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「關 鍵 詞行政程序，正當程序，程序違反，法律效果
一、違反程序規定的概念
違反程序規定之意義（以下簡稱程序違反）
首先需要界定的是本文所稱之程序規范。除了指行政程序法中所規定者外，其它如憲法、法律、行政命令或行政規則，只要規定行政機關行使公權力或代表國家作成意思表示且對外發生一定之法律效果，于該過程中所須遵循之方式、步驟等，[1]皆屬之。依此反觀程序之違反則是行政機關未遵循法定方式或步驟而作成行政決定，在程序有所欠缺或具有瑕疵，即為程序違反。
廣義的程序違反[2]包括：（1）誤寫、誤算或其它類此之顯然錯誤：如臺灣“行政程序法”第101條第1項規定。（2）管轄之違反：指未經授權違背專屬管轄權之規定或缺乏事務權限，如行政程序法第111條第6款之規定。（3）要式之違反：法律規定必須以一定方式作成，但行政機關未依此方式作成。如必須以書面作成之行政處分而以言詞為之。（4）與人民參與無關之內部程序之違反：如行政程序法第158條第1項第3款，訂定之命令應經其它機關核準而未核準者，屬機關間或機關內部程序的違背。[3]
狹義的程序違反（正當行政程序之違反）：狹義的程序違反亦被稱為是正當行政程序違反，乃行政程序法中有關程序違反最重要也最需要討論的部分。正當行政程序違反涉及正當法律程序基本要素之違反。此部分將于其后詳述之。
“行政程序法”之適用關系
“行政程序法”總則以及在其余各章行政行為，特別是行政處分、法規命令以及行政計劃均有行政程序之規定，在適用上，以總則為原則，但在各個行政行為有例外之規定自從其例外之規定。須要厘清的是，其它法律對行政行為之作成亦有程序上之要求時，其與“行政程序法”間適用的關系為何？
“行政程序法”第3條第1項規定：“行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。”此規定除了表明本法原則上適用于“行政行為”外，更為其本身在適用上定位為行政程序之普通法。其意義在于行政程序法在程序保障規范體系中，屬“最低限度之程序保障標準”，行政行為之作成至少須滿足行政程序所規范之標準，即若其它法律規定之程序規范較行政程序法規定更嚴格更能保障人民之權益，自適用其它法律規定之程序，其它法律雖有程序規定，但其保障之程度較本法為劣者，則仍適用行政程序法之規定。至于在判斷其它法律規定是否確實較本法嚴格，此時不得僅以個別法律之有無或特別專章規定之有無作為依據，應就該法律、專章之規定及其個別條文，整體綜合檢討其程序保障之程度與本法相較，若本法程序保障程度仍較嚴格，則應解為仍有本法適用之余地。[4]
二、程序違反之類型及其法律效果
廣義程序違反及其法律效果
（一）誤寫、誤算或其它類此之顯然錯誤
行政處分一章中規定，行政處分如有誤寫、誤算或其它類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。此為“行政程序法”第101條第1項所定。該條立法理由中指出：“行政處分中所具有之誤寫、誤算或其它類此之顯然錯誤，依行政法學之通說，并不構成行政處分之瑕疵，且相對人亦不得對此錯誤主張信賴保護，行政機關自得隨時或依申請而為更正。”行政處分中所具有之“顯然錯誤”，與行政處分瑕疵所導致的法律效果不同，此乃立法者之價值判斷，事實上，其仍屬程序瑕疵之一種，僅立法者認為于此情形，相對人無法對此錯誤主張信賴保護，處分機關得隨時或依申請更正。[5]
行政處分之“更正”與“撤銷”，在外觀上雖然都是必須就行政處分有所變更，但是兩者就行政處分本身而言，前者僅是改正明顯之錯誤，并未影響行政處分原本之效力，故無信賴保護原則之適用；后者則是行政機關將已生效之違法行政處分予以廢棄，使其失去效力，因此尚須考慮信賴保護之問題。[6]
“顯然錯誤”，一方面可以自行政處分所記載之事項，依其文義可以明確得知行政機關所欲作成之正確決定；另一方面則是從相對人而言，若相對人從行政處分之內容，發現該處分有誤，并且毫無困難地知悉行政機關原本所欲決定之主旨時，即屬顯然錯誤。此等錯誤之發生，并非行政機關于“意思形成”過程中所致，因此可使處分機關更正。“更正”需要注意的是，事后之變更，必須是使行政處分所記載之事項與行政處分外觀上可得而知之“決定主旨”相一致，不能逾越此范圍，否則屬行政處分之撤銷，而非更正。[7]
（二）管轄權或權限之違反
對于行政機關是否有權限的討論，在行政處分之作成，學者多稱為有管轄權，但在法規命令或行政規則之訂定則稱為有權限。事實上管轄權是指行政機關行使權限之范圍，兩者只是觀察角度不同而已。“管轄”系就主觀面觀察，系指“行政主體或行政機關”依法有執行特定事項之權：“權限”是就客觀面觀察，是指管轄之標的。也就是說，管轄是指“管轄機關”管什么，著重在主觀面的“管轄機關”。“權限”一詞著重于客觀面上，管轄機關“管什么”上。[8]
1.行政處分之作成。依“行政程序法”第11條第5項之規定：“管轄權非依法規不得設定或變更。”此即管轄恒定原則。行政機關所為之行為（特別是行政處分）必須在事務、地域及層級管轄中擁有管轄權，若違背管轄規定，該行政行為即有瑕疵，其結果依“行政程序法”第111條第6款及115條而有不同的法律效果。
“行政程序法”第111條：行政處分有下列各款情形之一者，無效。其中第6款規定“未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者”，因而在此情形下，該處分無效。第115條：行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。
將此二規定連同觀察下之結果為：（注：參閱蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏：《行政程序法實用》，第39頁。）
（1）違背土地管轄之管轄專屬，該處分無效（第111條第6款）。
（2）違背非屬專屬管轄之土地管轄，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，該處分無須撤銷（第115條）。
（3）違背非屬專屬管轄之土地管轄，但有管轄權之機關就該事件應為不同之處分時，該處分得予以撤銷（第115條）。
（4）違背事務管轄規定，且屬重大明顯之瑕疵者，該處分無效（第111條第6、7款）。
（5）違背事務管轄規定，但不屬重大明顯之瑕疵者，該處分得予以撤銷。
依德國立法例，欠缺權限之行為無效，僅限于違反土地專屬管轄時所作成之處分。臺灣“行政程序法”起草之初，亦如此規定。但其后卻將“土地”二字去除，只規定專屬管轄，又在其后加上缺乏事務管轄之權限，亦為無效。若從“行政程序法”第18條[9]觀察，可以了解，欠缺事務管轄之權限，可經補正而生效，未經補正，該處分為違法而應予撤銷，并非無效。因此，第111條第6款規定的“未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定”與第115條合并觀察的結果，應將專屬管轄解釋為土地專屬管轄方為正確，而有上述的結論產生。[10]
2.法規命令或行政規則之訂定與。法規命令或行政規則須為授權法律所明定或屬職權范圍事項所得訂定之機關與已訂定或，否則將產生無權限之行為，而有無效或得撤銷之原因。詳細論之，有權限之機關未自行訂定，交由下級機關擬訂，惟時仍以該有權限之上級機關名義為之，應認為無瑕疵，但若有權限之上級機關不自行，而委由無權限之下級機關，則不應允許，[11]而使得該法規命令或行政規則無效或得撤銷。
（三）要式之違反
法律規定行政行為必須以一定方式作成，而行政機關未依此方式作成，則該行政行為即違反程序。各個行政行為需要遵守之方式及未遵守時之法律效果為何，以下說明之。
1.行政處分。“行政程序法”第95條第1項規定，行政處分除法規另有要式規定外，得以書面、言詞或其它方式為之。由此可知行政處分之作成，以方式自由為原則，除法規另有規定須具備特定形式，行政機關應依規定作成。行政處分之方式違反法律規定者，如應以證書方式作成而未給予證書，依“行政程序法”第111條第2款，行政處分無效。
另外，以書面以外方式所為之行政處分，若相對人或利害關系人有正當理由要求作成書面，處分機關不得拒絕（第95條第2項規定），若行政機關拒絕，此一申請屬于程序行為，原則上當事人或利害關系人僅得對本案實體決定不服時一并聲明（第174條參照）。
書面作成之行政處分，自須記載一定之事項，以表明其決定之內容及其它重要事項。就書面之行政處分應記載事項，“行政程序法”第96條第1項有詳細規定，若應以書面作成之行政處分未依規定而為記載，其所涉及者系不能辨明處分機關或構成行政處分重大明顯之瑕疵（如決定之主旨不明確），依“行政程序法”第111條第1款或第7款，行政處分無效。另外，對于第95條第2項經要求作成書面之行政處分，亦準用第96條第1項之規定而為記載（“行政程序法”第96條第2項參照）。
2.行政契約。“行政程序法”第139條規定，行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其它方式之規定者，依其規定。此為行政契約要式性之規定，若行政機關未依法定方式作成書面，即構成行政契約一般無效事由（此系相對于行政契約因有別于私法契約所定之特別無效事由，“行政程序法”第141條第2項及第142條參照），依“行政程序法”第141條第1項，準用民法第73條，該行政契約為無效。
3.法規命令。“行政程序法”第157條第3項規定，法規命令之，應刊登于政府公報或新聞紙。若未依法定方式完成公告，該法規命令不生效力。應依法規命令之特性，須以一定方式，才能使人民知悉并加以遵行，故應依其方式。
（四）信息程序之違反
“行政程序法”第46條第1項規定：“當事人或利害關系人得向行政機關申請閱覽、抄寫、復印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。”
閱覽、抄寫、復印或攝影有關資料或卷宗，并非行政機關依職權所行之程序，而系由當事人申請。不過，此系屬當事人程序權利（注：有關當事人之程序權利，參閱陳敏：《行政法總論》，自版，2003年1月三版，第760頁以下。）之一種，行政機關除有法律所規定之情形外，不得予以拒絕（第46條第2項參照）。若行政機關無法定理由而拒絕當事人之申請，該行政程序之進行即具有瑕疵，而所為之行政決定亦具有程序瑕疵。[12]
有關閱覽抄閱卷宗之決定，本屬程序行為，行政機關若拒絕，亦可被認為系廣義的程序違反。拒絕在性質上為行政處分，當事人或利害關系人自可對之聲明不服，惟原則上必須僅得于對本案實體決定不服時一并聲明（第174條參照）。
（五）與人民參與無關之內部程序之違反
如“行政程序法”第158條第1項第3款法規命令訂定時，如應經其它機關核準而未經核準者，無效。此系屬機關間或機關內部程序的違背，并未影響人民程序參與權。[13]
狹義的程序違反（正當行政程序之違反）及其法律效果
若要以程序保障基本權利，正當法律程序的基本要素至少要具備四個最低要求：[14]
1.告知（notice）義務。行政程序相對人與利害關系人有適時知悉與其利害攸關的行政決定及處置之權利。依告知的時點及作用分為三種情形：（1）預先告知；（2）事后告知以及；（3）救濟途徑之告知。[15]
2.聽取意見（hearing）義務。行政機關在作成決定之前，應給予該人民表達意見與觀點的機會。
3.公正作為（fair-act）義務。行政機關應以公平的方式處理人民所提出的意見，并作成公正決定。
4.說明理由（give reasons）義務。行政機關于斟酌人民全部陳述、調查事實及證據之后，應將其決定及理由告知當事人。
以下根據四個基本要素，對照臺灣“行政程序法”上之規定，依法律規范的順序，逐一討論程序之類型及其違反之法律效果。[16]
（一）違反公正作為義務之效果
1.應回避而不回避
（1）類型。依“行政程序法”第32條及第33條之規定，[17]回避原因有三：因公務員職務利益與個人利益沖突之回避（第32條第1、2款）；避免預設立場或存有主見之回避（第32條第3、4款）；其它具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者（第33條第1項）。
回避之方式亦有三種：公務員“自行回避”（第32條）、由當事人“申請回避”（第33條第1項）及由公務員所屬機關“命其回避”（第33條第5項）。
（2）法律效果。在實務上，行政機關與公務員經常忽略遵守回避制度，若是發生“應回避而未回避”情形而作成行政處分，[18]其法律效果如何？依第111條之規定，此情形尚非無效之事由，但有無回避對于終局行政決定確有“重大”之影響。由于回避制度乃在確保行政決定公正作成之目的，因此若按程序之進行，公務員之回避系在陳述意見（或聽證舉行）后始為之，鑒于陳述意見（或聽證）對于行政處分之決定重要，應重新進行陳述意見或聽證程序，始能治愈未及時回避之瑕疵；其未重新進行陳述意見或聽證程序者，應與“自始未回避”為相同處理，此情況因其無從“及時補正”，應“推定”所為之終局處分為違法，而使法院得撤銷之，此亦臺灣地區目前實務[19]之見解。反之，公務員于陳述意見開始（或聽證舉行）前即已回避，應認其先前未回避對于終局處分不生實質影響，該程序違反之瑕疵，已因及時回避而治愈。
2.機關組成不合法
（1）類型。
“行政程序法”第114條乃有關瑕疵行政處分[20]之補正，其中第1項第4款規定“應參與行政處分作成之委員會已于事后作成決議”，此時違反程序之行政處分已因事后補正，而使瑕疵治愈。由此可知行政處分應由合法之機關成員作成，始為有效。機關組成不合法之情形有二：[21]依法應由合議作成之處分，未經合議程序。須注意者為，組織形態雖屬合議制機關，但法律未規定行政處分之作成須經合議程序，此時若由首長單獨決定而對外作成處分，其效力并無問題。合議機關組成不合法。例如表決違反可決人數之規定或未具法定身分者參與表決。
（2）法律效果
關于機關組成不合法之第一種情形，依第114條第1項第4款規定，得因“應參與行政處分作成之委員會已于事后作成決議”而補正。[22]如其未能及時補正，自應為得撤銷之原因。第二種情形在行政實務上甚少出現，因合議機關在實際運作上通常以征詢有無異議的方式通過，或雖有表決亦未詳細記錄參與表決者之姓名，不過就理論上而言，如影響意思形成，則應認為該決定違法，而得撤銷。[23]
3.曾為片面接觸
（1）類型。
“行政程序法”第47條第1項規定：“公務員在行政程序中，除基于職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸”。本條原則上適用于各個行政行為。[24]禁止程序外接觸系為求行政程序之公平、透明，避免行政機關受到不當之干擾，造成行政偏頗，影響到相對人及利害關系人之權益。但是，如果接觸確實有其職務上之必要，嚴格限制不得與當事人或代表其利益之人接觸，亦可能造成執行職務之困難，因此本條第1項有例外規定。
但如公務員非基于職務上必要而接觸，按本法第47條第2項規定，應將所有往來之書面文件附卷，并對其他當事人公開。如其接觸非以書面為之者，按同條第3項規定，應作成書面記錄，載明接觸對象、時間、地點及內容。[25]由此可知，違反禁止程序外接觸之瑕疵，僅須以書面附卷，并對其他當事人公開，即可予以補正。[26]如不為補正，而為得撤銷之事由。
（二）違反聽證及陳述意見之效果
“行政程序法”除第1章第10節（第54-66條）對聽證程序之舉辦有一般性規定外，在各個行政行為對于是否舉行聽證亦有所要求。[27]至于陳述意見，僅于行政處分（第102-106條）以及法規命令（第154條）有其相關規定。對于上述二者，聽證與陳述意見被合稱為廣義的聽證權。
廣義聽證權之程序違反大致可分為三種：（1）預告程序有瑕疵；（2）未予陳述意見之機會或未舉行聽證；（3）有關程序進行時之程序違反。以下分別詳述之。
1.預告程序有瑕疵
（1）類型。預告程序是指行政機關舉行聽證之前，應使當事人及利害關系人得以知悉并有適當的準備期間，或于作成行政處分之前應當告知相對人，使其于一定期限內陳述意見。
預告程序分為兩種方式，一為通知，一為公告。關于聽證之預告，見于“行政程序法”第55條（各式行政行為通用）及第156條（法規命令）。陳述意見之預告，則規定于第104條（行政處分）及第154條（法規命令）。
預告程序中行政機關造成的程序違反情形可能有未為預告（通知或公告）、預告之準備期間不適當、預告之內容錯誤等。
（2）法律效果
未為預告
行政機關違反第55條聽證舉行，或違反第104條陳述意見給予之預告程序，此情形既無從參與聽證或為意見陳述，其效果應與未為聽證程序（廣義）相同（見下述2.）。
預告之準備期間不適當
聽證程序（廣義）之準備期間若不合理，將使當事人無法有效行使聽證權。如有違反，除及時在聽證開始前延長準備期間或及時延長陳述意見之期限外，應認為屬不能補正之程序瑕疵，構成行政處分得撤銷之原因。至于法規命令，依“行政程序法”第155條規定，系行政機關依職權舉行聽證，因此有無舉行聽證之必要，完全系于行政機關之裁量，是否有預告之準備期間不適當之問題，尚有疑義。
預告內容錯誤
若通知或公告之內容，系屬于重要事項而發生錯誤情形時，在聽證，如第55條第1項第2款有關當事人之記載以及第3、7款有關聽證之期日及場所。在意見陳述，如第104條第2款有關作成不利處分之原因事實及法規依據、第3款得提出陳述書之意旨以及第4款提出陳述書之期限及不提出之效果。
在行政處分之作成，原則上行政機關對于上述事項應及時補正，使處分相對人得以適當行使聽證權（廣義），否則應認為系屬不能補正之程序瑕疵，而構成得撤銷之原因。
2.未舉行聽證或未給予陳述意見之機會。因聽證與陳述意見對于行政決策之重要性，于程度上有別，其程序違反之效果，自應有所不同。
（1）未舉行聽證。在行政處分方面，行政機關依照法規明文規定，應舉行聽證而未舉行者，無論法規是否規定“應依聽證記錄作成處分”者，皆屬于“行政程序法”第111條第7款所謂“重大明顯之瑕疵”而為無效。[28]
至于法規命令之訂定，“行政程序法”第155條僅規定機關“得依職權舉行聽證”，未有如行政處分中第107條第1款所謂法規明文規定應舉行聽證之規定。是法規命令訂定時，應聽證而未聽證之情形，不在立法者設想之列。[29]
（2）未給予陳述意見之機會。行政處分未給予當事人陳述意見之機會，“行政程序法”第114條第1項第3款規定：“應給予當事人陳述意見之機會已于事后給予者”而補正。但必須是對原違反程序所作成之實體決定不生影響，始得補正。其未及時補行陳述，或雖補行陳述而行政處分結果將應因而變更者，處分之相對人得訴請法院撤銷原處分。[30]法規命令中未依第154條給予陳述意見之機會，其所訂定之法規命令，則應與上述行政處分未給予當事人陳述意見之機會，而為相同之處理方式。[31]
（三）違反告知義務之效果
依“行政程序法”第43條規定：“行政機關為處分或其它行政行為，……并將其決定及理由告知當事人，”行政機關違反決定告知義務的情形約有三種：未為告知、告知內容不完全以及告知內容錯誤。
行政處分決定之告知，依第110條第1項規定：“書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關系人起；書面以外之行政處分自以其它適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。”由此可知，未為告知之行政處分根本無從生效。至于告知內容不完全或錯誤，則依告知之內容對相對人發生效力，亦即違反告知義務之程序違反，并不影響行政處分之成立，影響所及者為行政處分生效之時間與內容而已。
至于法規命令，“行政程序法”僅于第157條規定告知方式，須經踐行程序，對于未經之效果并未規定。“中央法規標準法”第13條規定：“法規明定自公布或日施行者，自公布或之日起算至第三天起發生效力。”依法規命令之特性，若不經，如何能夠達成使人民遵行之目的？對照前述僅影響特定人權益的行政處分，尚須經告知，并按其告知之內容對相對人發生效力，依“舉輕明重”之法理，影響不特定多數人民權益之法規命令，更須經，且依之內容對大眾發生效力。[32]
（四）違反說明理由義務之效果
第43條規定，行政機關應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，將理由告知當事人。[33]
第一條 為加強城市區飲食攤群攤點的管理，提高城市管理水平，優化城市環境，保障市民身體健康，根據有關法律法規的規定，結合本市實際，制定本辦法。
第二條 本市區、區、區、經濟技術開發區（以下簡稱開發區）和納入城市區管理的區域內飲食攤群攤點的規劃布局和經營管理，適用本辦法。
第三條本辦法所稱飲食攤群攤點，是指臨時占用城市道路設置，按規定時間開市、閉市的飲食攤點、大排檔等臨時性飲食集中經營場所。
第四條 市城市管理局是本市飲食攤群攤點設置管理的行政主管部門（以下簡稱主管部門），負責對取得市、區規劃部門規劃許可范圍內的城市區飲食攤群攤點的設置、監督管理和綜合協調。各區城市管理部門、開發區城市發展局（經市城管局授權、委托）負責本轄區內飲食攤群攤點的布點、審批和監督管理。
街道辦事處負責飲食攤群攤點的日常管理工作。
衛生及食品藥品監督部門根據各自的職責分別負責飲食攤群攤點從業人員健康狀況的監督管理、從業人員衛生知識培訓、飲食攤群攤點餐飲服務許可證的審批和食品衛生的監督管理。
工商部門負責飲食攤點營業執照的辦理及公平交易、經營秩序的監督管理。
規劃、環保、公安、園林等有關部門按照各自職責，共同做好飲食攤群攤點的管理工作。
第二章 規劃布局
第五條城市區飲食攤群攤點的設置應當統一規劃、合理布局、科學選址，有利于維護市容和交通，方便群眾生活。
第六條 城市區飲食攤群攤點的布點設置應遵循市區主干道、繁華窗口地段、居住小區和學校周邊嚴禁設置，次干道嚴格控制，背街小巷或部分適宜路段規范設置的原則。
飲食攤群攤點集中經營場所設置后，城市區內各街道無固定門店的飲食經營戶遷至到飲食攤群攤點集中經營場所內經營，城市區內其他街道嚴禁出現占道的飲食攤群攤點經營行為。
第七條 各區城市管理部門、開發區城市發展局會同規劃、商務、衛生、食品藥品監督、工商、環保、公安、園林等部門和街道辦事處擬定各自轄區飲食攤群攤點布局設置方案，報主管部門批準后組織實施。
第八條 飲食攤群攤點經營戶需辦理《占道許可證》及相關證照。經營期限為一年，逾期需要重新辦理。
第九條積極創造條件，引導飲食攤群攤點經營戶逐步入店經營。
第三章 經營管理
第十條街道辦事處根據主管部門批準的飲食攤群攤點布局方案，受理攤群攤點經營戶的設置申請，初審后報轄區城市管理部門批準并組織實施。
取得設置許可的飲食攤群攤點經營戶由區城管部門辦理《占道許可證》，并憑《占道許可證》和《餐飲服務許可證》到工商部門辦理營業執照后，方可取得合法經營資格。
第十一條各街道辦事處要與取得合法資格的經營戶簽定經營協議書。
經營協議期限屆滿前30-60日，飲食攤群攤點經營戶可以申請續簽。符合本辦法規定經營條件的，準予繼續開辦，并重新簽訂經營協議書；不符合本辦法規定經營條件或者攤群攤點經營戶逾期未申請續簽的，期限屆滿時經營協議即告終止。飲食攤群攤點經營戶申請續簽經營協議，各街道辦事處在期限屆滿前未作答復的，經營協議自動續期。
第十二條街道辦事處設置攤群攤點應做到:
（一）有利于維護市容環境和道路交通秩序；
（二）具備上下水、儲水、食具消毒等與飲食經營活動相適應的設施；
（三）設置標志牌，公示攤群攤點區域、開閉市時間、經營范圍、管理制度、責任單位、責任人、投訴電話等；
（四）統一定點劃線、懸掛證照，統一制式三圍一頂防塵棚、工作服裝、攤點操作臺面，統一垃圾容器和污水桶；
（五）建立健全攤群攤點日常管理制度，有專職管理人員和衛生保潔人員；
（六）與經營戶簽訂規范的經營協議書，明確雙方的權利和義務，及時制止經營者影響市容環境的行為；
（七）遵守和宣傳城市管理的有關規定。
第十三條飲食攤群攤點的指導性經營時間為：早市休市時間為8：30;夜市開市時間為18：00，休市時間為次日凌晨2：00。具體經營時間由各區城市管理部門會同街道辦事處按照“區分情況，一點一定”的原則確定。
第十四條飲食攤群攤點經營戶必須遵守下列規定:
（一）遵守國家有關法律法規，自覺履行包凈化、包綠化、包亮化、包美化、包秩序的“門前五包”職責和創建義務，主動與街道辦事處簽訂規范的協議書；
（二）持有《占道許可證》、《餐飲服務許可證》和《營業執照》，從業人員持有《健康證》；
（三）按照定點規范設置，物品擺放整齊，不亂搭亂拉棚布，不擺放攤外攤，不擅自轉讓攤位;
（四）不亂倒污水、亂扔垃圾，保持經營場所的整潔有序，做到人在地凈、人走場清，攤內整潔衛生；
（五）提供的餐具必須消毒或使用一次性可降解餐具，數量滿足日最大用量，且有相應的保潔措施，嚴禁現場洗刷；
（六）從事炸、烤、煎、炒等可能造成地面污染作業的，地面應鋪設地板革等防污用品;
（七）控制噪聲、油煙等對周邊環境的污染；
（八）其他有關法律法規。
第十五條飲食攤群攤點為臨時設施。因城市建設及其他重大事項需要取消的，由各區、開發區城市管理部門報主管部門批準，街道辦事處組織實施。攤群攤點被取消的，經營者持有的《占道許可證》由各區、開發區城市管理部門負責撤回，并負責將攤群攤點取消情況及時告之相關部門。
第四章 監督與處罰
第十六條各街道辦事處嚴格按照主管部門批準的方案設置飲食攤群攤點。對布局不合理的攤群攤點，市區城市管理部門可依照設置批準程序依法組織撤銷或予以調整。
第十七條任何單位或個人未經批準擅自開設飲食攤群攤點的，由城市管理部門會同工商、衛生、食品藥品監督、環保部門按照各自職責予以取締，并依法給予處罰。
在城市的公共綠地、防護綠地、風景林地、行道樹及干道綠化帶內擅自開設飲食攤群攤點的，由園林部門按相關法律法規予以處罰。
飲食攤群攤點經營戶亂倒垃圾的，由城市管理部門按相關法律法規予以處罰。
第十八條飲食攤群攤點經營者擅自超出攤位經營、提前或延長經營時間的，由各街道辦事處予以批評教育和糾正。
第十九條飲食攤群攤點經營者未依法取得營業執照擅自經營的，由工商部門按相關法律法規予以處罰及取締。
第二十條 飲食攤群攤點經營者未進行身體健康檢查或出售過期變質腐爛食品從事經營的，由衛生或食品藥品監督管理部門按照各自職能根據相關法律法規予以處罰。
第二十一條飲食攤群攤點產生油煙、噪音污染的，由環保部門按相關法律法規予以處罰。
第二十二條飲食攤群攤點搭建違法建筑的，由規劃部門負責處罰。
第二十三條對飲食攤群攤點經營者同一行為受到執法部門兩次及兩次以上處罰的，取消其攤群攤點經營資格，撤回《占道許可證》。
第二十四條 行政相對人對行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第二十五條對經營者違反本辦法的行為，有關執法部門依照各自的職責權限均有權查處時，實行誰先檢查、誰處理的原則，但對同一違法行為不得重復處罰。
第二十六條行政執法人員在執行職務中、、、索賄受賄的，由紀檢監察部門按有關規定處理；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五章 附 則
一、目標任務
大力宣傳相關法律法規，切實提高群眾對小產權房屋開發等違法建設行為的認識，嚴厲打擊縣城規劃區內無房地產開發資質的單位或個人進行房地產開發行為和在集體土地上進行的小產權房屋開發等違法建設行為，進一步規范縣城建設秩序，切實提升縣城管理水平。
二、工作安排
專項行動從8月10日起至11月10日結束，分三個階段進行：
第一階段：宣傳摸底階段（8月10日至8月31日）。通過通告、新聞媒體和車輛巡回宣傳等多種形式，廣泛宣傳有關法律法規及政策，全面提升群眾對專項行動的知曉率。加大巡查力度，全面摸清城區小產權房屋開發等違法建筑的分布情況及施工進度，分類統計，并制定相應處罰措施。
第二階段：集中整治階段（9月1日至10月20日）。根據巡查摸底情況，對縣城規劃區內在建的無資質房地產開發行為和在集體土地上進行的小產權房屋開發等違法建筑責令其停止建設，尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正并處以罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除；對拒不停工并繼續修建的，依法實施。
第三階段：總結鞏固階段（10月21日至11月10日）。各有關單位就各自工作開展情況進行總結，重點總結專項行動中的典型做法、存在問題和下一步工作措施，以書面形式報送縣集中整治小產權房屋開發等違法建設專項行動領導小組辦公室。縣專項行動小組辦公室要及時對全縣工作開展情況進行匯總，報送領導小組審閱。
三、組織領導
成立縣集中整治小產權房屋開發等違法建設專項行動領導小組，組成人員如下：
組長：縣政府副縣長
副組長：縣住建局局長
縣國土資源局局長
縣舊城改造辦主任
涇干鎮鎮長
成員：縣紀委副書記、監察局局長
縣公安局副局長
縣雙創辦主任
縣水利局副局長
縣文體廣電局局長
縣環保局局長
縣電力局局長
領導小組下設辦公室，辦公室設在縣住建局，辦公室主任由同志兼任，具體負責專項行動各項工作。
四、任務分工
（一）縣住建局：負責嚴把規劃審批關，對不具備房地產開發資質的單位和個人進行的房地產開發行為不予許可。對在城區集體土地上進行小產權房屋開發的項目堅決不予審批；對參與勘察、設計、監理的單位進行清理；對使用劣質材料，存在安全隱患的，通過城建網專欄進行曝光，不予辦理產權產籍手續。同時，責令相關企業停止向小產權房屋建設工地提供商品混凝土、其它建材和施工設備。
（二）縣國土資源局：負責宣傳《土地管理法》等相關法律法規，使群眾了解農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。嚴厲查處擅自改變土地用途進行違法建設的行為。
（三）縣舊城改造辦：負責明確近期的舊城改造范圍，做好宣傳，使群眾提高對舊城改造的認識，避免重復建設。
（四）涇干鎮：負責動員村組干部，加強對群眾的宣傳教育，讓群眾充分認識小產權房屋開發行為的危害性和違法性，并鼓勵群眾互相監督，發現違法行為及時舉報。協助縣住建局做好小產權房屋開發等違法建筑的專項整治工作。
（五）縣環保局：負責查處違法建設工地夜間施工噪音擾民等問題。
（六）縣監察局：負責對專項行動中出現的違規違紀工作人員，依情節輕重給予相應處分。
（七）縣公安局：負責維護好違法建筑拆除的現場秩序。
（八）縣水利局、電力局：負責對違法從事小產權房屋建設的工地斷水斷電。
（九）縣文體廣電局：在電視臺開設專欄，跟蹤報道對小產權房屋開發等違法建設行為的查處過程。
（十）縣雙創辦：協調配合縣環衛局查處違法建設工地材料亂堆，建筑垃圾亂倒等影響市容市貌的問題。
五、工作要求
（一）加強領導，落實責任。開展小產權房屋開發等違法建設專項整治是加強縣城管理，規范縣城建設秩序，提升縣城品位的一項重要舉措。各鎮、各有關部門要高度重視，將此項工作列入重要議事日程，成立專門的組織機構，層層細化分解工作任務，夯實工作責任，確保專項整治行動各項工作順利推進。
各位評委、朋友們：
大家好！我是去年新考錄到____單位的公務員，走上國家公務員這一新的崗位，我非常感激能夠擁有一個新平臺，去奉獻青春、報效祖國、建設家鄉，實現自己的人生理想。最近，____市組織新錄用公務員到系統學習鍛煉，我有幸到____x區局跟班學習。在此期間，我接觸到一些涉及社會各個方面的案件，對做好未來的工作有了很深的感觸，今天我就和大家一起分享自己的體會。我演講的題目是《做一名知法守法的公務員》。
黨的十指出：“完善制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。”工作是聯系人民群眾的重要渠道，也是為人民群眾排憂解難，構建社會主義和諧社會的基礎性工作。如今工作任務繁重，要和各種形形的人物打交道。在頻繁接觸多個案例后，我認為，作為一名公職人員，首先需要熟悉相關的政策、法律知識。
曾經有一個群眾來上訪反映政府不作為的問題。我們對他反映的問題就先行了解。原來他所在小區里面有人亂搭亂建，影響了小區居民的正常出行，反映到城管等部門卻沒有得到解決。再仔細一問，原來是因為他們小區既沒有物業管理公司，也沒有成立業主委員會，而按程序是需要以物業公司或業主委員會的名義，而不是個人名義，向相關執法部門申請認定為違章建筑后才可拆除，所以一直沒有得到妥善處理。了解原委之后，我們勸說這位群眾先回去和其他業主商量，組建業主委員會，然后再向相關部門申請認定、拆除違章建筑。在給這位群眾詳細說明了相關的政策法規和相關法律知識后，這位群眾滿意地離開了。
公職人員不但要學法，知法，更重要的是要守法。如果不依法辦事，將會給個人，給社會帶來巨大的傷害。
在上訪的人群中，我也經常看見__x等幾個年過半百的老人，他們為何會經常要出現在局門口？時間要倒回去9年前，當時，社保服務窗口的工作人員__x，在____等人不符合提前退休政策的情況下，蠱惑動員他們上交一筆不菲的資金，欺騙他們說這樣就可以享受提前退休政策，提前領取養老金。____他們誤以為真，在交給__x一筆不菲的社保金后，享受了幾年提前退休享受養老金的日子。但好景不長，東窗事發，__x的行為被發現，并查實是違規為他們辦理的退休金，最終__x鋃鐺入獄，____等人也至今仍然無法正常領取他們的養老金，于是成了上訪戶。
1、定期召開部門會議，集中進行業務知識學習，提升內在素質。
2、實行中隊分工負責制，工作劃分三條線，責任到人的同時互相協助，全面推進部門管理。
3、招聘城市管理協管員，擴充隊伍力量，統一進行崗前培訓，提升隊伍綜合執法能力。
1、大力整治戶外廣告。對柳沖路兩廂的大型廣告、門店招牌、落地燈箱、商業橫幅等各種形式的戶外廣告牌匾進行了專項整治，共拆除廣告牌97塊、統一制定50塊。同時嚴把戶外廣告牌匾審批關，從源頭控制了私設、亂設不規范廣告牌匾的行為，進一步規范了管理，有效的杜絕了亂設置戶外廣告現象的發生。
2、開展交通秩序整治：大力整治集鎮道路車輛亂停亂放行為，對柳沖路、牛瀘路道路停車實行統一管理，劃定停車位，規范道路停車秩序；規范人行道，禁止人行道停車，交通秩序明顯好轉。
3、加強夜市攤點管理：制定夜市管理規定，對夜市的經營時間、衛生清潔等方面進行統一規范，并要求夜市經營者簽訂保證書，嚴格按規定經營，保證附近居民無事件發生。
4、開展環境衛生整治：推行道路清掃保潔市場化運作，將集鎮保潔權交由戴氏家政管理，城管中隊負責監督，加強日常巡查，發現問題及時聯系解決。
5、規范店外經營管理：開展了店外經營治理集中整治行動，清理取締違章占道經營攤點近30家，占道經營現象明顯減少。
6、嚴厲打擊私搭亂建行為：對各種違法占地、私搭亂建現象，做到早發現、早制止、早處理，不斷加大巡查力度，擴大巡查范圍，充分發揮社會監督作用，做到發現一處，拆除一處，累計拆除違章建筑面積達1600平方米。
7、開展專項行動，依法取締南陽小區馬路市場：經鎮黨委、政府綜合考慮，周密部署，積極行動，自2015年5月24日起連續4次開展集中取締行動，成效良好，徹底取締，得到了周邊人民群眾的支持和擁護。
1、違法建筑拆除方面，因無拆違主體資格，執法有難度。
2、市容環境常態化管理機制需進一步完善，占道經營、環境衛生方面需進行常態化管理。
1、強化業務培訓工作。一是加強執法人員和協管員相關法律法規的學習，不斷提高執法人員依法行政的能力和本領。二是針對城市管理行政執法中的典型案例，認真進行剖析、分析違法的具體原因，以及處理的依據和程序，有效提高執法人員的業務能力和工作水平。
2、加強法規宣傳，提高群眾法制意識。結合實際，調配執法車輛，安排人員在主要街道、路段進行巡回宣傳，發放相關資料，達到家喻戶曉、人人皆知，進一步增強廣大人民群眾學法、守法的自覺性。
3、進一步完善戶外廣告管理、沿街店面審批制度，規范各項審批程序，實現管理與執法有機結合。對戶外廣告牌高起點、高標準要求，確保戶外廣告從嚴審批、規范設置、長效管理。
4、持續開展集鎮主干道占道經營整治行動，一是嚴格取締占用城市道路、通道、人行道及其他設施從事經營活動；二是要求沿街店面必須在店內歸店經營，不得在店外占道擺賣、堆放銷售商品，從事餐飲的經營戶不得出店設桌、擺放爐灶、亂倒泔水。
5、進一步加大環境衛生管理力度，逐步改善集鎮臟亂差現狀：一是加大環衛投入，完善環衛設施，按標準配置垃圾箱，對破損的垃圾收集設施及時進行修復或更換；二是常態化環境衛生巡查機制，發現問題及時與環衛公司進行聯系處理，發現一處，清理一處，不留死角。
6、持續進行夜市的規范和整治：進一步加大執法力度，從嚴整治夜市攤點，采取疏堵結合的管理方式，將南陽小區夜市予以規范，給小區居民營造規范有序、文明整潔的出行和居住環境。
（青海大學土木工程學院，西寧 810016）
（School of Civil Engineering，Qinghai University，Xining 810016，China）
摘要： 近年來我國建筑業發展迅速，西寧市城市化進程導致新建、改建、擴建、拆除工程隨處可見，因而在施工階段產生大量的建筑施工垃圾。如果對這些垃圾不進行有效分析和管理，產量加劇會更加嚴重，對環境污染也會更嚴重。本文針對西寧建筑施工垃圾管理現狀，提出相對應的有效對策。
Abstract： China’s construction industry has developed rapidly in recent years， the urbanization process of Xining makes the projects of new construction， reconstruction， extension， demolition everywhere. So， a large number of construction waste is produced in the project phase. If the effective analysis and management are not carried out to the waste， the production aggravation will be more serious， and the pollution to the environment also will be more serious. Aimed at the management situation of construction waste in Xining， this paper puts forward the related effective strategies.
關鍵詞 ： 建筑施工垃圾；產量分析與預測；西寧市；有效管理；對策研究
Key words： construction waste；analysis and prediction of yield；Xining City；effective management；strategy study
中圖分類號：X799.1 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）18-0038-03
作者簡介：王寧（1993-），女，河北冀州人，青海大學土木工程學院本科大三在讀。
0 引言
建筑業是典型的資源、能源消耗型工業[1]，同時也是巨大建筑垃圾產生源。隨著中國工業化，城市化進展，建筑垃圾每年急劇增長。建筑垃圾分為建筑施工垃圾，建筑拆除垃圾和建筑裝修垃圾。建筑施工垃圾是指建設單位、施工單位在新建、改建、擴建或拆除各類建的筑物、道路管網、園林綠化等以及居民修建、裝飾裝修房屋過程中所產生的棄土、棄料及其他廢棄物[2]。西寧市作為青海省的省會城市，順應國家號召發展城市化建設，新建建筑規模越來越大，施工垃圾也逐年增加。這些施工垃圾如果管理不當，將會對生活和環境各個方面造成嚴重影響。據調查，十一五期間建筑施工垃圾產量為132.657萬噸[3]，西寧市2012年建筑垃圾年產生量已達600萬噸，則施工垃圾至少達到60萬噸[4]。而且“十二五規劃綱要”中明確指出：“大力發展符合綠色建筑要求的新興建材及制品，支持建筑垃圾廢棄物綜合利用示范線的建設”。因此要根據西寧市建筑垃圾的實際及預測情況研究對其有效的管理對策。
1 建筑施工垃圾的產量分析與預測
1.1 國內
建筑業作為國民經濟的支柱產業之一，雖然得到了突飛猛進的發展，但相應的在建筑物的建設施工過程中產生的建筑廢棄物也空前增加。據有關部門調查，我國2013年施工建筑面積113億多平方米[5]，以每萬平方米建筑施工過程中產生建筑垃圾為500~600噸的標準計算，我國建筑施工垃圾以每年至少5.65億噸增長，到2020年預計還新增建筑面積約600億平方米[6]，新產生的建筑垃圾30億噸[7]是天文數字。我國垃圾管理起步于20世紀80年代，城市化水平只有世界平均水平的40%[8]，現有的管理制度、政策、法律和法規都不夠健全，絕大部分垃圾未經任何垃圾處理則進行簡易填埋，造成嚴重環境污染。
1.2 國際
據統計，在世界多數國家，建筑施工垃圾約占城市垃圾總量的5%～10%。美國每年產生建筑施工垃圾約為3250萬噸，經過分揀、加工轉化，再生利用的約占到 70%，其余30%的建筑垃圾即約根據需要進行填埋。新加坡每年產生的建筑施工垃圾約為6萬噸，98%的建筑垃圾都得到了處理，其中50%－60%的建筑垃圾實現了循環利用。日本國土面積小，資源相對匱乏，因此十分重視資源的再生利用，將建筑垃圾視為建筑副產品。日本的主導方針是盡可能不從施工現場排出建筑垃圾，要盡可能的就地重新利用，對重新利用有困難的按照有關規定適當予以處理。[9]而歐洲有著先進的垃圾管理技術的國家，如丹麥，愛沙尼亞，荷蘭，在2008年，丹麥建筑垃圾約為10萬噸，荷蘭60萬噸，但垃圾回收指標超過90%。在7年前兩個國家建筑施工垃圾經處理后最只有0.1萬噸和0.6萬噸進行填埋。如今垃圾處理技術更是先進，值得學習。[10]
1.3 西寧市
西寧市為大美雪域高原青海的省會，但多年以來仍處于三線城市。城市發展前景十分廣闊，但城市發展水平與內地城市還有一定差距。垃圾管理遠遠低于國家平均水平，更不用說與國外先進的管理制度與方法作比較。根據有關調查報告，可了解到西寧市建筑施工的垃圾逐年大幅度增長。據調查，而十一五期間建筑施工垃圾產量為132.657萬噸，西寧市2012年建筑垃圾年產生量已達600萬噸，則施工垃圾至少達到60萬噸。現根據西寧市2002~2010施工垃圾產量，利用MATLAB與EXCEL找出預測公式[11]，以2012年60萬噸的施工垃圾作為預測檢驗，預測西寧市2015年與2016年施工垃圾產量。（圖1、圖2）
根據數據擬合模型，擬合優度判定系數R2=0.9992，確定公式為四次多項式如下：
y=-0.0064x4+51.223x3-1.5E+5x2+2.1E+8x-1.0E+11
2 西寧市建筑施工垃圾的影響
2.1 提高工程項目成本
施工垃圾包括不可避免與可避免垃圾。不可避免垃圾產量接近項目設計中預算垃圾產量，其計劃量與實際量相差不大，工程預算成本的浮動不大，對項目成本影響甚微。而可避免垃圾的產量受施工現場天氣環境等一系列不確定因素影響，其產量增加將會直接影響工程項目成本。現今，項目施工垃圾大幅度上升的大多數為可避免垃圾，以至于工程項目成本在不可預測與很大風險的提高。
2.2 占用大量土地
西寧市的施工垃圾以固體非可燃性物質為主，在處理上不同于一般生活垃圾。據調查，西寧市的建筑垃圾達80%以上未處理就被轉移到郊區堆放填埋，隨著建筑垃圾的增加，垃圾堆放點也在增加，垃圾堆放場的面積也在逐漸擴大，據了解，每年1萬噸建筑垃圾需占6.5畝地[12]。則西寧市2015年占地將達到774.61畝，2016年將達到923.52畝。照這樣下去，不到20年，西寧市將會變為垃圾場。
2.3 影響市容市貌
建筑垃圾占用空間大，堆放無秩序，未能及時轉移和處理的施工垃圾往往成為衛生死角，與西寧市夏都的形象極不協調，嚴重影響城市的美好形象。
2.4 污染環境
建筑施工垃圾易造成空氣污染，水體污染，降低土壤質量，亦會影響施工人員的身體健康。
3 西寧市建筑施工垃圾管理現狀
3.1 垃圾產量急劇增加
近幾年，西寧市新建規模巨大，伴隨每年產生至少60萬噸的施工垃圾，應當加大對垃圾管理的重視，盡量從源頭上減少建筑垃圾的產生，降低其對環境的影響。
3.2 缺乏對施工垃圾的循環利用
目前，西寧市還未出臺有關建筑垃圾大量的施工垃圾產生，技術與措施落后的西寧，對大量的垃圾只做簡單處理，就運到垃圾填埋場進行填埋。而西寧市至今只有四個填埋場，加之，垃圾處理不科學，使得垃圾急劇增加。
3.3 管理人員管理能力缺乏和工作人員的素質和較低
西寧施工現場的項目管理的專業水平和就業經驗較內地相比相差甚遠。而現場施工人員大部分為農民工，一小部分是有多年施工經驗的低學歷人員。他們節約資源意識薄弱，公家資源亂用，在現場作業時造成大量不必要的建材的浪費。
3.4 垃圾管理體系不健全
施工階段垃圾產生過量不僅與現場的施工有關，而與整個管理系統有關，直接有關的是垃圾管理系統，該體系不健全。
4 西寧市施工現場的建筑垃圾管理對策
4.1 西寧市建筑施工垃圾管理的基本原則
①建筑施工垃圾的產生“減量化”。西寧市的建筑施工垃圾主要是由施工現場產生的，應該加大宣傳和管理，從源頭上引導建筑企業和施工單位使用新型建筑材料和建筑方式，同時合理進行利益、責任分配，這樣是可以大大減少建筑垃圾的產生的。②建筑垃圾管理的“資源化”。建筑施工垃圾大部分是可再生利用的資源，是可以進行就地利用或重新處理加工使用的。由于西寧市技術的原因，其利用的成本還是比較高的，但是以長遠的可持續的眼光來看，建筑垃圾的資源化和綜合利用是一種趨勢，最終可在經濟效益和社會效益上取得雙贏。③是建筑施工垃圾清運的“集約化”。建筑施工垃圾應當與生活垃圾一樣，由政府負責清運和管理，清運費用由垃圾產生的單位承擔。這樣西寧市的建筑施工垃圾處理周期將大大縮短，成本大大降低。
4.2 西寧市建筑施工垃圾管理的具體對策
①制定鼓勵建筑施工垃圾“減量化”相關法律法規、優惠政策和鼓勵建筑垃圾再生利用補貼政策。一西寧市政府應制訂相應的法律法規，鼓勵企業減少垃圾產生，進行建筑垃圾的再生利用。而建筑公司和施工單位不僅要遵守相關法律法規，還要依據政府的法律法規制定屬于自己垃圾管理體系的法規。二落實相關法律法規和政策。政府主導，鼓勵建筑企業提高生產和管理水平和落實各項法律和政策；市場輔助，提供綠色節能建材和新技術；建筑公司、施工單位實施采用耐久性材料，優化施工方式和建筑設計。在源頭減少建筑垃圾的產生和減少建筑垃圾對環境的污染。
②加強建筑施工階段管理人員的管理水平和施工人員的素質。建筑施工垃圾的產生是在施工階段產生的，因此管理和施工人員的工作績效直接影響施工垃圾的產量。首先要增強管理人員專業的管理水平，具體體現在提高個性素質、專業技術等級、管理技能三方面，也要定期對管理人員進行績效考評，保證因管理人員的疏忽而造成的垃圾產量最低。其次，要增強施工人員資源節約和再利用的意識，并落實在實際施工作業中。可定期開展節約資源宣傳活動，實行工作獎勵懲罰制度，加大管理人員對其工作的監督力度。
③建立健全建筑施工垃圾管理工作機制。建筑施工垃圾的管理，應當明確管理機制和管理部門的職責。明確西寧市市容局作為建筑垃圾的主管部門，建筑垃圾的清運、填埋、再生利用的政策制定。規劃局負責建筑工地建筑垃圾的管理，對建筑企業產生垃圾量進行核準，對超過平均水平的予以一定的處罰。城管執法局、交管及公安部門應當按照以上各職能部門審批的事項加強執法，堅決打擊各種違法行為。各部門也應增強聯系，一起協調解決出現的問題。
④對建筑垃圾進行資源化。發達國家美國、日本和德國已經將建筑垃圾作為一種新的資源，以至發展成一個新興的大產業。因此，西寧市也應加快建筑垃圾處理和利用的科研工作，建立完善的相關法律法規，禁止填埋可利用的和有毒建筑垃圾，規定建筑垃圾必須進行分類收集和存放，堅持走循環之路。建筑垃圾的回收和循環再利用不僅能夠保護環境，降低對環境的影響，而且若采用科學管理和有效措施將其減量化和再利用，還可以節省大量的建設資金和資源。
5 實力運用
《西寧市城市建筑垃圾管理辦法》已于2012年8月6日西寧市政府第8次常務會議審議通過，自2012年10月1日起施行，管理體系進一步完善。[13]2013年7月初，西寧市政府分別組織召開了建筑垃圾運輸處置專項整治工作專題會議，成立了由城管、公安、建設、食品藥品監督、農牧、環保、工商、區（縣）政府組成的餐廚垃圾、建筑垃圾專項整治領導小組，統一領導和組織專項整治工作。市城管執法局牽頭制定了工作方案，明確區（縣）政府、市直相關部門的監管職責和工作任務，組織全市垃圾專項整治活動，協調各職能部門進行執法檢查，有效推進專項整治工作的深入開展。查處違規拉運建筑垃圾車輛500臺次，違規處置建筑垃圾案件50余起。整治工作累計處罰金額達25萬元，對253家在建工地（含拆遷工地）監督覆蓋率達100%，主城區在建工地出入口硬化、沖洗設備配備率達100%。各城區組建的夜巡隊實行常態化巡查，市、區兩級城管110，實行24小時值班制，實現了應急處置及時到位。措施得力，成效顯著。[14]西寧市建筑施工垃圾的管理體系需以之為模范繼續修正完善。
6 結語
西寧市建筑施工垃圾的管理，要從四方面著手：一要從垃圾產生的源頭減量化，并建立和完善相關的法律法規和政策；二增強管理人員的管理水平與施工人員的素質，確保因人為因素造成的垃圾產量最低；三建立健全建筑施工垃圾的管理工作機制，加強各管理機制和部門的職能；四對建筑垃圾進行資源化，把建筑垃圾作為一種新能源利用。
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一、主要成績
近年來，經過市人民政府不懈努力和相關部門的履職盡責，巴城市容和環境衛生發生了很大變化，城市環境更清潔、秩序更優良、城市品牌形象初步顯現，基礎設施和功能發揮日趨完善，有效維護和保障了巴城人民的生產生活秩序。
(一)政府高度重視。市區兩級政府高度重視城市市容和環境衛生管理工作，主要領導親自抓，分管領導具體抓，各職能部門各司其職，各盡其責，齊抓共管，形成工作合力。市政府針對巴城實際，依據城市管理等相關法律法規，制定了《城市市容市貌管理實施辦法》和《城市環境衛生管理實施辦法》等規范性文件，并經市人大常委會通過頒布施行，使巴城市容和環境衛生管理更加有章可循。同時，把增強市民的城市意識、市民意識、法治意識作為加強市容和環境衛生管理的基礎來抓，將市容和環境衛生管理相關法律法規納入“五五”普法內容，采取單位組織學、重大節日集中宣傳，組織巡展巡講等形式，加大普法宣傳力度，先后印發《環衛公約》、《城管知識問答》、《規范城市市容秩序的通告》等學習宣傳資料。整合運用報紙、雜志、電臺、電視臺、互聯網等媒體資源，開設“市容和環境衛生”專題欄目和節目，正反典型報道相結合，對影響市容和環境衛生管理的人和事予以公開暴光。大力開展市容和環境衛生知識進校園、進社區、進機關、進企業活動，開展“城管文明市民”和“城管文明之家”評選活動，開展愛國衛生運動，增強全民參與意識和文明意識，通過多形式、多層次的宣傳引導，逐步形成了“巴城是我家，管理靠大家”的良好風尚。
(二)基礎建設加快。按照巴城發展的需要，將巴城城區劃分為重點管理區域、一般限制區域和開放便民區域，建立專業市場、臨時市場，規劃設置了鹵菜、夜啤酒、小吃、小百貨、水果、花卉、修配、倉儲、娛樂等開放便民區，推進城市功能分區。千方百計開通城市公交，方便市民出行。去年以來，相繼完成南壩、濱河堤基礎工程和二環路五段建設，打造了鐘鼓樓片區和南池北路兩個商業步行街，回風大橋前期工程進展順利。整治了小街小巷、并安裝簡易路燈，新建了一批公廁、垃圾中轉站，啟動了北門街、圣水巷整治工程，大力實施雨污管網改造等，使城市發展空間得到進一步拓展，城市綜合承載能力和集聚服務效能大大提高。
(三)管理規范有序。市、區兩級職能部門，切實履行法定職責，分級負責、分級管理，緊緊抓住市容和環境衛生的重點領域和關鍵部位，開展城市環境綜合整治。認真落實“包綠化、包凈化、包美化、包亮化、包秩序”為主要內容的“門前五包”責任制，積極探索生活垃圾袋裝，定時巡街清收，封閉運輸和無害化處理，園林綠化管養維護，燈桿廣告位特許經營，合理設置機動車、非機動車泊位，座商歸店、農貿歸市、攤點歸區，重點整治城市“牛皮癬”等城市管理的有效舉措，初步形成了“人民城市人民建、人民管、人民愛”的良好氛圍，多數市民表示滿意。
二、主要問題
巴城市容和環境衛生管理工作雖取得了較大成績。但仍存在一些問題和薄弱環節。主要表現在：
(一)部分人的城市意識不夠高。巴城設地、立市的時間不長，農村進城人員多，素質參差不齊，受到一些舊生活習慣的影響和知識水平的限制，不習慣城市生活的方式，不熟悉、不遵守城市行業規則，甚至破壞城市規則，對城市化建設管理認識不足，支持力度不夠，城市意識有待進一步提高。例如：亂扔亂倒，亂排亂涂，隨地吐痰，一些較偏僻的街巷垃圾、雜物堆積、無人清掃，擺貨出街，亂擺亂賣、車輛亂停亂放，損壞公共設施，綠化等現象仍較突出。
(二)功能不盡合理。在經濟欠發達與城市規模快速擴張的地方，一般會導致管理向利益讓步，規劃向開發讓路，環境向建設低頭等無奈選擇，使城市的公益設施、基礎設施的規劃設計和建設滯后，一些居民集中區、商業繁華區、大型公共活動場所、農貿集市、城市主干道和繁忙街口，服務設施嚴重不足，服務功能較差。例如：巴城停車場明顯不足，紅綠燈設置明顯偏少，個別路段行車不暢，事故較多。公廁設置明顯偏少和不盡合理等。
(三)管理力度不夠。城市管理職責分散，責權分離，主體錯位，重復管理，無人管理，交叉管理，表現明顯，隨著城市發展和法治步伐的加快，巴城市容和環境衛生管理的體制、機制有些不相適應，特別是城建管理、交通管理、衛生管理、環境保護等方面，體制不夠順、制度不夠全、工作不夠細、管理力度還待進一步加強。
三、幾點建議
(一)加大宣傳引導力度，增強城市意識。充分利用現代傳媒和群眾喜聞樂見的宣傳手段和形式，進一步強化市容和環境衛生管理的法律法規和規章的宣傳普及力度，強化法治意識，增強廣大市民的市容和環境衛生管理的認同感，增強廣大市民的城市歸宿感，增強廣大市民遵守、維護、參與市容和環境衛生管理的主動性、積極性和自覺性，使市容和環境衛生管理深入人心、深入民心，形成市容和環境衛生由全體市民共建、共有、共享的良好城市心態。
(二)加快基礎設施建設，增強城市功能。將學校、專業性市場和公共活動場所的建設，機動車輛停車場建設和臨時停靠車位的劃定，紅綠燈設置以及垃圾中轉站、垃圾處理場、公廁、城市雨污管網等基礎設施，與城市建設尤其是商業性開發建設同步規劃、同步審批、同步建設，完善城市功能，明確城市功能分區，力爭用1-3年時間，完善城區主干道、大型公共活動場所的公廁和交通紅綠燈設置，加大雨污管網改造力度，實現雨污全部入網分流，年內完成巴人廣場公廁建設和回風廣場紅綠燈設置，整治后河橋、柳津橋頭交通秩序。
摘 要 當前我國正處于加快發展的王要戰略機遇期，同時也是各種社會矛盾多發期。城市管理行政執法工作，面臨的形勢則更為復雜。本文就如何加強城市管理綜合執法工作進行論述。
關鍵詞 城市管理 行政執法 重要性
加強城市管理綜合執法工作，需要在加快立法步伐，強化領導法律意識，明確執法主體的從屬關系，加快實施行業執法綜合管理，提高執法隊伍整體素質，規范執法程序，積極開展建設法規知識的社會普及教育，加強行政執法活動的監督檢查等方面落實。
一、城市管理行政執法工作存在的問題
（一）執法強制力弱
執法強制力是保障執法效能的關鍵條件，但是在執法工作中，并沒有相應的強制手段作保證，這就造成一系列社會問題，如行政相對人不配合執法、機動車亂放、垃圾亂倒等，這些問題的存在嚴重影響了城市市容、市政。由于強制性保障的缺失，在執法過程中，執法人員往往不具有強制性，其只有管理而并沒有執法的權力，若進行過度管理，則會出現一些暴力抗法和暴力執法的行為，這就在一定程度上阻礙了城管后期管理。
（二）執法方式單一
城市管理行政執法的根本目的在于實現城市和諧發展。在人們思想觀念開放化的今天，尤其在構建人文城市的環境下，城市管理的方式應當適應于人們的要求，堅持人本管理的原則。但是現實中，城市管理行政執法方式相當單一，僅僅停留在“罰款”管理上，這就不免會使人產生抵觸心理，從而起不到城市管理的目的。
（三）執法成效低下
執法成效低下是城市管理行政執法中存在的重要問題。行政執法是為了促進城市發展，維護人民利益，但是由于一些主客觀的原因，造成此目標很難實現。其一，城市管理的范圍較廣，且內容較多，這就增加了行政執法的難度，影響了執法成效。其二，在執法過程中，一些執法人員受到被管理者的言語威脅，甚至是行為威脅，但是由于缺乏相應的安全保障制度或是措施，使得很多城管無法正常行使自身職能，這就影響了執法工作成效。
二、問題原因分析
（一）執法法制不健全
現階段我國缺乏專門而獨立的城管法律體系，有關的法律法規之間的沖突性較強，缺乏統一性，如一些地方政府從本地區利益出發，制定一些地方性法規，而受地域保護觀念的影響，其中的一些法規與中央制定的法律具有一定沖突性；很多地區僅僅依靠地方性的法規作為執法依據，而沒有國家正式法律的支持；一些法律仍舊停留在十幾年前，如很多地方仍舊采用1992 年頒布的《城市綠化條例》進行綠化管理，這就與現代社會的經濟發展要求不適應，進而影響了執法效能的發揮。
（二）執法模式滯后
市場經濟的發展，必定要求城市管理行政執法模式與現代經濟相適應，但是，很多地方仍舊堅持傳統的管理模式，從而造成執法效力不高。其主要體現在：管理停留在“見面管理”上，信息滯后，管理被動；政府管理缺位，權責不明，多頭管理；管理粗放，常利用運動式、突擊式管理；缺乏相應的監督機制，造成事發后推諉責任。
（三）執法人員素質較低
執法實施的過程，歸根結底是執法人員發揮其職能的過程，這就需要執法人員具備強硬的城市管理專業技能，但是，現階段仍存在違規執法、暴力執法的行為，這集中反映出執法人員的整體素質較低，其主要體現在：執法專業性缺失，在執法過程中，僅僅認識到自己要執法，而并沒有認識到如何執法；執法人員的職業素質較低，一些城管利用制度漏洞，采用“走后門”的方式進入城管隊伍，還有一些城管在行政執法過程中，經受不住經濟誘惑，往往出現、、暴力執法等行為。
三、解決問題的途徑
（一）更新執法方式，堅持人本管理
在行政執法過程中，城管要改變原來單一的執法方式，從服務民眾的角度出發，全面更新觀念，轉變行為，切實做到服務于城市發展和人民利益。其一，加強溝通。在執法過程中，要以教育和溝通方式為主，向被管理者宣傳城市管理的相關法律法規和知識，在提升意識的基礎上，實現民眾與城管的協作，禁止采用強制性的暴力執法行為。其二，設置場所。針對一些無照經營的游商，在適當的地方設置專賣區、解，并規范其經營，這既能實現管理之目的，又保護了民眾利益。
（二）加強執法監督，提升執法效力
一方面，加強內部監督，設置專門的監督管理機構，對執法者的行為進行監督，并制定相應的獎懲措施，根據執法人員的行為表現給予不同層次的獎勵或是懲罰，以有效規范執法者行為。另一方面，充分運用網絡公共平臺、信箱等，調動社會群體參與到執法監督中，并公示典型現象，以此實現城市管理的有效性。
（三）提升人員素質，強化執法專業性
一支高素質的城管隊伍是實現城市管理行政執法效能的關鍵因素，一方面，要加強執法人員的專業素質建設。通過教育、培訓、學習等方式，促使執法人員掌握相關的專業知識、管理技能、法律法規；實行競爭上崗制，展開公開競爭、擇優錄用，以此提升執法人員的專業水平。另一方面，要加強心理和素質建設，增強城管的責任心，使城管樹立為人民服務的思想，增強執法人員的正義感和抗壓能力，保證公正執法、嚴格執法。
一、活動目的
搭建城市管理與市民群眾密切聯系的平臺，讓更多市民群眾走進、了解、參與、支持和監督城市管理工作，不斷提高市民群眾的城市管理意識，營造形成“人民城市人民管、管好城市為人民”的良好氛圍，共建文明、和諧、優美的新港城。
二、活動時間
2013年10月1日至11月5日
三、參與對象
參加“城管活動日”的對象為：城管系統全體職工和市民群眾、服務對象、機關企事業單位職工、大專院校和中小學學生、城管志愿者、離退休人員、人大代表、政協委員、行風監督員等社會各屆代表。
四、活動形式和內容
以“服務城市、服務市民、攜手共創和諧、滿意、品質城管”為主線，采取“請進來、走出去”的方法和“我看城管、我當城管、我評城管、我學城管”等內容和形式組織開展活動。
根據省住建廳統一安排，2013年10月26日為全省的“城管開放日”。開放日當天，各縣、區城管局要采取必要的形式，舉辦廣場咨詢活動，將涉及城市管理的政策法規、行政許可、行政執法、數字城管、垃圾處理與分類等與群眾生活密切相關的事項，多角度、多層次進行城市管理與市民群眾交流互動。同時，邀請有關領導、政協委員、人大代表、行風監督員、志愿者代表、社區群眾代表等參加，并組織新聞媒體進行宣傳報道。
“城管開放日”活動具體安排：
（一）我看城管：開展“城管工作現場觀摩”活動
組織社會各屆人士代表參觀市數字化城管監督指揮中心平臺及投訴受理處置流程、道路保潔作業和生活垃圾處理流程、垃圾焚燒發電廠、市生活垃圾填埋場，觀摩BRT一號線（快速公交）沿線景觀改造出新、規范疏導點建設和管理、廣告店招整治出新成果等，使社會各屆人士代表親身感受城市管理工作帶來的顯著變化。各縣組織對縣域城管工作的現場觀摩。
（實施單位：各縣區城管局、市數字化城管監督指揮中心、市城管行政執法支隊、市生活垃圾填埋場管理中心、市廣場管理辦公室）
（二）我當城管：開展“一日體驗城管執法”活動
組織社會各屆人士代表和志愿者參與城管執法活動，親身經歷城管執法的日常工作，與執法人員一起對流動攤點、占道經營、違規經營者進行說服、勸告、糾正，見證城管工作的執法理念、執法程序、執法方式，了解并體驗城管執法的真實情況，增進社會各界對城市管理工作了解和理解，促進市民對城市管理工作的支持與配合。
（實施單位：各縣區城管局、市城管行政執法支隊、市工程渣土處、市廣場管理辦公室）
（三）我評城管：開展“城市管理大家評”活動
結合2013年城管系統軟環境建設評議工作，通過召開座談會、發放宣傳資料和征求意見表等多種形式，廣泛開展“城市管理大家評”活動。組織行風監督員、服務對象、市民群眾代表等，重點點評近年來城市管理、行政執法工作的薄弱環節和突出問題，并發動市民群眾一起找問題、想辦法、出對策。同時，根據市民提出的意見和建議，制定切實可行的整改方案，并將整改情況、效果及時反饋給參評人員。
（實施單位：各縣區城管局、市局監察室、機關黨委、市城管行政執法支隊）
（四）我學城管。開展“城管知識大家學”活動
通過舉辦各類咨詢活動、發放宣傳資料、利用媒體相關欄目或版面宣傳等形式，加大城管相關法律法規知識、執法依據、執法程序、行政審批和辦件流程、服務宗旨等宣傳，提高城管法律法規知識的社會普及率，增強市民遵守城市管理法律法規的自覺性，形成市民群眾理解、支持城管的良好氛圍。有條件的縣區城管局和單位，可利用報紙、自辦刊物、網絡媒體等形式開展城市管理法律、法規知識競賽活動，組織城市管理法律、法規知識培訓講座，增強市民群眾城市管理法律、法規意識。
（實施單位：各縣區城管局，市局法規處、審批處和人事教育處，市城管行政執法支隊）
五、活動要求
（一）提高認識，明確責任。“城管開放日”活動是宣傳城市管理工作，提高服務社會和服務群眾水平，提升群眾滿意度的有效載體。要充分認識此次活動對改進機關作風、提升城管執法隊伍形象和城管職工素質、推進城市管理工作的重要意義。要加強領導，明確責任，專人負責。要將此次活動和城管系統軟環境建設活動、城市管理日常管理工作緊密結合。對活動中群眾反映的突出問題要及時整改，及時反饋，以活動的實際成效取信于民。
（二）擴展形式，豐富載體。根據不同的活動內容，精心安排，周密部署，認真考慮各個工作環節，制定具體活動方案，并結合實際進一步創新形式和載體，豐富內容，增強活動的針對性和實效性，使廣大群眾在活動中能真正地感受到城管的服務理念和城市管理的成效，通過“城管開放日”活動，大力提升城管隊伍形象，提高市民群眾對城管工作的認可度。