時間：2023-10-11 10:17:21
導語：在推進城鄉一體化具體措施的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
一、主要做法
（一）創新土地流轉模式，促進土地向規模經營集中。成都、重慶把推進土地向規模經營集中作為加快城鄉一體化發展的重要措施，有序地組織實施，取得了明顯成效。
1、以土地流轉機制創新為抓手，因地制宜推進規模經營。成都市以農村土地股份化改革為突破點，因地制宜，招法靈活，探索符合各地實際的土地流轉新模式，推進了規模經營。邛崍市羊安鎮20__年在湯營村推行了以“村企合一”為依托的農村土地股份合作。農戶以土地承包經營權入股，村集體以土地整理新增的部分耕地入股，市興農公司為新型集體經濟組織投入100萬元風險股金，成立湯營農業公司。湯營農業公司對入股土地每畝每年按800斤黃谷對入股農戶進行保底，到年底還可分取紅利。同時，農民也得到了“薪金收入”。20__年，村集體收入新增近20萬元，農民人均純收入由20__年的4320元增長到6303元。目前，羊安鎮巳創辦了類似“湯營公司”的12家農村新型集體經濟組織，各種專業合作經濟組織(協會)達到6個，全鎮土地規模流轉1.8萬余畝。
溫江區在農村土地規模經營中，實施了“兩股一改”，即：農村集體資產股份化、農村集體土地股權化、集體經濟股份制改造。將原村集體所有的經營性資產、集體土地所有權量化確權到個人，合作社將農民入股的土地采取出租方式，統一流轉給企業經營。成都置信集團國色天香樂園項目是溫江區土地流轉的特色和亮點。這個項目以旅游休閑為主題，以房地產開發為依托，總規模6000畝。項目一期租用天鄉路社區土地1000余畝，用于項目區綠化、景觀用地，且不改變土地的農業用途，租期24年。土地流轉金以每年每畝土地流轉價格為當年1200斤大米的相應資金。項目不僅使農民有了穩定的租金、股金收入，更有效解決了當地80%以上農民的就業問題。20__年，社區集體經濟收入由20__年的30萬元增加到111.3萬元，增長3.71倍；集體資產由16.58萬元增加到3633萬元，增長219倍。農民人均純收入也有了大幅度提高。
2、以土地流轉交易所為平臺，健全完善土地流轉服務機制。成都市、重慶市都建立了農村產權交易所，在區縣設立分所，鎮村設立信息點，形成了農村土地流轉的市、區縣、鎮村三級服務平臺。交易所設立了土地流轉信息觸摸屏、土地流轉電子顯示屏，充分利用互聯網等現代信息載體土地流轉信息，組織農村土地承包經營權掛牌出讓。同時，還規范了土地流轉合同，建立了專家咨詢機制等，實現了農村土地流轉的市場化運作。目前，成都、重慶已與全國50多家土地流轉服務機構建立了固定的業務關系，與北京、上海、四川、貴州等省市的90多家企業達成投資發展意向。土地流轉交易所作為土地流轉的中介服務機構，為土地流轉搭建了信息服務平臺，使土地流轉由原來自發無序流轉、自上而下推動轉變為有序流轉、自下而上的運作，激發了土地流轉的活力。
3、以各項優惠政策為激勵手段，激發投資主體開展土地規模經營的積極性。一是鼓勵農業產業化龍頭企業開展土地規模經營。成片集中并在同一縣域范圍內從事土地規模經營開發，建立規模化、標準化原材料生產基地的，給予一次性獎勵。二是鼓勵業主在其獲得使用權的土地上投資興建農田水利基礎設施，修建直接用于種養業生產和管理、服務的非永久性固定建筑物，其占地不視為建設用地，免相關手續和收費。三是農民專業合作經濟組織從事種養業規模經營和農業基礎設施建設，可納入農業綜合開發項目優先支持，享受與民營企業同等的優惠政策。
4、以農村金融機制改革為動力，突破規模經營的資金瓶頸。一是建立健全了農村產權流轉擔保機制。成都市建立了農村產權流轉擔保股份有限公司，由成都市現代農業發展有限公司發起，成都市現代農業物流公司、成都市小城鎮投資有限公司、18家區縣現代農業發展投資公司參股。擔保公司對土地承包經營權、林權等流轉、利用宅基地、農村房屋、新居工程等抵押融資進行擔保。其中，以農村宅基地上建成的農戶住房所有權作為反擔保手段，已實施擔保2198戶，擔保金額9381.2萬元。二是建立了小額貸款公司和村鎮銀行。面對農村金融機構匱乏、農業貸款融資困難等問題，成都市積極探索金融機構改革新途徑。富登小額貸款公司、邛崍國民村鎮銀行、彭州民生村鎮銀行、大邑交銀興民村鎮銀行相繼成立，運作情況良好。他們通過銀保合作銀企合作、銀政合作，積極拓展業務空間，緩解了農戶和涉農企業資金難題。
（二）采取有效措施機制，引導農民向城鎮集中。實施農民向城鎮集中，是涉及農民切身利益的工程。不僅要解決好“人往哪里去”的問題，更要注重從保障農民安居樂業上提高質量和水平。成都市的具體措施是：
1、建立城鄉一體化的戶籍管理制度，保障農民長遠利益。加快戶籍
制度改革，實行城鄉統一的戶籍制度，是推動農民向城鎮集中必須首先解決的問題。從20__年開始，成都市先后兩次進行戶籍制度改革。他們在實行一元化戶籍制度的同時，按照推進城鄉一體化要求，積極調整戶口遷移政策。農民在中心城區、區(市)縣城區、建制鎮同一住房居住1年以上的,可在實際居住地辦理常住戶口。在此基礎上，還全力解決農民遷往城鎮后的就業、社保、醫保和子女上學等問題，使附著在戶口上的二元差別和利益關系逐步剝離，為促進農民向城鎮轉移創造了重要條件。2、建立跨區域轉移安置機制，使農民放心大膽離土離鄉。成都市在推進城鄉一體化中，積極鼓勵有條件的農民離土離鄉、舉家向城鎮遷移，鼓勵農民打破區域界限，跨區域向城鎮集中。凡愿向城鎮轉移的農民，可選擇跨區（市）縣、鄉鎮，向市域范圍內任何一個城鎮遷移。進入城鎮新型社區集中居住的農民，可依據宅基地及房屋置換城鎮住房，置換面積人均35平方米，有條件的地方還可匹配一定面積商業用房。自愿放棄原宅基地自行到城鎮購房入戶的，給予一次性貨幣補償，土地被正式征用時，再按征地補償政策給予補差。自愿并永久放棄土地承包經營權的，還可申請再就業優惠證，享受失地無業農民再就業和社會保障優惠政策。目前，溫江、雙流、邛崍、金堂等地正在積極實行“兩放棄、一退出”（放棄宅基地使用權、放棄土地承包經營權、退出集體經濟組織）的跨區域轉移政策，一些具有條件、愿意到城鎮入戶的農民過上了城里人的生活，享受與城鎮居民同等待遇。
3、通過土地整理引導農民向農村新型社區集中。他們積極依托土地整理和拆院并院，引導農民向農村新型社區集中居住。一是改變傳統的零星整理辦法，實行以村為單位統一整理，成片實施土地整理和開發。二是農村新型社區建設中，采取統規統建和統規自建相結合方式，靈活進行。三是穩步推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的試點。四是創新了就業安置機制。建立以“圖強公司”為代表的非營利性組織服務公司。公司以社區集體資產入股，為失地農民提供就業、維權等綜合服務。農民自愿申請并通過公司培訓，成為公司“員工”，按意愿推薦或派遣“員工”到企業上班，實現了農民上班有工資、失業有社保。目前，全市通過土地整理，共整合土地135．49萬畝，啟動農民新型社區近60個。
（三）創新產業促進機制，推進工業向園區集中。成都市按照產業空間布局“區位尋優”和“一區一片”的原則，將全市產業發展劃分為“三個圈層”，并因地制宜發展產業特色突出的項目。主要措施是：
1、建立了工業集中發展引導機制。為了保證工業規劃的執行，成都市相繼出臺了一系列配套政策，形成了工業集中發展政策引導機制。他們整合了5個產業推進辦及商務局招商引資職能和資源，組建了投資促進委員會。負責重點產業重點項目招商引資促進工作的議事協調，避免了投資發展中的無序競爭，形成了招商引資的巨大合力。
2、實行“產業飛地”，有效破解發展中的土地制約。成都市各區(市)縣區位條件、資源稟賦不盡一致，區域發展很不協調。他們突破行政區劃界限，實現區域對口合作，聯辦工業集中發展區。錦江區和金堂縣簽訂了一體化合作協議。他們采取“2+1”的合作模式，由錦江、金堂兩地政府和九龍集團，合作三方共同組建九龍服裝委員會。利益分配上“三方”利益共享。九龍集團通過投資，獲得“九龍服裝工業園”特許經營權，園區入駐企業繳納的增值稅、企業所得稅地方留成部分，兩地政府按3：7分成。在此基礎上，兩地又共建了農業產業園和農業示范帶，建設1000畝錦金“新希望”農業基地項目，大力打造“現代農業飛地”工程。
3、保障地區利益均衡，激發非工業集中區的發展積極性。為搞好工業發展中地區利益分配，重點解決好不發展工業鄉鎮的招商引資積極性問題，成都市創新了引薦地與工業園區“三分”政策。按一定比例分配招商引資任務數、項目稅收、社會固定資產投入，個別地區還按一定比例解決非工業集中區鄉鎮的農民就業。這一政策的實施，有效地調動了不發展工業鄉鎮招商引資的積極性，形成了全縣上下聯動招商的整體合力。成都市21個工業集中發展區從規劃、建設到項目引進，實現集中度達到了59.9%，在全國首屈一指。其中，郫縣創造了“三天引進一個項目”的工業發展速度。
4、應用直接融資方式籌集基礎設施建設資金。在加快工業集中發展區建設中，郫縣、新津縣、大邑縣等地積極引入bot融資方式，由私人機構籌資建設工業集中發展區基礎設施，待園區建成后，通過給予投資企業特許經營授權等方式作為補償，收到了很好的效果。大邑縣、新津縣采用bot方式籌集建設資金4000萬元以上。郫縣在現代工業港的建設中，僅有20__多萬元是財政給予的啟動資金，其余都通過市場配置資源、資源換取資金等辦法籌集，成功實現了“小投入撬動市場大資金”的目標。
二、主要啟示
主要有三點啟示：
（一）組織領導力度大、系統性強。推進城鄉一體化發展是一項復雜的系統工程，為深入推進城鄉一體化發展，成都、重慶專門從各部門抽調人員，由市委辦公廳牽頭，成立了常設機構——統籌城鄉一體化發展委員會（統籌委）。區（市）縣設立了統籌辦，負責城鄉一體化發展的總體運作和綜合協調。特別是20__年以來，成都市謀劃并實施了“以推進城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、‘四位一體’科學發展”總體戰略。他們堅持“大統籌、大集中”的理念，以實現“全域成都”和“三大圈層”特色產業布局為目標，以“三個集中”（即：工業向集中發展區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中）為基本措施，深入推進城鄉一體化發展。
（二）改革嘗試思路寬、層面廣。成都市推進城鄉一體化、在多層次多領域開展探索實踐，不僅經濟社會發展取得巨大成就，而且初步建立起推進科學發展的體制機制。如：通過大力實施“三個集中”，以工業化推動城鎮化，以工業化、城鎮化推動農業現代化，形成了以工促農、以城帶鄉的長效機制；通過全面推進規范化服務型政府建設，從市到村初步形成了比較規范的政府服務體系和運行機制；通過推進行政管理體制改革，全面實施鄉鎮綜合改革和村組管理體制改革，初步形成了城鄉一體、高效規范的管理體制；通過積極穩妥地推進基層民主政治建設，形成了加強基層干部、有效管理的長效機制；通過大力實施城市經營，自上而下建立了政府引導、市場運作、社會參與的投資機制，形成了推進城鄉快速發展的動力機制，等等。為推進科學發展提供了體制機制和制度保障。
（三）創新招法靈活多樣、因地制宜。成都市在推進城鄉一體化中，注重因地制宜，分類指導，不搞“一刀切”。他們以地區區域范圍、產業規模、經濟基礎為依據，科學劃分 “三個圈層”，分別制定不同的發展目標和模式，在具備條件的地區大力推進實施“三個集中”，在暫不具備條件的地區實施“農業產業化”、“農
村發展環境建設”、“ 農村扶貧開發”三大工程。在這個大的思路框架下，他們積極鼓勵各地區遵照規劃、依據實際大膽開拓創新，靈活發展。形成了在整體發展中各具特色、風格各異的經驗典型。如：錦江區、金堂縣跨區域“飛地”合作，溫江區、邛崍市各具特色的農村股份制改革，等等。三、對推進全區城鄉一體化發展的幾點建議
（一）加強對城鄉一體化發展的領導和研究。區主要領導牽頭建立區統籌委，深入研究探索統籌城鄉一體化發展的各項戰略措施，在土地制度、社會保障、政府職能轉變、產權制度改革、戶籍制度改革等方面先行先試，率先突破。
（二）成立__區農村土地流轉交易所，搭建全區土地流轉服務平臺。建立農村土地交易的市場化、信息化、網絡化服務體系，通過市場機制，公司運作，實現農村土地的資本運營。
關健詞：新型城鎮化，一體化，主要做法
中圖分類號：F292文獻標識碼： A
前言
城鎮化通常是指人口向城鎮聚集、城鎮規模擴大以及由此引起一系列經濟社會變化的過程。城鎮化的實質是經濟結構、社會結構和空間結構的變遷。工業能夠推動農業的發展，是推力；城鎮化能夠拉動鄉村的建設，是拉力；惠民制度能夠幫助農民增收，是助力。三大力量相互作用，構成了促進城鄉一體化的合力機制。文章還論述了城鎮化的主要做法。
一、新型城鎮化的概念
“新型城鎮化”一詞最早是伴隨著黨的十六大。新型工業化。戰略提出，已有10余年。戰略提出，主要是依托產業融合推動城鄉一體化…。然而，中國百姓熟知新型城鎮化是在黨的十，特別是2012年中央經濟工作會議首次正式提出。把生態文明理念和原則全面融入城鎮化過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路及其將之確立為未來中國經濟發展新的增長動力和擴大內需的重要手段之后，才越來越受到各行業和學界人士的關注。
新型城鎮化是在城鎮化概念的基礎上進一步展開的，其在人口集聚、非農產業擴大、城鎮空間擴張和城鎮觀念意識轉化等方面與傳統的城鎮化概念并無顯著差異。但實際上，在實現這種過程的內涵、目標、內容與方式上是有所區別的，因為各行業、領域的針對性和研究的側重點不同。新型城鎮化至今尚無統一和明確的定義。所謂的新型城鎮化是以民生、可持續發展和質量為內涵，以追求平等、幸福、轉型、綠色、健康和集約為核心目標，以實現區域統籌與協調一體、產業升級與低碳轉型、生態文明和集約高效、制度改革和體制創新為重點內容的嶄新的城鎮化過程。推行新型城鎮化是為了：(1)積極應對國內外政治、經濟發展的新形勢；(2)彌補長期以來高速城鎮化帶來的弊端和損失；(3)最大限度地將改革開放成果惠及廣大人民；(4)促進未來中國城鄉建設的可持續發展。
二、促進城鄉一體化的合力機制
以工促農，發揮工業對農業的推力作用。隨著改革的全面深化，我國到了工業反哺農業的發展階段，工業成為促進城鄉一體化、加快農業發展的推動力量。首先，工業能為農業注入資金。農業發展最缺的是資金，獲得資金的一條重要渠道就是工業資金，工業資金可以通過工業稅的轉移、直接投資等方式流入農業領域，進而從資金上推動農業的發展。其次，工業能為農業提供技術。粗放型的增長方式是農業落后的一個重要原因，為了加快農業發展，必須解決農業發展的科學技術問題。工業一方面能生產大量的先進農業生產工具；另一方面可以向農業輸入科學的管理和經營模式。先進的科學技術將為農業發展注入強大的推動力量。最后，工業特別是農產品加工業可以向農村轉移。農產品加工業在農村安寨扎營，一方面可以為農民提供大量的就業崗位，吸引農民工返鄉做貢獻； 另一方面可以形成農產品的需求市場， 解除農民對農產品銷售的后顧之憂，進而調動農民的農業生產積極性。工業正以其獨特的優勢反哺農業，成為促進農業發展和城鄉一體化的巨大推動力。
以城帶鄉，發揮城鎮化對鄉村建設的拉力作用。在新一輪的農業改革中，農業領域必將釋放出大量的剩余勞動力，大量的人口流向何處，城鎮化的健康發展為剩余勞動力提供了棲息地。戶籍制度的改革與城鎮化建設的加強，一方面吸收了大量農業富余勞動力，卸下了新一輪農村建設的沉重包袱；另一方面與農村毗鄰的中小城鎮的建設將對新農村建設產生輻射力，加快農村的道路、網絡、文化、教育等方面的質的提升。因此，完善城鎮化健康發展體制機制將拉動農村建設的步伐，縮小城市和鄉村之間的差距，成為促進農村建設和城鄉一體化的強大拉力。
三、 推進城鎮化的主要做法
1.規劃引領是城鎮化發展的前提條件。江蘇省早在改革開放之初就編制了第一輪城鎮發展規劃，以后又根據農村經濟社會發展的實際，對鎮村發展規劃進行了多次調整。全省各省轄市根據城鎮化發展實際，不斷完善城市總體規劃。各縣（市）也依據城市總體規劃，以提高集居率、提升城鎮化程度為目標，編制了縣域總體規劃、鎮村發展規劃和村莊布局規劃。
2.經濟發展是城鎮化發展的主要支柱。江蘇省共有涉及工業、服務業、農業的各類企業超過 200萬家，它們已經成為城鎮發展的經濟靈魂。與此同時，在縣域各鎮基本實現了“一鎮一品”的特色產業，有效推動了中心鎮的建設。共擁有服裝城、食品城、建材市場、汽車市場、汽配城等遍布城鄉的數千個專業市場。
3.非公經濟是城鎮化發展的強勁動力。城鎮化發展的基礎是工業、服務業等非農經濟，而新時期推動江蘇非農經濟發展的最重要力量來自于民營、外資等非公經濟。民資、外資的壯大既是長三角經濟發展的新模式，也是城鎮化的新模式。民資主體地位的確立，深化了城鎮化的民間性、內生性，使城鎮化有了自下而上的內在需求；外資的大量引入體現了城鎮化的開放性、市場性，表明江蘇具有吸取外部資源的區位優勢，使城鎮化有了由外而內的集聚能力。
4.制度創新是城鎮化發展的必要保障。一是加快戶籍制度改革步伐。以蘇州為例，建立了以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定場所、具有穩定職業或生活來源為準入條件，城鄉統一的新型戶籍管理制度，促進人口自由遷移，加快人口向城鎮集中、居住向社區集中。二是推進社保制度完善。按照“統籌城鄉、全民保障”的總體思路，全面推進城鄉社會保險制度并軌。
5.基礎設施是城鎮化發展的必要載體。一是大力推進交通建設。在構筑外部大交通格局的同時，大力加強鎮村公路建設，全面完成了省、市、鎮道路的改造，在全省形成了省、市、鎮、村分級合理的全覆蓋道路網絡。二是生活污水處理量質并進，已基本形成城市生活污水處理系統、城鄉生活污水處理系統和農村分散式生活污水處理系統“三位一體” 、統一規劃、統一建設、統一運行、統一監管的城鄉生活污水處理體系，城市和集鎮生活污水基本實現了集中收集和達標排放。三是全面實施垃圾集中處理工程。形成了“組保潔、村收集、鎮轉運、市處理”的城鄉生活垃圾一體化處理模式。四是高標準實施各項配套建設。按照城鄉一體化的要求，加強集鎮基礎設施配套工作，集鎮學校、醫院、商場、農貿市場、文化娛樂場所等設施齊全，消防、環衛、通信、供水、供電、廣電等設施配套，能夠較好滿足集鎮居民的生產和生活需求。
6.著力打造低碳城鎮化建筑
⑴要大力發展新能源和可再生能源。利用太陽能、風能、水能、地熱能、生物質能等發電和供熱。通過能源結構轉型，用可再生能源為基礎的新型能源體系來取代以化石能源為基礎的傳統能源體系，這是低碳發展路徑的核心，也是從工業文明向生態文明過渡中的本性選擇。
⑵要大力節能。能源總需求量的下降，可使化石能源的消費量大幅減少，從而減少二氧化碳排放。同時，也使得用可再生能源來替代化石能源的替代量減少，更有利于能源結構的轉型 推進低碳城市建設的具體措施有：著力打造城市的低碳生活方式；發展分布式可再生能源；促進產業的低碳化；低碳基礎設施的城鄉統籌和一體化。
全面貫徹黨的十、十八屆三中、四中、五中全會、中央、省、市農村工作會議和系列重要講話精神，緊緊圍繞打造“一城三基地”、扮靚“陜西西大門”、建設“四個__”宏偉目標，按照“產業發展園區化、人口聚集社區化、基礎設施便利化、公共服務均等化、人居環境生態化”的要求，以促進農業增效、農民增收為核心，以改善農村基礎設施條件為抓手，以深化農村改革為動力，以全面提升農民素質為保障，著力抓好“優美小鎮”和新農村建設工作，促進農村經濟社會快速發展，為建設富裕、和諧、美麗、幸福新__奠定堅實基礎。
1.彰顯特色，打造“優美小鎮”。突出各鎮的特色和定位，學習借鑒成功經驗，結合重點鎮、示范鎮及“門戶鎮”建設項目，著力打造規劃科學、設施配套、功能完善、環境優美、特色鮮明的“優美小鎮”。改造提升亭口、巨家、棗園、丁家、洪家、彭公、相公等7鎮的街道、給排水、綠化亮化等設施條件，努力完善社會保障、基礎教育、公共衛生、公共文化、公用設施等基本公共服務體系。
2.依托項目，建設新型農村社區。全面完成宇家山新型農村社區民居建設、給排水、道路硬化、綠化亮化等尾留工程，配合縣扶農辦抓好淺水塬扶貧產業園新型社區建設。
3.突出重點，推進新農村建設。全年建設新農村重點村10個，完成10個新農村重點村給排水、道路硬化、綠化亮化及村級組織活動場所、休閑健身廣場等基礎設施建設，打造“美麗鄉村”10個。
把發展現代農業、改善農村條件、繁榮農村文化、促進農村經濟社會各項事業快速發展作為全年工作的主要內容，全力推進城鄉經濟社會協調發展。
（一）科學編制各類規劃
按照“規劃先行、突出特色、典型示范、分步實施”的原則，結合縣城建設總體規劃、土地利用總體規劃,制定和完善示范鎮、村（社區）城鄉一體化建設各類專項規劃，形成完善城鄉的規劃體系。5個“門戶鎮”要嚴格按照新修訂的《縣城總體規劃》、《__縣城鄉發展一體化戰略規劃__-2030）》等總規，進一步修訂完善《“門戶鎮”建設規劃》及各類詳規，不斷完善城鎮建設規劃體系。各鎮（辦）要將新農村重點村建設規劃編制作為重點，結合村情民意，突出主導產業發展、基礎設施建設、社會事業發展、生態環境保護等要素，以人為本、適當超前、突出特色，按照美麗鄉村建設要求進行編制。要嚴格各類《規劃》的管理和實施，堅持實行多規合一，確保一張藍圖繪到底，切實增強規劃的連續性、權威性和嚴肅性。
（二）大力發展現代農業
按照“穩糧、優果、增菜、興畜、提勞”的基本思路，大力發展現代農業，扶持發展蘋果、核桃、畜牧養殖等農業主導產業，培育新型農業經營主體，建設現代農業園區，促進農業增產、增效，農民增收。一是確保糧食生產安全。繼續實施糧食高產創建、測土配方項目，確保全縣糧食總產量保持在5萬噸以上。二是不斷提高“兩果”效益。積極實施“優果”工程，抓好果園“換代、提質、增效”工作。在抓好塬面果園建設的基礎上，發展山地果園，年內新建蘋果園1.3萬畝，新建核桃示范園0.5萬畝，發展油用牡丹示范園0.3萬畝。積極推廣“四項關鍵”技術，全年完成樹形改造4.5萬畝，間伐1.5萬畝，強拉枝18萬畝，巧施肥26萬畝，無公害17.5萬畝，果實套袋20億只。三是穩步發展設施蔬菜。新增設施蔬菜面積1000畝，積極發展香菇食用菌產業，擴大生產規模。四是做大做強畜牧產業。引導發展以生豬養殖為主，羊養殖為突破，養雞、獺兔、肉牛為補充的多種養殖新局面，力爭生豬存欄達到3.5萬頭。開展養殖技術培訓，加強重大動物疫病防控，確保防疫密度、掛標率、建檔率常年保持在100%。五是努力提高勞務收入。加強農村富余勞動力技能培訓，努力提升外出務工人員業務素質，發展勞務經濟。全年外出務工人員穩定在4萬人次以上，力爭勞務收入突破10億元大關。六是積極培育新型農業經營主體。穩步推進土地流轉，扶持發展種植（養殖）大戶、龍頭企業、專業合作社等新型農業經營主體，新發展農民專業合作社20個、家庭農場10家、農業龍頭企業2家、建成市級現代農業示范園區2個。
（三）狠抓農村基礎設施建設
按照“設施齊全、功能完善、環境優美、服務均等”的工作要求，以完善示范鎮、村（社區）道路、給排水、綠化亮化等基礎設施為重點，扎實推進城鄉一體化示范鎮、村（社區）和新農村重點村建設，加快農村經濟社會發展。
1.示范鎮建設方面：亭口鎮繼續實施省級重點鎮各類建設項目，不斷提升城鎮承載能力，打造縣域經濟副中心。巨家鎮實施南大街綜合改造、農貿市場建設和污水處理站建設等項目，完善城鎮設施條件。棗園鎮實施鎮區立面改造、綠化亮化及民俗文化包裝等項目，弘揚民俗文化，發展鄉村旅游
。洪家鎮實施馬寨街道升等改造、給排水及綠化亮化等項目，將馬寨街道打造為鎮域經濟發展副中心。相公鎮實施鎮區綜合改造、污水處理廠建設及青龍山鄉村生態旅游區建設等項目，著力建設縣域北部經濟重鎮，扮靚“北大門”。昭仁街道辦實施清風路拓寬硬化及人行道鋪設，修建滄海文化廣場，完成街道綠化、亮化，建好“縣城后花園”。2.新型農村社區建設方面：全面完成宇家山新型農村社區民居建設、給排水、道路硬化、綠化亮化等尾留工程，力爭年內群眾搬遷入住。抓住異地移民搬遷機遇，抓好淺水塬扶貧產業園新型社區建設。
3.新農村建設方面：抓好溝泉村、淺水村、楊廠村、川豐村、四合村、田家村、十里鋪村、公主村、孝村和龍頭村等10個新農村重點村建設，新建村級組織活動場所3處、休閑健身廣場7處，硬化村莊道路8.6公里、新修排水渠7.6公里，完成村莊綠化美化亮化。同時，按照美麗鄉村建設標準，加大環境衛生整治力度，提升綠化亮化美化水平，挖掘傳統文化底蘊，發展鄉村旅游業，打造成為“美麗鄉村”。
（四）加快構建城鄉一體化公共服務體系
積極改善農村生產生活條件，保障群眾要求最迫切的社會保障、基礎教育、公共衛生、公共文化、公用設施等基本公共服務需求，加快建設覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的公共服務體系。進一步完善城鄉勞動力就業失業登記、就業培訓、就業介紹等一體化管理制度，落實各類扶持政策，大力支持回長大學生和返鄉農民工創業。逐步完善城鄉居民“3+2”（城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助、城鄉居民大病二次報銷）醫療保障制度，實現醫療保障全覆蓋。建立健全以城鄉低保、五保供養制度為基礎，臨時救助制度為補充，覆蓋城鄉、層次分明、相互銜接的新型社會救助體系。加強農村義務教育學校校舍和裝備建設，建立和完善城鄉教師定期輪崗交流制度，鼓勵和引導優秀高校畢業生和骨干教師到農村學校任教，全面提升農村教育水平。加快農村廣播電視基礎設施建設，全面實施有線數字電視、廣播電視“村村通”和廣播電視節目無線覆蓋工程，繼續推進互聯網絡設施向農村延伸；廣泛開展群眾文化活動，實施文化惠民演出和政府購買公共文化服務工程，加強城鄉體育建身設施建設，滿足群眾精神層次需求。合理配置衛生資源，形成以縣醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村（社區）衛生室為網底的三級農村醫療衛生服務體系，保證農民群眾享有與城鎮居民同等便捷的醫療衛生服務。
（五）全面深化農村改革
嚴格按照縣委改革辦要求，扎實開展農村改革各項工作任務，不斷優化農村發展條件，增強發展活力。一是支持各類金融組織向農村延伸網點和機構，支持發展村鎮銀行、小額貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構，扶持發展農村電子商務，增強農村經濟發展活力。二是加強縣級土地承包糾紛仲裁機構和鎮級土地流轉中心建設，完善農村土地承包經營權流轉管理和服務，力爭年內全面完成農村土地確權登記頒證工作。三是全面開展村級公益事業建設“一事一議”財政獎補工作，提高獎補標準，擴大獎補范圍。四是以提高群眾幸福感和滿意度為目標，加強農村社會管理服務機制的創新，探索農村公共服務設施管護新機制。
1.強化組織領導。嚴格落實領導包抓、部門包建、企業包扶工作機制。各縣級領導要率先垂范，帶頭深入包抓的鎮（辦）、村（社區），調研了解情況，檢查工作進度，解決困難問題。縣級有關部門要高度重視，確定專人負責，制定具體措施，盡力開展包扶。
關鍵詞：城鄉體育；公共體育；一體化
中圖分類號：G80-051文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2013）05-0011-06
長期以來，我國城鄉群眾體育如同經濟一樣，在城鄉二元結構的環境中走著各自相對獨立的發展之路。改革開放以來，我國城市體育的逐步市場化和社會化并沒有當然地波及到農村，相反，城鄉體育差距卻越拉越大。農民作為社會弱勢群體和體育作為不優先發展領域的現實地位是顯著的。農村、農民，他們占有體育資源的機會和能力比較弱，體育利益相對更容易受到損壞。構建農村公共文化服務體系，推動實施農民的體育健身工程是建設社會主義新農村的重要舉措。總書記在黨的十七大中指出：“要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。國務院《全民健身計劃（2011-2015）》中提到“促進城鄉體育資源和公共體育服務均衡配置，逐步建成城鄉一體化的全民健身公共服務體系。”十再次提出城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，并明確指出著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。這清晰地表明了城鄉一體化成為我國群眾體育事業的發展方向。公共體育是城鄉群眾體育發展的重要基礎，在新的歷史時期和新的要求下重新審視新農村體育發展問題，認真思考和規劃新農村體育建設，進一步激發農民參與體育的積極性，在城鄉公共體育領域率先實現一體化發展是實現群眾體育發展的先進理念。在城鄉體育差序發展格局下，優化配置公共體育資源，使社會體育資源最大化為農村利用，使農村體育不再成為新農村建設以及和諧社會構建的一塊“短板”，成為擺在體育工作者乃至全社會面前的課題。
1城鄉公共體育一體化的必要性
1.1我國農村體育發展的困境使然
農村體育的“弱”、“缺”與“難”形成了農村體育發展中的瓶頸。首先是農村體育主體—農民的體育意識較弱。由于我國傳統的農耕文明帶給農村家庭慣性的思維方式與生活方式，使得對體育意識的“弱”呈現一定的文化沿襲性，同時又受到體力生產勞動方式的的影響；其次是農村體育設施、體育管理以及活動經費等的短缺。盡管十幾年來，我國農村體育場地建設取得了顯著成就，但體育場地設施數量少、質量不高、設備簡陋，對于經濟欠發達地區的農村來說，體育場地設施建設的資金缺口更大。就管理而言，國家行政對農村體育管理的主線是即國家體育總局、省（自治區、直轄市）、地（市）、縣各級體育局中主管群眾體育工作部門。但我國體育行政部門的人員編制只到縣級，沒有延伸到鄉鎮。基層鄉鎮是以文體局的設置進行體育的管理，文體局又多以行政職員任職，體育專業人員比例較低，平常注重抓典型和文藝骨干，以備上級的檢查，以及特殊事件和節假日的演出。對群眾體育的開展與管理較多的是停留在口頭與計劃中，對落實與實施持拖延態度，能推則推，能免則免。村干部本來是本村體育活動的最直接宣傳者和組織者，但在實地考查中發現，很多行政村非但沒有分管體育的干部，以往負責體育活動的村共青團、婦聯、民兵組織等管理機構名存實亡。村落原有的“青年之家”、“文體活動室”等體育活動場所隨著聯產承包責任制的實行和村莊重組逐漸消失，計劃經濟體制下原有的村鎮體育組織功能弱化，農村體育失去指令性的“統”的約束，農民體育活動缺少了抓手和依托，市場經濟體制下的村落體育管理機構尚不健全或缺失，導致體育管理上的缺失。再次是由于農村地廣人多、居住分散、根深蒂固的生活方式造成體育管理、宣傳上的“難”，農村自發性體育組織缺失、經濟發展水平的限制又加深了體育發展的“難”。農村體育的“弱”、“缺”與“難”導致農村體育環境的整體不良，進而使惡性循環加劇。
2公共體育服務是均衡城鄉體育發展的標尺
公共服務通常是指政府滿足社會公共需要、提供公共產品的服務行為的總稱。公共產品和公共服務是指為整個社會共同消費的產品和服務，其提供者主要是政府。公共體育服務是由公共部門或準公共部門共同提供的，具有非競爭性和非排他性的體育服務，它以滿足社會成員的基本體育需求為目的，著眼于提高民眾身體素質和生活質量，既給民眾提供體育享受，也提供并保障社會生存與發展所必需的體育環境與條件的公共產品和服務行為的總稱[1]。城鄉公共體育服務均等化是公共服務均等化的重要組成部分，農村體育的開展作為政府通過公共服務實施的公共事業，其目的就是推進城鄉居民在享受公共體育服務上的利益關系，其本身主要體現的就是一種公平正義的發展理念，體現公共服務分配的公平原則。實現城鄉公共體育一體化，歸根到底是在城鄉居民之間合理配置公共體育資源，以提高社會總體的福利水平。因此，實現城鄉公共體育一體化也涉及公平與效率的權衡問題，是城鄉社會共同均衡發展的基本要求，實現這一目標也是從發展戰略上指明農村體育的發展路徑。目前我國城鄉公共體育存在如下的矛盾和制約，因而推進城鄉公共體育一體化之路顯得尤為重要。
1.2.1現有的農村體育供給無法滿足快速增長的公共體育需求
中國經濟體制改革己經走過30年的歷程，到目前基本實現了由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的根本性轉變。在這種情況下，私人產品供給日益豐富，私人需求在市場體系中可以得到極大滿足。但與此同時，伴隨著經濟的快速增長，我國居民對教育、醫療、社會保障、體育等方面的公共需求也開始全面快速增長，現有的公共服務難以滿足快速變化的需求，這些公共服務是市場經濟體系中私有經濟主體不愿生產或無力提供的。針對當前我國社會正面臨著的經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束之間的矛盾；公共需求的全面快速增長與公共服務不到位，基本公共產品短缺之間的矛盾和社會主義市場經濟體制逐步建立完善對政府職能的新要求與政府職能轉變緩慢之間的三大突出矛盾，農村社會表現得尤為突出。在原有的體育產品和服務供給短缺這個不爭的事實面前，三大突出矛盾阻礙了經濟社會的協調發展，制約著社會福利水平的提高，極大地削弱了農村體育的快速發展。
1.2.2城鄉公共服務不均等加大城鄉體育差距
隨著社會主義市場經濟體制的初步確立，市場機制自身的盲目性逐漸暴露，市場機制在增進效率的同時也產生新的問題，尤其是社會成員享有社會發展成果的差距程度。其中表現最為顯著的是城鄉差距、地區差距、行業差距和個人收入差距。廣大社會成員對緩解收入差距、實施再分配的公共需求比以往任何時期都強烈。在這些差距中，城鄉差距尤為突出，是矛盾的主要方面。城鄉公共服務供給的嚴重失衡，政府將主要公共資源投放在城市[2]，使農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，并由此導致他們最基本的生存權和發展權得不到保障，限制了農村人口素質的全面提高。因此，縮小城鄉差距不僅是縮小城鄉經濟總量和收入水平的差距，重要的是逐步縮小城鄉居民在基本公共服務方面的過大差距。公共服務是收入分配中最基本的公平對象，只有實現基本公共服務的最大公平，保證個人“基本能力”的平等，人人享有體育的權利才會真正落實，才能使人們真正享受追求自我價值實現的自由。
1.3城鄉公共體育一體化是構建和諧社會和全民體育健身的必然要求
城鄉體育發展一體化既是城鎮體育與農村體育協調發展的動態過程，又是城鄉體育發展的終極目標。表現為城鎮體育和農村體育各方面體育資源與要素不斷優化組合的演變過程[3]。由于我國經濟發展和社會發展不夠協調，特別是城鄉發展不協調，城鄉之間公共體育產品和公共體育服務等文化要素非均等化態勢不斷擴大，已經成為全民健身計劃推進的障礙，更成為全面建設和諧社會、促進社會協調發展的制約因素。城鄉公共體育一體化發展水平的主要衡量標準是城市與農村公共體育的發展情況、差異情況以及協調情況，如城鄉公共體育制度（條例）數量、城鄉居民人均體育消費額差異以及城鄉健身路徑（晨晚練點）數量等等。城鄉公共體育一體化發展其實質就是一種過程，是以體育改革為動力，讓城市居民與農民享有公平的待遇、完整的合法權益和平等的發展機會，努力實現城鄉地位平等、互補互促、城鄉融合、協調發展和共同繁榮的過程，它與和諧社會的建設目標以及內涵是一致的。其主要內容應該包括無形的體育方針政策、體育法律法規、體育意識的一體化等，更要包括有形的體育監測服務、體育活動組織、體育設施建設、體育組織建立、體育指導服務等一體化。如何從我國的基本國情和現階段發展實際出發，統籌考慮滿足基本體育的需要和兼顧多樣化需求，需要對城鄉公共體育一體化的理論和實踐進行深入研究。
2城鄉體育一體化發展的動因
2.1農民的體育需求是內在的動力
農民的體育需求是吸引農民參與體育活動的原動力，支配農民參與體育的動因有很多，健康的需要、時尚的追求、形體的塑造抑或情感的宣泄、美的享受等等。不論是何種外在影響，都必須轉換成農民內在的體育需求，這樣才能將其真正吸納到體育健身活動中來。因此需求代表了強烈的自主性和主動性。資料表明，當代農民對體育活動內容的需要不斷豐富，從心理上不再滿足于傳統的體育項目如拔河、踩高蹺、舞龍獅等，城里人玩的鄉下人同樣充滿渴望。羽毛球、乒乓球、籃球、足球、游泳等普及型體育項目在逐漸進入農村家庭，包括舍賓（sharping）、瑜伽等以快樂、健康、安全塑型、塑美為目的的健身健美體育易被廣大的女性農民所接納；把體育活動與自然景觀和人文景觀有機融合的景觀體育也以其消遣、陶冶心境等作用吸引著眾多的農民；包括U型滑板、滑沙、沖浪、陸上帆板、懸掛滑翔、懸崖跳水、動力傘、自行車、摩托車等以新奇、刺激、冒險、另類為賣點，為青春釋放激情、為生命展示活力的極限體育，成為撩撥農村青少年心理的巨大誘惑；以運動的輕松、和諧、時尚、品位為賣點，幫助參與者善度余暇，提高生活質量的體育休閑項目在農村這片土地上也有著潛在的成長空間。況且這些項目大多設在城郊，處在城鄉的結合部，在方便城市居民參與的同時，也給農村居民提供觀賞的便利，讓農民產生親身體驗的沖動。
2.2經濟迅速發展是外在的推動力
國內外歷史事實證明，公共體育的繁榮，是建立在經濟發展這一物質基礎之上的。經濟的發展是城鄉一體化的客觀要求和重要衡量指標，同時也是公共體育一體化的根本推動力。改革開放以來，農村經濟發展不斷邁上新臺階，我國農村居民人均純收入從改革開放初期1978年的133.57元，提高到2007年的4 140元，增加了十幾倍，農村居民人均消費水平提高了4.4倍。2004-2011年每年增速都超過6%，實現“八連快”，8年累計增收4 355元，平均每年增收近550元，年均增速達到8.6%[4]。居民消費結構由改革開放初期的以吃穿為主的溫飽型，逐步轉為以住行為主的發展型、享受型。部分農村地區已接近或達到小康水平。從農村經濟的發展途徑來看，農村經濟迅速發展主要有兩種途徑：一種是來自于城市經濟發展的帶動。即大量不再從事第一產業的農村人口離開農村涌向城市，從事第二、三產業，獲得更多的經濟收入；另一種是來源于鄉村在本區域內的市場開拓。即利用廣大農村大量富余勞動力，發展農業多種經營，發展市場流通，發展鄉鎮企業，集中力量搞經濟建設，促進農村居民經濟收入的增加。農民可支配收入的增加，賦予農民更多的可支配時間，追求更高的生活質量是必然的結果，選擇體育這種健康的生活方式也就成為可能，在精神層面上為城鄉一體化打破觀念堅冰邁出堅實的一步；另一方面，隨著國家惠農政策的出臺，特別是國家發展領域的放開、投資身份的打破，一些城鎮居民陸續下鄉開發資源、治山治水，許多農村群眾務工經商，在自己的這片熱土上大展宏圖，城鄉聯動、工農互補的趨勢越來越明顯。其結果是，在鄉鎮企業蓬勃發展，尤其是民營經濟帶動農村經濟發展的同時，拆除了城鎮與農村發展的“圍墻”，為各類市場主體投資置業提供了廣闊舞臺，城鄉經濟的融合促進了城鄉文化體育的交流，為體育一體化疏通了寬敞渠道，促進了城鄉一體化格局的形成。經濟發展的背后也映射出以工支農、以農促工的城鄉聯合的影子。如經濟富足的每個鄉村幾乎都與大中城市有著經濟方面的聯系、合作關系。
2.3鄉村旅游加快了城鄉社會體育的交流
隨著社會的發展以及人們生活觀念的轉變，回歸自然，塑造健康、綠色的生命旋律成為當今人們追逐的目標。近幾年，鄉村旅游、農家樂等活動不斷為城里人所認可，據統計，目前中國鄉村旅游景區（點）每年接待游客超過3億人次，旅游收入超過400億元人民幣[5]。鄉村的綠色食品、清新空氣、自然風光換來的不僅僅是大把的金錢，更有意義的是農民更多地了解城市人的生活方式，加深認識生活的本質。城鎮居民旅游需求與鄉村旅游資源的對接，促進了城鄉文化的交流。鄉村旅游作為一種休閑生活，是將生命置身于大自然中，使人們體驗生命的自由與活力，從規約的工作中解放出來，令肢體得到盡情的舒展，這何嘗不是休閑體育的哲學內涵。杰弗瑞·戈比認為：休閑是從文化環境和物質環境的外在壓力中解脫出來的一種相對自由的生活，它使個體能夠以自己所喜愛的、本能地感到有價值的方式，在內心之愛驅使下行動[6]。城里人給農村帶去豐富生活的同時，也帶去先進的生活理念，這種城鄉交往并非哪一項硬件設施所能做到的，而是情感互動的結果。市民的體育行為成為對農村體育的范式促進，帶動農民積極參與體育，有利于推動農村體育的開展。
3城鄉體育一體化發展的障礙
3.1傳統觀念和農民文化制約了一體化的發展
首先，作為地方經濟社會發展的主要決策者和組織者，少數領導干部沒有充分認識推進城鄉公共體育一體化對經濟、社會發展的意義，把主要精力放在招商引資、企業改革、結構調整等能帶來直接經濟效益的工作上，而對于社會體育工作重視不夠；其次，作為實施城鄉一體化的主體，一些群眾思想僵化、消極，人為地在農村與城鎮之間劃上界限，片面擴大城鄉體育的異質性，給推進城鄉體育融合制造鴻溝；另外，農村社會長期處在自然經濟的發展之中，在漫長的歷史發展道路中形成了獨特的農民文化，形成了濃厚的鄉土色彩和封閉、守舊、安于現狀等傳統農民文化特征。在城鄉二元社會結構的基本格局下，其生產方式決定了農民的認知方式、思維方式、價值觀念和生活方式[7]。農民們能夠接受帶來直接經濟效益或物質財富的事物，但對接受主要是精神層面體育就非常困難，形成了一體化軟性的缺陷。
3.2農村現存的條件阻礙了一體化的進程
城鄉分割的政策體制在計劃經濟時期對我國經濟社會的快速發展的確起到極大的推動作用。但隨著社會的不斷發展，這種體制強化了城鄉社會經濟的二元結構，造成城鄉政策的差異，種種有形的無形的“門檻”，阻礙了農村經濟的發展以及城鄉協調共進，由此導致的城鄉居民收入差距過大。國家發改委在其官方網站公布的《中國居民收入分配年度報告2006》稱：“1998年之后，一直是城鎮居民人均收入實際增長率快于農村居民，這種狀況至今未改變。”二元化社會經濟結構帶來的城鄉居民經濟收入落差，必然導致農村體育發展條件受限；其次，由于我國呈現金字塔型不合理的社會階層結構，社會的輔助比例過高，農村的社會保障體系不健全，農民的未來基本生活保障預期不確定，城市能夠做到的事情在農村就會很難，這種困難是剛性的，使我國農村群眾體育缺乏經濟強有力的支持，必然缺少發展后勁，在很大程度上制約著我國農村群眾體育的縱深發展。
城鄉體育一體化建設必須依托相當程度的體育資源的流動優化組合和空間上的相對集聚。在現實的經濟社會發展中，受體制、利益分配及各種其他復雜因素的制約，農村體育資源跨行政界流動性仍太低，上至縣區之間，下至村與村之間，都在不同程度上形成自我封閉的區域單元，并力求自我建設和完善，這在一定程度上阻礙了農村體育的發展；由于歷史發展的原因，城鄉之間體育資源的配置形成巨大的不均衡，并由此導致的體育方方面面的差距難以在短時間內達成相對的平衡，使得體育資源流動平臺很難確立，形成一體化建設的巨大障礙。
3.3市場競爭擴大了城鄉體育發展差距
中國市場取向的經濟體制改革是從農村起步的，實行農業生產承包責任制后，農民恢復了生產經營自，從而極大地調動了農民的生產積極性、主動性和創造性。生產效率的提高使得農民有了更多的自由支配時間，每年的12-2月份、7-8月份較為清閑，有所謂“一個月過年、三個月種田、八個月休閑”之說[8]；再者是由于當時農產品在總體上還處于賣方市場階段，加上國家大幅度提高農產品價格，農民經濟收入一度增加迅速，因而改革伊始階段，農民在物質生活得到提高的基礎上，體育活動比較活躍，市場機制對緩解城鄉居民體育的差距起了促進作用。隨著市場經濟的深入，農民經濟意識和行為不斷加強，片面的經濟發展觀也因此給農村自覺的群眾體育帶來影響，城鄉體育差距也隨之逐漸拉開并逐步加大。社會體育雖然被視為我國的一項公共事業，但在資源調配上往往由于資金不足等原因而只能有重點地發放，缺口部分由各地根據財政狀況配置。這就將體育問題轉嫁到區域經濟的發展上，與市場經濟緊密連接。市場經濟是一種優勝劣汰的市場競爭機制，它在本質上是扶強不扶弱，它從不給弱者雪中送炭，卻總是給強者錦上添花，因而由于區域市場競爭會加劇強弱兩者之間在體育資源分配差距上的“馬太效應”，同時影響到公共體育資源分配的均等化，宏觀調控會局部失靈。處于二元經濟中的現代城市是明顯的強者，而以落后農業生產力為基礎的農村便是真正的弱者。缺乏經濟支持的農村體育“貧血”問題突出，農村體育的弱者地位在市場競爭機制的作用下會更明顯[9]。
4推進城鄉體育一體化的建議
4.1提升農民的體育價值觀念
體育價值觀念是社會個體以自我為中心對體育存在的評價的總和，是人們對體育這一社會現象的價值取向。有什么樣的價值觀便有什么樣的體育行為，也就會產生什么樣的體育。一體化建設的主要障礙在農村，其主要原因雖然與客觀落后的經濟水平和設施條件有直接關系，但農民對體育價值的認同是第一位的。我們經常會看到這樣的現象，同一地區或相同經濟收入的家庭成員，其參與體育的狀況不盡相同甚至截然相反。現實生活中，收入不高卻熱衷于健身活動，視體育為快樂的體驗者大有人在。體育價值觀念具有鮮明的時空不等值的特點，不僅處在同一時空的人們對同一體育現象的評價和取向會不相同，即使同一社會個體，在不同時期對同一體育現象的評價和取向也不會一致[6]。認清這一問題就會給我們下一步的工作提供有力的啟示。體育設施以及外在的管理等為體育行為的發生創造條件，相對于自身的需要只是外因。任何外在因素決定說都是將人看成機械化了的被動接受的客體。基于此，發展農村體育，首要的問題是運用公共體育資源激發他們的體育興趣，提升農民的體育認知能力和水平，有效促進體育價值觀的轉變。具體措施可以采取通過教育培訓提高城鄉政府工作人員的體育公共服務意識；充分發揮城鄉體育健身指導站、點社會體育指導員的宣傳引導作用；廣泛利用電視、廣播、網站、宣傳車、墻報、宣傳冊、體育表演活動等城鄉社會群體喜聞樂見的媒介進行體育宣傳；積極組織農民工參與城市社區體育鍛煉的現場觀摩活動。當然這種轉變不是一蹴而就的，需要多方面長時間的培育，甚至需要幾代人的共同努力。
4.2創建農村與城市體育對接和融合的條件
農村的經濟支撐能力在新農村體育建設中具有基礎性作用，提高農民的經濟收入是城鄉公共體育一體化建設的重要問題。農村經濟水平既是農民參與體育的動力因素，更是農村體育持續性發展的條件和保障，同時又是城鄉體育對接與融合的基礎平臺，這個平臺是創建城鄉體育協調發展的良好環境。當前我國城鄉體育的差距過大，如果按照一體化要求對城鄉體育資源均等化供給，勢必造成一方資源閑置浪費而另一方難以滿足要求的狀況。盡快縮小基礎差距，也就是重點提高農村的經濟水平和公共基礎設施是城鄉公共體育一體化建設的重中之重。農村經濟上不去，農民生活在溫飽線上，體育建設只能是停留在口頭上的呼吁。再者，從我國農村體育落后的明顯標志缺少體育經費、缺少器械、缺乏體育指導等，即缺乏促進體育發展的條件和環境來看，都是體育建設經費不足所導致。因此，促進農民增收也是體育一體化建設的必要手段，是城鄉體育進一步融通的橋梁。另外，國內關于基本公共服務均等化的一項研究認為：中國基本公共服務供給不足且配置失衡，難以滿足人民群眾日益增長的公共需求變化[10]。一個重要原因是缺乏可靠穩定的制度保障。為此，應該加快基本公共服務均等化的法治體系建設，并提出了制定《基本公共服務均等化法》的立法建議。因此可以借鑒這一思想，研究并制定《城鄉公共體育服務均等化發展條例》或《城鄉公共體育服務一體化發展條例》等，從而確立城市與農村體育公共服務一體化發展的法律地位，規定相應的城鄉體育公共服務一體化發展的資金投入、組織結構、場地設施、體育活動、體育指導、體質監測、文化宣傳等相關條款。
4.3強化政府服務職能，合理引入市場機制
市場經濟條件下政府在公共體育服務職能的定位依然適合于城鄉統籌之中。從戰略角度看，實現城鄉公共體育一體化發展的關鍵在于政府機構及工作人員的城鄉一體化。首先應明確不同層級政府的職責劃分，強化省、市政府的統籌城鄉體育發展的職能，城鄉公共體育一體化在空間意義上具有國家層面、省、市、縣以及小城鎮、行政村多個層面，國家層面越過省級政府直接對城鄉體育進行統籌，重心偏高，效果欠佳，同樣縣級政府層面統籌城鄉公共體育一體化發展，重心略低，不能解決富縣與窮縣體育不均衡發展問題，因此需明確劃分各級政府的職責，調動省級政府、市級政府的積極性，把強化省市政府統籌一體化發展的職能作為改革重點。按照城鄉體育統籌發展的要求，實現從“全能政府”向“有限政府”轉變，從“管制政府”向“服務政府”轉變，從“權力政府”向“責任政府”轉變，推進依法行政，建設“服務型政府”。 其次要推動公共體育服務方式創新。改革傳統的公共體育服務提供方式，不能僅局限于常規的行政手段，要對重要公共體育產品、重大公共體育服務項目和活動，擴大服務范圍，提高服務質量，增強服務效益；創新服務方式和手段，努力推動公共體育服務職能向社區和農村延伸；調整國民收入分配格局和財政支出結構，加大財政資金傾斜力度，統籌城鄉體育事業諸方面的發展；發揮市場基礎性作用，統籌城鄉體育資源配置[11]，促進體育公共資源在城鄉之間均衡配置[12]。一體化初期，應建立適當向農村傾斜的政策，鞏固和完善強農惠農政策，配套獎勵各地農村體育工程建設；鼓勵農村成立體育社團，并給予一定的經費支持，形成典型并逐步擴展。再者就是農村體育不能唱獨角戲，應與文藝聯合、與旅游聯姻，舉辦各種形式的比賽以推進體育建設，疏通城鄉體育融合的通道。
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目前，我國各級政府的財政職能劃分還不夠明確，面臨事權與財權不對等的問題，并在各級政府間出現了“事權層層下放、財權和財力層層上收”的現象［2］。這使得縣鄉基層政府面臨著自身的財政能力無法承擔為農村提供公共服務的重任的困境。我國的公共財政體系受計劃經濟體制的影響較大，暫時還未能形成城鄉一體化的公共財政體系。在公共服務資金籌集體制上，城市和農村存在很大差異的。我國城市的基本公共服務資金幾乎完全由政府提供，但農村仍然運行的是制度內與制度外籌資并存的模式［3］。農村供給通過“一事一議”方式籌資的比例依然很大。我國自2006年取消農業稅后，縣鄉政府的制度內收入進一步縮減，縣鄉政府一度陷入財政困境。縣鄉政府政府只能借助于制度外資金來保證經濟運行，甚至在一定時間段內出現了亂收費、亂罰款等現象。雖然這種現象由于近年來國家對農村發展的大力扶持已有所改善，但尚未從根本上解決縣鄉財政短缺的問題。我國在中央財政支農專項資金使用上，存在環節重復、資金分散的問題，并且在資金管理上甚至出現存在扣留、挪用的現象，致使支農專項資金的投入與使用效率低下。轉移支付制度是平衡城鄉間公共產品差異、促進社會公平、實現城鄉公共產品統籌供給的有效途徑，但目前我國轉移支付制度并沒有很好地發揮財政平衡功能［3］。
2國外城鄉基本公共服務均等化實踐
2．1國外推行的各種有效的基本公共服務均等化政策在國外，各國依據本國國情制定了眾多有效的推進基本公共服務均等化的政策。美國的政策實踐主要致力于基本公共服務內容。在教育、醫療、養老等基本公共服務均等化方面采用了多種補助相結合的模式。水平補助、基數補助、保證稅基等補助模式各有特色并相互補充。同時，美國對廣大農村地區實施免稅和減稅優惠政策。德國致力于保障全體享受相同生活條件的權利，并在全國范圍內落實統一的生活標準;同時，德國設有財政均等化項目，富裕州繳納累進稅后通過財政均等化項目向弱勢州提供一定的資金補貼［4］。加拿大為保障國內基本公共服務均等化實行了強有力的財政轉移支付政策。聯邦政府對財政收入低的省份實行有效的財政轉移支付，具體措施如下:取全國稅收收入水平居2～6位的省份的均值作為全國的財政補助標準，依據此標準對財政水平較低的省份或地區給予補助，補助數額=(全國的財政補助標準－該地區的財政水平)*該地區的人口數［5］。另外，加拿大在全國范圍內實施統一的基本公共服務標準。這兩大政策能夠保障省域間財政支出能力的相對均等和省域之間資源的流動性，促進各區域發展機會的均等。在日本，中央直接對47個都、道、府、縣和3300個左右的市、町、村的收入和支出進行分配。同時，為提高公共服務供給的效率，日本實行公共服務的民間委托和民營化，并在2006年頒布了《關于引入競爭改革公共服務的法律》［6］。這些政策確保了日本地區間財力分配的橫向均衡，并提高了基本公共服務的質量和效率。這些政策在各國實現城鄉公共服務均等化的過程中都發揮了較大作用，并且取得了較好的成效。
2．2采用多元化的基本公共服務供給模式國外農村地區的公共服務供給模式各具特色，但從供給主體方面分析，主要存在如下兩種模式。一是在經濟和社會發展較快、市場經濟體系完備的歐美等發達國家，地方政府和基層社會組織有著長期自治的經驗和能力，因此逐步形成了由政府、企業和社會組織多方協同提供農村公共服務的供給模式［7］。例如，在美國國防領域的公共服務主要由聯邦政府提供，而其他類的農村公共服務主要由各州政府和社會組織共同提供。美國的部分農村醫院便是由社會慈善組織籌建的。二是在經濟發達但地方政府自治能力不強的日本、韓國等國家，以中央政府為主導、各級農村合作組織實施的農村公共服務供給模式［7］。在日本，農村的公共服務主要是由政府和農協組織提供的。中央政府對農業的高度支持和保護是日本農村能享有均等化公共服務的重要保障。
2．3重視城鄉公共教育資源的均等化配置在美國，農村與城市的義務教育體系由聯邦政府進行統一管轄，農村義務教育已經覆蓋全國。美國建立有較為完備的財政轉移支付制度，用于消除各州之間以及城鄉之間教育不均衡的狀況。教育支出經費主要來自公民的財產稅，并形成了以州級政府為主，聯邦政府、州級政府和學區共同承擔義務教育經費的義務教育供給模式。為確保城鄉能享有均等化的義務教育，日本頒布了《偏遠地區教育振興法》、《孤島振興》等法律法規保障農村教育的發展，并建立了城鄉一體化的義務教育財政體制，由中央、都道府縣和市町村三級政府共同承擔農村義務教育經費［8］。韓國在教育資源分配側重于對農村發展的支持和保護，推行“先農村后城市”的基礎教育政策。農村的義務教育經費主要來自于政府，而大中城市的教育經費多來自于地方政府與私人。
2．4重視城鄉之間公共基礎設施的均等化20世紀90年代中期起，日本政府每年撥款約10億日元用于補貼農業基礎設施等農業生產建設，援助農村興建水利、整治土地、修造公路等［9］。日本城鄉基礎設施水平差別不大，農村居民享受著與城鎮居民一樣的水、電、氣、空調等基礎設施。美國農村基礎設施由政府和社會組織共同提供，在農村地區建有非常發達的社會化服務體系。美國在城市與郊區之間，建有良好的市內公共交通體系，將城鄉經濟緊密相連，隨著其他基礎設施的進一步完善，越來越多的富裕居民從城市中心遷往郊區。在歐盟，城鄉一體化融合已經完成，建成了現代化的農村基礎設施網絡。大部分村鎮均修建有高等級公路與通達的高速公路網絡密切連接，水利工程、集中供水、污水處理、垃圾處理、農村用電、道路和土地改良等設施完備。這得益于歐盟框架下，發達地區對落后地區、富裕的成員國對較貧窮成員國發展基礎設施和服務的共同扶持政策。
2．5確保農村公共服務的財政投入為保證農村基本公共服務的持續性，各國均傾向于加大農村公共服務事業的資金投入。美國在農村地區實施稅收優惠和財政補貼。農民稅種較少且納稅額較低，總體而言減免力度比較大。美國每年約有1/4的農民免交所得稅，有約一半的農民僅按最低稅率交稅，并且農村地區在生產、儲備、出口、休耕等環節均有一定的財政補貼［7］。日本的農業補貼所涉及的范圍非常廣泛，對水利建設、基礎設施、農業生產資料購置和農地整治等方面均有財政補貼。同時，日本還為農民提供低息貸款。日本城鄉基礎設施水平差別不大也主要緣于政府對農村建設的巨大投入和完善的財政轉移支付制度，這些舉措保證了全國各地方政府都能為本地居民提供最低限度的公共服務。法國在政府預算中專門設立了農村發展整治基金，專門用于治理和改善農村環境。并且法國會給予購買農業機械及配件的農民一定的財政補貼。2013年底，歐盟各成員批準未來共同農業政策改革方案，預計2014－2020年再投入4083億歐元，約占歐盟同期總預算的38%。這些連續性扶植政策把改善基礎設施和提供基本公共服務作為其中兩大重點［9］。
2．6完善的基本公共服務均等化的監督管理國外很多國家建立有完善的基本公共服務均等化績效評估機制，以確保公共服務均等化取得實效。早在1999年，英國聯邦政府已運用現代信息技術構建了跨部門的網絡化信息系統，并將對基本公共服務的績效評估與部門的日常管理相結合。英聯邦政府對基本公共服務實施績效評估20a來，基本公共服務均等化的效率和質量有了顯著的提高。美國國家績效評價委員會提出以公民意愿為導向對基本公共服務進行績效評估，并逐步形成了多元化主體的評估體系。1998年，美國專門頒布規定，要求所有政府公共服務部門都必須要做績效報告，并要求向各方反饋績效評估結果［10］。這些績效評估報告在一定程度上推動了公共部門工作效率的提高和基本公共服務質量的改善。澳大利亞的基本公共服務績效評估主體由政府內部評估機構、政府外部評估機構和國家公民三部分組成。在基本公共服務績效評估環節引入公民參與，不僅引導公共部門更加注重公民的基本公共服務訴求和基本公共服務的質量，而且能夠確保基本公共服務與公民的意愿相一致［11］。
3我國實現公共服務均等化的建議
與歐美及日本等發達國家相比，我國基本公共服務的均等化水平明顯偏低。我國應自覺地吸取他國實現基本公共服務均等化的理念和經驗，并積極摸索適合我國特點的推進基本公共服務均等化路徑。
3．1創建多元化的城鄉公共服務供給模式我國作為人口大國，基本公共服務的需求與日俱增，單純依靠政府供給，很難在短期內實現城鄉基本公共服務均等化。我國可以借鑒別國所采用的多元化公共服務供給模式，拓寬公共服務的供給渠道。我國的市場經濟體制正在逐步完善，實現公共服務市場化供給是可行的且必然的。因此，我國應該吸引各種非政府組織加入到公共服務供給中來，建立以政府供給為主體，多方參與的多元化供給模式［12］。可以在我國廣大農村地區開展政府購買公共服務的試點工作，通過購買合的方式將公共服務的供給承包給其他社會主體，從而提高公共服務的效率和質量。但是必須依據各種基本公共服務的特點選擇適合的供給主體。例如義務教育、公共安全、公共衛生等純民生公共服務必須由政府作為供給主體，而例如公共基礎設施、供水供電等不易造成壟斷或擁擠的準公共服務產品可以引入社會組織作為其供給主體。
3．2深化公共財政體制改革，實現城鄉一體化財政在促進城鄉公共服務均等化進程中處于舉足輕重的位置。我國應借鑒美國、日本、歐盟等國家，為確保農村公共服務的持續性和城鄉公共服務的均等化，必須加快推進地方公共財政體制改革。首先，我國必須糾正之前在提供公共服務上對城鄉的差別化對待，盡快改變城鄉財政投入失衡的局面。這就要求我國必須調整財政支出結構，把提高農村基本公共服務水平作為重中之重［13］，確保農村公共服務事業的財政投入。其次，必須明確各級財政在提供各類公共服務中的職責和作用。消除中央財政和地方財政在推進城鄉公共服務均等化進程中“缺位”和“越級”的現象，并將各級財政在公共服務事業中的職責逐步納入法制化管理的范疇。與此同時，我國應該建立完善的轉移支付制度。在美國、日本、韓國的國，國家財政的轉移支付對實現城鄉公共服務的均等化具有強大的推動作用。我國可以通過法律的形式開規范我國的財政轉移支付制度體系;在此基礎上我國應當增大對縣鄉財政的一般性轉移支付比例;另外，必須規范并加強對專項轉移支付資金的管理，加大對農村基礎公共設施、道路交通、河流改造、醫療條件等方面的專項轉移支付比例，縮小城鄉公共服務差距［13］。
3．3加強政府公共服務信息化體系建設英國的政府信息化網路建設對本國實現基本公共服務均等化做出了卓越的貢獻，這值得深處城鄉公共服務非均等化的中國學習和借鑒。政府城鄉一體化的信息化建設既可以促進政府自身行政能力的提升，又可以穩步推進城鄉基本公共服務提供均等化的進程，實現公平與效率雙贏的局面［14］。首先，我國應該建立公開與合作的公共服務信息化體系，致力于推動政府與民眾、上級政府與下級政府以及不同地區政府之間的信息交流與合作;其次，政府具有向社會公眾提供公共信息的責任，且政府具有獲取社會各方面信息的能力，政府可以通過信息化建設達到公各類信息上傳下達的目的，民眾可以通過政府信息化平臺享受到公共信息服務;另外我國應致力于建立完善人民公共服務信息獲取機制，充分宣傳中央級地方政府所出臺的關于基本公共服務的政策，確保廣大民眾能夠及時獲取政府的基本公共服務信息，有助于加深民眾對政府政策的理解與支持。
3．4改善城鄉基本公共服務的績效評估體系英國和美國基本公共服務均等化的實現離不開兩國在公共服務事業中有效的績效評價。因此，我國可以借鑒他國的成功經驗，把城鄉基本公共服務均等化納入各級政府的政績考核指標體系，建立城鄉基本公共服務均等化的問責制。我國各級政府必須堅持以城鄉居民滿意度作為衡量公共服務供給水平的根本標準，探索科學的績效評估方法。同時，可以效仿澳大利亞，在績效評估中引入公民參與機制，建立全方位、協調互補的考評體系，監測和評估城鄉基本公共服務一體化的全進程，將城鄉基本服務均等化程度作為黨政領導干部績效考核的重要依據。另外，各級政府還應建立激勵與約束并存的引導調節機制，確保城鄉基本公共服務均等化的穩步推進。
4結束語
關鍵詞：土地制度、土地流轉、改革
改革開放以來，實行極大地促進農業和農村經濟的發展。但伴隨經濟發展和社會形勢改變，家庭承包帶來的種種問題和弊端逐步暴露出來，成為制約農村經濟現代化發展的瓶頸，對現行土地制度進行改革已迫在眉睫。
一、我國現行農村土地制度存在的主要問題
（一）所有權的界定不明晰且產權殘缺
現行土地制度明確規定：農村土地實行集體所有制。農村土地所有權屬于集體，但實踐中卻無法行使，且土地權益受到多方侵蝕和侵占。由于土地產權的不完善和不清晰，在我國土地征用補償制度和標準方面存在嚴重的漏洞和缺陷。各地政府通過土地征用的方式，以全民所有制侵犯農村土地集體所有權和業已通過合同方式確定的農民土地合法承包經營權；甚至使用行政權力進行侵占。而且長期以GDP 作為政績考核的主要指標，造成一些地方政府在相當長的時間內通過土地財政來獲得財政資金和城市化建設快速發展，政府占用農村集體土地的情況不斷發生。由于我國相關法律體系不完善，土地征用過程中廣大農民土地權益不能得到保障，成為地方社會矛盾主要導火索，甚至屢有土地拆遷補償導致的“流血事件”，影響了我國安定和諧的社會秩序。
（二）土地經營方式分散
我國數量龐大的農民長期依附于土地進行經營，土地經營分散化、零碎化嚴重，。而家庭承包經營責任制延續了經營分散化的特點。根據我國農業普查資料，我國目前農戶總數為19308.8萬戶，而經營的耕地面積只有13003.92萬公頃，平均每戶經營耕地只有0.67公頃，而且其中30.35%的農戶戶均耕地在0.2公頃以下，戶均不到1公頃的占總戶數的53.04%，戶均3.4公頃以上耕地不足0.5%。農村是新增人口的重災區，生態環境惡化導致的耕地流失；城市化進程導致的耕地被侵占，盡管中央政府幾次出臺政策允許和鼓勵土地流轉，但在目前看來流轉的土地數量和范圍比例還很低，農村土地的細碎化情況并未得到明顯緩解。蔬菜種植、瓜果生產等因不能實現規模經濟，而使農民增收、農村富裕受到很大制約。
（三）兼業勞動廣泛存在
受兩千多年小農經濟的影響，兼業勞動成為我國農村長期存在的典型經濟特征。一塊土地上往往存在多種農作物，且農產品大部分用于自給自足，缺乏市場交易的動力，兼業化阻礙了農業生產的專業化和現代化發展，成為農村市場經濟進一步發展擴大的絆腳石。從市場交易費用角度來看，兼業化減少了市場交易的產品種類、頻率、地域范圍等，從而較好地節約了交易費用，但農戶所生產農產品商品化程度低，不能體現不同農產品生產上的比較優勢，制約和影響農業專業化分工和發展。第二、三產業的發展吸引大量農村人才和資金，造成農村農業勞動力數量減少、質量下降。持續農業資源流失和農業投入不足，對我國的糧食生產造成極大沖擊。
（四）土地流轉受限
我國農民長期依附于土地進行經營，土地利用效率低，經濟效益差。土地作為生產要素不能以資本形式參與生產。究其原因生產要素優化配置的前提條件要求生產要素能夠自由流動。而在我國，土地這一生產要素的流轉受其屬性和中國傳統思想影響而顯得非常復雜。農民不能沒有土地這一思想根深蒂固。而我國目前“二元化”的城鄉社會保障體系，使得農業人口即使從事非農業生產，但其社會保障卻仍然被牢牢地束縛在土地上。現階段對農民來說，其應得到社會保障仍然是以土地為核心。在缺乏完善的社會保障制度的情況下，農民能依賴的社會保障仍然是具有長期承包經營權的土地。而現行的土地流轉沒有以市場為主導，仍然以政府為推手，個別地方甚至出現強迫農民出讓土地經營權。這一做法威脅到了農民土地生產收入和保障，當然遭到農民的抵制和反對，是造成我國很多地區土地流轉工作不能順利進行的關鍵制約因素。
二、我國各地農村土地制度改革嘗試和探索的成功經驗
針對我國土地制度歷史遺留所造成的漏洞和缺陷，解決當前農村土地制度存在的問題，各地充分發揮主觀能動性，在農村土地制度改革方面比較成功的模式主要有以下幾種：
（一）“成都模式”
2003年開始，四川成都市順利進行土地整理、拆院并院、確權登記、建立產權交易市場等嘗試和探索，緊密圍繞著“明晰產權，完善權能，促進流轉，管好用途”的目標逐步推廣和展開進行。成都農地制度改革以土地整理和拆院并院為契機，創造性的探索農村土地股份制改革，推進土地流轉和建設用地指標置換，促進和實現土地規模經營和農民集中居住。成都市農村土地制度改革取得了明顯成效：一是明確了農民擁有的財產權利，使其能夠成為自主選擇是否以及如何轉讓土地的有關權利，為促進土地和勞動力等要素在城鄉間轉移流動創造了條件；二是確立對農民地權保護，推動了土地流轉，提高了土地規模化經營；三是搭建了土地交易平臺，為土地要素流動奠定了基礎。
（二）“嘉興模式”
浙江嘉興對宅基地流轉進行了卓有成效的探索，實行的“兩分兩換”方案。就是把農民的宅基地和承包地分開，建設農村新居和土地流轉分開，可用所原來農民手中的農村宅基地置換城鎮房產，以手中土地承包經營權置換社會保障。 這一探索和改革的具體措施包括：首先，在條件成熟鄉鎮村進行以宅基地換錢、換房、換地方的試點。也就是在農民自愿有償的基礎上鼓勵和引導農民放棄宅基地，并由政府財政為購買商品房提供額度補貼、以新型農村社區置換搬遷安置房、置換商業經營用房等多種置換形式。其次，進行以承包地換取社會保障的試點探索。具體講，就是在堅持國家土地承包政策一貫性、穩定土地家庭承包經營制度的基礎上，保持農用地用途不變、農用地量與質不變，以農民原來所獲得土地承包經營權置換股權、置換農民的社會保障，以最大程度流轉土地承包經營權，推進規模經營，轉變落后的農業生產方式。通過“兩分兩換”，一方面使在城鎮已就業且有社會保障的“農民工”能夠落戶城鎮、轉變為真正的城鎮居民；另一方面，通過這種宅基地的有償置換及土地流轉，擴大了農村耕地面積，積極有效探索了農村宅基地有償使用。“嘉興模式”通過這種宅基地置換和土地流轉有益探索，在推進農業生產規模的集約化經營和發展農民進一步集中居住的同時，也有利于推動廣大農民實現向市民的真正轉變，以此實現“以城帶鄉、以工促農、城鄉一體”的協調發展，也為縮小城鄉差距、推動我國城鎮化發展探索出一條切實可行的道路。
（三）“蘇州模式”
江蘇省蘇州市進行農村土地制度改革的具體措施是以“三置換+三集中+三合作+三統籌”。“三置換”是經過一定的合法程序和市場化運作，農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權、城鎮社會保障和社區住房。“三集中”是指所有城鄉工業企業向規劃的村鎮工業園區集中，所有的農業用地向規模經營集中，所有的農民居住向新型社區集中。“三合作”是指農民社區股份合作、土地股份合作、農民專業合作三種合作制形式，確保了在城鄉一體化發展過程中農民群體整體穩定。“三統籌”是統籌城鄉產業發展規劃、統籌城鄉社會保障、統籌城鄉就業機制，使蘇州的城鄉一體化發展呈現出可持續性。“蘇州模式”注重解決城鄉經濟發展水平之間的差距，穩定順利實現了農村城鎮化改造，確保了農民利益，解決了政府主導、農民參與的問題，完成土地在城鄉間的流轉，城市獲得了發展空間，而農民獲得了經濟利益，促進了城鄉之間和諧發展。
三、我國農村土地制度改革的對策建議
目前我國現行農村土地制度業已嚴重制約了我國經濟發展，并暴露出諸多問題。借鑒國內一些地區的成功模式，我國土地制度的調整與改革應從以下方面進行改革，統籌兼顧，探索建立符合中國經濟發展水平和需要的土地制度。
（一）賦予農民完整而有法律保障的合法土地使用權
我國土地問題的核心是有保障的所有權、使用權。只有進一步確認并保護農民對土地的承包經營權，才能夠解決目前諸多制約因素和矛盾。在農村土地集體所有這一前提下，明晰產權主體需要強化使用權，使農民利益得到長期而有效的保障。在“穩定所有權、完善承包權、放活經營權”的前提下，對集體土地所有權、農民土地使用權、農民土地承包經營權進行確權，并給予登記頒證。穩定而有保障的承包經營權對擴大土地投資，實施集約經營、推進土地流轉、提高資源配置和實現集約經營，都將起到極大作用。一是使土地承包權穩定化。修改《土地管理法》的有關規定，以法律形式確認和維護農民的土地承包權。二是修改《土地管理法》中農戶宅基地及其房屋的規定。原農村只有宅基使用證，而房屋沒有所有權證是不完善的財產權，核發相關產權證書，允許市場交易、置換和進行銀行抵押。三是將集體所有的建設用地予以股權化。允許村集體組織在國家許可的情況下，通過土地市場交易、置換非農建設用地，以發展農村集體經濟。
（二）健全土地流轉機制與市場
建立完善的土地流轉機制，培育統一、開放、競爭、有序的土地產權交易市場，推動農地流轉的市場化進程。因地制宜實施多種土地流轉模式，建立有序的農地流轉市場，可通過“招拍掛”等競標方式來進行確定流轉對象和確定流轉價格。首先，在繼續確認土地承包經營制度的基礎上，進一步完善和規范現存口頭協議、官方行為等形式的土地流轉，才能順利實施土地流轉市場化改革。十七屆三中全會開始許可農民轉讓原承包為期30年的土地經營權，可以采取包括轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種具體形式，以實現土地規模效益，建立以市場化價格為核心的健康有序土地流轉市場。其次，市場是資源優化配置的有效手段和必經之路，在基于土地合法轉讓、明晰界定產權基礎上，充分發揮市場機制的調節作用。土地流轉市場形成和完善能夠讓農民或其人在自愿基礎上，主導成為配置土地資源的交易主體，真正實現合作共贏。
（三）強化農地使用權的排他性
破除農地所有權對使用權的顯性或隱性控制， 限制政府利用行政權力對土地的任意處置。征地作為國家的強制性權利，應嚴格限制于“公共利益需要”。必須遵守“征地按市價補償”的基本原則，尤其是給農民以足夠的土地征用補償，以保障被征地農民的利益。黨的十報告提出：“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，“促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。由此可以看出農村土地流轉新動向：一是在政府供應土地模式上，增加農民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息稱，提高土地補償標準可能是現行標準的10倍以上；二是農民出售土地獲得溢價收益，由地方政府以稅收的獲取，以增加地方政府的積極性和實力。要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，并提出通過明確地界定公共利益來縮小強制征地的范圍。同時，要完善征地補償機制，合理確定征地補償標準，逐步轉向市價補償，使農民同樣享受市場化和城鎮化的收益。
（四）農村土地制度改革需要政策支持
我國目前土地制度改革必須在有效規避風險的基礎上，進一步深入探索農村社保體系完善、金融支持等相關制度改革。推進我國農村土地制度改革，必須做好：一是推進城鄉社會保障一體化進程，為土地流轉解除后顧之憂；二是推進農村金融體制改革，為農業土地經營和土地流轉提供資金保障；三是繼續加大政府對農村教育的政策支持和資金投入；四是加強農村基層的民主建設；五是防止非農資本侵害農民利益。全國統一土地市場的逐步建立，農村的融資渠道會逐漸增多，在這些資本參與農村建設的過程當中，要防止這些資本與民爭利、剝削農民。
我國農村土地制度改革的整體思路是在確定農民土地使用權的基礎上，多措并舉，積極建立土地流轉機制和市場，保障和擴大農民的生存權和發展權，將農村土地制度改革引向市場化之路。
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在社會極速發展的過程中，城市生態環境問題已成為城市可持續發展的嚴峻挑戰，城市化建設被日益突顯的“城市病”所困擾。
對于綠色生態城市建設發展之路的走向和探尋，本刊記者對話濟源市人民政府副市長孔慶賀，力求在濟源市的生態城市建設中找尋城市與自然的平衡點，助力當下城市建設的健康發展。
健康大視野：作為全國比較年輕的地級市，濟源市是如何在最短的跑道上歷練出了有目共睹的發展成就？是什么魅力讓民眾將濟源市作為休閑、休心的首選？
孔慶賀：依托深厚的歷史文化和人文文化，濟源市雖然作出了一些成績，但走在新型生態城市建設的路上，我們還在不斷學習和探索。
目前，濟源市的城鄉一體化實現程度達到了78.96%，居河南省第二，城鄉居民收入比縮小到了2.19：1；工業基礎較好，擁有鋼鐵、鉛鋅、能源、化工、裝備制造等特色優勢產業；區位優勢明顯，是晉煤外運的重要通道，也是豫西北、晉東南的重要交通樞紐；地處中原經濟區沿黃生態涵養帶和太行生態區，是中原經濟區生態體系中的重要一環；市管鎮（街道）“一竿子插到底”的特殊體制，減少了中間環節，便于工作的落實……
立足這些特色和優勢，濟源市提出了打造中原經濟區“四區三基地”的目標：強化“市域濟源”的發展理念，進一步提升城鄉一體化的層次和水平，打造城鄉一體化先行區；堅持做強做優傳統產業、做大做強新興產業，打造新型有色、裝備制造、能源基地；加強與山西晉城、運城和焦作等周邊省市的交流合作，構建“洛（陽）三（門峽）濟（源）”經濟隆起帶，打造沿邊開放合作示范區；加大生態建設力度，打造南太行、沿黃生態屏障區；在更廣領域、更深層次推進改革創新，打造改革創新試驗區。一座新興的、充滿活力的靈秀之城正在中原大地上迅速崛起。或商或工、或游或居，濟源市以其大氣、秀氣和靈氣吸引了全國各地的企業、游客。
健康大視野：人與城市是密不可分的共同體，那么，在生態城市建設中，濟源市政府是如何將民眾融入其中？并讓民眾主動參與到城建、環保及公共維護等城市建設中？
孔慶賀：城市建設包括道路的改造與提升、城市的綠化與亮化、服務設施的完善等多個方面的內容。現階段，我市城市建設的主要任務是城中村改造和新型社區建設。為確保城市建設的順利推進，我們在工作思路和方式上不斷革新，讓百姓主動參與：“惠民保障”是推進城市建設的根本動因，城市建設涉及千家萬戶的根本利益，在利益調整的過程中，要在不違背政策的前提下，讓老百姓的利益最大化；政策先行是城市建設順利推進的前提，例如在城中村改造中，我們推行了以“公開拆遷政策、公開評估結果、公開拆遷結果、請群眾監督”為核心內容的拆遷工作機制，走出一條“政策先行”之路；強化宣傳是破解城市建設難題的保障，做好群眾的思想工作，得到群眾的理解和支持才能確保城市建設項目的順利推進，我們充分利用報紙、電視等宣傳平臺強化宣傳造勢，組織街道辦事處人員深入群眾講政策、講道理，確保政策入心、實惠入戶。
為促進百姓參與到生態城市建設中，我們先后開展了衛生城市創建和文明城市創建工作，成立了專門的創建辦公室負責策劃宣傳、組織活動，倡導城市公眾做生態城市積極的消費者：在家庭層面，倡導大家節約能源，選購環保產品；在社區層面，倡導大家積極參加環保公益活動，爭創文明社區、衛生社區、健康社區；在社會層面，倡導大家關心本市的環境狀況，自覺配合城市管理部門實行的垃圾分揀化等措施，勇于對在公共場所的非環保行為如在廣場和公園里亂扔廢棄物的行為進行監督和制止，主動向政府有關部門及新聞媒體反映身邊的噪聲、排污等環境問題，為生態城市建設建言獻策。
健康大視野：在生態城市建設與發展中，濟源市碰到的阻力和難點是什么？目前還有哪些問題需待解決？
孔慶賀：城市建設中，我們主要面臨著兩大難題：一是發展難，包括征地難、融資難、土地指標取得難、招商難；二是責任大， 政府承擔的責任越來越大，關注物價、解決就業、治理環境、建設保障性住房等，這些都是需要政府予以妥善解決的。
我市城市建設、發展雖然取得一些成績，但是要突破城區擴張、服務完善等問題，還面臨著一些不容忽視的阻力和難題。首先，城市建設觀念與生態城市、宜居宜游城市的要求還不相適應，規劃的引領作用和城市建設對經濟社會發展的促進作用還需要進一步發揮，盡管我們按照觀光休閑新型社區的標準對城市建設進行了統一要求，但部分群眾在思想認識上還達不到要求。其次，城市規劃趨向于功能性，缺乏游、娛性。我市提出了“市域濟源”的城市發展思路和“景城一體”的旅游發展思路，城市規劃還需要更大限度的融入旅游元素，真正實現“城是一處景，景是一座城”的目標。三是城市管理體制還有待理順。城市管理是一項綜合性的管理工作，涉及的部門眾多。城建、國土、規劃、工商、公安、衛生、環保等部門及各指揮機構，部門合作有待加強。最后，基礎設施投入還需要進一步加大，城市游樂設施、服務設施等還滿足不了居民的生活需要。這些，我們將通過不斷的努力，逐步破解發展過程中的難題，推進城市建設發展。
健康大視野：工業化創造了供給，城市化創造了需求。在工業化和現代化的社會進程中，自然環境的保護和發展責任更顯艱巨，那么，濟源市生態城市建設的下一步實際目標和具體措施是什么？
孔慶賀：生態城市創建工作是改善我市人居環境、提高城市品位、促進經濟轉型升級的重要舉措，已經被列入全市十二五規劃之中。我市生態城市建設的目標任務是：通過開展生態市創建工作，促進我市生態資源得到有效保護和合理利用，生態環境質量評價指數在全省名列前茅，健全完善保障我市生態安全的系統格局，進一步規范自然保護區建設，生態修復面積大幅增加，全市生態環境質量明顯改善，力爭2014年底實現省級生態市創建目標。
下一步，我們主要實施九個方面的主要工作推進生態城市建設。一是修編《濟源市生態市建設規劃》，市直有關部門和各鎮（街道）的區域規劃要根據《濟源市生態市建設規劃》進行編制。二是按照時間節點計劃，全面推進國家級生態鎮和市級以上生態村建設。三是強化部門合作，穩步推進大氣環境、水環境、重金屬和危險廢物環境等方面的綜合整治工作。四是加快推進生態農業、生態效益型工業建設，積極推行清潔生產，發展循環經濟和低碳經濟。五是建設協調和諧的人居環境， 推進城市綠色創建工作，構建科學合理的主體功能區。六是支持高成長性和傳統優勢產業發展，強化企業環境綜合整治，全面推進節能減排，推動產業結構轉型升級。七是合理開發利用林業資源、礦產資源及水資源，構建保護和開發和諧共贏的資源利用模式。八是修編、落實《濟源市生態功能區劃》，實施重點流域生態修復，強化生態環境保護。九是積極培育生態文化，創作和演出一批弘揚生態文化的優秀文藝作品，積極推行文明單位、村鎮、景區建設和綠色低碳消費模式。
健康大視野：濟源市旅游資源十分豐富，同時也是旅游大市，對于全國旅游發展中存在一定程度的景區過剩問題，濟源市是如何平衡的？
孔慶賀：依托南太行旅游帶、大黃河旅游帶的資源優勢和我市厚重的文化底蘊，近幾年，濟源市旅游走出了一條“市域全景”的發展之路，打造出王屋山、五龍口、小浪底、九里溝、小溝背、黃河三峽及濟瀆廟等七個精品景區，形成了“二龍戲珠”的發展格局，大山和大水，自然和人文相得益彰，互為補充。為確保景區開發建設的質量，我們強化幾個作用：一是強化政府的主導作用，始終堅持“規劃是前提，保護是核心、管理是關鍵”的工作思路，認真貫徹“嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用”的指導方針，嚴格控制景區開發的門檻，寧可不開發，也不濫開發。二是強化規劃的引領作用，要求各景區高標準編制景區總體規劃及區域性詳細規劃，并嚴格按照規劃，強化建設管理工作，防止破壞性建設、低水平重復開發和“城市化”“商業化”“人工化”傾向。三是強化行業的監督管理作用，旅游、環保、林業、質監等部門聯合行動，建立起監督、仲裁、評估、預警機制，對旅游景區開發建設進行監督管理，確保保護與開發的和諧統一。同時，要求利用門票收入，反哺風景資源。
健康大視野：發端于濟源市的《愚公移山》故事廣為人知，其“指通豫南，達于漢陰”之豪語猶在耳畔，濟源市是如何在人文建設時將愚公移山精神融入其中的？
一、回顧及基本概況
開展城鄉社區衛生服務，在我市已經歷了?個年頭，前進的步伐在波折中風雨兼程，尤其是近幾年來，社區衛生服務工作取得了一定的成效。一是主城區社區衛生服務網絡已基本形成。目前，主城區已有社區衛生服務中心?個，社區衛生服務站?個。二是社區衛生服務人才隊伍初步建立。全市從事社區衛生服務工作人員?人，其中衛生技術人員?人。三是社區衛生機構履行公共衛生和基本醫療服務功能初見成效。針對老年人、慢性病患者、低保貧困人群和流動人口等群體提供方便、廉價的醫療服務，受到群眾歡迎。社區衛生服務機構作為公共衛生和基本醫療網絡的網底作用正在顯現，在防治手??病、“?奶粉事件”工作中發揮了很大作用。
在取得成績的同時，我們也清醒地看到，我市社區衛生服務工作與上級的要求和廣大人民群眾的期望相比還有較大差距。主要表現在，群眾對社區衛生服務機構的信任度和利用率不高；社區衛生服務機構重醫輕防、以藥補醫、以醫養防現象比較突出，預防保健功能弱化，公益性質沒有充分體現；社區衛生服務機構的公共衛生和基本醫療網底功能尚未充分發揮；沒有形成“大病”到醫院，“小病”在社區，康復回社區的分級醫療的有序服務格局。導致以上問題的主要原因，一是對社區衛生服務在政策、機制、體制、投入等方面缺乏有效支持和引導。二是社區衛生服務人才隊伍基礎薄弱，設施設備簡陋，服務水平難以取得群眾信任。三是社區衛生服務機構作為居民健康的“守門人”制度沒有建立起來，與綜合醫院、專科醫院之間的雙向轉診不暢。四是管理不規范，一體化管理未得到充分執行。五是宣傳教育不夠，群眾就醫觀念有待改變。
二、思路與措施
在加緊社區衛生服務機構建設和充實內涵的同時，應該爭取政策上有效傾斜，在人、財、物方面得到保障，營造社區衛生服務的強大氛圍。
11年我們要根據《我市關于加快發展城鄉社區衛生服務的實施意見》、《我市城鄉社區衛生服務機構設置規劃》，結合實際，緊緊圍繞社區衛生服務的公益性質，確保社區衛生服務的公平性和可及性，緩解群眾看病難、看病貴問題，著力推進體制和機制的創新。主要思路與措施：
（一）拓寬政策領域，加緊落實有關配套措施
通過由相關部門參加的政府協作機制，依托我市社區衛生服務領導小組，拓寬政策領域，加大財政投入，落實社區衛生服務機構的用房和器械設施，盡快開展社區衛生服務機構定編定崗工作。
（二）整合管理資源，提高管理效率
落實社區衛生服務機構的綜合服務功能，包括公共衛生和基本醫療，現在公共衛生管理在疾控監督科，社區衛生服務管理在醫政科，二者內容交叉，這樣分頭管理不利于提高效率，對社區衛生服務工作的指導難以發揮系統性作用，因此整合管理資源很有必要。
（三）以創建市標準化社區衛生服務中心為契機，以點帶面，加緊內涵建設。根據市局統一安排，我市？個社區衛生服務中心建設已例入明年的衛生為民辦實事項目，因此我們要以創建市標準化建設為源動力，把標準化建設和落實2011年衛生實事項目相結合，深化社區衛生服務工作內涵，以今年的創建單位裝修等問題為教訓，明年創建工作應宜早安排，早落實措施，抓緊建設，勝利完成創建工作。同時，以標準化單位為標榜，以合并后的衛生院轉型為社區衛生服務站為抓手，支持和鼓勵其他單位也積極開展社區衛生服務。深化社區衛生服務工作運行機制改革，社區衛生服務中心對服務站實行一體化管理，實行藥物、業務、制度的統一管理，條件成熟的全面實行財務管理、藥品進購、人員調配、工資發放、業務指導、制度建設等“六統一”管理；鞏固完善社區責任醫生制度，著力使服務模式由坐等病人向主動服務、上門服務為主要方式。
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（四）加強人才隊伍建設，提升社區衛生服務能力
社區衛生服務能否真正得到可持續發展，人才是一個十分關鍵的因素。明年將進一步探索人員的合理引進機制和使用機制，具體措施：一是以崗位培訓為重點，鼓勵多形式參加全科醫生崗位培訓。逐步完成“到2011年底，完成所有社區衛生專業技術人員相應的崗位培訓，經省級衛生行政部門確認的全科醫學系列培訓者達70％以上”的任務。二是采用培訓、引進、招錄相結合的方法，加大人才引進和人才補充力度。三是建立社區衛生服務中心（站）與區域醫療中心和預防保健機構之間業務協作和人員交流、培訓的長效機制。嚴格執行城市醫生晉升高級職稱前到基層衛生單位服務的政策，即嚴格執行大型醫療機構支援社區衛生服務政策。鼓勵大醫院退休的衛生技術人員經過全科醫學培訓后，到社區衛生服務中心（站）工作。四是營造良好的政策環境，穩定社區衛生人才隊伍。
（五）加強對社區衛生服務工作的監督管理
監督管理能否到位，是社區衛生服務運行機制能否可持續運行的關鍵。明年要加強對社區衛生服務工作的依法監督與管理，建立考核、多方評價的綜合評價指標體系和績效考核評價機制。將社區居民滿意度和業績作為評價社區衛生服務工作的重要標準，建立和完善長效監督管理和獎懲機制。
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為了貫徹落實《省人民政府辦公廳關于加快縣城建設的意見》精神，提升我市縣城整體實力和水平，促進縣域經濟發展，經市政府同意，現就加快我市縣城建設提出如下實施意見。
一、目標任務
到2012年，全市縣區城鎮人口超過160萬人。其中，城區城鎮人口達到53萬人，神木、靖邊縣城鎮人口達到18萬人以上；府谷、橫山、定邊和綏德縣城人口達到10萬人以上。全市縣城建成區面積達到198.8平方公里，其中城區建成區面積達到55平方公里；神木、靖邊達到23平方公里以上；府谷、橫山、定邊、綏德和米脂縣城建成區面積達到9平方公里以上。縣城主要市政基礎設施和公共服務設施達到全省縣城平均水平以上。全市所有縣城建成省級衛生縣城。
到2015年，全市縣區城鎮人口超過205萬人。其中，城,區城市人口達到85萬人；神木、靖邊縣城城鎮人口達到23萬人以上；府谷、橫山、定邊和綏德縣城城鎮人口達到12萬人以上。全市縣城建成區面積達到244.7平方公里。其中，城區建成區面積達到85平方公里以上；神木、靖邊縣城建成區面積達到35平方公里以上；府谷、橫山、定邊、綏德和米脂縣城建成區面積達到11平方公里以上。城區創建成國家園林城市、文明城市、環保模范城市和衛生城市。縣城市政基礎設施和公共服務設施水平明顯提高，城鎮面貌顯著改觀，綜合承載力和輻射帶動力進一步增強，基本達到《省縣城建設標準(試行)》規定要求。
二、加強規劃，科學指導縣城建設
各縣區在編制縣城各類規劃時，要依據城市總體規劃，統籌安排縣城空間發展次序，突出規劃的科學性和超前性。基礎條件較好的縣城，要拓寬思路，按照設區市的標準進行規劃。用地緊張的縣城，要推廣緊湊節地的發展模式，提高城區緊湊度。具有發展潛力的縣城，要適度建設新區，拉大城區骨架。同時，加大規劃實施和監管力度。市規劃局要隨時對縣城總體規劃執行情況進行跟蹤分析，并報市政府定期進行評估，及時修編不適應發展需要的縣城總體規劃。神木、定邊、靖邊、橫山、米脂要盡快完善城市總體規劃修編工作；府谷、吳堡、綏德要加快城市總體規劃修編工作，并要在2011年6月底前完成；佳縣、清澗和子洲縣要盡早啟動城市總體規劃修編工作。
三、利用市場機制，多渠道籌集建設資金
利用市場機制，多渠道籌集資金是解決縣城建設資金短缺問題的根本途徑。各縣區要積極鼓勵和支持民間投資進入可以實行市場化運作的基礎產業、基礎設施、市政工程和其他公共服務領域。
基礎設施及社會事業。加大市政道路、排水、綠化等非盈利性基礎設施的財政支持力度，鼓勵民間資本以獨資、控股、參股、合資、合作、聯營、項目融資等方式，通過業主招標、招股等方法，參與城市供水、供氣、供熱、污水垃圾處理、城市公交和園林綠化等經營性城市基礎設施建設；參與經濟適用房、公共租賃房等政策性住房和舊城改造、城區平房改造等建設；興辦各類醫院、社區衛生服務機構、療養院、門診部、診所等醫療服務機構和中小學校、幼兒園、職業教育等教育培訓機構；興辦養老護理、殘疾人康復、托養服務等各類社會福利機構；投資廣告、演藝、影視制作等活動；建設博物館、圖書館、文化館、電影院等文化設施；建設旅游景區和各類體育場館及健身設施。
金融等現代服務業。鼓勵民間投資參與城市合作金融機構等金融機構的改組改制；發起或參與設立地方商業銀行、貸款公司等金融機構以及各類金融中介服務機構。鼓勵民間資本投資連鎖經營、電子商務等新型流通業；投資現代物流、共同配送物流網絡；投資軟件業和信息服務業。
國有企業改革。加快國有企業改組改制步伐，引導支持民營企業通過參股、控股、資產收購等形式，參與國有企業的改制改組，支持民間資本以合資合作方式設立混合所有制企業，進一步降低國有控股企業國有資本金比例。
要在拓寬民間投資領域和范圍的同時，進一步拓寬民間投資的融資渠道。
建立和完善民間投資金融服務體系。各類金融機構要設立中小民營企業服務的專營機構，大力發展小額貸款公司等中介金融機構，積極探索組建科技銀行、社區銀行等專業性金融機構，拓寬民營企業信貸供給渠道。大力發展為民間投資服務的融資性擔保機構，創新信貸擔保方式，支持民間投資通過股權出質、動產抵押、知識產權質押等方式融資。制定相應的貸款政策和管理辦法，確保民營企業貸款增速不低于其他投資主體貸款增速。進一步發揮保險、信托、期貨、融資租賃等機構作用，拓寬民營企業融資渠道。
創新融資方式。積極推廣建設-轉讓(BT)、建設-經營-轉讓(BOT)、轉讓-經營-轉讓(TOT)等新型投融資模式，促進民間投資與政府投資項目有效對接。同時，大力發展股權投資，組建一批綜合性和專業性投資公司，設立一批創業投資企業，發展一批產業投資基金，為民營企業提供資本支持，促進民營企業發展壯大。
拓寬直接融資渠道。鼓勵和支持民營企業通過境外上市融資，支持上市公司再融資，不斷擴大股票融資規模。支持民營企業利用企業債、公司債券、短期融資券、中期票據等方式融資，擴大債權融資規模。同時，積極培育和發展產權交易市場。探索非上市公司股份轉讓的有效途徑。引導和鼓勵民營企業利用產權交易市場進行融資，開展跨地區、跨行業兼并重組，整合資本。
要發揮財政資金引導作用，積極引進境內外戰略投資者和風險投資機構，加快設立創業投資引導資金、股權投資基金。爭取在“十二五”末，初步形成縣城建設市場化、資金籌措多元化、資源利用商品化的發展模式，有效緩解縣城建設資金不足的問題。
四、落實財稅優惠政策，支持縣城建設
因縣城建設實施拆遷的，對被拆遷人按照國家有關城鎮房屋拆遷管理辦法規定的標準取得的拆遷補償款收入，免征個人所得稅。對拆遷居民因拆遷重新購置住房的，對購房成交價格中相當于拆遷補償款的部分免征契稅。因國家建設需要依法征用、收回的房產，免征土地增值稅。市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地，免繳城鎮土地使用稅。財政撥付經費的事業單位自用地，免繳城鎮土地使用稅。
五、搞好用地改革，確保建設用地
各縣區要充分利用第二次土地利用總體規劃修編的機遇，將縣城規劃區內土地規劃為建設預留地，把國家重點建設項目、規劃區工業以及城鎮基礎設施、民生用地、生態用地全部納入土地利用總體規劃，在土地利用年度計劃中優先安排、重點傾斜。對縣城建設用地實行統一征收和儲備，高度壟斷土地一級市場，為縣城發展儲備建設用地。
按照“統籌安排、突出重點、優化結構、節約集約、保障民生、統籌城鄉”的原則，合理確定縣城土地利用年度計劃，重點保證縣城發展、民生工程、低碳環保產業等建設用地；切實加大民生領域建設用地供應及計劃指標的安排，重點向縣城醫療衛生、教育等民生領域傾斜，確保保障性住房、棚戶區改造和自住性中小套型商品房建設用地不低于住房用地供應總量的70％。統籌安排城鄉用地，適度控制城市建設用地規模，合理安排小城鎮建設用地。
堅持統籌城鄉發展，嚴格執行耕地保護、節約用地制度，嚴控城鄉建設用地總規模；以優化用地結構、節約集約用地、保護資源、保障權益為重點，推動城鄉建設用地增減掛鉤試點工作有效開展。要通過三年時間，探索出有本縣區特色農村集體建設用地改革的基本思路，盡快建立城鄉統籌土地管理制度和辦法，健全土地管理和耕地保護的長效機制，促進農村用地結構的優化和管理體制的建立。
六、提高縣城建設水平，改善人居環境
“十二五”期間，各縣區要以完善城市功能、提高城市品位、改善群眾生活條件為導向，加快城市基礎設施建設，改善優化城市人居環境。
加快和完善縣城路網建設。以提高城市路網密度和人均指標為支點，加快主要道路建設，逐步形成合理、便捷、通暢的城市道路交通網絡；保證公共交通優先發展，推進優質服務、換乘方便、準點快捷的城鄉一體化公共客運交通體系建設。城區要下大力氣搞好城市主干道建設；神木、綏德、米脂要大力推進縣城過境道路建設；府谷、橫山、吳堡、清澗、子洲要著力完善縣城路網體系；靖邊、定邊、佳縣要加快城區道路改造步伐；榆橫、榆神工業區要進一步完善園區路網、對外聯系通道建設。力爭到2015年前，實現城市干道系統機動車平均時速達到40公里以上。同時，各縣區還要加強停車場設施建設，逐步緩解城市停車難問題。
加快城市美化建設。城區美化方面，要開辟城市中心綠地,努力提高綠化水平，形成點、線、面和喬、灌、花、草有機結合的城市綠地系統。城區要進一步提升綠化理念，完善綠化體系，加快公廁建設和巷道、城中村改造進程；神木、府谷和橫山、綏德要加快舊城區改造和縣城周邊綠化建設；米脂、清澗在加快縣城周邊綠化建設的同時，要下功夫整治城區環境；靖邊、定邊、子洲要在加快縣城廣場建設的同時，有效推進城區綠化實施進程；榆橫、榆神工業區要在狠抓園區建成道路綠化工作的同時，加快園區環衛工人休息場所和公廁建設。高速路、鐵路出入口和重要河流沿線美化方面，神木、府谷、橫山、靖邊、定邊、綏德、米脂、佳縣、吳堡、子洲要搞好境內高速公路出入口和沿線周邊的美化建設，神木、靖邊、米脂、吳堡、清澗、子洲要著力推進境內鐵路出入口和沿線周邊的綠化美化建設；佳縣、吳堡也要注重黃河沿線尤其是縣城段環境治理和綠化美化建設。爭取到2015年前，有3-5個縣城達到省級園林城市標準。
加快教育衛生等民生服務設施建設。以教育、文化、衛生等為代表的城市民生設施是城市基本功能的重要組成部分，是推進城市良性發展的內在動力。榆陽、府谷、靖邊要加快城區中小學、多廳制星級影院等工程建設；神木、橫山、定邊、綏德、米脂、吳堡、子洲要加快縣級圖書館、文化館、博物館等工程建設；佳縣、清澗要加快中醫院和縣醫院搬遷等工程建設；榆橫、榆神工業區要加快園區小學、行政服務等配套設施建設。
加快污水垃圾處理能力建設。污水處理設施方面，城區、榆橫工業區和神木、橫山、靖邊、米脂、佳縣、吳堡、清澗、子洲要進一步加快污水收集管網建設和改造工程；府谷、綏德要全面實現城區雨污分流；定邊和榆神工業區要加快污水處理廠擴容和園區污水處理設施建設。垃圾處理設施方面，城區要進一步完善垃圾分類收集及運輸，適時啟動垃圾處理場擴建工程；神木、府谷等縣要加快垃圾中轉站等垃圾收集設施建設和完善工作，城區和靖邊、定邊還要加快城區糞便無害化處理設施建設；榆橫、榆神工業區要在盡快建成垃圾處理場的同時，加快建筑垃圾處理及排渣場設施建設。
加快縣城供水、供氣和供熱設施建設。供水方面，要加強水源地保護，強化現有供水管網日常檢測、維護和改造，保障城市供水安全。各縣區要在加大轄區水源地保護力度的同時，神木、府谷要加快新區供水設施建設，橫山、靖邊等要進一步完善城市供水設施，加快供水管網改造步伐，努力提高自來水普及率。供氣方面，城區、神木、府谷、橫山、靖邊、定邊、米脂、子洲等縣已具備燃氣供應條件，要確保燃氣普及率達到80%以上；綏德、清澗等未具備燃氣供應條件的，要在用氣指標不足問題上狠下功夫，加快燃氣輸配管網的規劃和建設，確保“十二五”末，實現所有縣城氣化目標。供熱方面，城區集中供熱關乎民生冷暖，各縣區要在加快既有公共建筑和居民住宅門窗、墻體的節能改造和采暖系統技術改造，提高建筑保溫隔熱性能和采暖熱能利用效率，降低建筑能耗的同時，加大城區熱源及配套管網建設力度。城區、神木、府谷和榆橫、榆神工業區等要進一步增強熱力供應，擴大熱網覆蓋面，提高城區集中供熱率；橫山、靖邊、定邊、綏德、米脂、佳縣、吳堡、清澗、子洲要加快啟動城區集中供熱設施建設，力爭到2015年前城區集中供熱率達到50%以上。
大力推進住房建設。隨著縣城建設加快推進，住房供應問題將日益凸出，預計到2015年，全市需新建各類住房58.6萬套(戶)，其中保障性住房8.8萬套(戶)。各縣區要從以人為本的高度出發，堅持經濟、適用、美觀的原則，合理規劃住房布局，體現地域特征和地方特色，努力構建多形式、多層次、多渠道的住房供應體系，滿足人民群眾基本住房需求，確保居住水平和居住質量顯著提高。保障性住房建設方面，要緊緊抓住國家大力支持保障性住房建設的有利時機，加大中省資金爭取力度，克服困難，擠出一定財力，加快以廉租住房為主的保障性住房建設，切實保障縣城中低收入家庭，特別是低收入家庭基本、合理的住房需求。商品住房建設方面，要在確保地質安全的前提下，充分利用山地、荒地等非耕地，開發建設低密度、低容積率、環境優美、交通便利的居住小區，積極推進節約、生態、宜居居住區建設。要創新設計理念，提升建筑品位，大力引進和推廣綠色、生態、可持續建筑，著力推進節能省地型住宅建設。物業管理方面，到2015年全市要新增物業管理面積584萬平方米。各縣區要充分發揮政府社會管理和公共服務職能，建立規范誠信和諧的物業管理市場，全面提升小區物業管理水平，創造安全舒適的居住環境，為人民群眾提供質價相符的物業服務。
七、推進工業集中區及水源建設，打造產業發展平臺
各縣區要把推進工業集中區建設與縣城擴容、拉大城市骨架緊密結合，加快麻黃梁、清水、廟溝門等24個工業集中區建設，要對現有布局散、規模小、水平低、資源消耗大、污染源多的工業園區進行有效整合，切實轉變發展方式，合理配置資源，保護生態環境，努力構建循環經濟產業鏈，實現經濟效益、社會效益和生態效益“三效”合一。同時，在統籌謀劃縣城工業集中區建設規模、產業聚集方向的基礎上，科學有序引導農村非農企業特別是加工制造業向縣城工業集中區聚集，將工業集中區建成新型城區，使其成為縣城發展的重要支撐。據預測，到2015年，全市城市擴容后生活及工業用水需求量將達到14.2億立方米。各縣區要根據本縣區城市和工業園區發展需要，進一步深挖潛力，增強供水能力，適時啟動新的水源地及配套設施建設，確保城市和工業園區發展供水需要。
八、進一步落實相關政策，增強人口聚集能力
市級有關部門要按照市委、市政府《關于加快城鎮化步伐的若干意見》、市政府《關于大力推進有條件的農村居民進城落戶的若干意見》等文件精神和省上有關加快縣城建設的配套政策要求，結合我市實際，加大政策落實執行力度，積極有序推進有條件的農村居民進城落戶。按照“5000人以下的鄉鎮必須撤并，萬人以下的原則上都要撤并”的原則，加大撤鄉并鎮工作力度，爭取“十二五”期間撤并鄉鎮達到34個以上；進一步消除制度障礙，積極穩妥地促進進城落戶農民在就業、住房、教育、醫療等方面享有與現有城鎮居民同等的待遇，增強縣城的凝聚力和吸引力。全面落實中省市在促進就業和再就業等方面的各項優惠政策，使人們進得來、留得住、過得好。
九、擴大擴權強縣成效，增強縣城發展活力
省上確定我市神木縣和靖邊縣為擴權試點縣，并在政策上予以傾斜支持。經過三年多的發展，神木、靖邊在全國和西北地區百強縣中的位次明顯上升。為進一步擴大成效，壯大縣域經濟，擬再選擇兩個基礎較好、對全局影響較大、經過三五年能實現較大發展的縣進行擴權強縣試點，經過綜合分析，確定參照現有擴權強縣政策，對府谷、綏德縣進行重點培養，賦予縣級政府享有與神木、靖邊擴權縣同等的經濟事務管理權限和自行審批或管理事項，增加縣級政府對縣城建設發展的自和內在動力。
十、完善配套政策，形成加快縣城建設的合力
為了實現“十二五”縣城建設目標，加大推進力度，夯實推進責任，市委、市政府將把加快縣城建設工作納入對各縣區及市級有關部門的目標責任考核，作為“社會發展”部分的一項重要指標。市住建局、建規局、國土局、財政局、發改委、人社局、水務局、中小企業局、交通局、教育局、衛生局、文廣局、體育局、金融辦等有關部門要按照各自職責，加快制定出臺支持縣城建設的配套政策。
市住建局是加快縣城建設的牽頭部門，負責縣城建設的綜合協調、建設指導、監督檢查、年度考核等工作。要加快制定完善縣城管理和住宅小區物業管理的具體指導政策、進城落戶農民住房保障申請審核程序暫行辦法；牽頭研究制定集鎮房屋供給、縣域工商企業按工業用地建設企業內農民工經濟適用住房辦法；按照《省縣城建設標準(試行)》的總體要求，提出我市年度縣城建設考核的目標任務。
市建規局要加強對縣城建設規劃、設計方面的工作指導和技術支持；加快制定保障縣城總體規劃順利實施和有效監管的具體措施；進一步完善城鄉建設規劃，分批次、分輕重緩急制定出城鎮建設規劃。
市國土局要加快制定舉家進城落戶農民退出宅基地承包地實施辦法、城鄉建設用地增減掛鉤相關辦法和保障城鎮化、工業化發展及基礎設施建設等項目用地的具體措施。
市財政局要加快制定市縣兩級政府支持城鎮化建設和貧困縣財政轉移支付的配套政策；牽頭制定關于財稅支持縣域經濟發展意見、關于鄉鎮進行集鎮開發的稅費優惠政策。
市發改委要在項目安排和審批上向縣城建設方面傾斜，加大中省資金爭取力度，指導各縣區做好縣城基礎設施項目資金爭取工作。
市人社局要加快制定進城落戶農民職業技能培訓、提升自主創業就業能力的相關政策和農民進城落戶繳納社會保險實施辦法；牽頭制定進城落戶農民保留農民戶籍與待遇的過渡政策。
市金融辦要加快制定鼓勵和引導民間投資、社會融資參與縣域城鎮化建設的相關政策；牽頭制定關于金融支持縣域經濟發展實施意見。
市水務局要加快制定水資源保護具體措施和縣城供水及工業集中區供水的實施意見。
市中小企業局要加快制定進一步促進中小企業發展的實施意見。