時間：2023-10-13 09:46:16
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現將北京市建設項目用地全程管理規程（以下簡稱“規程”）發給你們。
該“規程”是加強我市建設項目用地管理，保證“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”這一基本國策具體實施的一項新舉措，請認真貫徹執行。對執行過程中遇到的問題，要及時總結經驗提出意見，使該“規程”不斷完善，以利于建設項目用地管理工作的不斷提高。
北京市建設項目用地全程管理規程
第一章 總 則
第一條 為了貫徹落實“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，強化建設用地程序化、規范化、制度化管理，做好系統服務，依據“北京市實施《中華人民共和國土地管理法》辦法”制定本規程。
第二條 凡需報市或區（縣）人民政府批準的建設用地，均適用本《規程》。
第三條 建設項目用地全程管理包括：前期管理、審批管理和后期管理。
前期管理要做好建設項目用地審查，基本做到“三參與”，即參與建設項目可行性研究；參與建設項目選址；參與建設項目設計任務書審查。
審批管理，建設項目用地立項后，建設單位持有關文件，按照法定批準權限，向市或區、縣土地管理局申請用地，核定用地面積、簽訂征地協議書、落實勞動力安置方案和建設資金，按土地審批權限，逐級上報審批，批準后核發《建設用地批準書》。
后期管理，做好建設項目用地使用情況檢查和驗收，對征而未用的土地收取土地荒蕪費；批準后兩年未用土地的，收回土地使用權；擅自改變用途或未經批準出、轉讓土地作用權的，由區、縣土地管理局報市土地管理局批準后注銷《建設用地批準書》。
第四條 市土地管理局負責重點項目的批后管理工作。各區、縣土地管理局負責轄區內的建設項目批后的統一管理。
第二章 建設項目用地的前期管理
第五條 建設項目用地前期管理是全程管理的基礎，努力做到超前到位，主動配合，系統服務，做到合理利用土地，充分體現建設用地的社會、經濟、環境綜合效益。
第六條 凡在我市范圍內的國家建設項目，需征用農村集體所有土地的，在其報批設計任務書和可行性研究時，均應對建設項目用地列專章評述，有關部門在審批可行性研究和設計任務書時，應征求市土地管理局意見。
第七條 建設用地評述的內容和要求
一、選址方案要有選擇性，對方案進行評述、說明擬定方案在節約和充分利用土地方面的有利條件。
二、對項目用地數量、土地利用系數，建筑密度，建筑容積率，綠化面積，廠區道路，廠前區等應該說明確定的依據。
第三章 建設項目用地的審批管理
第八條 建設用地的審批管理是依法進行建設用地審查、報批的核心工作，土地管理部門要積極主動，為國家建設征地做好服務，依法協調好部門間關系，合理安置好被征地單位群眾的生產和生活。
第九條 建設項目審核內容：
1.建設項目是否列入國家固定資產投資計劃或者經過批準的項目；
2.建設項目用地數量是否符合計劃控制指標；
3.建設項目用地是否符合總體規劃要求，有無選址紅線圖、平面設計圖和規劃條件；
4.建設項目用地是否占用永久農田保護區；
5.建設項目用地區域環保評估；
6.建設項目建設資金是否落實；
7.建設項目是否未批先占地或用其他手段非法占地；
8.建設項目用地類別，特別對非耕地的認定；
9.建設項目征地的補償安置、農轉非是否符合國家政策規定；
10.建設用地可行性報告。
第十條 市土地管理局經對上述文件材料進行審查并對申報征地地塊踏查后，由市土地管理局征地事務管理處會同區、縣土地管理局組織建設單位、被征地單位簽定征地協議書，并按市有關規定，落實補償安置方案后，上報市土地局，市土地局對上述材料審核后按審批權限報批。
第十一條 對征地中發生的土地補償費和安置補助費，要嚴格按《土地管理法》和《實施細則》執行，任何單位和個人都不得擅自抬高或壓低，以保證被征地集體組織妥善安置。
第十二條 因建設征地造成的多余勞動力的安置應按有關政策規定，本著誰占地誰安置的原則（也可以多渠道，多途徑），妥善安置。
第十三條 建設用地經市政府批準后，市、區（縣）征地事務管理部門處理征地事務工作，辦理補償安置、農轉非等具體工作。處理建設用地和驗地釘樁劃界撥地之后，由市土地管理局根據工程進度一次或分批劃撥土地，向用地單位核發《建設用地批準書》。
第四章 建設項目用地的后期管理
第十四條 建設項目用地后期管理是全程管理的保證。建設用地單位從領取《建設用地批準書》開始進行跟蹤管理至建設項目竣工復核，驗收。
第十五條 國家建設項目用地經批準后，各區、縣土地管理部門要監督土地使用情況，及時處理、解決用地中出現的問題。跟蹤管理重點內容是：（1）是否按用地計劃使用土地；（2）是否按批準的用地用途使用土地；（3）有無少批多占和移址用地問題；（4）有無荒蕪土地的問題；（5）劃撥的土地有無轉讓、出租、抵押的問題。對多占的土地按非法占地查處。對擅自異地使用土地的，按非法占用土地查處，注銷《建設用地批準書》。
第十六條 國家建設項目用地經批準后，建設單位一年以上無正當理由仍未進行建設造成土地荒蕪的，由市、區（縣）土地管理局按照同類土地年產值的五倍征收土地荒蕪費。如不按期繳納土地荒蕪費，給予適當罰款，直至注銷《建設用地批準書》。
第十七條 用地單位撤銷，建設項目停建或未經原批準機關同意，連續兩年未使用的建設用地、對擅自改變批準用途的建設用地，及擅自轉讓、出租和抵押劃撥土地使用權的，由市土地管理局報市人民政府批準，收回土地使用權，注銷《建設用地批準書》，由政府另行安排使用。
第十八條 后期跟蹤管理檢查工作，根據市、區（縣）土地管理局的分工，對已批準的建設用地每半年檢查一次，并將檢查情況和問題及時報市土地管理局。
第十九條 建設項目竣工后的檢查驗收：
一、檢查驗收主要內容：
檢查建設用地單位依法使用土地情況、面積、界址，用地性質和土地利用情況。
二、檢查驗收合格后，核發《土地使用證》。
三、檢查驗收不合格建設單位，要寫明情況，區別對待，依法進行處理。
第五章 附 則
收回劃撥國有土地使用權
無償收回劃撥國有土地使用權
無償收回劃撥國有土地使用權主要包括《土地管理法》第五十八條第一款第(四)、(五)兩項以及《土地管理法》第三十七條第一款、《基本農田保護條例》第十八條第一款、違反《土地管理法》第五十六條的規定擅自改變土地用途等五種情形。具體內容包括：1．因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥國有土地的；2．公路、鐵路、機場、礦場等核準報廢的；3．已辦理審批手續的非農業建設占用耕地，以劃撥方式提供土地使用權，連續兩年未使用土地的；4．未按土地使用權劃撥批準文件規定，擅自改變土地用途的；5．經國務院批準的重點建設項目占用基本農田的……連續兩年未使用的。
在第1、第2、第5種情況下收回土地使用權屬于土地管理的一種行政措施，可以按照《閑置土地處置辦法》(國土資源部令第5號)第五條規定辦理，即由市、縣人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回土地使用權決定書》，終止國有劃撥土地使用權，注銷土地登記和土地證書。當事人按期不交出土地，可以按《土地管理法》第八十條的規定給予處罰。第5種情況必須特別注意，“原批準用地的人民政府”只能是國務院，省、市、縣三級人民政府沒有這―批準權。
第3種情況則是因土地使用者依法取得國有劃撥土地使用權后，連續兩年未使用土地造成的違法行為，收回這類土地使用權應當依法對當事人實施行政處罰，其依據是《土地管理法》第三十七條第一款和《土地管理法》第八十條。當事人不履行處罰決定，可以由實施行政處罰的國土資源管理部門依法向人民法院申請強制執行。
第4種屬于違反法律規定擅自改變土地用途的違法行為，應當按照《土地管理法》第八十條的規定，采用行政處罰的辦法收回土地使用權。
有償收回劃撥國有土地使用權
有償收回劃撥國有土地使用權主要包括《土地管理法》第五十八條第一款第(一)、(二)項規定的情形。具體內容包括：1．為了公共利益需要使用土地的；2．為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的。
上述兩種收回國有劃撥土地使用權的情形，是因政府需要使用土地而造成土地使用者不能繼續使用土地，因而必須對土地使用者給予適當補償。補償的法律法規依據是：《土地管理法》第五十八條第二款、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條。已成立土地儲備機構的地方，收回土地使用權工作可以由土地儲備機構具體實施；未建立土地儲備機構的，可以由市、縣人民政府國土資源管理部門與土地使用者協商解決收回土地使用權的補償問題。土地儲備機構或國土資源管理部門與用地者達成收購補償協議后，還必須公告收回土地使用權，注銷土地登記和土地證書。
收回出讓土地使用權
無償收回出讓土地使用權
無償收回出讓土地使用權主要包括《土地管理法》第五十八條第一款第(三)項、《土地管理法》第三十七條第一款和《城市房地產管理法》第二十一條及第二十五條、違反《土地管理法》第五十六條規定擅自改變土地用途等情形。具體內容包括：1．土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；2．已辦理審批手續的非農業建設占用耕地，以出讓方式取得土地使用權，連續兩年未使用土地的；3．以出讓方式取得的土地使用權進行房地產開發，超過出讓合同約定的動工開發期限滿兩年未動工開發的；4．土地使用者未按照土地使用權出讓合同規定擅自改變土地用途的。
上述四種情形中的第1種，無償收回出讓土地使用權屬于一種行政措施，可以按照《閑置土地處置辦法》第五條的規定，由市、縣人民政府國土資源管理部門報經原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回國有土地使用權決定書》，終止出讓國有土地使用權，注銷土地登記和土地證書。當事人拒不交出土地，可以按《土地管理法》第八十條的規定給予處罰。
第2、3、4種情況是用地者取得合法的土地使用權后，未按國家法律或出讓合同的規定使用土地而造成的違法行為，對土地使用者應當進行行政處罰，以此來達到無償收回出讓國有土地使用權的目的。處罰的依據見《土地管理法》第八十條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條。
有償收回出讓土地使用權
有償收回出讓土地使用權主要包括《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條、《城市房地產管理法》第十九條規定的情形，這些規定均是指國家為了公共利益的需要，提前收回土地使用權。有償收回出讓土地使用權，可以按照有償收回劃撥土地使用權的辦法進行。
收回集體建設用地使用權
按照《土地管理法》第六十五條的規定，收回集體建設用地使用權的主體是農村集體經濟組織，而不是市、縣國土資源管理部門。但現行的土地管理法律、行政法規未規定拒絕交回集體建設用地使用權可以采用的強制措施，這是法律的一大缺陷，這也正是導致集體建設用地使用權難以收回的一個主要原因。
無償收回集體建設用地使用權
無償收回集體建設用地使用權主要是指《土地管理法》第六十五條第一款第(二)、(三)項規定的情形。具體內容包括：1．不按照批準的用途使用土地的；2．因撤銷、遷移等原因停止使用土地的。
上述兩種收回集體建設用地的情況，在具體操作時有明顯不同：第1種情形是因為用地者不按照批準的用途使用土地而產生的違法行為，收回土地使用權按理應當采取行政處罰方式進行，但法律未作規定。第2種情形是土地使用者因為單位撤銷、遷移等原因而不再繼續使用集體建設用地，收回土地使用權不會有什么阻力。農村集體經濟組織報原批準用地的人民政府批準后，向土地使用者下發(收回集體建設用地使用權決定書)，終止集體建設用地使用權，注銷土地登記和土地證書。
有償收回集體建設用地使用權
有償收回集體建設用地使用權主要是指《土地管理法》第六十五條第一款規定的“為了鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的”情形。這種情況必須注意，土地使用者還在使用土地，并沒有發生違法行為，是因為鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設需要使用土地，而導致土地使用者不能繼續使用已合法取得的集體建設用地。收回這類土地使用權，可以由農村集體經濟組織與用地者協商，待達成補償協議后，再公告收回土地使用權，注銷土地登記和土地證書。
收回宅基地使用權
宅基地使用權屬于集體建設用地使用權的一種，雖然《土地管理法》未明確規定哪些情況下可以收回宅基地使用權，但部分省(自治區、直轄市)的土地管理地方性法規作了明確規定。如《云南省土地管理條例》第三十三條第四款規定，“經批準使用的宅基地，必須按照批準的位置和面積建蓋，超過兩年未建成使用的，由農村集體經濟組織報經原批準機關批準，無償收回土地使用權”；《江蘇省土地管理條例》第三十四條第四款規定，“經批準后連續兩年未使用宅基地的，應當交還原集體經濟組織另行安排使用”。對不符合“一戶一宅”的規定，超過法定標準占用宅基地的，《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十六條、《山西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十九條第一款等省級土地管理地方性法規，對收回多余宅基地使用權作了規定。
收回臨時用地使用權
【關鍵詞】土地開發；管理；經濟；影響
1、城市的土地開發模式
1.1 政府統包
正通報其實并非是說土地開始腐蝕有政府進行的，這種開發的模式是指，開發土地的一級土地開發商主要是政府型企業。這樣的模式具有三個明顯的優點：
首先，在規劃意圖以及調控目的上政府型的企業可以真正受到政府的控制而對意圖以及控制和規劃進行徹底的貫徹實施，由于政府是行政管理機關，因此在一些領域中政府不能夠去完成相應的業務，而政府企業就在此時排上用場，去有效的完成政府的規劃，有效的達到政府的調控目的，有效地體現政府的意圖。
第二，在財政的利用以及保障工作上對政府有力。作為開發商，在土地開發工作中，政府企業必然會有經濟收入，而在對土地開發的過程中，土地會產生相應的增值收益，這部分就會被收留入政府中，這種留存其實也是對土地的一種合理的價值回收，當然，這種回收是在對土地利用的集約保證之上的。這樣政府就可以在開發中去支持新的開發，將留存的資金再次去投入新的建設規劃項目，從而使得城市發展中的土地開發活動進入到一個很好的良性循環體系中去。
第三，政府企業可以在土地的開發品質上進行有利的保障。這也是由于政府企業由于其在資金以及技術和實力上較之于一般的民營企業而言要更為的雄厚一些，一般的民營企業由于在技術以及資金上都是依賴于自身的活動增加減少因此在實力上要弱一些，并且不能像政府企業一樣可以很好的在價值觀上同政府同步，所以在對開發土地的整體品質的確保上要稍遜色于政府企業。政府型的企業能有力的保證土地開發品質。相對于大部分民營企業而言，一般具有雄厚的資金和技術實力，同時與政府的價值觀同步，能確保土地開發的整體品質。
1.2 用地單位自行開發的土地利用
這種模式下的土地開發主要的開發主體就是用地單位，用地單位在開發利用之前向政府申請，對于用地的供應則是通過了相關部門之間的協調之后再向用地單位供應的，而開發項目以及具體的實施則全部是由用地單位去規劃解決和實施。這種模式相對于政府性質的開發靈活性要大一些，對于城市進行的加速作用較為明顯，這也是由于其在融資渠道上的廣泛性特點造成的，通過大量的利用民間資金去更好的對城市的土地開發項目進行促進。在這樣的項目下，民間的單位通過自身的發展、融資、規劃開發以及利用將土地開發項目的資金收益或是營利或是作為新的開發資金，無論是哪一種都對城市的開發以及建設進程有所促進。當然問題都是存在其有利和有弊的一面，其在靈活性充足的優勢下帶來的問題主要是在價值觀上和政府的觀點體現有些不一致，這也是由于其自身的發展以及靈活多變導致的政府無法進行有效的規劃和統一的引導，在統籌兼顧的工作上無法做到很好的引領。并且由于在資金以及技術或者說是民營企業在經濟利益上的追求心理，都會導致在土地開發的過程中，項目的整體品質無法得到很好的保證，這就是由于經濟實力以及技術實力差的緣故造成的。
1.3 綜合開發的土地開發
所謂的綜合開發其實就是一種由政府進行監督管理由民營企業的開發商進行實際的開發項目的開發模式，這種模式下政府通過對土地進行招拍掛出等方式，將土地的開發項目出讓給開發商，而政府則是在整個的開發過程退居到幕后對其進行監管以及統籌工作。而城市土地開發模式的合理化發展將對城市經濟效益的提高起到至關重要的作用。在現階段，城市的土地開發主要是以綜合開發模式為主，相比其他開發模式，由于其在開發過程中的靈活性、高效率，極大的繁榮了土地市場，并帶動了建筑、材料、工程機械等多個相關行業的發展，并且提供了大量的就業機會，有效的緩解了城市就業壓力，穩定了城市社會秩序，為城市經濟發展創造了一個良好的內部及外部環境。因此這種模式可以對土地的集聚以及集約的利用進行良好的表達，并且對于環境以及生態的保護更完善，能夠有效的和政府的價值觀相一致，以持續發展、相互協調和統籌兼顧等政府性原則為開發項目的項目基礎進行開發。因此這樣的模式不但是有著廣泛的融資來源很好的調動市場經濟，同時還能夠在一定程度上對政府的價值觀以及發展的規劃和統一工作進行表達。
政府企業承包模式的有點就在于在市政建設上能夠很好的完成政府的規劃目標，能夠統籌兼顧，能夠在觀念理念上和政府保持一致；單位的自行開發的土地開發則是可以保證資金的融資范圍，由于其本身就置身與經濟市場這么一個大環境，因此在靈活性以及適應性上要更強一些；而土地綜合的開發模式，則是最大程度的去結合和發揮這兩種開發模式的優點，在市政建設中，將生態效益和經濟效益最大程度的去平衡和發揮。對融資渠道進行了拓寬，將民間的一些限制的資金有效的利用和吸納，并在整個開發過程匯總，對于政府的有些觀點和要求去注意表達，比如可持續發展的觀念，集約以及集聚的開發理念等等，政府作為一個國家的行政控制機關，其對于城市的發展尤其是土地的開發這一基本項目需要進行有效的控制，這也是對土地上由開發項目所得到的增值收益的保證，使得在市政建設的資金循環上更加的良性暢通。
2、經濟發展和土地開發的關系
2.1 基礎條件供應
城市的發展是以人為基礎的集約式的活動空間，這種活動其實就是人的活動的集合，而土地作為這些活動的載體，其開發和利用是基本的，這里的基本就是一種基礎條件的供應，這也是土地利用的特點，所有的經濟活動的根本目的都是經濟效益的獲取，而土地利用也不例外，其利用以及開發其實也是一個經濟系統的表達過程，獲取經濟效益是根本目標。城市的發展是以此為前提的，因此目前我國的城市發展的進程的加速實則也是由于土地利用開發的速度以及效率的體現。城市的發展以土地利用為前提，土地作為其經濟發展以及建設體現的載體在經濟發展中的地位日漸突出，單從這方面的發展看，城市的基礎是發展是土地利用的發展。
所以對于城市的土地利用不僅僅是關系到了一個城市的經濟建設，同時在整個的發展過程中，土地的開發利用實則是一個基礎性的合理方向的發展依托，所以，這個方面將來，城市的集約式發展的合理性前提就是土地建設的合理性，這種基礎性的作用使得土地開發的地位日漸提高，只有有了一個良好的健康的土地發展才能保證著整個城市的建設發展方向的正確性。目前我國的城市建設還處在一個初期的建設階段，在對于城市的土地開發模式下，對于土地的利用以及建設的靈活性要求的需要要更高一些，所以，很多城市的建設中都采用了這種綜合性的開發方式，這也是主要的原因，不但是在資金的汲取上范圍要更廣一些，同時還能夠給予相關的行業更多的機會，給予人們更多的活動機會。資金的集中以及涉及范圍的廣闊使得城市的發展更為的活躍，效率的提高的同時帶動了相關的市場，這種模式才是目前社會發展需要的。因此在這方面說，城市的土地的利用合理性以及開發的合理性在整個城市建設以及城市的經濟建設發展中起到了基礎性的重要作用，對于城市的集約化發展有著促進和承托的作用。目前的城市發展階段，主要是建設階段，綜合的開發土地，這種模式下的開發利用，相對于其他的模式，在開發活動上的靈活性要更高一些，這也是為什么大多數的城市土地開發利用都采取了類似的模式的原因，同時由于資金的集中和集資范圍的廣泛，其開發的效率也更好，對于整個土地開發的市場而言能夠更好的帶動相關產業的發展，不但在效率上提高了同時還能繁榮相關市場。諸如，建筑、工程機械以及材料等等，相關行業的發展同時也是整個社會的的發展，并且在很大程度上創造了就業機會，對于城市目前的就業環境來說也提供了很多的緩解契機，對于整個城市的發展而言不但是經濟的進步，同時也是對社會秩序的一種穩定，不但在外部環境上進行了發展同時也在內部形成了一個很好的循環以及發展的結構。
2.2 房地產行業的繁榮促進
房地產的繁榮需外部環境以及內部技術條件的支持，開發模式的發展恰好提供了這兩方面的支持。城市土地開發模式發展到現在的綜合開發模式，其開發過程中的科學、可持續性解決了城市發展與自然環境之間存在的矛盾，使得其與環境更相容，這給房地產繁榮創造了外部條件。目前土地開發模式主要向社會化方向發展，即結合更加廣泛的社會力量﹙主要是經濟和技術方面﹚，進行共同開發，極大的優化了房地產產業結構，為房地產的繁榮創造了內部條件。
具體說來：
房地產其實就是土地開發利用的主要活動的外部表現，其吭也的繁榮不僅僅是依托于外部環境的促進，同時對于內部的技術條件也有著較高的要求，開發的模式在這方面的影響較為的大，因此市場良好的模式的合理性發展給房地產的發展提供了很大的支持。城市土地在發展以及開發模式上的綜合模式的體現，使得房地產的開發以及發展過程更加的科學，對于政府所倡導的可持續性的發展戰略具有很好的響應，能夠最大程度上去解決城市的發展對于自然環境的影響，或者是自然環境的不同對于城市發展中房地產的開發影響，合理的解決雙方的矛盾，在相容性上更高，這就是房地產的發展對于社會發展的外部反作用。目前在房地產的發展中土地的開發模式更加的重視經濟和技術這兩個方面的社會力量的廣泛加入，這就是所謂的社會發展方向，共同發展的發展模式使得房地產的結構在產業上得到了最大的優化，這就是其行業的繁榮所提供和創造的內部優勢。
六、加強礦山開采管理
積極整合小礦，減少小礦數量，優化礦區開采布局，嚴禁非法采礦，以減少對耕地的破壞。加大農村地區礦山地質環境恢復治理力度，加強對礦山企業的監管，落實好礦山地質環境保護責任，做好對采礦引發的地面塌陷、地面沉降、地下水干枯、廢渣泥石流等礦山次生地質災害的防治工作，保護農民群眾生命財產安全。
（一）旅游產業開發和土地開發的關聯
應以科學發展觀為導向來開發旅游產業和土地產業。開發旅游產業，其實是土地開發的一個分支，換句話說，就是開發利用土地及其地上的景觀文化資源。旅游產業其實就是在一定的自然環境區域范圍內，依附于既定的生態和民俗資源，以少投入來帶動快速發展，因其輻射性強，已日益發展為步步高升的新興產業。
（二）生態旅游產業發展與土地資源供給的基本形勢樹立科學發展觀，生態旅游地開發的基本目標是對環境、資源的保護
生態旅游地的發展依賴于高品位的、良好的生態環境，規劃要確保旅游資源利用的永續性。第二個目標是旅游地當地經濟的發展。力爭促進當地的經濟發展，促進旅游資源的良性循環。
（三）旅游產業建設發展中涉及土地方面的問題
1、旅游項目用地的供需矛盾。旅游項目一般而言，都會涉及到大數量規模的土地，所以做好項目的整體規劃是必須的。這就會跟地方建設用地規劃，土地利用總體規劃及行政機關審批權現等有所聯系。
2、土地政策的調整變化，阻止了變通處理用地矛盾途徑。為了適應全國土地資源管理的變化要求，嚴格政策規定，國務院于2004年10月頒布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，批評了各地出現的越權處置土地的變相違反土地法的現象。
3、土地歸屬和地類的錯綜復雜，造成了征地的負面影響。關于旅游規劃的土地權屬和地類不是那么容易區分的，土地按權屬分，有國有土地和集體土地兩大類。因為這些問題的復雜性，我們在進行征地工作時，就必須做到實事求是、謹慎嚴格，否則，損國害民，誘發矛盾，帶來損失的情況就會極容易出現。
4、不合法的濫用土地現象嚴重制約了旅游產業的發展。人均耕地量少、項目建設用地供需引發矛盾、國家逐漸變化的土地政策是造成區域旅游產業發展出現問題的主要因素。
（四）找出解決問題的途徑
防止不作為或亂作為，樹立科學發展觀，按照規劃生態旅游開發需轉、征、占用土地，涉及農民的征地拆遷補償安置，針對旅游開發中存在的建設用地報批困難和問題進行了技術指導，并就用地報批中旅游規劃和土地利用總體規劃的銜接，移民搬遷方案的制定，轉、征、占用土地的辦理程序，土地收購儲備供應政策，報件材料的準備等工作進行了現場指導，并實地踏勘擬建項目的用地地點，使建設單位能超前考慮和合理安排建設用地報批工作，確保依法用地，進一步推動旅游精品建設的進程。推動人與自然的和諧發展，需要我們將物質文明、政治文明與精神文明和生態文明有機的結合起來，以新的生態觀踐行“天人合一”的觀念，倡導生態文明發展觀，推進生態文化的可持續發展，切實提高人們的生態文明素養，幫助人們認識到人類生存資料和地球的有限和唯一性，將綠色科技轉變為先進生產力，爭取在全社會范圍內形成科學、健康、安全、合理的生活方式，以資源節約型、質量效益型、科技先導型為基礎的可持續發展觀為向導，為發展生態文明建設和經濟社會提供強有力的的精神動力和智力支持，完善生態平衡，將人類唯一的家園—地球，建設的更好。
非法低價出讓國有土地使用權罪,是指國家機關工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規,濫用職權,非法低價出讓國有土地使用權,情節嚴重的行為。
(一)客體要件
本罪侵犯的客體是國家對國有土地使用管理的正常活動。我國《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律、法規,對出讓國有土地使用權的批準權限、程序和要求等都作了明確具體的規定,這對于合理開發、利用、經營土地,加強土地管理,促進城市建設和經濟發展有著十分重要的作用。國家機關工作人員徇私舞弊,違反土地管理法規,濫用職權,非法低價出讓國有土地使用權,就直接侵犯了國家對國有土地的使用管理制度,破壞了國有土地使用管理的正常活動。
(二)客觀要件
本罪在客觀方面表現為違反土地管理法規,徇私舞弊、濫用職權,非法低價出讓國有土地使用權,情節嚴重的行為。
出讓,是指不以謀利為目的而賣出所享有的土地使用權。所謂土地使用權,是指對土地的占有、使用、收益的權利。
違反土地管理法規,主要是指違反《土地管理法》、《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》等有關出讓國有土地使用權的規定,如越權審批出讓或者出讓給不符合條件的單位與個人。
低價出讓,是指以低于國有土地使用權最低價的價格出讓國有土地使用權。國家土地管理局1995年6月28日《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》就明確規定,協議出讓最低價由省、自治區、直轄市人民政府土地管理部門會同有關部門擬定,報同級人民政府批準后下達市、縣人民政府土地管理部門執行。協議出讓最低價應當根據商業、住宅、工業等不同土地用途和土地級別的基準地價的一定比例確定,具體適用比例由省、自治區、直轄市確定。但直轄市、單列市及省、自治區人民政府所在地的城市的具體適用比例,須報國家土地管理局核準。基準地價按《城鎮土地估價規程》確定。基準地價調整時,協議出讓最低價應當作相應調整。國家支持或者重點扶持發展的產業及國家鼓勵建設的項目用地,可以按行業或項目分類確定不同的協議出讓最低價。確定協議出讓最低價應當綜合考慮征地拆遷費用、土地開發費用、銀行利息及土地純收益等基本因素。以協議方式出讓國有土地使用權的出讓金不得低于協議出讓最低價。
非法低價出讓國有土地使用權的行為必須情節嚴重才能構成本罪。雖有非法低價出讓行為,但情節尚不屬于嚴重,也不能以本罪論處。所謂情節嚴重,主要是指多次實施本罪行為,屢教不改的;大量非法低價出讓國有土地使用權的;非法低價出讓國有土地使用權造成國家利益重大損失的;因嚴重徇私而非法低價出讓國有土地使用權的;因其行為造成惡劣影響的;等等。
根據1999年9月16日最高人民檢察院施行的《關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規定》(試行)的規定,涉嫌下列情形之一的,應予立案:
(1)非法低價 (包括無償)出讓國有土地使用權2公頃 (30畝)以上,并且價格低于規定的最低價格的60%的;
(2)非法低價出讓國有土地使用權的數量雖未達到上述標準,但造成國有土地資產流失價值20萬元以上或者植被遭到嚴重破壞的;
(3)非法低價出讓國有土地使用權,影響群眾生產、生活,引起糾紛,造成惡劣影響或者其他嚴重后果的。
(三)主體要件
本罪的主體為國家機關工作人員。任何國家機關工作人員,只要違法低價出讓國有土地使用權,情節達到了嚴重的程度,即可構成本罪。非國家機關工作人員則不能構成本罪。
(四)主觀要件
本罪在主觀方面必須出于故意,并且具有徇私的目的。即明知自己違反土地管理法規,在低價出讓國有土地使用權,但為了徇私而仍決意為之。過失不能構成本罪。對工作嚴重不負責任,玩忽職守,過失低價出讓國有土地的,即使構成犯罪,也不是本罪,而是玩忽職守罪。雖然出于故意,但不是為了徇私,也不能以本罪論處,構成犯罪的,應是濫用職權罪。
二、認定
(一)行為人收受他人賄賂而徇私舞弊,濫用職權,非法低價出讓國有土地使用權的,又會牽連觸犯受賄罪,對之應擇重罪從重論處。
(二)行為人出于牟利目的,違反土地管理法規,非法轉讓、倒賣土地使用權包括國有土地使用權的,不是構成本罪,對之應以非法轉讓、倒賣土地使用權罪定罪。
乍一看，國土資源部門作出的行政處罰決定并無不當，然而實際上并非如此。我國現有的土地管理法律、法規，對于臨時用地規定了嚴格的適用范圍。《土地管理法》第57條規定，“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。”《土地管理法實施條例》第27條規定，“搶險救災等急需使用土地的可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續。”因此，從現有的法律法規來看，臨時用地適用于三種情況：第一，建設項目施工；第二，地質勘查；第三，搶險救災。
法律還規定，臨時用地必須遵循嚴格的程序。第一，須經縣級以上人民政府土地行政主管部門批準；第二，土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。臨時使用土地的土地使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過兩年。臨時使用土地期滿后，應當將土地交還原土地使用者，占用耕地的，應在一年內恢復種植條件。
《土地管理法》第80條、《土地管理法實施條例》第35條、第43條和第44條，規定了違反“臨時用地”有關規定的法律責任。第一，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以每平方米10元以上30元以下罰款；第二，在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除；第三，臨時使用耕地，逾期不恢復種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，可以處以耕地復墾費兩倍以下罰款。
本案中，企業獲批準使用的臨時用地，應屬于“建設項目施工”臨時使用土地的情況。企業在獲得批準后，在臨時用地上建造了鋼架結構廠房，屬于“在臨時用地上建造了永久性建筑物、構筑物”的土地違法行為。按照《土地管理法實施條例》第35條規定，當地土地行政主管部門應當責令其限期拆除。如果企業在法定的期限內仍未自行拆除，則由土地行政主管部門申請人民法院強制執行。違章建筑被拆除后，土地行政主管部門還應責令企業恢復耕種條件，一年內仍未恢復的，則應依照《土地管理法實施條例》第44條的規定處理，責令限期改正，可以處以耕地復墾費兩倍以下罰款。
隨著經濟和城鎮建設的快速發展，很多土地資源未納入土地使用稅征收范圍，限制了土地使用稅的調節作用，不利于耕地保護制度。在執行過程中暴露了一些問題，本文從本地區風力發電企業土地使用稅的納稅情況提出幾點思考
【關鍵詞】
城鎮土地使用稅；風力發電；計稅面積
土地是一種不可再生資源，為了節約用地，合理開發資源，我國在1988年開征了城鎮土地使用稅，自條例頒布以來，土地使用稅在嚴格土地管理中起到了積極的作用，但是，隨著經濟和城鎮建設的快速發展，很多開發利用的土地資源未納入城鎮土地使用稅征收范圍，限制了土地使用稅的調節作用，不利于耕地保護制度。另外，在城鎮土地使用稅執行過程中還暴露了一些問題，本文根據本地區風力發電企業土地使用稅的納稅情況提出幾點思考。
1 現行的城鎮土地使用稅不適用于風電企業等新能源產業發展
在“十二五”期間，國家將大力推動可再生能源和新能源產業的發展，按照《可再生能源發展“十二五”規劃》，預計到2015年，累計并網運行風電達到1億千瓦。風電企業的生產經營特點決定了它的用地面積非常大，而且主要在農牧業地區，占用大面積的耕地、草地、林地等農用地，我國的土地政策，要保護18億耕地紅線，而且對于草地、林地的保護也是越來越重視，這兩方面要調和，必須是土地有償使用，節約用地。城鎮土地使用稅作為稅收政策本來是有調節作用的，但是根據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》規定，城鎮土地使用稅是對城市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內使用土地的單位和個人征收的一稅，而風電廠主要在鄉、村、嘎查，不屬于城鎮土地使用稅的征稅范圍。現有的法律規定不適用于風電企業等新能源產業發展，不能滿足經濟發展的要求。
2 風電企業在征管實際中納入了征稅范圍
一方面根據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》規定，風電企業所在地不屬于城鎮土地使用稅的征稅范圍。可是另一方面，國稅總局對于水電、火電、核電企業的城鎮土地使用稅的征收進行了規定，根據國稅地字[1989]13號，國家稅務局關于電力行業征免土地使用稅問題的規定，對火電廠廠區圍墻內的用地，均應照章征收土地使用稅.對廠區圍墻外的灰場，輸灰管，輸油（氣）管道，鐵路專用線用地，免征土地使用稅，廠區圍墻外的其他用地，應照章征稅；對水電站的發電廠房用地（包括壩內，壩外式廠房），生產，辦公，生活用地，照章征收土地使用稅，對其他用地給予免稅照顧；根據財稅[2007]124號，財政部、國家稅務總局關于核電站用地征免城鎮土地使用稅的通知，核電站的核島、常規島、輔助廠房和通訊設施用地（不包括地下線路用地），生活、辦公用地按規定征收城鎮土地使用稅，其他用地免征城鎮土地使用稅。對核電站應稅土地在基建期內減半征收城鎮土地使用稅。針對這些規定，各地的理解和執行上不一致，有的地方參照火電、水電企業的情況，征收風電企業土地稅，有的地方不征收，這就導致企業間稅負不一致，征管機關與納稅人之間產生矛盾。內蒙地區在2006年，人民政府關于進一步明確城鎮土地使用稅征收范圍的通知（內政字[2006]190號）中明確規定，對尚未設立鎮建制的大中型工礦企業所在地開征土地使用稅，由各盟行政公署、市人民政府提出征收方案，經自治區人民政府批準后執行。把是否征收、如何征收的權利下放到各盟市，這就造成各地執行上有差異。后來，內蒙古地稅局在2013年11月發文，關于明確風電企業征免土地使用稅問題的通知（內地稅字[2013]284號），對風電企業征免土地使用稅政策進一步明確，第一條規定，對風力發電企業的生產、辦公、生活、檢修道路、機座用地、變電站用地等永久性占地照章征收土地使用稅；第二條規定，對其輸電線路及不改變農牧民直接從事農牧業生產用途的農牧業用地，暫免征收土地使用稅。關于城鎮土地使用稅的各項法律法規中，就征稅范圍不一致的說法造成在稅收征管實際中，風電企業征收城鎮土地使用稅是有爭議的。
3 風電企業在城鎮土地使用稅的繳納過程中對于計稅土地面積的確認模糊不清
風電場占地面積大，必須連片開發，而且分布廣泛。根據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》第三條規定：“城鎮土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據”，但風電場存在特殊性，每一期如按實際占用面積為計稅依據，就存在納稅人稅負過高的問題。那按風電場的風機單臺占地面積計稅還是按條帶狀計稅，沒有明確規定。各地稅務機關在稅收征管過程中各有不同處理，有的按照實際占用面積征收，這對于來說企業稅負過重，就會造成企業盡量減少申報面積，造成少申報少繳納。按風機面積或其他標準征稅，又無明確法律依據。內蒙古地稅局在2013年11月發文，關于明確風電企業征免土地使用稅問題的通知（內地稅字[2013]284號），對風力發電企業的生產、辦公、生活、檢修道路、機座用地、變電站用地等永久性占地照章征收土地使用稅；對其輸電線路及不改變農牧民直接從事農牧業生產用途的農牧業用地，暫免征收土地使用稅。看起來有了具體的規定，但是還不是很清楚，執行起來仍舊存在一定的問題。比如：對于機座用地如何確定面積，塔基外延多少米還是沒有明確，檢修道路如何計算確定面積，按照多寬計算，如果道路是村民和企業共用，應如何認定，都不明確，輸電線路如何確定面積，也沒有說明。不明確的規定執行起來必然產生差異，造成企業間稅負不公平，也會造成征收機關和納稅人之間的矛盾，不利于當地經濟發展。
4 加強城鎮土地使用稅征管的建議
（1）以風電企業為代表的工礦業企業發展迅速，占用了大量土地。但按照現行城鎮土地使用稅政策，又不在城鎮和工礦區范圍內，不是城鎮土地使用稅的納稅人。為了保護國家土地資源得到合理的開發利用，加強對土地的管理，法律法規制定者應根據經濟發展的實際情況擴大劃入城鎮土地使用稅的征收范圍，將風電企業等大型企業、經濟開發區、工業園區等盡快納入城鎮土地使用稅征收范圍。這樣，不僅提高了土地的使用效率，也增強了企業加強經濟核算，合理規劃使用土地的意識，又增加了地方財政收入。
（2）風電企業占用土地面積的確認問題。根據《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》第三條規定：“城鎮土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據”，但風電場存在特殊性，應制定出可執行的實施細則，例如：參考新疆地區政府對于當地的風電企業土地面積的認定方法，關于風電場塔基及相關構筑物用地面積的確定明確“對風電塔機、回流箱、電纜等設備劃定保護區并計入征地面積，具體如下：1.風電塔基，以塔機基礎外沿起劃定10米保護區；2.風機機箱變用地面積按照設備基礎外墻所圍實際占地面積計算；3.升壓站用地面積按照設備基礎外墻所圍實際占地面積計算；4.辦公場所用地面積按院墻外墻所圍實際占地面積計算；5.風電場內檢道路寬度按照10米計算；6.地埋電纜劃定寬度為3米的保護區，架空電力線路廊道寬度按相關規定執行。其他用地面積的計算由縣（市）行業主管部門按照國家有關規定執行。明確的標準對于稅收征管和納稅人履行納稅義務都是有利的，也不容易造成國家的稅款流失。
（3）利用地理信息系統等現代化的手段，與國土資源部門進行信息互聯，完善土地使用稅的稅源登記，完善土地使用信息檔案，過去稅務部門征管基礎信息掌握不清，納稅人存在漏報面積、少繳稅款。
總之，中國的土地稅收法律法規還處于很不完善的階段，還需制定者們依實際情況完善，使之具有可執行性，即可以避免征納雙方的矛盾，保證財政收入，又可以促進經濟發展，發揮稅收政策的調節作用。
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現狀：全國330億平方米村鎮房屋建筑面積中20％為小產權房
根據近年來村鎮建設統計公報和國家統計局的有關資料，我估計，截至2007年上半年，中國內地城鎮和村鎮房屋建筑面積已經達到510多億平方米，村鎮房屋建筑面積達到330億平方米左右，其中村鎮住宅270億平方米左右，村鎮公共建筑近30億平方米左右，村鎮生產性建筑30多億平方米左右。
目前通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮、新農村建設、城鎮居民依法建造、村集體直接開發、合作開發、各種形式的信托持有等多種途徑和形式開發的房屋中，涉及城市居民和公司擁有的農村小產權房已達到現存全國村鎮房屋建筑面積330億平方米的20％以上，其中涉及村鎮住宅的大約50多億平方米；涉及村鎮生產性建筑的規模也很大，甚至已成為許多中小企業、三資企業的主要生產場所。
成因：諸多社會原因不改變，小產權房的存在基礎就不會改變
導致小產權房產生的根本原因之一就是近20年來的中國城市化、工業化的高速進程。中國目前城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平已超過了45％，這是人類歷史上最大的一次城市化轉型。根據國家有關部門的預期，按人口城鎮化率每年增加1個百分點測算，到2020年還將從農村轉移出3億左右的人口。
截至2007年年中，全國共有建制鎮、集鎮3萬多；村莊300萬個左右；村民委員會所在地50多萬個。但是全國近年來每年村莊減少數萬個，建制鎮、集鎮減少千個左右。《2005年建設部村鎮建設公報》顯示，截至2005年年末，全國建制鎮數量比上年末減少了59個，集鎮減少1134個，村莊減少70215個。全國小城鎮平均現狀用地面積由2004年的0.76平方公里提高到0.82平方公里，其中建制鎮用地由1.26平方公里提高到1.34平方公里，集鎮由0.36平方公里提高到0.38平方公里。2005年年末，全國建制鎮平均人口8352人，比2004年增加293人，比2000年增加1496人；集鎮平均人口2501人，比2004年增加74人，比2000年增加395人。
大規模的城市擴展直接促成了小產權房以規模化的方式不斷蔓延。目前，小產權房住宅數量總體上已相當于我國120億平方米城鎮住宅的40％以上，已經成為中國最重要的房產權利類型之一。而且，由于中國城鄉房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產權房的運轉規模不斷擴大。
導致小產權房產生的第二個根本原因，就是近20年以來中國沒有根據《憲法》落實農村集體土地使用權轉讓的制憲原則和法規運轉體系，有關農村集體土地使用權轉讓的法律非常不完善，甚至可以說是空白，突出表現就是城鄉不平等的國家壟斷性征地制度。有數據顯示，2006年各級政府通過招拍掛和協議轉讓的土地出讓金收入達到13168.98億元，相當于同年國家財政收入的30％，成為中國地方政府推進改革的主要資本。不可否認，土地的開發肯定有地方政府和開發商的貢獻，但是對原土地權利人的利益侵占也是關鍵的利潤來源，這是村民和村集體推動小產權房發展的巨大利益動因。目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地流轉試點方法已不足以應對小產權房利益的調整，以新的、全國性的法規統一解決小產權房問題已成為改革的必然。
導致小產權房產生的第三個根本原因，是近10年以來中國的房改沒有根據1998年7月3日國務院的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》的規定，推進房改進程。該通知強調： “深化城鎮住房制度改革的目標是停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。”
事實上，由于政府沒有“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，沒有廣泛發展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴建原住房等合作建房形式，以平抑急劇住房商品化的運轉風險，而主要依賴商品化房屋的開發以解決城市住房需要，導致了中國最高的城市化發展速度和最高城市房價并存的“怪胎”。以上海為例，利用了這個改革縫隙，營造了以房地產為支柱產業帶動資產高速膨脹的中國財富運轉形態，引發了住房消費的恐慌，影響了社會和諧，形成了購買小產權房的整個社會基礎。與此同時，有關公務員等利益相關者也充分利用集體土地限制流通的低價土地政策，營建了比較高檔的小產權房。
倘若政府依據當年國務院全國住房改革要求，提供足夠的低價房以適應從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，就會極大抑制小產權房的發展。因此，小產權房是一項改革的歷史欠賬，目前中國已經沒有完全取締小產權房的道德力量了。
導致小產權房產生的第四個根本原因就是中國在對付通貨膨脹和管理人民幣紙幣本位制的經驗不足。近幾年，中國通貨膨脹指數統計剔除了房價，導致政府使用的通脹數據與居民客觀上承受的通脹嚴重不符。政府不以房價為通脹指數的統計內容，同樣民眾也不以小產權為非法的通脹對沖。過高的城市房價也構成了金融過剩，截至2007年年末，中國的廣義貨幣供應量余額為40.34萬億元，與年初比增加了5.1902萬億元。這客觀上使外國紙幣本位幣綁架了中國的資產價格，推高了中國通脹指數，也使小產權房成為防止人民幣貶值最理想的投資、投機目標。
總的來說，導致小產權房的社會原因不改變，小產權房的運轉規模也就不會改變。
《城鄉規劃法》：拉開了解決小產權房問題的序幕
治理小產權房應該土地和規劃兩法并用，而且理想的方法應該是先有土地法立規矩，后有規劃法劃方圓，但是目前恰恰相反。
2007年10月28日，十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》，該法自2008年1月1日施行，原《城市規劃法》廢止。《城市規劃法》轉變為《城鄉規劃法》表面上僅一字之差，卻標志著中國將從2008年起徹底改變城鄉二元結構的規劃制度，進人城鄉一體化的規劃管理時代。而與此相反，商品化的土地使用權的管理卻仍然用征地制度這個獨木橋來連接城鄉兩
個世界。
本來，集體土地制度應該是《城鄉規劃法》運轉的前提，也是其實施的基礎，遺憾的是，到目前為止，中國的《土地管理法》還沒有根據《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規體系，集體土地使用權也沒有根據《憲法》的原則進入市場流轉，由此導致了《城鄉規劃法》成為一部跛腳的法律，本應與《城鄉規劃法》同期出臺的集體土地管理法規延緩出臺，導致了集體土地使用權流轉、鄉鎮企業建設用地、宅基地、小產權房等問題獲得了巨大的灰色運轉空間。《城鄉規劃法》的施行將使中國的600多個城市、1600多個縣獲得村鎮規劃的主導權，這是中國規劃史上最大的一次放權，也是地方政府主導集體土地利益調整的最大的歷史機會。一些“有本事”的地方政府借此機會可以將大量歷史遺留問題轉為合法，比如對于小產權房和農村建設用地發展規模，縣、市政府就完全可以通過補辦手續等進行行政調整。因此，《城鄉規劃法》實際上強行拉開了解決中國小產權房問題的序幕。
解決途徑：分步驟逐步建立中國集體土地管理制度
徹底解決集體土地使用權的流轉和小產權房問題，大體可以有四個途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關集體所有土地特別是農村建設用地的流轉體系和權利安排；其二，在修改《土地管理法》的同時，制定有關行政條例，初步建立農村建設用地管理制度，促進集體建設用地使用權進入市場；其三，國務院或國土資源部有關集體的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設用地的改革路徑和架構；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排，因為《憲法》和《土地管理法》規定土地使用權可以依法轉讓，并沒有限定是國家制定的法律法規，還是地方制定的法律法規。
從目前情況分析，《土地管理法》的修改不僅是主體內容的問題，也不僅是抽象的立法技術問題，更多的是當代中國轉型和城鄉居民利益的革命性調整。因此，近期以《憲法》為基礎，全面實現《土地管理法》的體系修改是不太可能的，全面修改的歷史機遇大約應是2010年十七屆三中全會前后。
也正是基于此，目前解決集體土地使用權流轉問題可以選擇兩個路徑：其一，由國務院有關行政通知，這是《土地管理法》等法律修改的前置程序。但由于它還不是法律法規，仍不能據此解決集體土地的系統性問題。當然從形式上看，這種政令也可以是系列的通知并分多次頒布，但其效力和影響力都必定是有限的。其二就是采用分步驟的方式逐步建立中國集體土地管理制度，進行《土地管理法》的個別條款的修改。
目前來看，小產權房和集體土地使用權流轉的違規問題，決不可能因為一兩個嚴格的行政通知就會得以糾正，也決不會因為若干法律條款的修改就會得到有效解決，中國集體土地法律法規體系的建設需要全面的、整體的制度突破。
現行法律：有解決小產權房問題的空間
由于上位法優于下位法，《憲法》關于農村集體土地使用權的規定對農民是比較有利的，這是中國集體土地法律制度改革的基礎。但是，作為下位法的《土地管理法》等法規對農民集體占有、使用、收益和處分土地財產還是不明確的，它事實上確立了國家特別是地方政府對土地利用的壟斷權，這致使中國土地權利運轉具有諸多困難，致使土地使用權的轉讓收入成為地方政府推進現代化的主要原始資本積累，致使開發商成為土地資產價格暴漲的主要受益人，也必將導致農民集體的社會抗爭。
對此，既要推進改革，又要最大限度地利用現有法律的除外條款解決實際問題。目前中國的法律中也保留了多條途徑可以使農村建設用地使用權合法轉移，這實際上是打開農村土地流轉的一道大門。
例如，《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這里確定了農村土地使用權轉移的前提條件有三個，即：符合土地利用規劃；依法取得建設用地的企業；破產、兼并等并購手段實施權利轉移。據此，一部分農村土地使用權可以實現轉移。
除此以外，根據《擔保法》的規定，還有兩種情況也可享受除外條款待遇：其一，依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權；其二，依法抵押的鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權。由此，當農村土地使用權實現轉移和流轉時，土地上的房屋也就可以轉讓了。
上述條款雖然還不能全面地解決小產權房問題，但是也說明部分小產權房依據現行《土地管理法》可以轉為合法。
宅基地使用權征收補償現狀
我國目前關于宅基地使用權補償規定尚不統一，《物權法》肯定了宅基地使用權這一權利地位，對于該權利受到侵害時需要補償做出了原則性的規定，《土地管理法》等公法并沒有明確這一權利。以及各地區各異的地方性法規的規定，對于宅基地使用權這一特殊的財產權，其性質與一般財產權利相比較必然存在著許多的特殊性及局限性，加之地方法規對于《物權法》、《土地管理法》彈性規定的自我限定。因此，現今針對這一權利的補償的法律依據上是處于模糊不清的狀態。
此外，目前地方針對宅基地及其上房屋征收補償設定了許多不同的方案，例如，許多地區將宅基地使用權的補償直接與其他補償結合一體，并沒有明確地指出這一權利所得到的補償具體的數額；另有些補償方案中則是直接用貨幣進行補償；還有則是用“以地換地”的方式來補償被征收人因征收而收到的利益損失。
宅基地使用權征收補償存在的問題
法律法規不具體、不明確
1、《物權法》的相關規定
《物權法》中第一百二十一條規定“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、四十四條的規定獲得相應補償。”其中《物權法》第四十二條、四十四條分別是關于征收、征用的補償規定。《物權法》對宅基地使用權因宅基地及其上房屋的征收而消滅應得到補償做出了明確的原則性規定。
2、《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的相關規定
在《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第三款規定“征收其他土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”再根據其相應的實施條例《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”在此，集體財產的所有人是集體成員，當集體土地被征收時，集體成員當然享有得到補償的權利，集體經濟組織作為權利人僅能對于其享有的集體土地所有權得到補償。那么，在此土地補償費應理解為僅對宅基地所有權被征收的補償，地上附著物補償費則是對宅基地上的住宅及其附屬設施所有權被征收的補償。如此一來，《土地管理法》第四十七條第三款的規定的“土地補償費”被《土地管理法實施條例》限定為集體土地所有權的補償。就宅基地及其上房屋征收補償問題《土地管理法》僅做出彈性極大的規定，并沒有實質性的解決補償標準問題。
3、地方性規章的相關規定
各地區各省人大、其常務委員會及當地政府根據《土地管理法》、《物權法》以及《土地管理法實施條例》結合自身的情況制定相應的地方性法規，這些法規也因其所重點參照的法律不一致而導致在工作中具體補償標準的不一。
當我們看到在各法律法規對于該問題的規定是如此之多，卻得不到一個明確的統一。在法律實施過程中，因為這些法律對宅基地使用權補償問題只是做出原則性規定，這就需要地方性法規對該問題制定出具體的實施細則。據調研所得，2007年通過的《物權法》在各地方制定的相關實施細則中并沒有得到具體的體現，又基于如上所述《土地管理法》并沒有明確的做出規定，僅是總的規定補償問題，而國務院所頒布《土地管理法實施條例》對《土地管理法》中“土地補償費”的限定性解釋，導致許多地方法規也沒有對該項權利的補償問題做出相應規定。
補償不明確及補償標準偏低
宅基地及其上房屋被征收，因此需要給予權利人合理的補償。據前期實踐調研所得，浙江省寧波市鎮海區以房屋的補償與安置相結合的方式來補償被拆遷人，根據浙江省寧波市鎮海區人民政府于2007年的《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十一條規定：“拆遷住宅用房，實行以調產安置和貨幣安置為主、遷建安置為輔的安置方式，嚴格控制遷建安置。選擇遷建安置的，不能同時選擇其他的安置方式。”又據相關部分人員的介紹以及在該地區進行問卷調查的結果分析所得，該地區絕大所數被拆遷人是選擇調產安置。
1、貨幣安置
就以《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》為例，第十一條的規定中有調產安置、貨幣安置和遷建安置，其中最為直接的補償方式就是貨幣安置，貨幣安置即由拆遷人提供相應的安置補償金，由被拆遷人自行選購商品房的調產安置方式。結合當地貨幣安置的具體規定來看，即本意見的第十四條： 被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規定：（1）被拆合法房屋可安置面積內貨幣補償金額=（商品住宅平均價格-基本造價＋被拆房屋重置價格成新）可安置建筑面積
其中“商品房平均價格”該意見則是根據《鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷有關價格和費用標準》而定的，該標準中規定：“2007年有關地段商品房住宅平均價格指導價為：一類地段每平方米3600元，二類地段每平方3500元，三類地段每平方米3200元，四類地段每平方米2500元。”被拆遷房屋充值價格“則按房屋結構等姐分為多個標準：鋼混結構則從一等至三等的住宅重置價格分別為1060、800、720，非住宅為1260、1000、870元；磚混結構也從一等之三等分別為：700、620、520，非住宅分別為850、700、600元。”基本造價“則也分為兩個部分，即：鋼混一等1060元，二等為800元，三等為720元；磚混一等為700元，二等為620元。”
除此之外，還需結合地段等級范圍劃分、房屋成新標準、住宅樓層差價、住宅朝向差價率等等相關因素的影響，最終才能得到貨幣安置的貨幣補償數額。據相關部門的工作人員介紹，選擇這一安置補償方式的人是非常少的，理由則是該補償方式所得到的補償是很少的。那么在2011年的現在，房價的飛快上漲已是有目共睹，但在政府部門網站上所看到相關公開的近期（2011年7月26號）的拆遷公告中補償安置標準按鎮價[2007]33號、鎮價[2009]38號及相關文件執行，即根據鎮海區物價分局2007年及2009年的標準進行補償。在鎮海區國土資源分局網站上所公開的征收補償標準則是籠統地將耕地、建設用地等合并補償，則不能看到其具體相關標準。基于選擇貨幣安置的人非常少，則按照常理即可知補償之中針對宅基地使用權的補償標準事實上則也是相應偏低的。
2、調產安置
調產安置是多數人所選擇的補償方式，這一方式既能夠滿足被拆遷人在房屋被征收時的需要，也便于政府各種拆遷工作的實施。但是其中一個重大的問題就是宅基地使用權補償問題！根據《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十三條的規定：“（2）被拆遷合法建筑面積可安置面積部分給予安置補貼，補貼金額為：（安置房基準價格－基本造價）可安置建筑面積。
拆遷人選擇了安置房屋，他所能得到的補助是相對較少的，據當地調查結果顯示，在有些情況下，被拆遷人還是需要向政府補一定數額的錢才能得到被拆遷人理想中的、適當的安置房。但是，在此，需要說的并不是這一問題，而是宅基地使用權實際上并沒有得到很好的補償，雖然說安置房也涉及到土地使用權，但是該土地的性質是國有土地，即國有土地作為建設用地其使用權為70年，而宅基地使用權法律并沒有明文規定其使用年限，只要該被拆遷人是其農村集體經濟組織的成員，那么就享有申請宅基地用于建造房屋的權利，如此一來，許多學者認為，宅基地使用權期限為永久性。
完善宅基地使用權征收補償制度的建議
立法原則上歸于統一
基于上文已分析宅基地使用權年限問題，永久性一詞，相對于調產安置中的國有土地使用權70年，這是一個沒有辦法計算差價的，那么這必須將這種償轉化為另一形式，而不是直接地計算比較。但是，于立法上而言，這里所說的立法，指的是《土地管理法》的明確宅基地使用權的補償以及各地的地方立法的修改。這樣至上而下的統一，在執法過程中也將是保障宅基地使用權人的最有力的依據了。將宅基地使用權補償的具體化，又將成為一個權力下放的問題，各地方具體情況不同，也必將產生不同的補償方案。但是，這對于目前的宅基地征收補償問題來說既是迫在眉睫的，也是從立法上根本的解決這一補償問題，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依則也是一個關鍵環節。有法可依，有法必依，執法必嚴這都是環環相扣的關系。
合理規劃，適當選擇安置補償方式
與調產安置相比，遷建安置是一種在征收補償過程中較為公平的補償方式。遷建安置指由拆遷人按被拆除房屋重置價格結合成新對被拆遷人予以補償，并提供遷建用地的有關費用，由村民委員會負責按有關規定辦理用地手續，在規劃確定的農居點復建多層住宅進行安置。《物權法》第一百五十四條對定“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消失。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。”因此該遷建地應為宅基地，在此種情況下，宅基地使用權便能得到延續。但是，在實際情況中，由于規劃的嚴控和土地集約利用的要求，也不符合我國當前土地利用的嚴峻形勢，遷建安置的適用范圍較小。
安置區的土地特殊化
將征收補償的安置房相對集中，重新規定其土地使用年限，即將國有土地特殊化。農民因征收而失去賴以生存的土地，這將直接導致農民失業，隨即影響農民的生活水平。眾所周知，目前城鎮居民與農村的生活水平還是有比較大的差距的，雖然說對農民往后的生活水平問題應由安置等措施來給予幫助的，但是將安置區的土地特殊化，在房屋問題上解決被征收人的后顧之慮，或者是說在被征收人在失去宅基地的那一刻開始，起點的拔高，也許有利于其往后保持一定的生活水平。隨著經濟的發展，安置區內被安置人員的生活水平與原城鎮人口生活水平差距逐漸縮小，被征地人能夠適應新的生活環境及模式，能夠有一定高度的生活水平之時，或者一種更加理想的狀態之下，即待到兩者在生活水平處于相當水平線上，即完全城市化，這將會是一個漫長的過程。待到這時則是要保證全體人們的平等性問題，即可再將其土地性質變更、統一。
答：宅基地是在農村分給村民專門用來蓋房的土地。《憲法》第十條第二款和《土地管理法》第八條第二款對宅基地的性質做了一致的規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。因此，宅基地的性質是公有的，由集體行使對宅基地的所有權。
2.什么是宅基地使用證？
答：宅基地使用證是指農村村民在集體土地上因建房需要，向集體組織申請建房用地，經集體同意，經鄉（鎮）人民政府審核同意報送縣（市）人民政府批準后，向縣（市）土地主管部門申請辦理集體土地使用權登記并由縣（市）人民政府頒發《集體土地使用證》。宅基地使用證是當前農村村民合法擁有房屋和用地的權利憑證。宅基地使用證可以在集體內部成員之間轉讓，但不得向非集體組織成員轉讓。
3.農村村民申請宅基地的面積是否不受限制？
答：農村村民申請宅基地的面積有具體的標準，不是可以任意申請不受限制的。《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”據此，農村村民申請宅基地的面積限制根據各省市具體的情況是不一樣的。《廣東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十六條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，新批準宅基地的面積按如下標準執行：平原地區和城市郊區八十平方米以下；丘陵地區一百二十平方米以下；山區一百五十平方米以下。有條件的地區，應當充分利用荒坡地作為宅基地，推廣農民公寓式住宅。”
4.關于農村宅基地問題兩個小案例分析
案例1：村民張某向村委會申請宅基地，獲得批準。可張某將宅基地以5000元的價格賣給了王某，隨后張某又以同樣的方式在另外一個地方獲批了一塊宅基地，這種轉賣宅基地從中謀利的做法合法嗎？
答：買賣宅基地是違法的。《憲法》第十條和《土地管理法》第二條都規定，任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。據此可知，我國是禁止進行宅基地買賣的，當然村民也不能拿宅基地來出賣以獲取利益的。
當前，相當一部分人認為自己申請被批準的宅基地或者在其上蓋起的房屋理所當然為自己所有，可以任意處分，這種認識是不對的。農村的土地歸集體所有，分配給村民的宅基地，村民只有使用權，沒有所有權，不準買賣和擅自轉讓。本案中，張某買賣宅基地從中漁利，屬于嚴重的違法行為。按照國家有關規定，對張某的所得應予以沒收。對于張某在出賣了宅基地后，再重新批準其宅基地也是違法的，對政府相關人員應進行相應的處分，并收回多批的宅基地。
案例2：陳某夫妻是城鎮居民，在退休之后，希望能夠找一清凈地養老。經人介紹，花了8萬元購買位于縣城郊區農民莫某的房屋一棟。不久陳某夫妻就搬進房屋居住了，而莫某又再向村委會申請宅基地。問陳某在購買莫某房屋的同時是否意味著就購買了該房屋宅基地的使用權？村民莫某在出賣房屋后還可否再申請宅基地？
答：購買了房屋并不意味著就購買了該房屋宅基地的使用權。現實中，隨著我國城市建設的不斷發展，城市的出讓土地的價格不斷提高，城市商品房的價格也不斷提高，于是有不少城鎮居民去城郊農村購買房屋。但城鎮居民購買宅基地為我國法律和政策所禁止，國土資源部在《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號）明確提出：嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。