時間：2023-09-15 17:14:24
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履行監察職責，強化問責內容。按照《行政監察法》的規定，行政監察機關主要履行五項職責，這為行政問責內容的設定指明了法律依據。因此，在行政問責內容設定上，要與行政監察機關的職責相銜接，具體講，對決策內容違反國家法律、法規的；對執行人民政府重大決策部署不力的；違反議事規則，個人或者少數人決定重大事項，或者改變集體作出的重大決定的；違反規定決定考核、錄用、任免、獎懲等人事管理事項的；違反規定決定立項、招標、設計、施工、投產等重大項目、安排使用財政資金或者處置國有資產失誤，造成資金浪費或者國有資產流失的；事關民生等重大問題能夠解決而不解決的；不履行對社會、公眾公開承諾的；無正當理由不履行法定職責，使行政管理相對人合法權益受損等行政不作為或者亂作為的行為，都應作為行政問責的內容，進行問責。
依據監察程序，嚴格問責步驟。程序是內容的載體。行政問責作為促進依法行政的舉措之一，其程序規定要與行政監察工作的程序相銜接。《行政監察法》規定了開展行政監察工作的基本程序，如：對需要檢查的事項予以立項；制定檢查方案并組織實施；向本級人民政府或者上級監察機關提出檢查情況報告；根據檢查結果，做出監察決定或者提出監察建議。這些行政監察工作的法定程序，也應是行政問責程序設定的法律依據，為此，行政問責應依法設定以下基本工作程序。即：對需要問責的事項進行初步調查；需要進一步查證的，報本機關行政首長批準后立案；對問責對象的行為事實做進一步調查；經本機關領導班子集體研究，作出對問責對象給予問責、免予問責或者不予問責的決定；將問責決定以書面形式通知問責對象，并在一定范圍內宣布等。
準確區分責任，恰當追究責任主體。行政問責的前提是準確劃分責任、正確區分責任、恰當追究責任，也就是說，責任的區分必須遵循責任法定的原則。《行政監察法》關于 “負有直接責任的主管人員和其他責任人”的規定，為行政問責責任人的區分提供了法律依據。行政問責制在責任人的區分上，應當區分所在單位行政首長責任、直接責任和間接責任。具體說，批準人批準的事項，導致行政不良后果發生的，批準人負直接責任。因承辦人弄虛作假、徇私舞弊或者工作失誤，致使批準人不能正確履行職責，導致行政不良后果發生的，承辦人負直接責任。承辦人未經批準人批準，直接作出具體行政行為，導致行政不良后果發生的，承辦人負直接責任。承辦人不按照批準人批準事項實施具體行政行為，導致行政不良后果發生的，承辦人負直接責任。因指令、干預，導致行政不良后果發生的，發出指令、干預的行政首長負直接責任。集體研究作出的決定，導致行政不良后果發生的，行政首長負直接責任，持相同意見的人員負間接責任。因上級機關改變下級機關意見，導致行政不良后果發生的，上級機關行政首長負直接責任。2人以上（含2人）故意或者過失導致行政不良后果發生的，按個人所起的作用確定責任。
妥善運用處理手段，形成工作合力。行政監察工作與行政問責，在對國家行政機關及其工作人員違反行政紀律的處理上不盡相同，前者設定的警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種形式，側重的是行政紀律處分；后者設定的公開道歉、調離現工作崗位、引咎辭職、責令辭職、免職等突出的是組織處理。但在處理結果的運用上，應把紀律處分和組織處理結合起來，對受到行政紀律處分，不適宜本職崗位的，可同時采取調離崗位、責令辭職、免職等方式進行問責。同樣，對受到行政問責后，仍需給予行政紀律處分的，必須給予紀律處分，不能以行政問責代替行政處分。
總之，行政問責與行政監察工作緊密聯系，但各自又有相對獨立性。兩者要在職能上分，在機制上合；在行動上分，在思想上合；在任務上分，在目標上合。既不能以行政問責工作代替行政監察工作，也不能以行政監察工作代替行政問責工作。
第二條本規范所指行政處罰自由裁量權，是指司法行政部門依法處理違法案件時，在法律、法規或規章規定的行政處罰種類、幅度范圍內，選擇具體量罰標準的決定權。包括從重、從輕、減輕給予行政處罰或者不予、免予行政處罰。
第三條行使行政處罰自由裁量權應當體現以人為本，遵循查處與引導相結合、處罰與教育相結合的原則，所實施的行政處罰與違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度相當。減輕處罰，須有正當理由和依據，不得。
第四條對性質、情節基本相同的同一類型案件，在同一時期內行使行政處罰自由裁量權時，適用的法律依據、處罰種類及處罰度應當相同。
第五條不同的法律法規或規章對同一違法行為的處罰標準規定不一致時，應當遵循法律效力原則，正確適用具體法律依據。
第六條在法律、法規或規章規定的行政處罰幅度范圍內選擇具體罰款額度，一般須對應本規范和分則列明的劃分標準實施。
第七條當事人有下列情形之一，依法不予行政處罰：
（一）不滿14周歲的人有違法行為的；
（二）精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；
（三）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；
（四）除法律另有規定的外，違法行為在2年內未被發現的。
第八條屬于下列情形之一的，實行“首次不罰”原則，先依法責令（或書面警示告知）當事人改正，逾期不改正的，可依法處以罰款：
（一）律師事務所拒絕法律援助機構的指派，不安排本所律師辦理法律援助案件的；
（二）律師無正當理由拒絕接受、擅自終止法律援助案件的;或辦理法律援助案件收取財物的；
（三）法律援助人員有下列行為之一的:
(1)無正當理由拒絕、拖延或者中止辦理法律援助事項的;
(2)泄露當事人的商業秘密或者個人隱私的。
第九條當事人有下列情形之一的，依法從輕或者減輕行政處罰：
（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的：
（二）受他人脅迫有違法行為的；
（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；
（四）已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的；
（五）具有其他依法從輕或者減輕行政處罰情節的。
第十條當事人有下列情形之一的，依法從重處罰：
（一）被行政處罰后2年內又實施同類違法行為的；
（二）嚴重阻撓、抗拒執法檢查，造成惡劣影響的；
（三）偽造證據，隱匿、銷毀違法證據的；
（四）私自轉移、變賣、損毀被依法查封的物品的；
（五）違法行為造成嚴重后果，或社會反響強烈的；
（六）法律、法規、規章規定的其他情形。
第十一條對于法律、法規、規章規定必須首先責令限期改正、逾期不改正方可實施其他行政處罰的，責令改正期限一般為1個月以上3個月以內。特殊情況可根據案件性質確定改正期限；法律、法規、規章有明確規定的，從其規定。
第十二條案件承辦人應當按照本規范及分則設定的條件，收集與行使自由裁量權有關的證據材料。案件承辦人和承辦單位研究提出行政處罰建議時，應對所建議選擇的自由裁量幅度作出必要的說明。案件審理委員會辦公室審核案卷材料時，發現案卷材料不符合前款要求的，應作退卷處理或者要求辦案單位補充材料。案件審理委員會審理案件時，應依據本規范審查自由裁量掌握情況，準確作出行政處罰決定。
第十三條推行說明性行政處罰決定書。制作行政處罰決定書時，應對所決定的自由裁量幅度，說明相關的主要事實和理由。
第十四條運用現代信息技術，實施行政案件公開。所有立案查處案件結案后15日內，在單位政務網公開違法主體、違法行為事實、處罰依據和理由、處罰決定，接受社會監督。
[關鍵詞]政府信息公開 機關檔案室 檔案開放 制度建設
[分類號]G358
1、引 言
文件、檔案的形成流轉包括三個階段：政府機關――機關檔案室――檔案館，從這三個階段的開放制度建設看，《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)的實施標志著檔案開放制度建設的完善，《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的頒布也使政府信息公開制度建設走上了法制化的軌道。這三個階段當中，政府信息的形成階段和歸宿階段的公開或者開放的制度建設漸趨完善，惟獨中間流轉階段――機關檔案室――仍為開放制度建設的“瓶頸”。筆者擬從法律依據、理論支撐兩個方面論述機關檔案室檔案開放制度建設的可行性。
2、機關檔案室檔案開放制度建設的法律依據
2.1 法律依據的歷史演變
從下面的法規條例中我們可以看出機關檔案室檔案開放制度建設法律依據的演變過程。
?《機關檔案工作條例》第21條第2款規定：“機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍。對外提供利用需經上級主管機關批準”。
?《檔案法》第20條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用……有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案”。
?《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《檔案法實施辦法》)第22條第5款規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企業事業單位和組織以及中國公民需要利用的，須經檔案保存單位同意”。
?《條例》第13條規定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息”。
從上述法律依據的歷史演變看出：《機關檔案工作條例》的法理意義表明，機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，“主要”這一限定詞的言下之意是不排除對公民開放利用；換言之，機關檔案室對本機關和上級主管機關開放利用是原則；對外提供利用――即對公民開放是“例外”。因此，目前檔案理論界有學者稱“現行檔案法規沒有賦予機關檔案室開放檔案的職能”這一論點似有不妥之處，恰當的說法應該是：法律法規在制度安排上從一開始就設計了機關檔案室開放檔案的職能，只不過相關法律法規設置了一些限制性條款；而且，這些限制性的條款也隨著時間的推移，時代的進步而越來越有利于開放：開放是原則，不開放是例外。《條例》頒布前后的檔案開放方式有如下兩種：
?在《條例》頒布前，機關檔案部門保管的檔案在開放方式有：依申請開放和不得開放。按照《機關檔案工作條例》第21條第2款的規定，機關檔案部門保管的檔案，不屬于開放范圍，對外提供利用需經上級主管機關批準。這一條款說明機關檔案部門開放方式不是“主動開放”，而是“依申請開放”，只不過“依申請開放”必須履行“經上級主管機關批準”的程序。《檔案法實施辦法》規定的“依申請開放”的法定程序發展為只“須經檔案保存單位同意”，程序進一步簡化；而且，沒有“不屬于開放范圍”的規定。《檔案法實施辦法》使機關保管的檔案對外開放的大門又向前推進了一步。
?在《條例》頒布后，機關檔案部門保管的檔案在開放方式上有三種：主動開放、依申請開放和不得開放。《條例》雖然規定的是“政府信息”的公開，但是相關條款對機關檔案室檔案開放制度建設更具有現實意義。
第一，《條例》第13條規定表明：開放的方式不再局限于“依申請開放”、“不得開放”；而是“主動開放”、“依申請開放”和“不得開放”3種方式，因為公開政府制作和獲取的信息是政府的法定義務。
第二，《條例》第16條第2款規定：“行政機關可以根據需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施，公開政府信息。”這一條的法理意義表明：從效益原則、服務原則和現有的基礎看，機關檔案室理所當然應承擔“公共查閱室、資料索取點”的職責。
第三，《條例》第17條規定：“行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開；行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。”這一條的法理意義可以解釋為：①行政機關“制作”的政府信息，自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日至次年的6月30日止由政府信息的形成機關(政府職能部門)公開；此后至移交進檔案館前由政府信息的保存單位――機關檔案室――負責公開或開放。②行政機關“獲取”的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。其法理意義表明：自該政府信息獲取之日起至次年的6月30日止，這時保存“獲取”的政府信息的為政府職能部門，因而，該政府職能部門是該“獲取”的政府信息公開的執行主體；次年的6月30日后至移交進檔案館前，由于該“獲取”的政府信息經過歸檔程序后，“保存”地點由政府職能部門演變為政府信息的保存單位――機關檔案室，因而，機關檔案室順理成章地成為該“獲取”的政府信息開放的義務服務主體。
2.2 法律依據的適用
2.2.1 開放機構的法律適用 《條例》第4條規定：“各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，并指定機構負責本行政機關政府信息公開的日常工作。”從這條規定可以看出，各級人民政府及縣級以上人民政府部門有法定權利“指定”負責本行政機關政府信息公開日常工作的機構。筆者認為，行使“指定”權利時應遵循如下原則：
?結合政府信息公開工作機構的5大具體職責，按照現行的政府信息形成、利用、歸檔的流程，政府信息公開工作機構的信息公開承辦職責可分工為：自政府信息形成或者變更之日起20個工作日至次年的6月30日止由政府信息的形成機關(政府職能部門)公開；自次年的6月30日后至移交進檔案館前由政府機關的政府信息的保存單位――機關檔案室――負責開放。
?政府信息的形成機關――職能部門，除上述的承辦職責外，結合其職能特點還要履行以下職責：維護和更新本行政機關公開的政府信息；組織編制政府信息公開工作年度報告；對擬公開的政府信息進行保密審查；本行政機關規定的與政府信息公開有關的其他
職責。
?政府信息的保管機關――機關檔案室，除上述的承辦職責外，結合其工作特點還要履行以下職責：組織編制本行政機關的政府信息公開指南、政府信息公開目錄；與職能部門一道維護和更新本行政機關公開的政府信息；完善政府機關檔案數據庫建設，確保對政府歷史信息“主動開放”和“依申請開放”的順利進行。
2.2.2 開放范圍的法律適用
?主動開放檔案的法律適用。①《條例》第9條、第10條、第11條、第12條規定的行政機關主動公開的政府信息，1年之后進入機關檔案室保存，仍然應該成為機關檔案室主動開放的范圍。②《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)第5條第2款規定：“有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開。”第40條規定：“行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱。”第6l條第2款規定：“行政機關依法對被許可人從事行政許可事項的活動進行監督檢查時，應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄，由監督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權查閱行政機關監督檢查記錄。”由此可以看出，機關檔案室有義務向社會開放有關檔案。《行政許可法》以上這些條款的法理意義表明：①一般意義上的政府信息公開的立法――《條例》雖未上升為法律，但某一特殊的或者具體的政府信息――有關行政許可的信息公開的立法，已經有法律高度的規范――《行政許可法》。②公開的程度比較深入。從相關的條款可以看出，不僅是行政許可結果信息的公開，而且有“有關行政許可的規定、行政許可的實施和結果、準予行政許可決定、行政機關監督檢查記錄”等從過程到結果、從規定到決定、從實施到監督檢查的深度公開或開放。③《行政許可法》第61條第3款規定：“行政機關應當創造條件，實現與被許可人、其他有關行政機關的計算機檔案系統互聯，核查被許可人從事行政許可事項活動情況。”這款說明：《行政許可法》規定的有關“行政許可的實施和結果”等政府信息的公開，已經做到了實時維護和更新。
?依申請開放檔案的法律適用。《檔案法》第20條規定，機關、團體、企業事業單位和其他組織以及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用……有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案――即機關檔案室保存的檔案。那么，按照“有關規定”指那些規定呢?筆者以為有以下兩個方面：①《條例》頒布前，“有關規定”指《檔案法實施辦法》第22條第5款的規定，具體而言，依申請開放利用機關檔案室保存的檔案――其他機關、團體、企業事業單位和組織以及中國公民需要利用的，須履行“經檔案保存單位同意”的程序；②《條例》頒布后，鑒于《檔案法實施辦法》和《條例》均是經國務院批準的行政法規，按照新法優于舊法的原則，《條例》可以優先適用為這一“有關規定”，作為公眾依申請開放機關檔案室保存檔案的法律依據。
?不得開放檔案的法律適用。《行政許可法》第5條第2款規定：“有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開。”該條的法理意義表明：①不僅表明主動開放的有關行政許可的政府信息的法律適用，而且也明確了不得開放的有關行政許可的政府信息的法律適用――涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的政府信息不得開放；②盡管《行政許可法》規范的是特定的政府信息――有關行政許可的規定、行政許可的實施和結果等，但是，它與《條例》的立法精神不謀而合。前者以法的高度調整的是特定的政府信息，后者以層級較低的行政法規卻規范了較為廣泛的政府信息――行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。(《條例》第2條)兩者說明同一個道理：包括機關檔案室保存的政府信息在內的所有政府信息的開放是大勢所趨。
3、機關檔案室檔案開放制度建設的理論依據
與機關檔案室檔案開放制度建設有密切關系的理論依據有：文件開放與保密理論、檔案雙重價值理論、文件生命周期理論。
3.1 文件開放與保密理論的理論依據
文件開放與保密理論是機關檔案室保存的檔案“主動開放、依申請開放、不得開放”這一信息開放標準劃分的理論依據。在現實制度構建時，必須注意：①不得開放的保密信息，并不是說對任何人均不能開放，而是指在一定時期內僅供特定范圍內的檔案利用者利用的檔案；②《條例》第9條、第10條、第11條、第12條規定的行政機關主動公開的政府信息，1年之后進入機關檔案室保存，仍然應該成為機關檔案室主動開放的范圍；③按照《條例》、《行政許可法》等有關規定，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的政府信息，除上述“主動公開的政府信息”外均屬于“依申請開放”的范圍。
3.2 檔案雙重價值理論、文件生命周期理論是機關檔案室檔案開放現實制度構建的理論依據
檔案雙重價值理論、文件生命周期理論的核心思想有以下三方面：①文件從其形成到銷毀或永久保存，是一個完整的運動過程；②由于文件價值形態的變化，這一完整過程可劃分為若干階段；③文件在每一階段因其特定的價值形態而與服務對象、保管場所、管理形式之間存在一種內在的對應關系。這一核心思想對機關檔案室檔案開放的現實制度構建具有重要指導意義：
?文件生命周期理論揭示了文件的整體運動過程及其內在聯系，機關檔案室檔案的對外開放利用是文件生命周期理論關于整體性和系統性管理與利用中的重要一環。在政府信息開放的實踐中必須尊重這種整體性、內在規律性及系統性原則，不要人為地割裂開放利用的整體性和系統性。因此，機關檔案室保存檔案的對外開放利用具有理論依據。
?文件生命周期理論同時又揭示了文件運動的階段變化，為文件的階段式開放利用奠定理論基礎。
1983年12月，謝倫伯格的著作《現代檔案――原則與技術》在我國正式出版發行后，第一價值和第二價值的提法開始在我國檔案學術界流行。文件雙重價值理論的探討轉化為現實法律規范的具體表現為：1983年頒布的《機關檔案工作條例》第21條第2款的規定――機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍。對外提供利用需經上級主管機關批準。客觀而論，此時的理論探討和現實法律規范是合乎當時的實踐需要的。不過，經典理論“中國化”時，需要結合中國國情，并在實踐中進行創新。
?第一價值主體理論的創新。謝倫伯格認為，文件的第一價值是文件對其形成機關的價值，它是文件的原始價值；文件的第二價值是文件對其他機關和個人利用者的價值，又稱從屬價值或檔案價值。不過，理論是與時俱進的。為此，有學者提出：“文件第一價值
的價值主體，既指文件的制作形成者，也指文件的原始接受者。也就是說，可以把謝倫伯格提出的‘文件首先對原形成機關具有原始價值’的命題，進一步發展為‘文件首先對原形成者和原接收者具有原始價值。’這種原始價值就是第一價值。這就是我們中國學者迄今為止對文件第一價值的認識。”這種認識為機關檔案室保存的檔案對外開放提供了理論依據。
?機關檔案室保存的檔案也具有第二價值。在我國，第一價值的實現一般是在檔案室階段，而第二價值的實現主要是在檔案館階段。這里所說的，第一價值的實現一般是在檔案室階段的“一般”，第二價值的實現主要是在檔案館階段的“主要”為以后的理論創新留下了空間。“一般”的言下之意是還有“例外”；何況理論也是隨著實踐的發展而發展的。例如，從《條例》第17條的規定可以看出：政府信息從來源看可以分為：“制作的”和“獲取的”兩類。因為，“獲取的”信息對象是――公民、法人或者其他組織，因而，機關檔案室保存的“獲取的”政府信息具有第二價值――對公民、法人或者其他組織的價值。
一、基礎標準完全符合法律、法規要求
1、主體合法：從2014年元月至今，我局適用一般程序立案辦理的19件，全部以林業行政機關名義實施處罰，而且嚴格在法定職權內和管轄區域內實施，被處罰主體認定準確。
2、違法事實清楚，證據確鑿。每個案件的違法事實與情節認定清楚，表述準確，認定違法主體和違法行為的證據充分，主要證據都具有較強的真實性、關聯性、合法性。
3、適用法律正確。實施行政處罰都有明確的、有效的法律依據，引用法律的條、款、項、目準確、完整，行政處罰種類與幅度符合法律、法規、規章的規定，凡有法定從輕、減輕或不予處罰情節的，都嚴格按法執行。
4、程序合法。我局認真按照立案，調查取證，審查決定，送達執行的步驟實施行政處罰，在調查取證時有兩名以上執法人員進行調查取證，在作出處罰決定前，向當事人履行告知義務，并聽取其陳述和申辯，對符合聽證條件的，都告知當事人聽證權，每件行政處罰都有行政機關負責人批準，重大行政處罰案件履行集體討論程序，需送達的法律文書依照法定程序和法定時間送達，并有送達回證。
二、執法隊伍建設情況
我局立足林政執法隊伍建設，切實轉變工作作風，嚴格抓好四項措施落實，全縣林政執法工作邁上了一個新的臺階。
狠抓業務素質培養，大力提高執法水平。通過舉辦培訓班、法律講座，學習等形式，全面提高執法人員的理論修養、政策水平和法律意識以規范執法行為；進一步修訂完善了各項規章制度，做到依法行政、依法決策。
樹立主動服務觀念，全面實行服務型執法。我局通過及時了解社會的急需，變被動為主動，把方便、支持林業生產、經營、加工視為責無旁貸的使命，在“熱情服務”上狠下功夫，對林木采伐證、木材經營加工許可證、木材運輸證等證件的辦理實行提速和限期辦理制度，做到“零距離接觸、零差距辦事、零障礙發展”，提高辦事效率，降低行政成本，收到良好的社會效果。
加大檢查稽查力度，保護綠化成果。我局嚴格執行林木憑證采伐、限額采伐，做到伐中監督、伐后驗收。執法人員實行24小時值班制度，對各類涉林案件，查處率達到100%，有力的打擊了各類毀林行為，保護了綠化成果。
重視林業普法教育，廣泛開展法律宣傳。我局在做好工作人員普法教育的同時，堅持做到“送法上門、送法入戶”，系統全面地向廣大人民群眾宣傳林業法律、法規知識，變過去的“內向型普法”為現在的“外向型普法”，使廣大人民群眾真正接受全面、系統的林業普法教育，熟悉林業的各項規章制度，提高他們的知法、守法意識。
三、文書規范案卷質量較高
1、立案情況
審批文書齊全，填寫內容符合要求。有當事人的基本情況記載，有案情來源，案情記載；有承辦人的意見，注明違反法律、法規、規章的名稱，有處罰機關負責人的審批意見，并在法律規定的時間內立案。
2、調查取證情況
調查取證階段是案件處罰的關鍵階段。我們做到勘驗檢查有筆錄，有時間、場所記載。現場檢查內容清楚，記錄準確、客觀、全面，有被檢查人的基本情況及簽名意見。詢問筆錄內容完整，做到有詢問時間、地點，一份詢問筆錄記載一個被詢問人，有兩名執法人員簽名，有被詢問人簽名，涂改處有被詢問人捺印、蓋章。依法調查取證與保存證據文書，調查取證事由正當，地點準確具體，調查取證物品的性狀描述完整準確，有物品名稱、規格、數量等，取證時間有兩名執法人員簽名，有被調查取證人簽名，有處罰機關的印章和日期，先行登記保存的物品在法律規定期限內作出處理決定。簽定文書合法，案由正確，受托單位適當，鑒定機構，具有法定資格，鑒定的內容，目的明確，程序方式合法，鑒定結論明確，鑒定文書有鑒定部門印章，鑒定人員簽字、日期。
3、審查決定情況
案件處罰審批文書規范。統一使用省林業廳制訂的文書樣本，記載準確，違法事實記錄完整，證據確鑿、充分，處罰依據明確，有承辦人的意見，處罰機關負責人的審批意見，并各有簽名、有日期。違法行為處理告知文書，有當事人準確的名稱，有違法事實和法律依據，明確告知擬給予行政處罰的內容，明確告知當事人行使陳述權、申辯權和要求聽證權的期限，有處罰機關的印章、日期。去年以來，在一般處罰案件中，行政處罰決定書，有記載當事人的基本情況，有違法的事實和證據，有行政處罰具體內容和法律依據，有行政處罰的履行方式和期限；有告知當事人如不服行政處罰決定的，可以申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限，當事人均放棄；有作出行政處罰機關的名稱、印章、日期。
4、送達和執行情況
回證送達時間、地點、方式準確，內容記載齊全，有收件人簽名。罰款人（物）據合法，填寫規范，做到處罰機關和罰款收繳機關分離，列入財政專戶實行收支兩條線管理，繳納罰款期限及時。行政處罰強制執行申請文書沒有。2009年下半年，16件處罰案件全部按時辦結，2010年上半年辦結行政處罰案件13件，沒有出現有強制性執行的案件，結案報告完整，每件案卷都有結案報告，在內容中載明結案理由，行政處罰決定執行情況，罰沒財物都有處理結果，有調查人員的結案意見，有處罰機關負責人同意結案的意見和簽名日期等。
5、案卷檔案情況
嚴格執行案卷管理制度，實行一案一卷，使用檔案局統一監制的卷皮，有目錄，備考表，卷內材料齊全，文書按順序排列，有頁碼編號，書寫規范，字跡清楚，裝訂整齊，案卷歸檔及時。
總結案卷管理和案卷檢查工作，我們的主要做法和體會有以下三點：
1、統一思想，提高認識，是搞好案卷工作的基礎。案卷是林業行政執法辦案工作的憑證和依據，立卷為檔是整個林業行政執法工作的重要組成部分，是法律、法規和規章所規定的一項職責和任務，必須將其列入依法行政、依法管理的重要內容，自覺從維護和遵守法律、法規和規章的高度來認識立卷為檔工作的重要性和必要性。局領導相當重視，及時組織相關人員，就案卷評查活動進行研究和部署，并組織工作班子認真開展自查、自糾，真正做到思想認識到位，人員組織到位，工作責任到位。
2、堅持標準，保證質量是開展案卷評查活動的出發點和落腳點。我們認為，案卷是檢驗林業行政執法工作是否依法處罰、程序和行為是否規范，材料是否齊全的重要標準，是真實反映林業行政執法辦案能力，辦案質量的重要依據；充分體現林業行政執法水平的高低。開展案卷評查活動，其根本目的是通過案卷質量的提高來推進林業執法水平和辦案質量的提高，因此我們在案卷整理及檢查中，力求做到法律及條款適用正確、各種材料完備、填寫內容齊全、規范、裝訂整潔，保證每個案卷的高質量、高水平。
3、健全制度，落實工作責任是保障案卷質量水平的關鍵。為及時做好案卷工作，我們專門落實人員，負責案卷的立卷和日常管理工作，同時明確了崗位職責和要求，列入其年度目標工作的考核內容，健全管理制度，設立專門的檔案室和檔案柜。
一、全縣各級行政機關及其工作人員都應忠于職守、勤勉盡責，努力提高工作效率，嚴禁以下行為發生：
(一)擅離職守，辦事拖拉，不正確履行工作職責，影響工作效率；
(二)對法定職責范圍內的行政事務不受理，或借故拖延、推諉，不按規定時限辦理或人為設置障礙，歧視、刁難服務對象；
(三)對涉及多個部門的許可，不及時主動溝通、協調或對其他單位依法提出需支持、配合、協調的有關事務不支持、不配合、不協助，互相扯皮，造成不良后果。
二、全縣各級行政機關及其工作人員在辦理行政審批、登記事項以及收費、罰沒時，都應嚴格按照規定的權限和程序認真履行職責，做到清正廉潔、公道正派，嚴禁以下行為發生：
(一)對行政審批、登記事項依法應公示的內容不公示；不落實一次性告知制和限時辦結制；不履行法定告知義務；
(二)無法律、法規、規章依據，對申請行政審批的管理相對人強制進行行政審批前培訓，或強行要求接受有償中介服務及提出購買指定商品；
(三)、，索取或收受申請人財物，謀取不正當利益。
(四)擅自設立、變更行政事業性收費項目以及收費、罰沒范圍標準；對已明令取消的收費、基金、集資項目，仍按原定項目或者標準收取；違反財政票據管理規定實施行政事業性收費、罰沒，以實施行政事業性收費、罰沒的名義收取錢物、不出具任何票據的行為；
(五)單位下達或變相下達收費、罰沒指標，與個人獎金、福利掛鉤；不履行行政事業性收費、罰沒職責，應收不收、應罰不罰，擅自減免收費，或只收費、罰款，不提供服務以及“以收代管，以罰代收”的行為。
三、全縣各級行政機關及其工作人員在行政執法過程中，都應模范遵守法律法規，顧全大局，切實保護生產經營者合法權益，做到依法行政、文明執法，嚴禁以下行為發生：
(一)執法人員未持有執法證件，對企業隨意檢查，影響企業生產經營，或無法律依據、無正當理由對被檢查企業擅自實施查封、斷水斷電、扣押財物和滯留賬冊憑證；
(二)以檢查為名向企業“索拿卡要"、敲詐勒索，向生產經營者攤派、索要贊助或利用職權占用其財物；接受被檢查生產經營單位禮物、禮品，違反規定在生產經營單位報銷各種費用或參加被檢查生產經營單位提供的宴請、娛樂活動；
(三)強制生產經營者參加學會、協會、研究會和不必要的檢查評比；
(四)強行向生產經營者拉廣告，違反規定強行征訂報刊書籍、音像制品或組織參加考察學習；
(五)違法實行檢查措施、行政強制措施，致使公民、法人或者其他組織造成人身傷害、財產損失；使用或損毀扣押的財物，或逾期不作出處理，給當事人造成較大損失的行為。
四、全縣備渡行政機關及其工作人員違反上述有關規定，將依據有關法律法規對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過處分；情節較重的，給予記大過、降級處分；情節嚴重的，給予撤職處分，直至開除。構成犯罪的，移送司法機關依法處理。
《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）將于今年10月1日起施行。行政訴訟法的制定和施行，是我國社會主義法制建設的一件大事，也是我國社會主義民主政治建設的一個重要步驟。它對于貫徹執行憲法關于保障公民合法權益的原則，維護和促進行政機關依法行使職權，加強廉政建設，提高工作效率，都有重要的意義；對于進一步貫徹執行治理整頓和深化改革的方針，也將起積極的作用。地方各級人民政府、國務院各部門對行政訴訟法的施行必須予以高度重視，切實做好各方面的準備工作。為此，特作如下通知：一、認真學習行政訴訟法，提高對施行行政訴訟法重要意義的認識行政訴訟是公民、法人和其他組織以行政機關為被告向人民法院提起的訴訟。行政訴訟法的施行，標志著我國的行政活動將在更大范圍內接受司法監督。隨著行政訴訟法的施行，行政機關會經常作為被告，與作為原告的公民或組織，以平等身份出庭應訴，接受司法審判，并可能承擔諸如賠償等相應的法律后果，這無疑對行政機關依法行政提出了更高的要求。但是，許多行政機關工作人員對這一制度還不熟悉，加之“只準官告民，不準民告官”和“法律只管老百姓”等傳統觀念的影響，在思想認識上需要有一個提高和轉變的過程。因此，地方各級人民政府、國務院各部門要抓緊利用行政訴訟法施行前的這段時間，認真組織學習。通過學習，掌握行政訴訟的基本知識，充分認識行政訴訟制度的重大意義，克服與行政訴訟制度不相適應的思想觀念，以積極的態度，做好行政訴訟法施行前的各項準備工作。行政訴訟法施行后，地方各級人民政府、國務院各部門要積極主動配合人民法院開展工作。
為了切實做好行政訴訟法的貫徹實施工作，地方各級人民政府、國務院各部門的負責同志要帶頭學好行政訴訟法，并切實加強對這項工作的領導。要通過舉辦學習研討班等形式，分期分批組織本地區、本部門的負責同志學習行政訴訟法。二、加強法律、法規和規章的起草工作，進一步完善立法行政訴訟制度的基本要求之一，是行政行為要有法可依，行政管理活動的各個方面和各種行政管理手段都要有相應的法律依據。為此，必須不斷完善立法。在我國，法律和地方性法規大部分由政府部門起草，行政法規和規章由政府制定。現在，我國的立法還不完善，有關部門要抓緊法律、法規和規章的起草工作，加快立法工作的進度。當前，除大量的行政管理法規急需制定外，還要抓緊制定行政復議條例、行政強制執行條例和規章制定辦法等與行政訴訟法配套的法規。
為了保證規章不與法律、法規相抵觸，地方人民政府、國務院各部門要加強規章清理工作，并嚴格執行規章備案制度。三、加強行政執法監督檢查，提高行政執法水平建立行政訴訟制度的目的，就是要維護和監督行政機關依法行使職權，保證行政機關嚴格依法辦事。地方各級人民政府、國務院各部門要采取切實有力的措施，加強對行政執法人員的法制教育，增強其工作責任心和依法辦事的自覺性，杜絕執法過程中任意處罰、濫施處罰等違法現象，提高行政執法水平。地方各級人民政府、國務院各部門要對正在實施的罰款、吊銷許可證和執照，以及限制人身自由等具體行政行為進行一次清理，對于違法的和沒有法律依據的要及時禁止和糾正。各級行政機關工作人員要牢固樹立全心全意為人民服務的思想，積極履行法定職責，既要避免因隨意執法而引起行政訴訟，也要防止因擔心當被告而放任違法行為。
為了提高行政執法水平，必須加強執法監督檢查。地方各級人民政府、國務院各部門要結合本地區、本部門的實際情況，盡快制定行政機關工作人員守則，嚴格行政紀律。監察部和國務院法制局等部門要認真調查研究，總結經驗，盡快制定執法監督檢查方面的法規，使行政執法監督檢查工作規范化、制度化。四、加強對政府法制工作的領導，進一步做好政府法制工作行政訴訟法的施行，對政府工作的法制化提出了更高的要求。政府既擔負立法方面的大量工作，又承擔嚴格執法的艱巨任務，同時，還要承辦大量的行政訴訟事務和其他有關的法律事務。因此，各級人民政府和國務院各部門的領導同志，要高度重視政府法制工作，并切實加強對這項工作的領導。加強政府法制工作，必須完善組織機構。各級人民政府要在調整和改善人員結構、提高人員素質的基礎上，進一步充實政府法制工作隊伍，使政府法制工作機構與其所承擔的工作任務相適應。
國務院要求，地方各級人民政府、國務院各部門接到本通知后，要結合本地區、本部門的實際情況，認真組織研究，并盡快提出貫徹實施行政訴訟法的措施。各省、自治區、直轄市人民政府、國務院各部門要將貫徹落實本通知的情況，于今年八月底前書面告國務院法制局，由國務院法制局匯總向國務院報告。有關重要情況和問題，要及時告國務院法制局。
本案搜集的證據主要為現場筆錄、徐某的詢問筆錄、衛生監督意見書、檢驗結果告知書、疾控中心出具的檢驗報告書，證明當事人水樣不符合衛生標準的違法事實。非產品樣品采樣記錄，證明采樣過程及現場情況；現場拍攝的四張照片，證明留置送達過程。
二、案例評析
此案是一起供水單位供應的生活飲用水不符合國家規定的衛生標準案。本案的調查要點：一是確定不合格飲用水檢測結果判定的依據，即使用法律法規是否正確，二是從立案到送達處罰決定的時效性。
（一）違法事實清楚，但適用法律值得商榷
本案取證的違法事實是該校自建設施供水系統提供的生活飲用水，未經消毒就向學生宿舍、教學樓及辦公樓供給。執法人員通過詢問筆錄、拍攝照片將上述情形進行了固定，連同現場檢查筆錄、非產品樣品采樣記錄、檢驗報告書、詢問筆錄等形成了完整的證據鏈。本案執法人員進行處罰適用的法律依據，筆者有不同看法。對于生活飲用水不符合國家衛生標準的情況，《傳染病防治法》和《生活飲用水衛生監督管理辦法》都規定了約束性要求和相應的罰則。《傳染病防治法》第二十九條規定，飲用水供水單位供應的飲用水和涉及飲用水衛生安全的產品，應當符合國家衛生標準和衛生規范。第七十三條第（一）項規定了相應的罰則，即飲用水供水單位供應的飲用水不符合國家衛生標準和衛生規范，導致或者可能導致傳染病傳播、流行的，由縣級以上人民政府衛生行政部門責令限期改正，沒收違法所得，可以并處5萬元以下的罰款；已取得許可證的，原發證部門可以依法暫扣或者吊銷許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任。另外，《生活飲用水衛生監督管理辦法》第六條規定，供水單位供應的飲用水必須符合國家生活飲用水衛生標準。第二十六條第（四）項規定，供水單位供應的飲用水不符合國家規定的生活飲用水衛生標準的，應當責令限期改進，并處以20元以上5000元以下的罰款。本案中當事人的違法行為同時違反了《傳染病防治法》和《生活飲用水衛生監督管理辦法》的相關規定，是法條競合。法條競合時適用法律的原則是：特別法優于普通法。《生活飲用水衛生監督管理辦法》相對于《傳染病防治法》而言是特別法，所以從這個角度看執法人員依據《生活飲用水衛生監督管理辦法》做出的處罰決定是正確的。但是《衛生部關于飲用水及供水單位法律適用的批復》（衛政法發［2006］255號）明確規定，對于飲用水供水單位供應的飲用水不符合國家衛生標準和衛生規范的，應依據《傳染病防治法》第七十三條的規定進行處罰。因此，本案的處罰依據應當是《傳染病防治法》第七十三條，而不是《生活飲用水衛生監督管理辦法》第二十六條第（四）項。所以筆者認為本案雖然當事人自覺繳納了罰款，但適用法律依據錯誤。適用法律錯誤依據《行政訴訟法》第五十四條第二款的規定，可撤銷或部分撤銷，并可以重新做出具體行政行為。
（二）本案屬于延期送達行政處罰決定書，履行了請示程序
由于當事人是學校，暑期放假兩個月影響了案件的進程，所以無法在立案3個月內作出處罰決定。依據《衛生行政處罰程序》第二十九條的規定，衛生行政機關應當自立案之日起3個月內作出行政處罰決定。因特殊原因需要延長前款規定的時間的，應當報請上級衛生行政機關批準。我局在規定時限內向市衛生局作出書面請示，申請延期60天作出行政處罰決定，并得到了批復，案件程序因此得以合法。
（三）本案也存在一些問題應引起足夠重視
1．本案的行政處罰決定書采取了留置送達方式。依照《民事訴訟法》第八十六條的規定，受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上記明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達人的住所；也可以把訴訟文書留在受送達人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。本案送達行政處罰決定書時當事人拒絕簽收，行政執法人員將此情形進行了拍照，符合留置送達要求。但是，執法人員沒有在送達回執上注明留置送達的原因并拍照為證，可視為存在瑕疵。2．本案中水樣采集是關鍵環節，區疾病預防控制中心出具的檢驗報告是關鍵證據。水樣的采集、運輸和保存，應嚴格按照《生活飲用水標準檢驗方法水樣的采集和保存》（GB／T5750．2－2006）的要求進行。只有采樣過程規范、符合標準程序并經當事人確認，做出的檢測結果才能作為執法的依據，非產品樣品的采樣尤為重要。我局執法人員在水樣采集及填寫非產品樣品采樣記錄時，做到最大限度地防止水樣采集、運輸和保存過程中受到污染，確保了檢測結果的客觀真實性。
三、結論
關鍵詞：住房公積金；行政執法；困境；對策
中圖分類號：D632.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）011-000-02
我國國務院于1999年頒布《住房公積金管理條例》，使得住房公積金制度建立并擁有了明確的法律依據[1]。隨著多年的發展和完善，我國的住房公積金繳存總額不斷增加，且覆蓋的企業職工人數越來越多。然而，就目前一些企業為職工繳存的住房公積金情況來看，相當一部分企業不按規定行事，住房公積金制度并未落實。為有效維護職工惡化公民權益，就需要通過行政執法手段進行干預和監管。而當前住房公積金行政執法面臨著較大的困境，主要體現在住房公積金行政執法外部環境較差、執法法規存在諸多不足和住房公積金行政執法人員素質較低等問題上[2]。
一、當前住房公積金行政執法面臨的主要困境
1.住房公積金行政執法外部環境較差
住房公積金行政執法工作的有效開展，既需要行政執法部門采取有效的執法手段，還需要外部環境的有效配合，才能確保良好的執法成果。然而，就目前的情況來看，我國的公眾法律意識較為淡薄，對于自身的權益和企業的責任、義務了解并不深。在面對企業不履行住房公積金繳存義務的情況時，為保證自身的工作崗位不被剝奪，只好采取沉默的態度。公眾對于執法行為的支持程度不高，對于自身服務的企業存在的違法情況雖然有了解，但不會主動尋求執法幫助，導致行政執法面臨較大的困難。
2.當前執法法規存在諸多不足
當前住房公積金行政執法面臨的另一大難題，是當前的執法法規存在諸多不足，造成執法上的巨大阻礙。首先，現有額執法法規可操作性并不強，一些具體的執法實施細則并未出臺和落實，執法部門無法明確自身的執法權限。其次，我國《住房公積金管理條例》賦予的執法手段單一，且強制性不足，無法保證良好的執法效果。此外，針對企業職工自身維權的權利和渠道也沒有明確的規定[3]。許多維權職工無法尋求有效的維權渠道，且在公積金糾紛發生時，相應的仲裁辦法也無明確規定，造成執法時的尷尬和困惑。
3.住房公積金行政執法人員素質較低
此外，我國的住房公積金行政執法人員往往存在執法素質不高、專業水平較低等問題。對于住房公積金的行政執法，既需要執法人員掌握相關專業的法律知識，還要掌握具體的執法程序和執法辦法。而目前我國的住房公積金行政執法人員往往由其他專業人員轉換而來，并不掌握綜合的執法知識，導致執法過程中出現執法程序的錯誤，或者在利用相關法律進行執法指導時，出現相關法律錯誤，導致執法效果不佳。以《行政處罰法》為例，執法人員需要掌握該法律并在執法時進行案件調查和取證。由于法律知識較欠缺，也就導致執法過程出現相應問題。
二、加強住房公積金行政執法的對策
1.提高公眾法律意識，創建良好執法環境
良好的住房公積金行政執法效果，需要公眾的全力配合，在公眾與執法部門的通力合作之下，才能確保企業職工的權益受到保障。國家應運用行政執法和宣傳手段相結合的辦法，在政策性宣傳的引導下，使公眾了解自身的權益，并提高法律維權意識。使得廣大群眾全面參與到維權和行政執法的過程當中，以確保行政執法擁有良好的執法環境。同時，加強行政執法宣傳，使企業充分了解自身的義務和責任，并主動保障職工住房公積金的權益。對于違反相關法律的企業予以處罰，以提高法律的嚴肅性和可行性。
2.健全并完善住房公積金相關法規體系
應當健全并完善住房公積金相關的法規體系，使得行政執法過程更加具有權威性，且執法過程能夠擁有足夠可靠明確的法律依據，確保行政執法過程的規范性和有效性。首先，應當給予住房公積金行政執法部門明確的檢查權和執法權，使其能夠對存在問題的企業進行檢查和取證，確保執法過程的順暢[4]。其次，應當確保企業職工擁有明確的維權法律保障，并提供有效的維權渠道，能夠獲得行政執法部門的幫助，針對存在違法行為的企業進行相關處罰，并責令其進行住房公積金制度的落實。
3.提高住房公積金行政執法人員素質
住房公積金行政執法人員的素質決定了執法過程的準確性和規范性，保證執法行為的嚴肅性，既能為企業職工提供維權幫助，也不致造成企業的錯判錯罰，造成公平性問題的發生。相關部門應當對行政執法人員進行有效培訓，讓其掌握足夠的專業法律知識和執法知識，能夠確保其專業執法素質。其次，應借鑒其他執法部門的先進經驗，以提高執法人員的執法效率和執法質量。同時，執法人員應通過主動學習以實現自身綜合素質的提高。
三、結語
住房公積金制度是我國公民權益實現的重要部分，應當確保其有效落實，保障企業職工的權益。在行政執法上，應當認識到當前存在的問題和不足，并采取積極有效的辦法加以解決。應當提高公眾法律意識，創建良好執法環境，健全并完善住房公積金相關法規體系，提高住房公積金行政執法人員素質。只有這樣，才能確保行政執法工作的有效落實，為我國企業職工的住房公積金權益的實現提供重要保障。
參考文獻：
[1]譚臻，劉巖.住房公積金風險分析與管理對策[J].中國房地產業，2011（01）.
[2]鄭瑞蘭.探討保證住房公積金制度公平性實現機制的對策建議[J].才智，2011（18）.
[3]戰柏全.住房公積金行政執法的難點及對策[J].企業改革與管理，2014（10）.
關鍵詞：住房公積金；行政執法；難點及對策
中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）05-0-01
住房公積金制度作為我國住房制度改革的重要內容和中心環節，但是隨著公積金事業的發展，公積金制度覆蓋面小、歸集困難等問題逐漸暴露出來，加大住房公積金行政執法力度，維護職工的合法權益，必須擺上住房公積金管理部門的重要工作日程。
一、住房公積金行政執法現狀、存在問題及原因
我國住房公積金制度1991年率先從上海市建立，至今已有十四年。為規范運作，國務院于1999年頒布了《住房公積金管理條例》，經過幾年的探索實踐，2002年又進行了修訂，成為公積金執法的基礎法律依據。根據建設部公布的數據，到2008年底，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，繳存余額為12116.24億元，按規定用途累計提取8583.54億元，發放貸款10601.83億元，實際繳存人數為7745.09萬人。然而從制度建立情況看，我國住房公積金覆蓋率低，而且主要集中在行政事業單位和效益較好的國有企業，根據國家統計局公布的有關資料，2008年全國參加養老保險的人數為21891萬人，其中，離退休職工為5304萬人，在職職工為16587萬人。但是到2008年底，全國實際繳存公積金的職工人數為7745.09萬人，僅占2008年在職職工人數的46.69%，覆蓋面不到二分之一。目前各地住房公積金歸集大部分處于自愿狀態，住房公積金管理中心對不按規定為職工繳存住房公積金進行執法處罰工作基本還沒有開展。
住房公積金行政執法難的原因主要有以下幾個方面：
1.公眾法律意識淡薄，沒有為公積金行政執法提供良好的外部條件。部分企業負責人認為《條例》雖具有一定的法規性質，但最終并不是法律。對企業來說，按照企業法人代表14項權力和《企業法》管理企業，職工能發到工資就行了；甚至部分人認為住房公積金就是為職工存點錢，意義不大，再說要減少股東的既得利益，股東大會也不會同意。職工方面，有的職工維權意識淡薄，有的雖然想讓單位給繳存公積金，但由于受當前勞動力資源比較充裕的大環境影響，勞動用工的主動權主要在企業，對于建立公積金制度，職工為保住工作崗位只能是敢怒不敢言。
2.現有的法規存有一些明顯的不足。主要表現為：第一，現有法規可操作性不強。國務院《住房公積金管理條例》明確規定住房公積金管理中心具有行政處理和行政處罰權力，但沒有出臺具體化的行政執法實施細則，對管理中心的具體行政執法權限沒有詳細而具體的規定。第二，強制性不足。公積金管理部門作為執法主體，《條例》所賦予的執法手段單一，缺乏法律賦予的強制執行手段和必要的檢查審計權，如查封、凍結、劃撥等。第三，職工維護自己的合法權益缺乏法律依據。《條例》中只提到職工有權查詢本人住房公積金，有權揭發、檢舉、控告挪用住房公積金的行為，但對單位不按規定為職工繳存住房公積金的，沒有明確提出職工自身的維權渠道。公積金糾紛解決途徑不明確。一方面，《勞動法》和《企業勞動爭議處理條例》規定的勞動仲裁范圍不包括住房公積金爭議和糾紛；另一方面，按照國務院組成部門“三定方案”，住房公積金問題屬建設部門管理監督的職能之一，不屬于勞動部門職能范圍。
3.部分繳存單位確實存在實際困難，使公積金行政執法難以實施。隨著我國經濟體制改革不斷深化，一大批國有企業由于改制，原來已建立住房公積金制度的職工因身份的改變而停繳了住房公積金。近年來的事業單位改革也使一些職工出現了斷繳。就貧困企業和改制企業而言，由于其經營狀況和資金來源情況不穩定，又直接關系到“改革、發展和穩定”，在經濟利益與社會穩定兩大利益的取舍問題上，管理中心必須從維護社會穩定的大局出發，對企業的住房公積金欠繳問題，暫時還只能停留在政策宣傳與引導這兩個方面，通過正規的執法建議書或者上門催繳等方式，督促單位繳納住房公積金。
4.住房公積金自身執法能力缺失。第一，住房公積金管理中心的單位定性造成其行政執法的權威性不強。國務院的《住房公積金管理條例》規定：“管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位”。事業單位的性質使得管理中心雖然依照行政法規具有行政執法權，但從實際工作來看，管理中心在單位、企業和公眾中的執法主體權威性不夠，在具體遇到執法阻礙時明顯力不從心。第二，現行的管理體制使得住房公積金管理工作社會影響力不夠。我國住房公積金實行住房公積金管理委員會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則，但在實際操作過程中，住房公積金歸集往往是公積金管理中心一個部門進行推動，工作力度較小。第三，住房公積金管理中心執法檢查權力缺失使其無法依據客觀實際，對違法單位制訂出具體的處罰措施并實施有效監督。《條例》規定，管理中心對不辦理繳存登記或不設立賬戶的單位可以責令限期辦理，逾期不辦理的可以罰款。但管理中心不能像財政、審計等部門那樣對住房公積金繳存單位的財務賬薄和銀行賬戶進行查(審)閱，致使對當事人所下達的處罰措施無法具體化。第四，管理中心自身執法機構和人員還不能適應工作要求。根據《行政處罰法》和相關法規的規定，管理中心進行執法檢查，做出行政處理、處罰的決定，必須嚴格遵循法律程序和相關執法要求。這就要求管理中心必須設立專門的執法機構和執法人員，同時，執法人員必須熟練掌握有關法律知識，具備良好的素質。
二、加強住房公積金管理行政執法的對策
實施住房公積金行政執法是各級管理部門當前急需開展的一項重要工作。筆者認為，住房公積金行政執法應從以下幾個方面開展：
1.行政執法和宣傳發動相結合，創造良好的行政執法環境和氛圍。《住房公積金管理條例》第三十七條規定：“單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為單位職工辦理住房公積金設立手續的，由住房公積金管理中心責令限期辦理，逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款”，國家、省、市下發的文件對住房公積金制度建立也都有明確的規定。通過政策宣傳，讓全社會充分認識到建立住房公積金制度是國家法規賦予的義務尤為重要。應該在宣傳解釋的同時，加強行政執法，適時對一些違反《條例》的典型案件進行行政執法活動，使這項工作真正走上法制化的軌道。
2.完善和健全法律法規體系，為公積金行政執法提供法律依據。一是要落實住房公積金管理中心執法主體資格，賦予中心執法檢查權。二是賦予職工個人追討公積金的權力。三是盡快出臺住房公積金行政執法有關實施細則。在《行政處罰法》的框架內，制定出臺全國統一的合理、合法、可操作性強的住房公積金行政執法實施細則。
3.嚴密法律程序，提高管理中心的執法能力。首先，在住房公積金管理中心內部設立執法機構，加大資金投入，配置執法必需的硬件設施。其次，加強執法力量，吸收熟悉法律和住房公積金管理知識的人才充實執法隊伍，負責住房公積金的監督檢查和行政執法工作。第三，加強宣傳，提高公眾參與度，鼓勵職工自覺維權，建立“公眾—單位—中心”三方相互銜接、良性互動的監督執法體系。
4.完善住房公積金管理體制和考核機制，加強領導，形成推進住房公積金制度的合力。一是建立自上而下的嚴格的管理體系。借鑒新加坡等國的成功經驗，突出公積金的社會保障功能，將公積金作為社會公益性強制儲蓄，由國家統一管理，改變各自為政，管理分散的局面，逐步在全國范圍內實現宜耐騁揮，即：統一管理、統一核算、統一制度、統一決策。二是將公積金管理工作列入各級政府主要工作目標，爭取政府重視和支持。要積極爭取政府的支持，在建立政府協調機制、將住房公積金歸集列人為民辦實事工程、公積金制度建立列入各級政府及有關部門、企業考核目標等方面進行探索，真正通過政府協調、媒體宣傳、試點引路，形成濃厚的工作氛圍，推進住房公積金制度的開展。
參考文獻：
[1]《住房公積金管理條例》 (國務院令[1999]第262號,國務院令[2002]第350號修訂).