屬單位，涉及的土地測繪范圍比較大。所以，在對農(nóng)村土地的開發(fā)管理中，可以用土地測繪中的正射影像技術(shù)對土地的權(quán)屬界線和位置進(jìn)行劃定。土地測繪的面積、精確度都可以達(dá)到現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地開發(fā)管理的需要；
2）土地測繪在土地規(guī)劃審批中的應(yīng)用。土地測繪工作的展開，可以為土地規(guī)劃審批工作提供各種所需要的資料，把不同時(shí)期的土地測繪成果與國家、地方的土地利用規(guī)劃圖進(jìn)行對比，能夠?qū)ν恋乩檬欠癜凑找?guī)劃進(jìn)行、土地開發(fā)和規(guī)劃方案是否合理進(jìn)行判斷，從而促進(jìn)規(guī)劃的合理性和修編的科學(xué)進(jìn)行。
還可以利用不同時(shí)期的土地測繪資料，掌握城鎮(zhèn)的擴(kuò)建國模和擴(kuò)建速度，根據(jù)擴(kuò)建情況分析人口、土地資源和環(huán)境發(fā)展的關(guān)系，從而制定出更加合理的土地開發(fā)規(guī)劃方案，促進(jìn)土地利用和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；
3）土地測繪在土地開發(fā)使用監(jiān)管部門中的應(yīng)用。土地測繪的數(shù)字正射影像、衛(wèi)星影像技術(shù)等可以實(shí)現(xiàn)對違法占地用地的監(jiān)測，有利于監(jiān)管部門及時(shí)掌握違法占地用地的地點(diǎn)、時(shí)間與占用面積等信息，為監(jiān)管部門及時(shí)、依法處理非法使用土地行為提供可靠證據(jù)。例如，為更好的實(shí)施國家保護(hù)耕地的政策，可以建立農(nóng)田保護(hù)區(qū)信息系統(tǒng)，對保護(hù)區(qū)的農(nóng)田位置、面積、范圍、責(zé)任人與保護(hù)區(qū)比例能達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行定期的測量，能夠有效的對農(nóng)田的質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行保護(hù)。將不同使其農(nóng)田保護(hù)區(qū)的影響進(jìn)行疊合處理，還可以得到農(nóng)田保護(hù)區(qū)變遷的情況；
4）土地測繪技術(shù)在土地資源調(diào)查與檢測中的應(yīng)用。我國國土面積遼闊，國土資源豐富，國土資源的調(diào)查和檢測面臨著很大的困難。土地測繪技術(shù)中的遙感技術(shù)，經(jīng)過快速的發(fā)展，高分辨率的遙感數(shù)據(jù)不斷涌現(xiàn)，在資源調(diào)查中起到了重要的作用，在土地概查、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測、土地利用更新調(diào)查等工作中得到了廣泛的應(yīng)用；
5）全球定位系統(tǒng)（GPS）技術(shù)為土地開發(fā)管理數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性和監(jiān)督管理提供了有力的支撐。全球定位系統(tǒng)可以高精度、快速的對各級控制點(diǎn)的坐標(biāo)、GPS靜態(tài)、快速靜態(tài)相對定位進(jìn)行測量，無需點(diǎn)間通視就能夠高精度的對各要素進(jìn)行高質(zhì)量的控制測量。還可以用關(guān)于對地形測圖中的控制測量，地籍測量中的控制測量等方面，所采集的數(shù)據(jù)具有高準(zhǔn)確性，為土地的開發(fā)管理提供了快速、有效、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持；
6）土地測繪在土地開發(fā)管理中信息系統(tǒng)建立中的應(yīng)用。土地測繪技術(shù)中的地理信息系統(tǒng)（GIS）最初就是建立和土地管理、地籍管理、土地?cái)?shù)據(jù)庫等有關(guān)系統(tǒng)的管理和規(guī)劃等相關(guān)的土地信息系統(tǒng)領(lǐng)域的應(yīng)用。土地信息管理系統(tǒng)主要對土地進(jìn)行調(diào)查、登記、統(tǒng)計(jì)和評價(jià)，為地籍管理提供依據(jù)。在城鄉(xiāng)土地管理領(lǐng)域，還建立了地籍管理系統(tǒng)、城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)、農(nóng)村地籍管理信息系統(tǒng)、時(shí)域地籍信息系統(tǒng)、日常地籍管理信息系統(tǒng)等各大系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)土地管理作出了極大的貢獻(xiàn)。
3 結(jié)論
綜上所述，土地測繪為土地的開發(fā)管理提供基礎(chǔ)資料和技術(shù)支持，為土地開發(fā)管理起到了明顯的推動(dòng)作用。土地測繪新技術(shù)的發(fā)展，有力的提高了土地開發(fā)管理中資料的準(zhǔn)確度和土地開發(fā)管理的科學(xué)性。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞:土地 開發(fā)整理 項(xiàng)目 管理
一、引言
在人類改造自然、利用自然的過程中,對于土地的開發(fā)整理是一種主要的手段,同時(shí)這也是一項(xiàng)功在當(dāng)代利在千秋，造福子孫不可推卸的社會(huì)職責(zé)。有計(jì)劃地利用國土資源，保持耕地總量穩(wěn)定平衡，目前應(yīng)當(dāng)是國土資源管理部門著重解決的問題。自國家、省、市實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目以來, 土地開發(fā)整理作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)性工作，具有多目標(biāo)、多管理層次、多管理部門的特點(diǎn)。土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施階段的管理有很多內(nèi)容,但主要是質(zhì)量管理和資金管理，最終的目的是讓有限的土地資源得到充分的開發(fā)和利用，這是本文所要論述的主要目的。我們以江蘇省豐縣土地開發(fā)整理項(xiàng)目為例，進(jìn)行探討和分析土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理。
二、土地開發(fā)整理項(xiàng)目的管理措施
（一）建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制
為搞好土地開發(fā)整理工作，縣、鎮(zhèn)兩級政府和縣國土資源局要成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分管縣長任縣領(lǐng)導(dǎo)小組組長，縣國土、財(cái)政、水利、審計(jì)及各鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人為縣領(lǐng)導(dǎo)小組成員；項(xiàng)目所在地鎮(zhèn)長任鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組組長，鎮(zhèn)國土、財(cái)政、水利、審計(jì)部門等主要負(fù)責(zé)人為成員；縣國土資源局領(lǐng)導(dǎo)小組由分管局長任組長、耕保、規(guī)劃、地籍、開發(fā)所、財(cái)務(wù)、監(jiān)察等科室主要負(fù)責(zé)人為成員。縣、鎮(zhèn)兩級政府及國土局領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的成立，一是體現(xiàn)了縣、鎮(zhèn)兩級政府的重視，二是加強(qiáng)了對該項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，為土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的保障。
（二）現(xiàn)場勘查，制定實(shí)施方案
項(xiàng)目申報(bào)入庫前，縣國土資源局抽調(diào)耕保、地籍、規(guī)劃、開發(fā)所、測量隊(duì)等專業(yè)技術(shù)人員深入每個(gè)項(xiàng)目區(qū)核定項(xiàng)目區(qū)范圍、確認(rèn)新增耕地面積、測算施工的工程量，核算工程所需資金，制定切實(shí)可行的規(guī)劃方案和施工方案，確保項(xiàng)目能夠按設(shè)計(jì)方案完成。
（三）聘請專業(yè)人員，科學(xué)指導(dǎo)土地開發(fā)整理工作
為使土地開發(fā)整理項(xiàng)目能夠按照省、市要求，嚴(yán)格程序，規(guī)范實(shí)施，縣國土資源局聘請有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)公司專業(yè)骨干作為技術(shù)指導(dǎo)，對項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖等資料進(jìn)行全面審核修改，并親臨現(xiàn)場指導(dǎo)施工中出現(xiàn)的一些技術(shù)問題，確保了項(xiàng)目能夠按照規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)范施工、科學(xué)實(shí)施。
（四）明確分工，實(shí)行責(zé)任制
為確保項(xiàng)目能夠在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，各項(xiàng)工作實(shí)行了分工負(fù)責(zé)，耕保科負(fù)責(zé)內(nèi)業(yè)資料整理、項(xiàng)目審驗(yàn)工作；開發(fā)所負(fù)責(zé)外業(yè)施工工作；測量隊(duì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目勘測定界工作；規(guī)劃科做好土地利用總體規(guī)劃和土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃的審核工作；地籍科負(fù)責(zé)審核確認(rèn)新增耕地面積的數(shù)量及圖斑變化、地籍臺帳核對工作，各項(xiàng)工作分工細(xì)致，責(zé)任明確，確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施。
（五）落實(shí)制度、規(guī)范實(shí)施
項(xiàng)目在實(shí)施過程中嚴(yán)格按“五制”的要求，落實(shí)項(xiàng)目法人制、公告制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制和項(xiàng)目的合同制等五項(xiàng)制度。
1、項(xiàng)目公告制
項(xiàng)目在實(shí)施前，將項(xiàng)目名稱、建設(shè)位置、建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積、項(xiàng)目總投資、建設(shè)工期、土地權(quán)屬情況、項(xiàng)目承擔(dān)單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位等內(nèi)容在項(xiàng)目區(qū)向社會(huì)進(jìn)行了公告。
2、項(xiàng)目法人制
項(xiàng)目所在地鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長為項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招標(biāo)、工程實(shí)施及資金使用等工作，按照項(xiàng)目公告制、項(xiàng)目法人制、工程招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和工程合同制的要求做好項(xiàng)目的實(shí)施。
3、項(xiàng)目招投標(biāo)制
項(xiàng)目工程采用公開招標(biāo)方式，在縣政府網(wǎng)站招投標(biāo)公告欄上招標(biāo)公告，按投標(biāo)單位報(bào)名、資格預(yù)審、開標(biāo)、評標(biāo)、綜合評估等程序，完成了項(xiàng)目工程的招投標(biāo)工作。
4、工程監(jiān)理制
項(xiàng)目工程監(jiān)理在省財(cái)政廳、省國土資源廳提供的監(jiān)理單位備選庫中指定，監(jiān)理公司對項(xiàng)目工程實(shí)行全程跟蹤監(jiān)督，直至工程結(jié)束并完善一整套監(jiān)理材料。
5、項(xiàng)目合同制
項(xiàng)目所在地鎮(zhèn)政府與每一個(gè)施工單位都簽訂了施工合同。合同明確了雙方的責(zé)、權(quán)、利，確保了項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施。
（六）嚴(yán)格程序，強(qiáng)化資金管理，做到專款專用
項(xiàng)目資金均建立了專門賬戶，由項(xiàng)目所在鎮(zhèn)財(cái)政所專人管理，做到了專款專用，嚴(yán)格按照工程進(jìn)度及合同約定的付款方式撥付資金，項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后財(cái)政部門進(jìn)行了工程財(cái)務(wù)決算，審計(jì)部門進(jìn)行了資金審計(jì)，保證了資金的安全運(yùn)行，保證了項(xiàng)目資金用到了項(xiàng)目上。
（七）建立健全土地開發(fā)整理巡查制度，保障項(xiàng)目有序?qū)嵤?/p>
為及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決土地開發(fā)整理工作中存在的問題，確保新增耕地的數(shù)量和質(zhì)量，耕保、規(guī)劃、地籍、開發(fā)所等人員組成巡查小組，做到每周到施工現(xiàn)場巡查一次，及時(shí)掌握、指導(dǎo)和解決各個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度和出現(xiàn)的問題，查出問題及時(shí)匯報(bào)，及時(shí)召開調(diào)度會(huì)，及時(shí)與各鎮(zhèn)及各施工隊(duì)溝通情況，及時(shí)協(xié)調(diào)，確保了項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量。
三、土地開發(fā)整理項(xiàng)目與耕地占補(bǔ)平衡
耕地占補(bǔ)平衡，是土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理中的一個(gè)重要的指標(biāo)，2005-2010年豐縣共實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目庫項(xiàng)目76個(gè)，項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模36894.131畝，新增耕地面積23751.7665畝，已經(jīng)省國土資源廳驗(yàn)收合格。2011年實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目庫項(xiàng)目11個(gè)，項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模2146.7625畝，新增耕地面積2014.608畝。自2006年以來，江蘇省國土資源廳在豐縣共下達(dá)省以上投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目4個(gè)，項(xiàng)目區(qū)總規(guī)模71420.44畝，可整理面積55381.05畝，項(xiàng)目實(shí)施后可新增耕地3057.86畝，總投資8191.55萬元。這些項(xiàng)目的實(shí)施，提供了足量的新增耕地指標(biāo)，為我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，確保了我縣耕地占補(bǔ)平衡；通過廣泛實(shí)施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內(nèi)容的土地開發(fā)整理，完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)條件，穩(wěn)步提高了土地質(zhì)量，增強(qiáng)了糧食綜合生產(chǎn)能力；優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地集約利用；降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，取得明顯的經(jīng)濟(jì)效益；改善了農(nóng)村居住環(huán)境，有力推進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。
通過以江蘇省豐縣土地開發(fā)整理項(xiàng)目為例，要從總體上對土地開發(fā)整理項(xiàng)目的管理進(jìn)行掌握，從而進(jìn)一步對土地開發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)。通過這個(gè)具體的實(shí)例可以看到我國在土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理中的前景和未來，讓我們更加相信土地開發(fā)整理項(xiàng)目，作為影響百年大計(jì)的規(guī)劃，真正可以功在當(dāng)代利在千秋，是我們需要長久堅(jiān)持不可以忽略的“民生”大計(jì)。
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【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)重視；科學(xué)規(guī)劃；優(yōu)質(zhì)高效
松滋市地處湖北一個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，全市總?cè)丝?6.88萬人，土地總面積1433.18平方公里，屬低山丘陵區(qū)，山區(qū)丘陵分別占總面積的40.9%和43.3%，土地后備資源比較豐富.多年來，松滋市把開展土地開發(fā)整理，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為落實(shí)土地基本國策，實(shí)現(xiàn)全市耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要措施來抓，堅(jiān)持保護(hù)與開發(fā)并重，開源與節(jié)流并舉，在嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地的同時(shí)，努力搞好土地后備資源的開發(fā)利用。開展山、水、林、村土地綜合開發(fā)，取得顯著成效。自2001年以來松滋市實(shí)施國家和省、市、縣四級土地開發(fā)整理項(xiàng)目30個(gè)，累計(jì)投入2.1億元，項(xiàng)目總規(guī)模0.913萬hm2，新增耕地0.10萬hm2，確保了全市耕地面積的相對穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)全市耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
1 松滋市土地開發(fā)整理的成效及經(jīng)驗(yàn)
松滋市通過對土地整理項(xiàng)目的實(shí)施取得了很好的社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。一是社會(huì)效益，通過土地開發(fā)整理，增加了耕地，緩解了突出的人地矛盾，實(shí)現(xiàn)了全市耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，也保障了全市城市化、工業(yè)化用地，有力地支持了經(jīng)濟(jì)建設(shè)。二是經(jīng)濟(jì)效益通過土地開發(fā)整理，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了農(nóng)民增收，如畢郭鎮(zhèn)近年來共組織土地開發(fā)整理2390hm2，新增耕地面積達(dá)333.3hm2，全部用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，成為遠(yuǎn)近聞名的西瓜、甜瓜生產(chǎn)基地，大幅度提高了農(nóng)民收入。三是生態(tài)效益，通過土地開發(fā)整理，項(xiàng)目區(qū)生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)，從根本上改變土地干旱問題，減少了水土流失，增加了耕地面積，提高了林木覆蓋率。
1.1 幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
1.1.1 提高認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)高度重視是搞好土地開發(fā)整理工作的關(guān)鍵。松滋市委、市政府對土地開發(fā)整理非常重視，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)多次對土地開發(fā)整理工作作出批示，提出明確要求，推動(dòng)了全市土地開發(fā)整理工作的開展。
1.1.2 多方籌措加大土地開發(fā)整理資金投入是搞好土地開發(fā)整理工作的保障。目前，松滋市在土地開發(fā)整理資金投入上，主要把握了以下幾點(diǎn)：一是充分利用后備資源潛力較大的優(yōu)勢，積極爭取國家和省土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金。二是嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)收取非農(nóng)建設(shè)占用耕地新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)，把新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)地方返成部分和耕地開墾費(fèi)，全部用于土地開發(fā)整理。
1.1.3 完善制度規(guī)范化管理是搞好土地開發(fā)整理的基礎(chǔ)。松滋市政府先后出臺了《松滋市土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目管理暫行辦法》、《松滋市土地開發(fā)整理項(xiàng)目質(zhì)量管理暫行辦法》和《招遠(yuǎn)市土地開發(fā)整理項(xiàng)目施工招投標(biāo)管理暫行辦法》。這些辦法的制定和出臺，為進(jìn)一步規(guī)范土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。保證了工程質(zhì)量，確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施。
2 松滋市強(qiáng)化土地開發(fā)整理的對策
2.1 進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，完善目標(biāo)責(zé)任。土地開發(fā)整理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政策性、技術(shù)性和實(shí)踐性很強(qiáng)，單靠哪一個(gè)部門難以為繼，必須切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門互相配合，充分發(fā)揮各自工作優(yōu)勢，爭取多渠道投資，加大項(xiàng)目投入力度。項(xiàng)目所在鎮(zhèn)相應(yīng)成立鎮(zhèn)長任組長的土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施過程中督促檢查和協(xié)調(diào)，保證工程的順利實(shí)施和質(zhì)量保障。健全完善土地開發(fā)整理目標(biāo)管理責(zé)任制，市和鎮(zhèn)、鎮(zhèn)和村層層簽訂責(zé)任狀，明確各級的職責(zé)和任務(wù)，切實(shí)為民辦實(shí)事、辦好事、造福子孫后代。
2.2 進(jìn)一步深化改革，完善管理制度。隨著實(shí)踐的深入，土地開發(fā)整理從立項(xiàng)到實(shí)施，從項(xiàng)目管理到資金管理，必須建立和完善相應(yīng)的配套制度。國家、各省投資的重點(diǎn)項(xiàng)目要全面實(shí)行公告制、法人制、合同制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制等“五制”管理方式，項(xiàng)目庫項(xiàng)目本著“因地制宜、先易后難”的原則，平衡推進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展。要建立土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)集體和個(gè)人投資積極性，國家、集體、個(gè)人一起上，多方集資搞開發(fā)整理。相應(yīng)完善提高耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、土地開發(fā)整理與建設(shè)用地審批掛鉤制度、異地占補(bǔ)平衡制度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、竣工項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)制度、鎮(zhèn)村干部責(zé)任考核制度等配套政策，建立健康、良性的運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理制度化、程序化。
一、指導(dǎo)原則和總體思路
(一)指導(dǎo)原則。以黨的十七大精神為指導(dǎo),深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā),在開發(fā)中保護(hù)”和“積極推進(jìn)土地整理,大力進(jìn)行土地復(fù)墾,適度進(jìn)行土地開發(fā)”的方針,統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理、突出重點(diǎn)、整體推進(jìn),建立起政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與的土地開發(fā)整理新機(jī)制,嚴(yán)格保護(hù)耕地,高效開發(fā)利用土地資源,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展。
(二)總體思路。
1.堅(jiān)持土地開發(fā)整理面向支持和促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),面向提高單產(chǎn)水平和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力,面向優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)增加農(nóng)民收入。
2.確保項(xiàng)目規(guī)模效益,確保糧食安全,確保農(nóng)民增收,確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
3.實(shí)現(xiàn)由分散布局向集中布局轉(zhuǎn)變,由中小項(xiàng)目向重大項(xiàng)目轉(zhuǎn)變,由粗放數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變,由單純的土地開發(fā)整理復(fù)墾向全方位推動(dòng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變,由單純依靠政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與轉(zhuǎn)變。4.堅(jiān)持國家、省級投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為主,市、縣(區(qū))級投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目以新增耕地為主,確保全市耕地占補(bǔ)平衡。
二、確立重點(diǎn)領(lǐng)域,實(shí)施重大工程
根據(jù)省政府《意見》精神,結(jié)合*市土地資源現(xiàn)狀和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,確定*市今后土地開發(fā)整理的重點(diǎn)領(lǐng)域和實(shí)施的重大工程。
(一)土地開發(fā)整理重點(diǎn)領(lǐng)域。
1.建設(shè)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū),保障糧食安全。2.建設(shè)特色農(nóng)業(yè)示范區(qū),增加農(nóng)民收入。3.開發(fā)閑置土地和灘涂地,保障建設(shè)用地需求。4.整治山區(qū)丘陵、廢棄采礦地,改善生態(tài)環(huán)境。
(二)土地開發(fā)整理重點(diǎn)工程。
1.基本農(nóng)田保護(hù)工程。加大基本農(nóng)田建設(shè)投入,每年設(shè)立基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)2萬畝,全面引進(jìn)和推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、節(jié)水灌溉等技術(shù),確保基本農(nóng)田增產(chǎn)增效。加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)基礎(chǔ)工作,力爭到2010年實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化。
2.特色農(nóng)業(yè)示范工程。充分發(fā)揮*市部分農(nóng)產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)作物的獨(dú)特優(yōu)勢,通過土地開發(fā)整理,突出*特色,實(shí)施名牌戰(zhàn)略,增強(qiáng)核心競爭力,增加農(nóng)民收入。力爭3年內(nèi),以章丘大蔥、平陰玫瑰、商河大蒜、濟(jì)陽優(yōu)質(zhì)糧棉瓜果、歷城唐王和董家蔬菜基地、南部山區(qū)干鮮果品等為主,建設(shè)一批高效農(nóng)業(yè)示范工程。3.未利用地和灘涂開發(fā)利用工程。按照國家有關(guān)政策,在保護(hù)生態(tài)的前提下,計(jì)劃3年內(nèi)開發(fā)閑置廢棄地1756畝,復(fù)墾廢棄壓占破壞地4014畝,改造灘涂5000畝,開發(fā)未利用地4.8萬畝。開發(fā)整理出的土地,將根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和政策,部分置換、調(diào)整為建設(shè)用地。4.山區(qū)丘陵河流湖泊生態(tài)建設(shè)工程。3年內(nèi)整治2萬畝山區(qū)丘陵未利用地和6000畝湖泊未利用地,重點(diǎn)用于環(huán)境綠化和改善生態(tài)建設(shè)。5.廢棄采礦地綜合治理工程。3年內(nèi)綜合治理廢棄采礦地1萬畝,填土造地,綠化環(huán)境。6.村莊改造整理工程。在土地開發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)綜合整治村莊217個(gè),整治面積1.9萬畝。實(shí)施田、水、路、林、村綜合治理,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。
三、貫徹措施和具體要求
(一)分類實(shí)施,市場運(yùn)作。對基本農(nóng)田和特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、村莊整治等基礎(chǔ)性、公益性土地整理項(xiàng)目,堅(jiān)持以政府投入為主,由國土資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一規(guī)劃,分年度、有計(jì)劃、有重點(diǎn)地滾動(dòng)安排;對未確定使用權(quán)的荒山、荒坡、荒灘等可以采取租賃、承包等形式進(jìn)行開發(fā)利用;對采礦塌陷地,嚴(yán)格履行“誰破壞,誰復(fù)墾”的法定責(zé)任,對確無能力復(fù)墾的,由建設(shè)單位按規(guī)定繳納復(fù)墾費(fèi),按照“因地制宜,綜合利用”的原則,堅(jiān)持宜農(nóng)則農(nóng)、宜漁則漁、宜林則林、宜建則建,采取政府主導(dǎo)與市場化運(yùn)作相結(jié)合的形式進(jìn)行復(fù)墾整治。
(二)完善制度,規(guī)范管理。加快全市土地開發(fā)整理制度化、規(guī)范化建設(shè),制定全市土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目具體管理辦法,對市級投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)與預(yù)算、資金管理、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目審計(jì)、項(xiàng)目驗(yàn)收等予以規(guī)范。組織實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目,要嚴(yán)格落實(shí)法人制、招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制、公告制等制度,確保土地開發(fā)整理工作在公開、公平、公正、透明的原則下運(yùn)行。對項(xiàng)目資金要實(shí)行專賬核算,專款專用,嚴(yán)禁截留、挪用和擠占。要加強(qiáng)專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理,確保資金安全和高效運(yùn)行。各級國土資源、財(cái)政部門要積極發(fā)揮職能作用,對土地開發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)審核、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算評審和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行統(tǒng)一組織和管理,做到按規(guī)劃確定項(xiàng)目、按項(xiàng)目進(jìn)行管理、按設(shè)計(jì)組織施工、按規(guī)程檢查驗(yàn)收。嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定,確保國有土地出讓金純收益的20%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。各級要充分利用高新技術(shù),加快土地開發(fā)整理管理信息系統(tǒng)建設(shè)步伐,不斷提高土地開發(fā)整理的現(xiàn)代化管理水平。
(三)明確權(quán)屬,合理使用。要認(rèn)真做好土地開發(fā)整理項(xiàng)目權(quán)屬管理,切實(shí)保護(hù)好土地權(quán)利人的合法權(quán)益。土地開發(fā)整理前要編制權(quán)屬調(diào)整方案,項(xiàng)目竣工后要按照權(quán)屬調(diào)整方案和協(xié)議,及時(shí)做好土地變更調(diào)查和登記工作。要進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目工程的后期管護(hù),確保土地開發(fā)整理成果得到可持續(xù)有效利用。實(shí)施政府投資的土地開發(fā)整理項(xiàng)目新增加的集體所有未確定使用權(quán)的耕地,要科學(xué)安排,合理使用。對企事業(yè)單位和個(gè)人投資開發(fā)未確定使用權(quán)且符合開墾條件的荒山、荒地、荒灘新增加的耕地,經(jīng)驗(yàn)收合格后,按照“誰投資、誰受益”的原則,可歸其使用,使用期不少于30年,在承包或租賃期內(nèi),可繼承和有償轉(zhuǎn)讓。對工礦廢棄地、采煤塌陷地等土地,確實(shí)難以恢復(fù)農(nóng)用,且投資過大、效益過低的,經(jīng)確認(rèn)后,可按絕產(chǎn)地征用。征用后的絕產(chǎn)地歸國家所有。
2003年以來，杭州市在丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，針對當(dāng)前城市土地開發(fā)管理中普遍存在的突出矛盾和問題，探索出了一條符合科學(xué)發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新理念、新模式，并取得了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。丁橋大型居住區(qū)在短短的三年時(shí)間內(nèi)基本建成，成為杭州城市建設(shè)起步最晚、拆遷最快、交地最多的區(qū)域，被譽(yù)為“丁橋速度”。
“丁橋模式”，其基本經(jīng)驗(yàn)就是城市土地開發(fā)的目標(biāo)取向從片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展上來；城市土地開發(fā)理念及價(jià)值取向從“以利為本”轉(zhuǎn)到“以人為本”上來；城市土地開發(fā)的模式從房地合一開發(fā)轉(zhuǎn)到土地一、二級開發(fā)分離模式上來；城市土地開發(fā)管理的體制從多部門的條塊管理模式轉(zhuǎn)到以土地為主線的公共管理模式上來。
“丁橋模式”是怎么運(yùn)作的?
浙江省杭州丁橋大型居住區(qū)位于杭州市區(qū)東北部江干區(qū)的丁橋鎮(zhèn)內(nèi)，規(guī)劃為未來大杭州的CLD(即中央生活區(qū))。為切實(shí)解決中低收入家庭的居住問題，2003年杭州市委、市政府及時(shí)啟動(dòng)了丁橋大型居住區(qū)建設(shè)計(jì)劃，確定以保障性住房建設(shè)為主，并列入杭州市2003年重點(diǎn)工程。
在丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)中，針對傳統(tǒng)城市建設(shè)和土地開發(fā)所普遍存在的問題或矛盾，特別是征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套供給不足或建設(shè)滯后等問題，杭州市委、市政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對城市土地開發(fā)的理念、組織體制、運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)作模式等進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新實(shí)踐。
丁橋大型居住區(qū)一期規(guī)劃用地總面積5491畝，建筑總面積350萬平方米，建成區(qū)總居住人口10萬人。在短短的3年內(nèi)，丁橋大型居住區(qū)一期土地開發(fā)建設(shè)任務(wù)基本完成，至2007年底，已順利完成征地4715畝，房屋拆遷65萬平方米，興建拆遷安置房35萬平方米，已有1051戶5000多人人住新建安置房。同時(shí)，還提供了902畝經(jīng)濟(jì)適用房用地和897畝中低價(jià)商品房用地，其中2006年提供經(jīng)濟(jì)適用房用地614畝，開工建設(shè)面積達(dá)60萬平方米，占當(dāng)年杭州市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房總開工面積的60％。曾經(jīng)偏居一隅、乏人問津的城郊小鎮(zhèn)，如今被現(xiàn)代化的安居房小區(qū)、寬闊的公路、嶄新的學(xué)校以及齊備的基礎(chǔ)設(shè)施所代替。
分析總結(jié)丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)與建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，核心在于確立了一套符合科學(xué)發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新理念、新機(jī)制、新模式。
(一)貫徹“以民為先”思想，樹立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的土地開發(fā)新理念
城市土地開發(fā)不只是“生地”變“熟地”、“熟地”變“建筑”的工程過程，而且涉及到政府公共利益、開發(fā)企業(yè)利益和各種經(jīng)濟(jì)個(gè)體利益(包含原用地企業(yè)、被征地拆遷農(nóng)民、不同階層的城市居民等)之間復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系的重新協(xié)調(diào)平衡過程。丁橋的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就是以科學(xué)發(fā)展觀“以人為本”的核心理念為指導(dǎo)，率先樹立“以民為先”的土地開發(fā)新理念，并通過貫徹實(shí)施“五個(gè)先”的原則加以落實(shí)。
1 實(shí)施“三個(gè)先”原則，優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益，破解征地拆遷難題
杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)中，不僅在現(xiàn)行征地拆遷政策框架下，對征地補(bǔ)償、拆遷安置等給予政策傾斜，切實(shí)維護(hù)被征地拆遷戶的合法利益，而且貫徹了“以民為先”的新理念，通過實(shí)施“安置房先建設(shè)”、“10％留用地先定位”和“社會(huì)保障先落實(shí)”的“三個(gè)先”原則，來打消被征地拆遷農(nóng)戶對后續(xù)生活保障的疑慮，從而得到了被征地拆遷農(nóng)戶的贊同和支持，基本破解了征地拆遷的難題。
“安置房先建設(shè)”，是指房屋拆遷實(shí)施“先建后拆”，并在安置房建設(shè)中做到被征遷群眾“三參與一監(jiān)督”(即征遷對象參與安置房地塊的選擇，參與安置房設(shè)計(jì)方案的確定，參與安置房建筑材料的選擇，參與監(jiān)督安置房建設(shè)工程的質(zhì)量)，從而大大縮短甚至避免拆遷戶過渡之苦。目前，總用地面積329畝、總建筑面積達(dá)35萬平方米的安置房建設(shè)已完工，1051戶拆遷農(nóng)戶已入住功能齊全、環(huán)境優(yōu)美的安置房。
“10％留用地先定位”，是指按照“確定先、分配先、引導(dǎo)先”原則對目前杭州市執(zhí)行的留用地政策予以優(yōu)先落實(shí)。“確定先”，即征遷之初，事先征求鎮(zhèn)、村意見，在規(guī)劃中先行將314畝留用地指標(biāo)全部落實(shí)到了區(qū)位條件較好的具體地塊；“分配先”，即由當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府牽頭，將通過審核的留用地指標(biāo)分配到每個(gè)村；“引導(dǎo)先”，即丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)指揮部會(huì)同當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府對留用地進(jìn)行開發(fā)性建議規(guī)劃，引導(dǎo)留用地資源有效配置與科學(xué)定位，確保居住區(qū)“三產(chǎn)”配套的充足與科學(xué)，從而不僅可以提供三產(chǎn)的就業(yè)崗位，還可以使村民從留用地的收益中獲得穩(wěn)定的分紅。
“社會(huì)保障先落實(shí)”，是指按照杭州市現(xiàn)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本生活保障有關(guān)政策，在征地拆遷之初，先行核定各村被征地農(nóng)民的社保指標(biāo)；征地拆遷之中確保征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)到位，確保符合參保條件的被征地農(nóng)民100％參保。從而率先落實(shí)好被征地農(nóng)戶的基本生活保障，解除他們的后顧之憂。
2 實(shí)施基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施先行建設(shè)原則，既及時(shí)滿足居民生活之需，又促進(jìn)土地保值增值
現(xiàn)行的城市土地開發(fā)模式往往只將有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)予以實(shí)施，如“七通一平”等，而對有關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施等并無強(qiáng)制性要求，致使實(shí)踐中無論是經(jīng)濟(jì)適用房還是商品房項(xiàng)目，公共配套設(shè)施未建成或未投入運(yùn)營就倉促交付的現(xiàn)象非常普遍，不僅使得居民生活便捷度難以提高，容易引發(fā)多方面問題，也影響城市土地價(jià)值增值的有效實(shí)現(xiàn)。
針對這些問題，杭州丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，率先提出“基礎(chǔ)及公共配套設(shè)施先行建設(shè)”的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下，將道路、學(xué)校、商場等公建配套設(shè)施與安置房建設(shè)一起先行建設(shè)，以盡量減少因居住區(qū)建設(shè)給征地拆遷群眾帶來的不便，滿足當(dāng)?shù)鼐用窈唾彿咳胱【用裆睢⒊鲂械确矫娴男枨蟆４诉^程中，不僅被拆遷居民和新購房入住居民享受到了城市開發(fā)的益處，開發(fā)商也享受到城市發(fā)展的益處。截至2007年底，區(qū)內(nèi)配套道路已基本貫通；河道整治正在進(jìn)行；杭州師范大學(xué)附屬丁蘭實(shí)驗(yàn)學(xué)校已投入使用；污水泵站已經(jīng)建成；丁蘭公園、健身公園已基本建成；居住配套中心正在建設(shè)；自來水加壓泵站、11萬伏變電所、公交中心
站等其他配套項(xiàng)目也正在抓緊實(shí)施。所有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等均將在經(jīng)濟(jì)適用房投入使用前，全面建成并投入使用。
3 實(shí)施保障性民生用地優(yōu)先供給原則，保障中低收入居民居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)
從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀看，當(dāng)前城市土地開發(fā)應(yīng)更加重視社會(huì)公平，應(yīng)將更多的眼光投向城市中大量的無房戶、住房困難戶等弱勢群體，以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)項(xiàng)目無論是項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃選址、還是供地政策，都始終樹立并貫徹優(yōu)先保障民生問題的理念。
首先，丁橋大型居住區(qū)建設(shè)立項(xiàng)的初衷，就是為了解決中低收入家庭的住房困難問題，是杭州市實(shí)施“居者有其屋”工作目標(biāo)的重要組成部分，并被列為杭州市2003年重點(diǎn)工程計(jì)劃和“實(shí)事工程”之一。
其次，在規(guī)劃上，明確規(guī)定整個(gè)丁橋地塊按照50％的比例建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價(jià)格的商品房，以充分保證保障性用地的土地供給和經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，切實(shí)保障中低收入階層居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
再次，在供地政策上，優(yōu)先供給經(jīng)濟(jì)適用房用地。按照規(guī)劃，丁橋大型居住區(qū)三年內(nèi)要交付經(jīng)濟(jì)適用房用地902畝，規(guī)劃建筑總面積150多萬平方米。截至2007年底，所有經(jīng)濟(jì)適用房地塊的交地工作全部完成，成為杭州市區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房交地最快、最多的區(qū)域，丁橋大型居住區(qū)指揮部還連續(xù)三年被評為杭州市經(jīng)濟(jì)適用房和保障性住房建設(shè)先進(jìn)單位。
(二)以土地儲(chǔ)備為平臺，構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新機(jī)制
丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開發(fā)管理模式和機(jī)制，以新型的城市土地儲(chǔ)備制度為平臺，實(shí)施成片土地分級開發(fā)模式。即按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”原則，在土地出讓前，通過土地儲(chǔ)備，由政府先行組織實(shí)施土地前期開發(fā)，即實(shí)施城市土地一級開發(fā)模式。從而不僅使得政府能依法行使土地征用權(quán)、收購權(quán)，履行公共品提供的職責(zé)，而且有利于促進(jìn)國有土地資產(chǎn)保值增值，也為優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益等“五個(gè)先”原則的貫徹落實(shí)奠定制度基礎(chǔ)。
(三)以國土管理部門為主導(dǎo)，構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀要求的新型城市土地一級開發(fā)運(yùn)作模式
如前所述，以土地儲(chǔ)備制度為平臺，實(shí)施土地一級開發(fā)將是我國新時(shí)期城市土地開發(fā)的主導(dǎo)模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一級開發(fā)模式顯得尤為關(guān)鍵。丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，為確保“五個(gè)先”原則的貫徹落實(shí)。摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開發(fā)管理組織體制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一條以國土管理部門為主導(dǎo)，土地開發(fā)前期指揮部與政策性土地開發(fā)公司為載體，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作有效結(jié)合、多部門多級聯(lián)動(dòng)的新型城市土地一級開發(fā)運(yùn)作模式。
1 引人公共管理的理念，建立國土管理部門主導(dǎo)的新型城市土地開發(fā)管理組織體制
丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)實(shí)踐中，率先引入公共管理的概念，以土地經(jīng)營為主線，構(gòu)建起以國土管理部門為主導(dǎo)的新型城市土地開發(fā)經(jīng)營管理組織體制。
首先，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，丁橋大型居住區(qū)一期成立了由杭州市國土資源局、建委、發(fā)改委、財(cái)政和規(guī)劃各職能部門及江干區(qū)在內(nèi)的丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，以協(xié)調(diào)各職能部門關(guān)系，提高土地開發(fā)審批效率。
其次，建立了以杭州市國土資源局為主的丁橋大型居住區(qū)前期建設(shè)指揮部，采取“市、區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級合力建設(shè)、各部門協(xié)調(diào)配合、全社會(huì)共同參與的工作機(jī)制，以更好地協(xié)調(diào)處理征地、拆遷環(huán)節(jié)各項(xiàng)工作，更好地貫徹落實(shí)好“三先”工作。
第三，在具體運(yùn)作層面，以國土資源管理部門為主導(dǎo)，實(shí)施城市土地開發(fā)和建設(shè)中的各項(xiàng)具體的事務(wù)性和經(jīng)營性工作。一方面，以土地儲(chǔ)備中心為依托，完成立項(xiàng)、規(guī)劃、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建設(shè)指揮部作為建設(shè)單位，統(tǒng)一征地拆遷、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一公開招標(biāo)；一方面，成立附屬于國土部門的國有獨(dú)資的城市土地發(fā)展公司，既解決所需的大量資金問題，又能夠按照公司化運(yùn)作要求具體實(shí)施土地開發(fā)和建設(shè)工作。
2 組建政策性土地開發(fā)公司，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作的有效結(jié)合
土地儲(chǔ)備制度建立以來，作為事業(yè)性單位的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然承擔(dān)土地一級開發(fā)中的事務(wù)性管理工作。而對于土地一級開發(fā)過程中涉及的融資活動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)等具體經(jīng)營性活動(dòng)，理應(yīng)是開發(fā)企業(yè)的優(yōu)勢所在。但若完全由追求利潤最大化為目標(biāo)的開發(fā)企業(yè)來承擔(dān)土地一級開發(fā)的所有經(jīng)營性活動(dòng)，又很難確保土地開發(fā)過程中的社會(huì)、生態(tài)目標(biāo)的有效落實(shí)。
為較好解決企業(yè)的“贏利性”與“公共性”之間的矛盾，既提高土地一級開發(fā)的效率，降低開發(fā)成本，又能貫徹政府意圖，且較好避免政企不分或企業(yè)唯利是圖的隱患等，丁橋大型居住區(qū)的開發(fā)建設(shè)實(shí)踐中，專門組建了附屬于國土部門的國有獨(dú)資性質(zhì)的政策性土地開發(fā)公司――杭州城市土地發(fā)展公司。由該公司通過貸款等形式籌措開發(fā)資金先行投入，再通過經(jīng)濟(jì)適用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出讓金及安置房部分成本回收等形式回籠建設(shè)資金，并實(shí)現(xiàn)自我滾動(dòng)平衡，從而較好解決了城市土地開發(fā)所需的大量資金問題；同時(shí)，又在前期建設(shè)指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以該公司為主導(dǎo)，按照市場化、公司化運(yùn)作機(jī)制，具體落實(shí)征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施開發(fā)、安置房建設(shè)等經(jīng)營性活動(dòng)。從而實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場運(yùn)作的有效結(jié)合，既確保社會(huì)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，又保證運(yùn)作效率的提高。
“丁橋模式”的啟示
城市土地開發(fā)要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須積極創(chuàng)新土地開發(fā)的理念、機(jī)制、體制、模式。針對我國當(dāng)前城市土地開發(fā)模式普遍存在的問題及矛盾，我們認(rèn)為丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，至少可以給我們以下的啟示：
1 城市土地開發(fā)必須始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)貫徹“以人為本、利益共享”的理念
縱觀當(dāng)前城市土地開發(fā)管理中的突出矛盾和難題，主要在于征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題。因此，要確保城市土地開發(fā)有序展開，在城市土地開發(fā)的指導(dǎo)思想和理念上，必須要從片面追求經(jīng)濟(jì)增長為主轉(zhuǎn)向“以人為本”、“利益共享”、“和諧發(fā)展”的軌道上來。
丁橋模式的成功經(jīng)驗(yàn)，首先在于確立了“以人為本”、“以民為先”的基本理念，更在于制定了具體的落實(shí)措施，特別是通過實(shí)施“五個(gè)先”原則，將“以民為先”的理念切實(shí)貫徹到城市規(guī)劃制定、用地指標(biāo)分配、政策傾斜(如對失地農(nóng)民的補(bǔ)償和社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè))等方面及其征地拆遷、土地整理、供地環(huán)節(jié)等土地開發(fā)的全過程，從而真正建立起
土地開發(fā)利益共享、和諧統(tǒng)籌發(fā)展的良性機(jī)制。其中征地拆遷環(huán)節(jié)的“以民為先”做法，不僅對于破解征地拆遷難題具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義，對于指導(dǎo)我國征地制度改革創(chuàng)新也具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
2 土地儲(chǔ)備制度是適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的新型城市土地使用管理制度的重要組成部分
從丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設(shè)的實(shí)踐看，土地儲(chǔ)備這項(xiàng)創(chuàng)新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地儲(chǔ)備這項(xiàng)制度本身所致，而是發(fā)展觀的偏差及現(xiàn)行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地儲(chǔ)備制度恰是引導(dǎo)城市土地開發(fā)步入科學(xué)發(fā)展軌道的重要制度保障，理應(yīng)成為科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的我國新型城市土地開發(fā)管理制度的重要組成部分。
從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀角度看，土地儲(chǔ)備的目標(biāo)導(dǎo)向不僅僅只關(guān)注通過商品性、贏利性用地的儲(chǔ)備、供給，以獲得土地增值收益，而更應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)性和生態(tài)性目標(biāo)，通過土地儲(chǔ)備運(yùn)作，將土地投放于非贏利性的、或微利性、公益性的用地類型，以實(shí)現(xiàn)如建設(shè)保障性住房(包括村民的安置房和居民的經(jīng)濟(jì)適用房)等。
3 城市土地一級開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作模式，組建政策性土地一級開發(fā)企業(yè)的模式具有較大的優(yōu)勢
城市土地一級開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，也就是說城市土地一級開發(fā)的主體應(yīng)當(dāng)是政府，這不僅是我國社會(huì)主義土地公有制的內(nèi)在規(guī)定性，也是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。從目前各地實(shí)踐上看，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地一級開發(fā)全過程的完全政府主導(dǎo)型土地一級開發(fā)模式，實(shí)踐效果不盡理想，且多局限于零星地塊之上。政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作應(yīng)是我國城市土地一級開發(fā)的主導(dǎo)模式。
丁橋模式通過組建政策性土地一級開發(fā)企業(yè)的模式，較好地實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)和市場運(yùn)作的有效結(jié)合，較好地解決了一般開發(fā)企業(yè)“贏利性”與“公共性”之間的矛盾問題。而這種模式也是英國、我國香港、新加坡等國家或地區(qū)城市新區(qū)開發(fā)、市區(qū)重建等工作中的主導(dǎo)模式，并取得了很好的效果。從我國各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)開發(fā)模式的比較上看，組建國有土地開發(fā)公司，在開發(fā)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)的模式，開發(fā)效果比較理想，比較符合我國國情。因此，我們認(rèn)為杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)實(shí)踐中探索出的“政府主導(dǎo)+政策性國有土地開發(fā)公司”模式，具有重要的示范價(jià)值和推廣意義。
關(guān)鍵詞：GPS，GIS，土地開發(fā)，土地整理
中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：
前 言
隨著科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,耕地日益減少, 質(zhì)量日益下降，用地需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾愈來愈多。保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡, 由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變土地利用方式, 改善土地利用結(jié)構(gòu)與布局, 提高土地產(chǎn)出率和綜合利用效益, 是緩解這一矛盾的關(guān)鍵因素。
在此背景下，我國土地開發(fā)整理工作迅速地開展了起來，期待以此提高耕地面積數(shù)量，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的耕地平衡與總量提升。在這一大背景下，傳統(tǒng)的測繪與建庫技術(shù)顯然難以滿足大規(guī)模工程的需要，而GPS與GIS技術(shù)憑借快捷性、高效率、高精度等優(yōu)勢，其應(yīng)用得以廣泛認(rèn)可，為土地開發(fā)整理工作的開展提供根本技術(shù)保障。本文作者結(jié)合自己多年從事地形測繪的親身經(jīng)驗(yàn)，對GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應(yīng)用方法與流程進(jìn)行了簡要分析，對廣大從事土地整理開發(fā)工作的技術(shù)人員有一定的借鑒作用。
GPS與GIS技術(shù)
GPS技術(shù)
GPS是20世紀(jì)70年代由美國陸海空三軍聯(lián)合研制的新一代空間衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)。該系統(tǒng)由地面控制、空間和用戶裝置等構(gòu)成，其主要優(yōu)點(diǎn)有：全天候、全覆蓋、高精度三維定位定速定時(shí)和快速省時(shí)高效。GPS RTK測量系統(tǒng)主要由GPS接收設(shè)備、數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)構(gòu)成。
通過應(yīng)用GPs技術(shù)，具有觀測時(shí)間短、精確度高等特征，可對三維坐標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，提高土地整理工作效率與質(zhì)量水平，具有一定應(yīng)用價(jià)值。以我國土地開發(fā)整理工作要求來看，一般繪圖比例尺為1：2000、1：5000或者1：10000，而GPS技術(shù)可以在特定范圍內(nèi)將精確度控制到厘米級，與工作要求完全相符。因此，在土地開發(fā)整理測繪工作中應(yīng)用GPS技術(shù)，可對項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，在項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工放樣等環(huán)節(jié)應(yīng)用，更好地滿足測繪要求，其中涉及到陡坎、地類邊界、獨(dú)立地物、控制點(diǎn)、權(quán)屬邊界、行政邊界、道路橫斷面、高程點(diǎn)等諸多領(lǐng)域。
GIS技術(shù)
地理信息系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)空問與實(shí)體關(guān)系，注重空間分析與模擬操作，它具有空間數(shù)據(jù)處理能力和空間信息分析能力強(qiáng)，屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)并存的特點(diǎn)，可根據(jù)用戶的要求迅速地獲取滿足需要的各種信息，并能以地圖、圖形或數(shù)據(jù)的形式表示處理的結(jié)果。G IS有兩個(gè)顯著特征：（1）它不僅可以像傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)( DBMS)那樣管理數(shù)字和文字(屬性)信息，而且可以管理空間(圖形)信息; （2）它可以利用各種空間分析的方法, 對多種不同的信息進(jìn)行綜合分析, 尋求空間實(shí)體間的相互關(guān)系, 分析和處理在一定區(qū)域內(nèi)分布的現(xiàn)象和過程。
因此，G IS 技術(shù)在土地開發(fā)整理中的各個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用, 利用G IS可以對土地開發(fā)整理規(guī)劃編制和實(shí)施過程中的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、編輯、組織、管理、輸出及更新, 為高質(zhì)量、高效率、高水平地完成土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制、項(xiàng)目管理和實(shí)施監(jiān)測等工作提供了可靠的保障。
3 總體流程圖
GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應(yīng)用總體流程圖如圖1所示：
圖1GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應(yīng)用總體流程圖
4 詳細(xì)流程
4.1 GPS測繪
(1) 控制測量
在土地整理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)GPS控制點(diǎn)位置應(yīng)該均勻分布，GPS控制點(diǎn)問應(yīng)通視良好，為了方便以長期利用GPS測量成果并進(jìn)行重復(fù)觀測，GPS控制點(diǎn)選定后應(yīng)設(shè)置具有中心標(biāo)志的標(biāo)石，以精確標(biāo)志點(diǎn)位。點(diǎn)的標(biāo)志和標(biāo)石必須穩(wěn)固以利于保存和利用。控制點(diǎn)位置選擇通常應(yīng)遵循以下原則：
(1)選擇易于安置儀器的地方，視場要開闊；
(2)遠(yuǎn)離高壓線路和大功率無線電發(fā)射臺，以免磁場對GPS衛(wèi)星信號干擾；
(3)遠(yuǎn)離大面積的水域或?qū)﹄姶挪ǚ瓷浠蛭諒?qiáng)烈的物體，以減弱多路徑效應(yīng)的影響；
(4)選擇交通便利的地方，便于用其他測量手段聯(lián)測和擴(kuò)展。
結(jié)合土地整理項(xiàng)目特點(diǎn)，GPS控制點(diǎn)多做在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)固定的水工建筑物上和居民點(diǎn)內(nèi)易于觀測、永久保留的地方，但是必須滿足每平方公里做一個(gè)GPS控制點(diǎn)且點(diǎn)位分布均勻。需要做標(biāo)石時(shí)，可以在林邊與路邊處埋設(shè)混凝土標(biāo)石或道班釘。測區(qū)的控制測量遵循從高級到低級，從整體到局部的原則。利用測區(qū)已有原國家二、三等點(diǎn)作為起算點(diǎn)布設(shè)GPSE級控制點(diǎn)作為測區(qū)首級。
(2) 可行性研究階段
在土地開發(fā)整理項(xiàng)目的可行性研究階段，可作為項(xiàng)目投資的基礎(chǔ)時(shí)期。在這一過程中，對于項(xiàng)目的土地面積、高程等參數(shù)精確度要求較低，只需要通過常規(guī)性的圖件參考即可；或者通過應(yīng)用GPS技術(shù)，只需要在項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)行概括性測量即可，簡單地了解項(xiàng)目規(guī)模、道路、土地權(quán)限、排灌溝渠等狀況，尤其在這一階段，沒有對項(xiàng)目區(qū)的邊界提出較高要求，只需要獲得控制點(diǎn)坐標(biāo)、經(jīng)緯度坐標(biāo)，這些都可以通過GPS技術(shù)輕易獲得。因此，結(jié)合工程項(xiàng)目現(xiàn)場的實(shí)際情況，包括地形、地貌以及地表植被等，綜合考慮各種儀器使用的優(yōu)勢與劣勢，利用GPSRTK實(shí)行全野外數(shù)字化地形圖測繪。
(3) 規(guī)劃設(shè)計(jì)階段
項(xiàng)目投資前期的框架性基礎(chǔ)研究工作就是對項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究。土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段對項(xiàng)目區(qū)的土地面積、長度、高程等沒有很嚴(yán)格的精度要求，可采用國家測繪部門提供的地形圖作為工作底圖，圖件比例尺一般
以1：10000為宜。該階段要求邊界控制點(diǎn)的平面坐標(biāo)及經(jīng)緯度坐標(biāo)，因其對項(xiàng)目區(qū)邊界的要求較高。對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行概略性的現(xiàn)場實(shí)測，實(shí)地測量項(xiàng)目區(qū)的規(guī)模、道路、土地權(quán)屬界線、電力線、排灌溝渠等。GPS—RTK測量方法可以實(shí)時(shí)精確的提供各點(diǎn)的三維坐標(biāo)，并可轉(zhuǎn)換成經(jīng)緯度坐標(biāo)，滿足可行性研究的需要。
在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段對項(xiàng)目區(qū)各類土地的面積、長度、高程有相對較高的精度要求，對項(xiàng)目區(qū)地形地貌的準(zhǔn)確性、現(xiàn)勢性上有較高的要求。
尤其涉及項(xiàng)目規(guī)劃方案的優(yōu)劣判斷、溝渠路林工程的詳細(xì)設(shè)計(jì)、工程概(預(yù))算及土方計(jì)算的準(zhǔn)確性等，所以通常要求實(shí)測比例尺大于1：2000的全要素地形圖作為設(shè)計(jì)底圖。該階段對測量數(shù)據(jù)及成果的高要求體現(xiàn)了GPS—RTK技術(shù)的靈活、快速、省時(shí)、省力等優(yōu)點(diǎn)，在測量的過程中實(shí)時(shí)測點(diǎn)的三維坐標(biāo)，可達(dá)到邊測量、邊規(guī)劃設(shè)計(jì)的效果。
4.2 GIS數(shù)據(jù)處理
(1) 總體要求
土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)是土地開發(fā)整理規(guī)劃的要求，對開發(fā)整理規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行勘測、布局規(guī)劃設(shè)計(jì)，是根據(jù)中華人民共和國國土資源行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(TD／T 1012—2000)的要求。結(jié)合地方土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，編制土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃，并對具體項(xiàng)目地形和利用現(xiàn)狀進(jìn)行勘測與布局規(guī)劃設(shè)計(jì)，制定實(shí)施計(jì)劃和措施，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用管理。土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)成果圖包括開發(fā)整理項(xiàng)目勘界圖、地形圖、土地利用現(xiàn)狀圖、平面布局圖、工程端面設(shè)計(jì)圖。這些圖件的編制，根據(jù)《規(guī)范》和實(shí)際可操作的要求，基礎(chǔ)圖件必須采用1／1000或更大成圖比例尺，為了及時(shí)準(zhǔn)確完成制圖任務(wù)，我們在實(shí)際工作中，采用MAPGIS平臺，通過數(shù)字測圖、成果圖編輯、圖庫集成、成果圖輸出4個(gè)環(huán)節(jié)，編制了4hm以上的土地開發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)系列數(shù)字化地圖。
(2) 內(nèi)業(yè)處理
數(shù)據(jù)采集回來后，首先把電子手簿數(shù)據(jù)傳輸?shù)接?jì)算機(jī)指定文件夾，然后確定啟動(dòng)繪圖處理進(jìn)行展點(diǎn)，再是采用無碼作業(yè)對地物進(jìn)行編輯。一般是先展繪測量控制點(diǎn)，獨(dú)立地物，再連接管線、道路、坎線、房屋等，同時(shí)進(jìn)行地形等高線等綜合編輯、圖形圖幅整飾。并以點(diǎn)、線、面文件保存文件或轉(zhuǎn)換成其它矢量圖形格式(如CAD、MAPINFO等)。
最后以數(shù)字測圖成果圖為底圖，按照《規(guī)范》和GIS圖形編輯手冊，進(jìn)行平面布局設(shè)計(jì)和端面設(shè)計(jì)，并生成設(shè)計(jì)參數(shù)、指標(biāo)文件和成圖。
(3) 田塊劃分
田塊規(guī)劃設(shè)計(jì)包含以下4個(gè)方面的要素：田塊大小、田塊方向、田塊長寬和田塊形狀。田塊大小一般由單井灌溉控制面積確定，大致在5～8hm范圍內(nèi)。田塊方向是指田塊長邊的方向，往往是播種與耕作管理的方向，也是末級固定渠道、田問道和護(hù)田林帶主林帶的方向。選定田塊方向應(yīng)滿足以下4個(gè)方面的要求：1)有利于作物的生長發(fā)育；2)有利于田間機(jī)械作業(yè)；3)有利于水土保持和排水；4)有利于防風(fēng)。田塊長寬應(yīng)根據(jù)合理組織生產(chǎn)和有效利用農(nóng)機(jī)具以及地形特點(diǎn)、田塊面積等因素具體加以確定。在風(fēng)害地區(qū)還要考慮合理配置護(hù)田林帶的要求。田塊形狀應(yīng)根據(jù)機(jī)械作業(yè)要求，必須使設(shè)計(jì)的田塊至少具有一個(gè)直角和田塊兩個(gè)長邊平行。因此，田塊形狀最好為夾角90。或夾角接近90。的方形。確定了以上4個(gè)因素后，利用GIS的編輯功能，很容易生成符合長寬條件的標(biāo)準(zhǔn)田塊。
(4) 土地平整工程規(guī)劃設(shè)計(jì)
項(xiàng)目區(qū)土地平整時(shí)，要考慮項(xiàng)目區(qū)的地形、農(nóng)田灌排等水利工程設(shè)施和整理后田塊適宜種植作物的特性。各田塊的高程設(shè)計(jì)和土方量計(jì)算方法采用DTM分析法，利用GIS的DTM分析，生成數(shù)字高程模型DEM，然后利用GIS“蓄積量／表面積計(jì)算”功能，計(jì)算田塊設(shè)計(jì)高程和挖填土方量。
(5) 圖件輸出
GIS輸出系統(tǒng)可完成圖件輸出，為了得到高質(zhì)量的輸出結(jié)果，一般先將矢量數(shù)據(jù)分色光柵化處理，然后再發(fā)送到打印機(jī)，以提高打印質(zhì)量和速度。打印時(shí)容易出現(xiàn)設(shè)置紙張大小已經(jīng)足夠，但打印輸出圖還是被分幅打印的問題，即一張圖被切割打印在兩張圖紙上。解決這一問題的關(guān)鍵是在MAPGIS排版輸出時(shí)要明確圖紙空間、頁面空間、硬件設(shè)備紙張空間這3個(gè)不同概念，只有它們的設(shè)置正確且相互匹配，才不至于產(chǎn)生被分幅打印的問題。
5 小 結(jié)
利用GPS與GIS技術(shù)，開展區(qū)域土地開發(fā)整理規(guī)劃編制，突破了傳統(tǒng)模擬成圖的技術(shù)和方法，本文將2S技術(shù)作為新技術(shù)、新方法應(yīng)用于土地開發(fā)整理當(dāng)中，是信息化社會(huì)發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果，隨著科技技術(shù)日新月異的發(fā)展，土地開發(fā)整理的要求也越來越高，而GPS與GIS技術(shù)作為土地開發(fā)整理的技術(shù)手段，也會(huì)發(fā)展得越來越成熟。
參考文獻(xiàn)
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