時間：2024-01-05 17:08:27
導語：在國土總體規劃的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優秀范文，愿這些內容能夠啟發您的創作靈感，引領您探索更多的創作可能。
他在土地利用規劃與政策國際研討會開幕式上說，這次修編將圍繞樹立和落實科學的發展觀，進一步落實最嚴格的土地 保護制度，切實保護耕地特別是基本農田，保護土地生態環境，嚴格控制建設用地規模，切實做到保護優先，調控有力，不斷促進經濟社會的可持續發展。
鹿心社強調，新一輪規劃修編要吸取前兩輪土地利用總體規劃修編的有益經驗，研究解決暴露出來的問題，使規劃更具有戰略性、科學性、實用性和可操作性，真正起到對經濟社會發展的宏觀調控作用，起到土地管理的“龍頭”作用。
據介紹，中國在上世紀80年代和90年代末曾開展了兩輪土地利用總體規劃，形成了中央、省、地市、縣、鄉五級土地利用規劃體系。然而，由于規劃編制的時間倉促，加之一些地方原有工作基礎薄弱，致使規劃不夠合理，同時，一些地方擅自或變相修改規劃，造成規劃用地指標提前超支、透支等問題。
堅持嚴格保護土地資源、保障科學發展用地、高效集約利用土地的原則；正確處理當前與長遠、局部與整體、需要與可能的關系；加強宏觀調控，以科學發展觀為統領。轉變用地觀念，創新用地模式，注重開源節流，落實共同責任，構建保障科學發展新機制，促進我縣經濟社會又好又快發展。
二、工作機構
土地利用總體規劃修編必須貫徹“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”工作方針，依法、民主、科學辦事，提高規劃的科學性和可行性。縣鄉(鎮)兩級政府必須高度重視。縣政府成立由政府縣長為組長，分管副縣長為副組長，國土、發改、城建、經貿、鄉企、統計、農牧、林業等相關部門負責人及鄉鎮長為組員的規劃修編工作領導小組，工作領導小組下設辦公室，辦公室設在縣國土資源局，段文宣同志兼任辦公室主任，陶永文同志兼任辦公室副主任，辦公室工作人員抽調業務技術骨干組成。各鄉鎮人民政府相應成立鄉(鎮)級規劃修編工作領導小組。
三、職責劃分
縣縣級土地利用總體規劃和鄉(鎮)級土地利用總體規劃同步進行、統籌兼顧。縣國土資源局負責規劃修編的總體安排、組織協調、具體落實等工作，提供土地基礎數據和圖件，擬定各類、各業用地計劃安排等，全面完成縣級土地利用總體規劃修編任務；各鄉鎮人民政府從各自發展實際出發，組織相關部門預測本轄區內各行業用地需求，提出規劃期間土地利用安排方案，經鄉鎮規劃修編領導小組審查后，上報縣規劃修編辦公室，縣國土資源局的具體指導下，完成鄉（鎮）土地利用總體規劃修編任務；相關各部門要密切配合，確定一名分管領導專門負責修編辦工作，及時聯絡協調解決與本部門相關的業務，確保土地利用總體規劃與全縣國民經濟和社會發展“十二五”規劃相銜接，相關專項規劃與土地利用總體規劃相協調。
四、工作方式
土地利用總體規劃修編涉及到今后一段時期我縣土地資源發展的方向，對我縣社會經濟等各方面的發展發揮基礎性、法制化的作用，修編后的土地利用總體規劃是否具有科學性、前瞻性和可操作性，技術條件至關重要。按照省國土資源廳的要求，各級規劃必須委托有資質的單位承擔。縣級土地利用總體規劃已委托有資質的甘肅農業大學承擔編制的技術工作，由領導小組辦公室負責共同完成修編任務。鄉（鎮）土地利用總體規劃由縣國土資源局協助鄉鎮，按照統一集中的原則，負責聯絡聘請有資質的單位承擔規劃修編技術工作，鄉鎮和相關部門要提供資料共同配合完成規劃修編工作。
五、經費預算
按照國家土地利用總體規劃規程要求，縣鄉（鎮）總體規劃修編經費應全部納入同級財政預算。縣級土地利用總體規劃編制經費由國土局協調財政部門解決，鄉（鎮）級規劃編制經費由各鄉鎮協調解決。縣、鄉級總體規劃修編經費必須及時落實到位確保規劃修編工作順利進行。
關鍵詞：規劃種類、規劃內容、土地利用規劃法
Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.
Keywords: planning kinds, planning content, land use planning
中圖分類號： P285.2+3 文獻標識碼：A 文章編號：
土地利用規劃指的是對某區域的土地利用進行超前的規劃與安排，從而能夠根據區域的社會經濟的發展程度以及土地自然歷史特征合理的分配國土資源并科學的組織土地利用的綜合體系。所以國土資源土地利用規劃的宗旨是維持居民的生存，優化國土資源利用，維護我國人民的基本利益。由此可見，國土資源土地利用規劃工作具有重要的意義。現階段隨著我國市場經濟的快速發展，國內建設投資不斷增多，推動我國國土資源開發與利用的需求進一步加快。面對新一輪的國土資源土地利用規劃工作的全面啟動，我國也在不斷的完善國土資源土地利用規劃體系。通過分析與研究我國現行的國土資源土地利用規劃體系的缺陷，及時解決問題，從而促進我國的國土資源土地利用規劃體系符合社會主義公有制的同時向科學、合理、依法、節約的方向發展。
一、現階段我國國土資源土地利用規劃的現狀以及出現的問題分析
現階段我國推行的國土資源土地利用規劃體系是以《土地管理法》為基礎，多種類型、級別、時序、種類互相關聯并且互相影響的綜合系統。主要包括：總體利用規劃、具體利用規劃、專項利用規劃三個層次。總體利用規劃根據級別不同可以分為全國、省級、市級、縣級、鄉級五個級別；具體利用規劃根據土地利用用途可以分為耕地規劃、交通用地規劃、公共設施建筑用地規劃、水利水電工程用地規劃等；專項利用規劃可以分為開發整理復墾規劃、土地整理規劃等。三種規劃的關系為總體利用規劃控制著其他兩種規劃。三種利用規劃是一種相互依存、相互影響、相互制約的關系。
由以上我國國土資源土地利用規劃體系的現狀分析，可以發現土地利用規劃體系必須具有體系結構合理、具有權威性、各個層次關系明晰、可操作性強等特點。這樣才能發揮其促進我國國民經濟的穩定發展的重要作用，但是由于我國國土資源土地利用規劃體系起步較晚，制定周期過長等因素，所以會導致土地利用規劃體系時效性與可操作性不強的不良后果，筆者結合實際工作經驗以及相關問題研究，總結以下幾點現階段我國國土資源土地利用規劃出現的問題：（1）土地利用規劃體系的權威性有待提高。現階段我國土地利用規劃的法律地位不高，雖然在《土地管理法》中的部分內容涉及到了土地利用規劃體系的構建，但是仍舊沒有專門的法律保障土地利用規劃的法律地位。近年來，部分大城市在進行城市規劃過程中一味的擴大城市范圍，而土地利用總體規劃不能夠憑借法律有效的約束城市總體規劃，從而造成了大量的農用耕地流失，土地供應總量失控的現象；（2）土地利用規劃的種類過于繁雜，不能達到明確分工的目的。有上述內容可以發現我國現階段的土地利用規劃體系比較完善，但是各個級別規劃的職能相互沖突，在宏觀層面上要求過細，微觀層面上規范不足。許多專項規劃的編制工作仍然不到位，詳細規劃部能夠解決實際問題；（3）土地利用規劃體系的時效性較差。現階段我國的土地利用規劃對時效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成規劃與實際的土地資源利用之間的矛盾。比如大多數的土地利用規劃為長期規劃，期限大多數為5～20年，所以規劃中的內容或者指標都有可能隨時間發生變化。從而導致了體地利用規劃失真，失去其使用價值；（4）總體規化不能夠與城市規劃保持一致。城市規劃與土地利用總體規劃的關系極為密切，但是在我國總體規劃與城市規劃是兩種管理機制，屬于兩個部門分別管理，所以雖然在法律上要求兩種規劃要互相一致，但是由于我國城市化發展迅速，處于分割狀態的城市規劃與土地利用總體規劃在內容以及執行等方面出現較多的矛盾，從而會導致國土資源嚴重浪費、農用耕地流失大量流失等后果。
二、強化我國國土資源土地利用規劃體系的措施研究
通過以上對現階段我國國土資源土地利用規劃的現狀以及出現的問題進行深入的分析，結合筆者多年的工作經驗以及有關理論的研究成果。總結出一下幾個方面我國國土資源土地利用規劃體系的強化措施，具體內容如下：（1）建立土地利用規劃法，強化土地利用規劃權威性。我國相關立法部門應當盡快將土地利用規劃的法律地位提升，加快規劃立法進度，賦予土地利用規劃較高的法律效力。使得土地規劃法成為我國依法配置國土資源的重要手段；（2）精煉土地利用規劃種類，明確各個規劃層級的規劃內容以及責任。根據我國現階段的發展現狀，筆者認為應當將市級與縣級的土地利用規劃合并，將土地利用總體規劃分為四個層次。其中全國總體利用規劃的規劃內容應當包括：經濟社會發展戰略部署、基礎設施部署、社會服務設施部署、土地整理、城鎮體系規劃、環保規劃等方面。省級總體利用規劃的規劃內容包括解析涉及到該地區的全國土地利用總體規劃指標與戰略，根據本地區的發展特色對規劃內容進行完善，并對下一層的土地利用規劃提出合理、科學的規劃原則。由此可見全國以及省級土地利用規劃是指引性的規劃，應當具備宏觀性、政策性等特點，能夠正確把握我國國土資源的發展趨勢，起到指引與導向的作用。市級總體利用規劃的規劃內容應當囊括地、縣級的規劃任務，按照上一級制定的規劃原則確定具體的規劃方案：用地規劃、專項規劃等。鄉級總體規劃是整個土地利用規劃體系的基礎，規劃內容應當足夠的詳盡，應當按照土地的用途進行科學的分區管理。從而形成由整體到分支、由原則到具體較為完善的科學土地利用規劃體系。
參考文獻：
2019年9月20日，由中國城市規劃學會城市總體規劃學術委員會主辦，銀川市自然資源局、中規院（北京）規劃設計公司聯合協辦的“2019年中國城市規劃學會城市總體規劃學術委員會年會”在寧夏銀川市成功舉辦。來自重慶、成都、武漢、深圳、銀川、青島等市縣自然資源部門負責人、同行業界及專家學者近400人出席會議。
在中央提出建立“全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系”的背景下，總體規劃如何明確自身定位，推進自身理論和技術體系的深刻變革，已成為規劃學界關注的焦點問題。本次學委會年會以“新空間 新總規”為主題，旨在探索新的國土空間規劃體系下市縣層面總體規劃的理論與實踐。針對“新”的會議主題，各發言人分別從各自角度進行了回應，“新”主要體現在四個方面：落實了新時代的新發展理念，貫徹了構建國土空間規劃體系的新任務，體現了構建國家治理體系和治理能力現代化的新要求，回應了人民群眾對美好生活的新期待。
國土空間改革是國家系統性、整體性、重構性改革的重要組成部分，將對城市發展產生深遠影響。市縣國土空間規劃作為落實國家、省級空間規劃的關鍵環節，如何組織開展規劃編制工作，是當前的焦點問題，也是難點問題。現將此次參會培訓的心得體會匯報如下：
一、對表看齊，理清我區國土空間規劃編制思路
在本次會議上，重慶、成都、武漢、深圳、銀川等市自然資源部門負責人先后分享了各自國土空間規劃編制的最新成果。匯報內容涉及城鄉規劃轉型、國土規劃體系構建、生態空間格局構建、國土空間用途管制和國土規劃數據支撐等多個方面的積極探索。我區應高水平高標準編制和實施新區國土空間規劃，全面提升新區規劃水平，科學引領城市發展和品質提升。
二、瘦身總規，建立我區新的國土空間規劃體系
按照“管什么就批什么”的原則，對市縣國土空間規劃，側重控制性審查，重點審查目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系等，并對規劃程序和報批成果形式做合規性審查。上位規劃是通過下位規劃貫徹、體現和傳遞，而不應直接拿上位規劃來管理和督查，新的體系應是分級審批、分級授權、分級督查，真正對建設情況的督查依據應該是詳細規劃。建議在新區的國土空間規劃編制過程中適當簡化原城市總體規劃（眉山環天府新區經濟帶規劃）中規劃部分的內容，為專項規劃留下接口。
三、多規合一，構建我區高水平空間規劃管理體制
新的國土空間規劃編制應該是“合一”的，且須把握四個原則：一是深入淺出。變革過去不同類型規劃“深入深出、淺入淺出”的問題。規劃內容應深入，深研問題、找準方法、明確路徑；規劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡；二是發揮優勢。過往不同類型規劃有不同的特點與優勢，要發揮城鄉規劃深入研究城市問題的能力，發揮國土規劃強化管控和約束傳導的體制優勢，揚長棄短、優勢互補，提升綜合水平；三是補齊短板。無論城鄉規劃還是土地規劃，都不能認為用過去的“兩把刷子”就可以承擔起新的國土空間規劃編制任務，多規是“合一”而不是“拼一”，“合”是內外互通，是以生態文明的新思想、新理念、新理論，內外一致地指導規劃編制；四是突出特點。不突出特點的規劃是沒有價值的，合一的規劃還應凸顯城鄉規劃的精髓，突出城市發展的特色。
四、要素創新，制定適宜我區發展的國土空間政策
為貫徹落實《省人民政府關于加強土地利用總體規劃和計劃管理的通知》精神，加強土地利用管理，提高土地節約集約利用水平，根據國家、省、市有關政策規定，結合我市實際，現就加強我市土地利用總體規劃和計劃管理有關事項通知如下：
一、加強土地利用總體規劃實施管理
（一）嚴格土地用途管制。各縣市區人民政府及土地管理部門要強化土地利用總體規劃對土地利用的整體控制作用，嚴格執行土地利用總體規劃，加強土地用途管制；要依據新的土地利用總體規劃、城鄉規劃等從嚴審查各項建設用地申請。對不符合新一輪土地利用總體規劃和城鄉規劃的建設項目，不得通過用地預審，不予辦理農用地轉用和土地征收審批手續。各縣市區人民政府及其土地、規劃管理部門要強化建設項目選址和用地論證，積極引導建設項目在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內選址和建設，避免出現建設用地盲目無序擴張現象，確保土地資源科學合理有序開發利用。原則上工業項目用地應在我市省級產業園區或土地利用總體規劃確定的工業集聚區選址，房地產項目用地應在依法批準的城鎮村規劃區“圈內”選址。
（二）嚴格控制土地利用總體規劃修改調整。要切實維護土地利用總體規劃的嚴肅性，不得擅自修改調整土地利用總體規劃，不得擅自改變土地用途，嚴禁通過調整和修改土地利用總體規劃擅自改變基本農田位置和規避報批占用基本農田。符合下列條件之一，確需修改調整土地利用總體規劃的，應嚴格按照《省人民政府關于加強土地利用總體規劃和計劃管理的通知》規定程序和權限報批：
1.經國務院批準或核準的大型能源、交通、水利等單獨選址的基礎設施建設項目用地或經省人民政府批準或核準的能源、交通、水利等基礎設施建設項目用地，確需修改土地利用總體規劃的；
2.省、市人民政府確定的重點建設項目、基礎設施、民生工程，以及已列入省、市人民政府批準的城鎮體系規劃、城鄉總體規劃、旅游發展規劃和能源、交通、水利等基礎設施規劃及“十二五”國民經濟發展規劃，確需使用土地利用總體規劃確定的有條件建設區，近期確需動工建設并已列入土地利用年度計劃指標的；
3.軍事設施、環保設施、礦山、電站及供變電網塔基、加油站、電信基站、輸氣（油、水）管道等確需在土地利用總體規劃確定的城鎮村和獨立工礦建設用地范圍外選址的建設項目用地，近期確需動工建設并已列入土地利用年度計劃指標的；
4.經國務院批準占用基本農田的，按照國務院批準文件修改土地利用總體規劃，并補充劃入數量和質量相當的基本農田。
對不符合上述修改調整條件的，不得修改調整土地利用總體規劃。
（三）建立土地利用總體規劃實施定期評價制度。以每兩年的12月31日為結點，由縣市區人民政府組織專家實施土地利用總體規劃論證評估，對評估結果組織聽證后報市國土資源部門備案，并根據規劃實施評價結果決定是否啟動修編工作。按有關規定確需對土地利用總體規劃進行修編的，必須報經原批準機關及省國土資源部門同意后方可啟動修編工作，涉及改變規劃規定內容的，必須報經省人民政府批準。
二、進一步推進土地節約集約利用
（四）強化建設項目用地預審管理。嚴格執行建設項目用地預審管理規定，未取得國土資源管理部門用地預審意見或預審未通過的項目，發展改革等部門不得審批或核準。用地預審工作由建設項目審批、核準、備案機關的同級國土資源部門組織實施，但圈內儲備用地、統征地（批次用地）及面積在1公頃以上的單個建設項目等，由市國土資源部門進行用地預審。市國土資源部門主要負責對使用市級新增建設用地指標的圈外單獨選址項目和由市級立項的圈內項目進行用地預審，其中使用新增建設用地指標5畝以下的圈外單獨選址項目和1公頃以下的圈內建設項目，市國土資源部門可委托縣市國土資源部門受理，組織實地踏勘和論證，并提出初審意見。
（五）嚴格土地供應政策和定額指標管理。嚴格執行國家產業政策，對限制類項目控制供地數量，禁止類項目一律停止供地。依據建設項目用地定額指標、工業項目用地控制指標和單位面積投資強度等因素，綜合核定建設項目用地規模。對超標準用地的，一律依法核減；對不符合國家產業政策的，一律不予通過預審。實行“綠色審批”，嚴禁高耗能、高排放、淘汰類等項目通過預審，重點支持低耗能、低排放、鼓勵類工業項目用地。嚴禁建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶，嚴格控制行政機關辦公樓用地標準，停止別墅類房地產開發、高爾夫球場項目以及行政機關、國有企業、事業單位新建培訓中心項目的土地供應。嚴格控制大戶型商品住房供地，嚴禁改變保障性安居工程住房用地的土地用途或性質。
（六）加強節約集約用地的組織領導。各級政府要把節約集約用地列入重要議事日程，層層簽訂《土地管理目標責任書》，把節約集約用地考核納入縣市區政府績效評估體系，與領導干部年度考核掛鉤，嚴格兌現考核獎懲。
三、強化土地利用年度計劃管理
（七）實行分級管理制度。根據省下達的年度土地利用計劃，由市國土資源部門擬訂計劃指標分解方案，報市人民政府批準實施。在省下達的年度計劃總量中，根據當年全市用地需求情況，合理安排市預留統籌計劃指標和切塊下達計劃指標。市預留統籌計劃指標主要用于市級以上城市基礎設施、省市重點工程、重點產業項目、省級產業園區、保障性安居工程、民生工程等建設項目用地；切塊下達計劃指標根據上年度經濟發展形勢、節約集約用地水平和土地利用計劃指標執行考核情況以及本年度的建設用地需求預測分解下達給縣市區，主要用于保障當地基礎設施、民生保障、工礦企業及文教衛等促進縣域經濟發展的項目用地。
（八）實行動態管理制度。
一是進一步完善計劃臺賬管理制度，建立健全市、縣兩級土地利用計劃管理臺賬，確保及時、準確、真實地反映計劃執行情況。原則上沒有用地指標的，不允許用地報批。
二是加強和改進土地利用計劃執行情況的跟蹤監管，及時跟蹤項目報批情況。各級國土資源管理部門要分階段對轄區內建設項目情況等進行調研、分析、指導，對項目報批工作進行銜接、溝通，全面掌握轄區內建設項目尤其是重點建設項目的進展情況。
關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。
1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］。現在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。
實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。
第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。
2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃
第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”。基本上體現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：
第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。
第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。
第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃
1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：
第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。
第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。
3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。
第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：
第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。
第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標
土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。
4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念
我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。
4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容
在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。
4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。
4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制
依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。
4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調
土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調。可以將主體功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較小；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
Abstract: As new information science and technology, remote sensing has become a important tool of land resource management and investigation. Using remote sensing data, building dynamic monitoring system of land resources and obtaining changes of land resources in time, to provide the scientific basis and technical services for the land resources management and operations, for all levels of government to formulate land and resources management policies, for long-term economic and social development planning, for community information needs of land resources.
關鍵詞: 遙感;國土資源
Key words: remote sensing;land resource
中圖分類號:TP7 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)31-0215-01
0引言
遙感(Remote Sensing)即遙遠感知,是指在高空和外層空間的各種平臺上,運用各種傳感器獲取反映地表特征的各種數據,通過傳輸、變換和處理,提取有用的信息,實現研究地物空間形狀、位置、性質、變化及其與環境的相互關系的一門現代應用科學。遙感信息具有周期性、動態性、信息豐富,獲取效率高,可直接以數字方式記錄傳送等特點。遙感技術以宏觀、綜合、快速、動態、準確的優勢為國土資源管理與調查提供了先進的探測與研究手段,國土資源遙感調查的成果將為經濟建設的決策、規劃提供依據,為國土綜合開發、整治規劃和地區經濟發展提供重要的系列基礎資料,并能保證資料的科學性、現實性和全面性。
1遙感技術在國土資源管理的應用
1.1 在土地利用動態監測中的應用隨著我國人口持續增長、經濟飛躍發展和城市化進程的加速,土地資源緊缺的問題已顯得越來越突出。從1999年開始,國土資源部組織航遙中心等單位對全國50萬以上人口城市和部分熱點地區的土地利用動態進行遙感監測工作,采用多種高分辨率遙感衛星數據和人機交互解譯的工作方法,監測成果由國土資源部統一管理,宏觀分析土地利用情況,特別新增建設用地及其占用耕地情況、年度計劃指標執行情況、基本農田保護情況、城市擴展情況等,監督檢查土地管理和土地調控措施的落實等,為國家和省直接掌握主要地類面積,核對地方上報面積數,特別是耕地保有量,提供最直接、最迅捷、最翔實的土地利用數據,同時滿足針對土地利用問題開展的快速應急監測的需要。
1.2 在土地利用總體規劃中的應用遙感技術用于土地利用總體規劃管理,使規劃由虛變實。一是為土地利用總體規劃修編服務,遙感正射影像圖作為新一輪土地利用總體規劃修編的基礎圖件,改變了以往規劃編制使用的底圖比例尺小、現勢性差等缺點,為規劃修編提供了準確的基礎數據;二是監督土地利用總體規劃執行情況,將城市土地利用總體規劃范圍和規劃用途等信息套合至遙感監測圖上,新增建設用地的規劃執行情況一目了然。
1.3 在自然災害監測與防治中的應用利用衛星遙感技術, 可建立差分GPS服務系統, 實現對滑坡、地震多發區及火山、冰川、泥石流等地質災害的監測,實現對所有水電站、水庫形變的監測;利用氣象衛星和海洋衛星數據可以監測和預測臺風的形成和走向;利用圖像可以監測洪水災害, 將它與GIS、DEM、氣象信息系統和MIS系統相結合,可建立洪水監測、防治和災害評估系統;利用干涉和差分干涉雷達可以自動測定城市地表下沉;還可監測森林火災, 估算災害損失。從衛星圖片上結合專家系統、模式識別等,即可分析一定的致災因子,又可評估災害防治措施的可行性,為災害防治規劃提供依據。
1.4 在國土執法監察中的應用我國初步建立土地動態遙感監測體系,為國土資源管理部門進行土地管理執法監察添上了一對“千里眼”。遙感監測與土地執法檢查相結合,最大限度地做到了及早發現土地違法行為,并將其消滅在萌芽狀態,特別是能夠及時發現因執法監察不到位而造成的隱漏現象,以及因為交通不便、不易通過巡查發現的土地違法行為。為監測建設用地變化趨勢,輔助檢查土地利用總體規劃執行情況、布局及規模,強化國土資源執法監察發揮了重要作用。
2遙感技術在國土資源調查中的應用
2.1 在土地變更調查的應用利用不同時相、不同年份的的衛星影像, 可以方便地發現土地利用的變化, 進行土地變更調查,利用不同時相的影像進行融合,可以一目了然地發現和監測土地利用的變化。過去進行土地利用變更調查,完全依靠野外作業,不僅費時費力,可靠性還受影響,現在利用遙感監測成果輔助土地利用變更調查,針對性強,節省了外業查找變化圖斑的時間。將數據庫的底圖和正射影像圖相加進行動態更新,能保證數據良好的現勢性, 便于圖斑界線和權屬界線的調查定界,防止了不合理的變更及土地登記的發生, 還能保證地籍信息在時間上的現勢性,能滿足國土資源部提出的“月清季累” 和統一時氣報的數據的要求, 使得實施農村土地動態監測成為可能。
2.2 在礦產資源調查、開發利用監測中的應用遙感技術,主要是高光譜遙感技術的應用為礦產資源調查和開發利用監測提供了新手段和有效的技術支撐。高光譜遙感通過搭載于航空或航天平臺上的成像光譜儀測量巖石、礦物等地物的光譜特性,獲取圖譜合一的信息來識別地物、探測環境,即獲取光譜數據的空間模式。基于礦物診斷性光譜特性,我國高光譜礦物填圖技術逐步普遍應用于地表巖石、礦物的精細識別與填圖。在地質礦產資源調查方面,遙感技術在我國已經從間接探測發展到了直接探測階段。利用該遙感圖像數據通過信息增強和提取,捕捉到了油氣藏在地表的微滲漏所造成的烴異常,進而達到直接探測的目的。此外,近年來發展起來的干涉測量雷達技術已經在三峽大壩等大型工程的環境監測和油氣區地面沉降等應用領域顯示出巨大的應用潛力。
3結語
遙感和計算機技術應用于國土資源管理及調查,不僅能獲得多信息、高效率、多層次、現勢性較強的國土資源與環境信息,而且具有工作費用低、速度快、科學性和準確性高的優點,并能促進國土資源綜合調查向系列化、標準化、規范化、商品化方向發展, 最大限度地為國民經濟建設服務。遙感技術在國土資源管理與調查中的應用,標志著國土資源信息獲取和分析處理方法的提高,它的廣泛應用必將進一步促進國土資源在區域和全球尺度上研究內容的深化。
參考文獻:
關鍵詞：建設項目；用地；預審
中圖分類號： DF455 文獻標識碼： A 文章編號：
建設項目用地預審，是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。
建設項目用地預審是《土地管理法》確立的一項基本管理制度，是實施土地利用總體規劃、嚴格土地用途管制的一項基本政策工具，也是國家基本建設管理程序的必要環節。
一、預審時機
根據《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部第42號令），需審批的建設項目在可行性研究階段，由建設用地單位提出預審申請；需核準的建設項目在項目申請報告核準前，由建設單位提出用地預審申請；需備案的建設項目在辦理備案手續后，由建設單位提出用地預審申請。
二、預審所依據的法律法規
（1）《中華人民共和國土地管理法》第五十二條：“建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關事項進行審查，并提出審查意見”。
（2）《
（3）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）明確要求：“項目建設單位向發展改革等部門申報核準或審批建設項目時，必須附國土資源部門預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目”。
（4）《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部42號令）第十四條：“預審意見是有關部門審批項目可行性研究報告、核準項目申請報告的必備文件”；第十五條：“未經預審或者預審未通過的，不得批復可行性研究報告、核準項目申請報告；不得批準農用地轉用、土地征收，不得辦理供地手續”。
三、預審所涉及的部門規章及文件
（1）《關于進一步加強和改進建設項目用地預審工作的通知》（國土資發[2012]74號）
通知指出：深化對用地預審內容的實質性審查，進一步做好對擬建項目選址、用地規模、占地類型、補充耕地初步方案等內容的審查，確保耕地保護和節約集約用地各項政策要求的落實；強化對建設項目征地補償費標準的審查，切實維護被征地農民的合法權益；加強對礦山項目等土地復墾資金落實情況的審查，促進礦山環境恢復治理和生態環境保護。需在用地預審階段提交地質災害危險性評估報告和壓覆重要礦產資源證明材料的，要做好對有關內容的審查把關。
建設項目使用土地，必須嚴格按照有關規定申請用地預審，未經預審或預審未通過的，不得申請審批（核準）項目，不得申請建設用地審批。
（2）《關于在建設項目用地預審中做好實地踏勘和論證工作有關問題的通知》（國土資廳發〔2008〕41號）
通知規定凡屬下列情形的建設項目，在用地預審中應當進行實地踏勘和論證：(一)線性工程。占用基本農田達到100公頃的公路、鐵路、管道等線性工程項目。其中，占用基本農田在200公頃以下的建設項目，委托項目所在地省級國土資源管理部門組織實地踏勘和論證。(二)面(塊)狀工程。項目占用基本農田達到35公頃的能源、礦山、水利設施等面(塊)狀建設項目。其中，占用基本農田在70公頃以下的建設項目，委托項目所在地省級國土資源管理部門組織實地踏勘和論證。
四、 預審原則
（1）符合土地利用總體規劃
項目用地是否符合土地利用總體規劃是用地預審的首要審查要點，項目用地列入省級規劃、市（縣）級規劃或者鄉鎮級規劃中的任何一個，都視為符合規劃。列入規劃的表現形式包括：a、列入土地利用總體規劃重點建設項目清單；b、用地位置在土地利用總體規劃圖上反映出來，并納入允許建設用地區范疇。
（2）保護耕地、特別是基本農田
建設項目用地在選址階段盡量少占耕地，避免占用基本農田，如占用，用地預審和后期用地報批手續將會更加繁瑣。
（3）合理和集約節約利用土地
各類建設項目在用地設計上，應嚴格按照《工程建設項目用地控制指標》的要求，避免土地浪費。
五、 建設項目用地預審審批權限
《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第42號）第四條規定：建設項目用地預審實行分級預審。
需人民政府或有批準權的人民政府發展和改革等部門審批的建設項目，由該人民政府的國土資源管理部門預審。
需核準和備案的建設項目，由與核準、備案機關同級的國土資源管理部門預審。
應當由國土資源部預審的建設項目，國土資源部委托項目所在地的省級國土資源管理部門受理，但建設項目占用規劃確定的城市建設用地范圍內土地的，委托市級國土資源管理部門受理。受理后，提出初審意見，轉報國土資源部。
六、 建設用地預審審查依據
（1）《土地管理法》等國家有關法律法規和部門規章；
（2）經批準的土地利用總體規劃、計劃和行業用地標準；
（3）經國務院（發展改革委、國務院有關部門）批準的有關行業發展規劃；
（4）發展改革等行業部門項目建議書的批復；
（5）《限制供地目錄》 《禁止供地目錄》；
（6）發展改革等部門同意開展前期工作告知意見。
七、 建設用地預審審查主要內容
（1）建設項目選址是否符合土地利用總體規劃，是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規規定的條件；
（2）建設項目用地規模是否符合有關建設用地指標的規定；
（3）建設項目占用耕地的，補充耕地初步方案是否可行；
（4）征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況；
（5）屬《土地管理法》第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，規劃的修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規的規定。
八、 建設用地預審材料的基本要求
根據《建設項目用地預審管理辦法》的相關規定，已批準項目建議書的審批類建設項目與需備案的建設項目申請用地預審的，應當提交下列材料：
（1）建設項目用地預審申請表；
（2）建設項目用地預審申請報告，內容包括擬建項目的基本情況、擬選址占地情況、擬用地面積確定的依據和適用建設用地指標情況、補充耕地初步方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況等；
（3）項目建議書批復文件或者項目備案批準文件；
（4）單獨選址建設項目擬選址位于地質災害防治規劃確定的地質災害易發區內的，提交地質災害危險性評估報告；
（5）單獨選址建設項目所在區域的國土資源管理部門出具是否壓覆重要礦產資源的證明材料。
直接審批可行性研究報告的審批類建設項目與需核準的建設項目，申請用地預審的不提交前款第（三）、（四）、（五）項材料。項目單位應當在用地預審完成后，申請用地審批前，依據相關法律法規的規定，辦理地質災害危險性評估與礦產資源壓覆情況證明等手續。
受國土資源部委托負責初審的國土資源管理部門在轉報用地預審申請時，應當提供下列材料：
A、依據本辦法第十一條的有關規定，對申報材料作出的初步審查意見。
B、標注項目用地范圍的縣級以上土地利用總體規劃圖及相關圖件；
C、屬于《土地管理法》第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，應當出具經相關部門和專家論證的規劃修改方案、規劃修改對規劃實施影響評估報告和修改規劃聽證會紀要。
關于耕地占卜平衡，可以采取兩種方式：
——委托補充（較為普遍）：以繳納耕地開墾費的方式委托當地國土部門補充，并以一般耕地和基本農田的耕地開墾費繳費標準；需足額納入工程預算，即在工程投資預算中列明耕地開墾費數額。
以服務于我區經濟建設為根本出發點，以構建和諧社會為目標，堅持“保護中開發，開發中保護”原則，妥善處理好經濟發展與資源保護，整體與局部，長遠與當前的關系，全面落實土地用途管制制度，促進土地集約利用和市場經濟條件下的優化配置，提高土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力，最大限度地利用土地資源。以《中華人民共和國土地管理法》等有關法律、法規、規章為依據，認真執行“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，堅持以人為本的發展觀。
二、工作任務
分析研究城鎮、村莊存量集約土地利用潛力，科學確定全區以實現耕地總量動態平衡戰略目標和加強耕地保護為重點。進行人口、耕地和各類農業用地需求預測，搞好與相關規劃部門的銜接，確定城鎮、村莊用地控制范圍規模和國民經濟各行業用地指標，同時把礦產資源規劃和土地開發、整理、復墾專項規劃納入到土地利用總體規劃，并確定年和年的專項規劃用地項目，為“十一五”規劃的順利實施提供用地保障。變更詳查成果基礎上，更新各級土地利用現狀圖件，繪制區級（125000鎮級（125000村級（110000土地利用規劃圖件，形成修編后的規劃大綱、規劃方案、規劃文本、專題報告等各項文字成果及電子圖件，報上級政府審核、批復。
三、規劃時限與規劃范圍
（一）規劃時限
以年為規劃目標年，本次規劃修編以年為規劃基期。以年為近期目標年。
（二）規劃范圍
本次規劃修編采用區、鎮二級規劃同步開展的方式進行。按照市里的安排。
1.區級土地利用總體規劃的范圍為本區行政管轄范圍。
2.區負責編制區、鎮二級規劃。
3.包括：發改局、農業、旅游、環保、計生、交通、統計、規劃、體育、衛生、畜牧、教育、公安等。全區國民經濟各部門專項土地利用規劃。
四、工作步驟與時間安排
1.前期準備工作
結合區實際，組織成立規劃修編領導小組。研究制定工作方案。確定專題研究內容、項目，落實經費和辦公地點，召開全區動員大會。
2.調查研究、用地預測
采取上下結合方式，根據《區規劃修編工作方案》要求。區鎮同步開展，由區政府統一組織部署，國土分局牽頭，搞好各部門、各行業的協調銜接。各部門要進行土地利用需求量預測，分析土地利用現狀，確定重點項目、重點區域，經區規劃修編領導小組充分論證的基礎上，擬定規劃期內全區土地利用發展戰略，各類用地的規模，空間布局建設用地控制范圍等。提出有代表性的專題報告和部門用地計劃。編制專題土地利用規劃報告，作為新一輪全區土地利用總體規劃的重要依據。
3.規劃修編前期成果
進行綜合評估，確定各部門用地計劃的前提下。編寫規劃修編大綱，編制修編前期準備工作報告、現行規劃實施評價報告、土地利用規劃重大問題研究報告及五大專題報區土地利用總體規劃修編領導小組審定通過后，聘請專家審定，上報上級政府。
五、成果要求
組織今后規劃期內實施指導全區土地利用的依據和準則，區土地利用總體規劃修編成果是新一輪規劃意圖與決策的體現。規劃修編主要成果包括：主件、附件、規劃依據等有關資料圖件。
主件：
（一）區級土地利用總體規劃報告文體
（二）區級土地利用總體規劃文本說明
（三）區級土地利用總體規劃現狀圖
（四）區級土地利用總體規劃規劃圖
（五）區級土地利用總體規劃信息系統成果
附件：
（一）區級土地利用總體規劃基本農田保護和耕地保有量研究
（二）區級土地利用總體規劃土地集約利用研究
（三）區級土地利用總體規劃社會經濟發展與土地利用研究