時間：2022-12-23 15:21:21
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高等院校承擔“育人”的使命與職能，新時期要想促使教育服務質量的進一步提升，增強高校自身的治理能力，則應當將預算意識貫穿于高校各項活動的全過程，實現財政資源的合理配置，進一步落實預算績效管理，推動高校的可持續健康發展。但是在各種因素的影響下，目前部分高校的預算績效管理仍不容樂觀，存在一些問題，只有對這些問題加以分析，并提出可行的解決措施，確保預算績效管理有章可循，才能促進預算績效管理落地見效，本文就此展開分析與論述。
一、高校實施預算績效管理的必然性以及重要意義
（一）必然性當前的經濟形勢下，我國各大高校實施預算績效管理成為必然趨勢。一是滿足國家層面提出的明令要求。順應改革趨勢，既要在教育教學、科研技術等方面領頭，又要快速推進預算績效管理工作，實現轉型與升級。二是滿足高校高質量發展的需求。收支不平衡可以說是高校最為突出的一個問題，近幾年國家提出“降本增效”“過緊日子”等，只有改變高校以往的經費投入模式，從預算角度出發對財政資金進行合理分配與使用，優化資金支出模式，根據預算績效目標展開編制、執行等一系列工作，才能全面提高資金使用效率，并為高校的發展提供保障。
（二）重要意義第一，有利于提升預算管理水平。加強預算績效管理，更加注重高校各部門之間的相互聯系、相互協同，以財務為主導，其他職能部門積極配合，始終圍繞高校的戰略發展目標，根據高?；顒禹椖康男枨?，對資源進行優化配置，緊密聯系工作計劃以及效益，促使高校的預算管理水平不斷提升。第二，有利于緩解收支矛盾。基于預算績效管理，以國家政策為導向，將各項收支納入預算領域，在科學的計量與分析下，對籌資活動進行統籌安排，突出績效導向，提高財政資金的使用效益，有效緩解增收困難、支出擴大之間的矛盾，助推高校的可持續健康發展。
二、高校預算績效管理存在的問題分析
（一）缺乏預算績效理念，績效目標不明確公立高校屬于國家事業單位，由于單位自身具有公益性的特征，目前大多數高校將側重點放在投入與支出上，對于績效管理不夠重視，更是缺乏正確的預算績效理念，多數情況下也只是將此項工作交由財務，并未實現全員參與、全員重視的目標[1]。因思想層面對于預算績效的關注度不高，在具體落實過程中高校也并沒有結合自身實際，以戰略為導向，設立明確的績效目標，通常情況下只是對往年的數據進行簡單匯總，僅僅考慮增量需求，缺少對年度績效結果與全年規劃的分析，不能以足夠的標準支撐預算績效目標。此外，部分高校所設立的目標過于籠統，并沒有具體到各明細項目中，不能實現量化問責，導致目標難以達成。
（二）預算編制績效管理薄弱，方法不合理高等院校屬于事業單位，收入來源多是財政撥款，根據新《預算法》，在編制過程中應當將所有收支資金納入其中，但是部分高校卻存在預算編制績效管理薄弱的問題。第一，僅為完成上級下達的目標進行目標制定與預算編制，而且收入預算編制不全面，并沒有真正地實現全口徑預算管理，難以更加準確地衡量高校投入與產出效益；第二，所選用的預算編制方法不合理，部分高校為編制工作留有的時間較短，一般情況下考慮到簡單易行，多是采取增量預算法，僅考慮增減變化，并沒有展開更加全面且深入的預算分析，對于根據明目申請增加預算的行為審查不到位，可能導致部分資金被占用，使用效益大大降低，還會使績效評價的效果難以達到預期。
（三）預算執行監管弱化，精細化程度不夠由于部分高校存在“重申報、輕管理”的思想，對于預算執行環節的控制與監管弱化，尚未加強管控，而且精細化程度不夠，執行缺乏衡量標準[2]。盡管近幾年根據國家要求以及政策規定，對高校教育教學中的資金劃撥、資金審批更加嚴格，但是一些項目的支出較為靈活，并未針對執行過程中資金的使用設置硬性績效指標，項目支出管理較為粗放，預算控制、分析等各項機制未能落地，預算具有不確定性，而且對于預實偏差的問題發現不及時，常會出現超出預算的情況。另外，預算執行過程中高校財務部門與其他相關業務部門之間的溝通聯系不足，不能更加具體且全面地掌握預算項目以及執行情況，存在信息不對稱的問題，一般只能根據簡單的要求對預算支出進行審查，并不能從細節入手，仔細核對預算執行中的績效實施，還可能出現部分人員考慮利益，忽視預算準確性的行為，最終因人為因素，導致預算資金的不合理調整，一定程度上造成成本增加。
（四）指標體系指導性不足，評價機制不健全從高校自身的實際出發，由于教育教學任務、教學活動等各不相同，部門與崗位職務劃分有所差異。除了共性指標還應當結合實際，設置個性指標，然而相關政策文件卻對這一指標的設置不具有指導性，這種情況下受到各種主客觀因素的影響，高校所設置的績效指標參考價值、實用價值不強，難以更加真實地反映出實際情況，最終得到的績效考評結果也缺乏客觀性、綜合性。部分高校的績效評價機制不健全，一是缺少量化、個性的指標；二是多以自評為準，卻并沒有嚴格設置相應的考評制度，對于考評原則、評價主體、指標量化、考核時間與周期等等不明確，可能因績效評價過于滯后，或者評價不合理、不科學，導致其作用難以充分發揮。
（五）預算績效監督力度與信息公開不足仍有部分高校的預算績效監督力度不足，并未重點加強監管與督查，而且關于預算績效的信息公開不足，未能實現外部有效監督。有的高校只是將部分收支項目金額簡單說明，并沒有公開具體的預算編制、執行等情況。盡管設立了信息公開清單，也不能使公眾了解到高校預算項目的資金安排，此時社會監督的作用根本難以發揮。另外，高校雖然設立了內部審計部門，但是相對于預算績效的審計監督遠遠不足，監督力度弱化，不能突出監督的作用，也可能會導致各項問題無法得到及時地解決[3]。
三、新時期加強高校預算績效管理的具體措施
（一）樹立正確的預算績效理念，明確績效目標思想決定行動，對高校實施預算績效管理而言亦是如此，只有思想層面予以高度重視，才能確保各項工作的順利推進[4]。首先，從高校領導層開始，必須對預算績效有正確的認識，以國家層面下達的政策文件為準，支持并總體規劃相關工作，再是通過加大宣傳、培訓力度等方式，強化各部門負責人以及教職工的預算績效意識，引導他們樹立起正確的理念，明確各部門或者個人在其中的職責，不斷強化主體責任，逐漸形成全員參與、積極配合的良好局面，在共同協作之下促進預算管理水平的進一步提升；其次，結合高校自身的特征，圍繞總體戰略，制定預算目標，強調績效目標與各部門預算目標的相結合，與預算編制同步進行，事先完成科學的規劃，將目標細化至各項目中，對應到各部門，明確劃分職責范圍，實現全面把控；最后，理順預算績效管理的思路，建立目標管理體系，注重各環節的緊密聯系，并合理設計目標確定到落實的整個流程，如下圖1所示，形成循環往復的動態管理。
（二）加強預算編制績效管理，合理選用編制方法第一，將所有收支歸入預算管理，增強預算完整性，建立完整的預算信息數據庫，強化對高校往年各種數據信息的分析，結合各項政策，對定額分配標準加以明確，并且預判涉及資金項目，以更加完整的預算編制，反映出收支情況，再實行更為客觀的績效評價；第二，規范預算編制的整個流程，注重高校各部門的參與以及配合，在共同協調與分析下，由各個部門進行部門預算編制，財務部門匯總、整合、上報、修改調整等，經上級審批通過之后，再進行細致劃分，對應到各部門、各崗位；第三，為了進一步完善預算編制的績效管理，還應當改善編制方法，必須以績效目標為導向，既要參考歷史數據，又要結合實際情況，不單單局限于增量預算或者零基預算，而是需要將多種方法相結合，根據預算項目來進行選擇，例如，針對高校重大項目支出，選擇績效預算，針對一些穩定的項目，選擇增量預算，確保所用方法與實際項目的適宜性，這樣才能達到預期的效果。
（三）強化預算執行監管，做到實時監測分析與過程管控預算執行可以說是高校全面預算最為重要的環節之一，完成績效評價的目的也是要確保執行過程更加順暢，執行效率更加高效[5]。為了進一步落實預算執行監管，高校還應當做好以下幾項工作：一是提前做好項目的申報工作。在具體的項目執行之前，就由工作小組進行事前的績效評估，科學擬訂方案，對預算項目的可行性、合理性以及各種影響因素進行綜合考量，以此確定項目的重要程度，再安排預算，有序開展各個項目；二是建立預算執行控制、預算分析與調整機制。由專門的負責人員以及工作小組，重點監控預算執行情況，做到實施的監測分析與過程管控，針對其中出現的預實偏差問題以及其他異常情況，需要第一時間查明原因，提出更具操作性的解決方案，以此確保執行與績效目標的達成；三是建立雙向反饋溝通機制。既要強化各部門之間的聯系，又要充分發揮協同效應，實行績效復評，全方位收集有效的建議與意見，或者由第三方參與其中，對各個預算項目進行更加深入的績效復評，出具更加客觀、更加準確的報告，真實反映高校預算管理的情況，便于進行整改。
（四）優化預算績效指標體系，建立健全的績效評價機制一方面，根據全面預算管理的流程，設置相對應的指標。其中，包括預算績效目標設置合理性、明確性，預算編制科學性，預算收入、支出完成率，預算金額調整率，資金使用合規性等等，以上指標都屬于共性指標；個性績效指標的設置，應當結合高校的特點、職能等，提取關鍵性指標，如科研績效方面的教師人均科研經費，資源投入方面的經費自給率、事業基金收入增長率等等。對于各項績效指標，應當將定性與定量分析相結合，實現量的鑒定與質的鑒定，并對指標權重進行合理的確定，綜合打分，真實反映出高校的預算管理水平。另一方面，建立績效評價機制，設置嚴謹且規范的考評制度。第一，應組建評價小組，財務為歸口部門，負責主導與組織，需要由專職人員來開展績效評價，明確考評原則，根據不同的評價主體選擇指標、考核時間等，增強績效考評的針對性；第二，應建立績效激勵約束機制，強調對結果的充分應用，與考評機制相結合，對考核結果加以分析，以此為參考依據，直接掛鉤高校的預算安排、資金管理、項目政策等；第三，應建立協同整改機制，包括分工協同、問題整改、績效結果問責等，既要確保主體責任的切實履行，又要注重后續的整改，逐層緊抓，反饋整改情況，針對過程中的違規違紀行為導致預算績效管理不佳，還需第一時間問責，加大懲戒力度。
（五）強化預算績效的監督與信息公開，落實監督職能根據政府部門的要求，高等院校必須依法公開預算績效方面的信息，按照規定對內容、時限、方式等進行明確，將高校各個項目的財政資金使用情況公開出來，接受來自社會公眾的監督，大大增加預算的透明度。信息公開時，除一些保密信息之外，應將預決算相關內容披露到明細科目，還要公開收支預算決算表，接受來自各方的外部監督，并可建立專家咨詢制度，推進決策的科學化、法制化。針對預算績效管理，高校應當實現內外監督合力，主動完成內部監督工作，明確各項的責任劃分，確保監督職能的貫徹落實，一方面由于財務主導預算相關工作，因此高校要發揮財務部門在其中的監督作用，以績效目標作為主導的監督依據，實現全過程把控與監管；另一方面，增強審計部門的獨立性與權威性，由專業的審計人員對預算績效實行更加規范化的審計監督，日常監督與專項監督相結合，同樣建立全過程監督體系，在強有力的監督管控下，發現問題、解決問題，并且嚴格督促后續的整改工作，促使預算管理水平不斷提升?？偠灾谌缃竦拇蟓h境下，國家層面對高校實施預算績效提出明確要求，先后出臺的多項政策文件，對各高校落實預算績效工作指明方向。新時期，高校必須對預算績效管理有正確的理解與定位，在牢固樹立思想認識的基礎上，立足于高校實際，分析其中問題，包括目標不明確、編制不合理、執行監督弱化等等，積極探尋可行的改進路徑，采取更具針對性的措施，高效解決問題，促使預算績效管理水平不斷提高，將其在優化資源配置、實現降本增效等方面的作用凸顯出來，從而進一步保障高校穩步邁向高質量發展。
作者:盧慧凌 單位:貴州財經大學
高?？冃Ч芾硖接懫?
一、引言
各部委相繼出臺政策文件，推進預算績效管理工作。但是，高校長期以來采取增量預算法編制預算，沒有考慮以前年度的經費使用效益，存在重投入、輕效益的現象，實施預算績效管理的基礎較為薄弱，實施過程中存在各種問題。
二、高校預算績效管理的重要意義
1.實現高校治理體系和治理能力現代化預算績效管理要求全方位、全過程、全覆蓋，涉及全部的經濟業務活動和預算資金，需要將績效管理的理念和方法融入預算管理全過程。對于高校而言，以往的預算資金安排只注重投入，不注重效果，預算執行效果常常偏離學校的發展規劃目標。預算績效管理是將預算資金安排與高校發展戰略目標相結合，將績效指標與具體工作相結合，通過建立目標任務導向，完善績效評價機制，構建全面預算管理體系，推動建立完善的預算績效管理機制，夯實基礎支撐體系，提高整體管理效能，完善高校治理體系，提升治理能力，推進高校健康發展。2.推進節約型校園建設目前，大部分省屬高校的收入來源主要依靠財政撥款和學費、住宿費等，在現行財政撥款政策條件下，高校收入增長主要依靠增加學生人數。從支出角度來看，高校工資福利支出等占總支出的比例越來越高，導致學校用于運轉類項目的預算經費占比下降，資金供需矛盾日益突出。高校通過實施預算績效管理，可以進一步優化學校的資源配置，在現有資源的基礎上激發內生動力，加強績效評價結果應用，提高資源使用效益，避免高校各項資源浪費和閑置。
三、高校預算績效管理存在的問題
1.內部應用環境不健全內部應用環境是高校實施預算績效管理的基礎，從根本上影響預算績效管理實施的整體效果。目前，預算績效管理的內部應用環境還存在很多不健全的地方，主要表現在以下幾個方面。（1）對預算績效管理的認識不夠。長期以來，高校采取的是重投入、輕效益的內部管理模式，只關注投入和支出，不關注資金來源和使用績效。參與預算績效管理的工作人員，崗位不固定，大多缺乏專業背景，對預算績效管理的理解和認識不夠，錯誤地認為預算績效管理是財務部門的工作，其他部門只是配合完成。（2）管理機制和制度建設不健全。目前，大部分高校沒有成立專門的預算績效管理部門，預算績效管理工作一般由財務部門負責。財務部門僅僅按照財政部門的相關要求，完成簡單的預算績效管理工作。由于沒有配備專業人員全面負責預算績效管理工作，也沒有建立完善的預算績效管理制度、工作規劃和具體操作流程，導致預算績效管理工作流于形式。（3）缺乏成本核算機制。開展成本核算是高校開展預算績效管理工作的前提，2019年財政部發布的《事業單位成本核算基本指引》中明確提出，為確保單位運行效率、核心業務實施效果、資金使用效果等能夠得到有效衡量，各單位應該準確地核算與成本相關的績效指標。高校與企業的生產成本核算不同，教育成本的內容非常廣泛且難以核算，這也是實施預算績效管理的難點。（4）信息化建設滯后。在信息時代背景下，高校各職能部門的業務系統的信息化程度較高，為方便師生提供了很多線上服務。預算管理系統在很多高校也得到了推廣和應用，但預算編制、預算執行、預算監督、績效評價還是采用傳統的人工操作模式，各個環節的數據信息傳輸不順暢。同時，預算管理系統與各個職能部門的業務系統沒有實現有效對接，數據信息無法共享。2.績效目標設置不合理，與學校發展目標脫節績效目標是預算績效管理的起點，是預算安排的前置條件，也是績效評價的參考依據。績效目標的設置情況，影響了預算績效管理的整體方向和效果。目前，大部分高校的預算績效管理工作由財務部門牽頭，其他部門對預算績效管理的認識不足，所設置的績效目標停留工作任務層面，沒有結合高校發展目標進行充分論證，績效目標的指向不明確，缺乏科學性和合理性，與年度任務目標不匹配，不能全面客觀地反映高校的整體情況。部分高校沒有將設置績效目標融入預算編制環節，預算目標和績效目標不統一。預算編制仍然采用增量預算法，基本就是在上一年度預算的基礎上，結合下一年度的工作規劃和業務情況進行適當調整，形成預算方案，沒有考慮學校的總體發展目標及項目開展的績效情況。一些高校為了滿足年終績效考核的要求，將績效目標設置為最低工作標準，導致績效目標缺少指導性和約束力。預算管理部門無法保證績效目標設置的科學性及準確性，只能關注績效目標的完成情況，導致績效評價結果失去參考價值。3.預算監督和績效評價體系不完善（1）預算監督是預算執行不偏離績效目標的基本保證，大部分高校的預算監督機制不完善，在預算執行過程中往往只關注預算資金的使用進度，不關注預算資金的績效目標實現程度，未對預算執行的具體情況進行有效監督。針對預算內安排的項目，未關注預算執行過程是否有偏差、是否符合設置的績效目標、資金投入與產出是否匹配。同時，沒有明確預算監督的主體，也沒有建立完善的監督反饋機制，預算監督工作流于形式，無法及時解決預算執行過程中出現的問題。（2）績效評價是預算績效管理的重要環節，績效評價結果對下一年度的預算安排具有指導作用。目前，大部分高校沒有建立完整的績效評價體系，績效指標體系比較單一，大部分指標是定性指標。定量指標較少，目標值也是各部門能夠完成的較低標準。另外，部分高校只是基于財政部門的要求，完成績效自評報告，在已上報的績效目標基礎上完成自評，沒有根據預算執行情況進行全面分析和綜合評價，績效自評結果對下一年度的預算安排缺乏指導性。專項資金的績效評價工作，大多只關注資金完成情況，不關注資金使用績效，導致績效評價缺乏實效。
四、高校預算績效管理的完善對策
1.強化預算績效管理認識，提高參與度高校應該發揮預算績效管理的積極作用，通過會議、座談、培訓等方式，加大對預算績效管理的宣傳力度，為預算績效管理營造良好的環境，獲得師生的充分理解和支持。預算管理部門應該定期組織培訓，督促相關人員積極參與，加強工作人員對預算績效管理的認識，了解績效管理工作流程，明確工作職責。各歸口管理部門在落實預算績效管理工作時，需要在業務工作中融入績效理念，實現花錢必問效、無效必問責，不斷提高預算績效管理的參與度。2.建立健全預算績效管理機制高校有效開展預算績效管理工作，不能完全依靠財務部門，需要成立專門的部門機構或工作小組，落實責任制，明確預算績效管理的職責分工，清晰界定權責范圍。高校應該組織制定預算績效管理制度和管理辦法，完善預算績效管理工作流程，規范建設項目庫，設定績效目標，開展績效監督，完善績效評價，加強績效評價結果應用。同時，加大對專業人員的培養力度，提升預算績效管理人員的綜合素質，推進預算績效管理工作落實到位。3.完善成本核算機制，構建一體化信息平臺隨著政府會計制度實施，高校還需要開展以權責發生制為基礎的會計核算工作，盡快落實上級政策文件要求，運用成本會計工具，探索構建成本核算體系，對相關成本指標進行準確核算，不斷提升財務管理質量，為預算績效管理工作提供參考依據。高校需要不斷完善預算績效管理流程，搭建預算編制、績效目標管理、績效運行監督、績效評價等于一體的預算績效管理平臺，不斷提升工作效率。同時，實現預算一體化信息平臺與各歸口管理部門的業務系統的對接，打破數據孤島，實現數據實時傳輸、互聯互通，避免人工傳遞出現錯誤，為預算績效管理提供重要支撐和保障。4.加強績效目標管理高校在發展過程中都有明確的發展戰略目標，在制定學校發展戰略規劃時必須將預算績效管理納入考慮的因素范圍內，充分發揮預算績效管理的決策支撐作用。高校在制定三年及以上戰略目標時，需要與滾動預算編制相結合，充分考慮學校預算編制，結合學校財力情況制定規劃。各歸口管理部門應根據發展戰略目標，確定部門年度工作重點，提出年度預算需求，根據最終下達的預算資金，按照輕重緩急將專項納入項目庫管理，明確年度績效目標。預算績效管理部門應加強項目庫建設，匯總各歸口管理部門的信息，形成學校的整體績效目標，組織專業人員對績效目標的科學性、可行性進行論證，將論證結果反饋給歸口管理部門，并用于年度預算編制工作，逐年完善形成高?？冃繕梭w系，同時也將績效目標作為年度績效評價的依據。5.建立績效監督機制，加強預算執行監控在預算執行過程中，高校應建立績效監督機制，明確監督主體，對績效管理工作情況進行監督。各歸口管理部門應落實項目管理的主體責任，對項目立項要嚴格審核，與管理部門加強溝通；對項目執行過程中存在的問題，及時查找原因，并及時上報績效目標存在偏差的原因，對確實無法正常完成的項目要及時終止，避免給學校造成損失。預算績效管理部門應組織相關人員對預算執行情況進行定期檢查，分析預算執行情況，以及績效目標在執行過程中是否存在偏差；對執行存在偏差的項目，及時分析原因并提出合理建議；對開展不到位甚至未啟動的項目，應及時終止；對年末資金使用進度較慢的項目，由學校統籌收回資金；對未立項而要求單獨列支的項目不予安排。通過加強績效監督，提高資金使用效率，從而實現績效目標。6.建立績效指標體系，完善反饋機制建立完善的績效評價體系，是績效評價結果應用的前提。高校應結合工作特點，設置定性指標和定量指標，將能量化的指標盡可能量化，完善績效指標體系。隨著高校快速發展，各部門的業務工作也在不斷調整，高校需要結合實際情況不斷完善績效指標體系，提高績效評價結果的科學性。另外，完善績效評價結果反饋機制，將績效評價結果與年終考核、下一年度預算安排掛鉤，充分調動各部門的工作積極性。將績效評價結果作為部門考核的重要指標，對于績效評價結果較好的部門，在年終考核時給予適當獎勵，在下一年度編制預算時適當增加資金；對于績效評價結果較差的部門，應該分析原因，扣減相關人員的績效薪酬，在下一年度減少預算安排，不斷加強績效評價結果應用。
五、結語
綜上所述，高校推進預算績效管理，對完善治理體系、提升治理能力、推進節約型校園建設、提升預算管理水平具有重要意義，但是也面臨很多問題。高校應該不斷完善內部應用環境，優化績效目標，加強預算監督和績效評價結果應用，促進高校預算績效管理工作有效開展，推動高校高質量發展。
作者:解云惠 單位:江蘇師范大學
高?？冃Ч芾硖接懫?
一、籌建期高校預算績效管理存在的問題
（一）預算績效管理組織架構不完善
籌建期高校本身存在整體組織架構不完善、預算績效管理組織架構不健全的問題。例如，籌建期高校缺乏健全的預算績效決策機構、執行機構與監督機構，使得各預算部門、歸口管理部門、領導層之間的職責職權不明確，審批授權流程不清晰，預算管理得不到有效執行[1]。同時，籌建期高校由于沒有完整的預算績效管理組織，決策過程不科學、不嚴謹，阻礙了學校預算績效管理工作的順利進行。
（二）預算績效管理的意識和能力不足
籌建期高校的預算績效管理意識和能力不足，主要體現在以下三個方面：一是籌建工作任務繁重，籌建期高校人手不足，業務部門疲于應付日常工作，忽視了預算績效管理；二是籌建團隊成員多數缺乏財務知識，未接受過正式的預算績效管理培訓，未建立預算績效管理的統一認知，大多數人員認為預算和績效目標是財務部門的職責，在提交預算績效相關材料時敷衍了事；三是籌建期高校的預算標準未建立，項目調研深度不夠，項目立項不嚴謹，缺乏歷史數據作為項目預算的支撐，導致預算編制不準確、不全面、不客觀。在實際運行中，業務部門在編制年初預算時考慮不周，在執行過程中頻繁進行預算調劑，導致預算執行率嚴重偏低等現象時有發生，預算績效管理流于形式。
（三）預算績效目標設置不合理
預算績效目標的設置應與高校的定位、戰略發展目標及年度工作計劃相匹配，但籌建初期的高校存在戰略規劃不清晰的問題。高等學校的籌建往往離不開當地政府的支持。比如，合作辦學高校的舉辦者一般會與當地政府簽訂合作協議。合作協議主要約定辦學目標、辦學方式、辦學層次和規模，土地提供及校園建設面積、政府財政支持等內容，但未約定合作辦學高校在籌建期應達成的具體目標[2]。而新舉辦高校在籌建期尚未制定出清晰的中長期戰略規劃，導致自身在設置年度績效目標時，存在績效方向不明確、資源配置不合理、設置績效指標缺乏具體科學的方法，使得資金的使用缺乏規范性、預算執行過程中難以發現戰略偏差，從而無法實現高校的戰略目標。
（四）預算績效管理制度和績效管理信息化不健全
預算績效管理的相關制度是進行部門和項目績效管理的準則，其從績效管理的原則、依據、實施范圍、評價標準及績效結果的應用等方面作出要求，指引預算部門開展績效管理。高校在籌建階段暫未建立健全預算績效管理制度和流程，因此無法通過有效的績效管理來提升學校整體的預算管理水平[3]?；I建初期，高校的預算績效管理信息化建設也不健全，無法將預算績效目標的設置和審批、預算績效的運行監控、績效結果的評價與評價結果的應用同步嵌入預算的編制、申報、審批、下達、核算與決算全流程管理系統，未形成預算與績效的閉環管理，使得預算績效管理效率低下。
（五）預算編制準確性不高，預算執行力度不足
籌建期高校由于戰略目標不明確，年度工作計劃不具體，使得預算編制環節的部門預算或者項目預算缺少清晰的實施方案。同時，籌建期高校預算編制采取零基預算的方式，無歷史數據參考，項目缺少科學合理的預算標準和基線，這些綜合因素導致籌建期高校預算編制準確性不高[4]。在預算執行環節，部分工作未按原計劃開展，使得預算與實際支出存在較大偏差，各項目之間的資金普遍存在結余或超支的情況，需要進行調劑，預算的嚴肅性和有效性有待提高。
（六）預算績效評價結果客觀性、權威性不足，應用程度不高
籌建期高校在開展預算績效評價時，為避免因績效評價結果不佳導致原有項目預算被削減，對年初設定的績效目標可能不會進行客觀、公正的評價，或者采取避重就輕的方式優化績效評價的實際結果，使得績效評價結果不客觀、自評質量不高。同時，上級主管部門在對籌建期高校開展重點評價過程中，通常委托第三方機構來開展項目績效評價工作，而第三方機構可能過度依賴籌建期績效自評結果，或因缺乏專業基礎、缺少專家參與，導致評價結果專業性、權威性無法得到被評價單位的認可。因此，籌建期高校不能機械地根據績效評價的結果安排或縮減責任部門下一年度的預算，應結合客觀情況和籌建期的目標進行判定[5]。另外，籌建期高校暫未建立預算績效評價的流程和機制，如何應用預算績效評價的結果、如何形成以激勵為導向的預算績效管理，將預算績效評價的結果與下一年度的預算安排掛鉤等問題均未厘清，導致籌建期高校預算績效評價結果的應用程度不高。
二、加強籌建期高校全面預算績效管理的措施
（一）制定中長期戰略規劃
籌建期高校應根據辦學的定位和使命，制定學校的中長期戰略發展規劃，分解教研人員招聘、校園建設、學科建設、招生計劃、科研產出等方面的行動計劃，設置階段性目標，輸出年度工作計劃。同時，逐年滾動編制中長期戰略發展規劃，在執行過程中監控并校正。
（二）構建合理有效的預算績效管理指標體系
籌建期高校應根據學校的中長期戰略規劃與年度預算，確定預算績效管理的重點和目標。預算績效目標的設置應與戰略目標相匹配，并且與各級組織提交的預算開支范圍與內容、預計產出的效果等緊密相關[6]。對于籌建期的高校，其預算績效目標的設置應與校園建設、籌備設立、人員招聘、學科規劃、科研成果產出等掛鉤。為有效進行預算績效管理，籌建期高校還需要進一步細化預算績效指標，使其可衡量、可量化?；I建期的高?？梢酝ㄟ^分析同類型、同規模、同階段的高校歷史數據，明確預算支出的主要方向與項目，并據此細化和量化預算績效指標。例如，通過對同類大學籌建階段年度決算報告的分析，得出人員經費的支出占總支出預算的45%~55%為相對合理水平，則籌建期高校的預算績效指標可以針對人員經費進行細化、量化；同時，還可以設置“人員招聘資質達標率”“人員招聘數量”“人員招聘完成及時率”等指標。
（三）完善預算績效管理制度，加強預算績效執行監控
籌建期高校應逐步完善預算績效管理相關制度與流程，并針對預算績效管理的各環節制定與學校整體預算內容相適應的制度或實施細則，同時加強對預算績效執行的監控，確保預算績效制度執行的有效性。首先，學校應定期監控績效目標的實現程度和預算執行的進度，按月或按季度收集各級組織單位預算績效指標的達成情況，并預計到預算年度結束時各績效指標可實現的情況。同時，通過財務系統導出各項目的預算支出執行情況，分析其資金支付進度與績效目標達成的進度是否匹配[7]。比如，學校可以根據各項績效指標預期應完成的情況，對目前各項目支出預算的執行進度和對應的預算績效目標實現程度設置相應的權重進行評分。對于評分結果為60分以下的項目，可以要求相關的組織機構進行整改、調整預算或暫停項目；評分結果為60分到80分的項目，可以要求相關組織機構重點關注、及時糾偏等。其次，籌建期高?？梢酝ㄟ^審計部門來監督預算績效管理的全過程，監督學校各部門或項目的預算執行進度是否與部門或項目績效目標的實現程度一致，從而提高學校資金分配結果與預算績效目標的匹配度。審計部門作為學校內控部門，應嚴格履行自身對學校各項經濟活動的審計監督職能，全程跟蹤預算與預算績效目標的執行情況。在監督管理的過程中，審計部門若發現執行偏差和管理漏洞，應及時將問題反饋給責任部門，督促其分析引起執行偏差和管理漏洞的原因，并采取相應的措施予以糾正，以此保證各部門和項目的預算及預算績效目標執行的有效性。若預算部門或項目存在嚴重違反預算管理制度的事項，審計部門應及時通報，并對相關責任人開展責任追究。
（四）加強預算績效評價結果的應用
籌建期高校需要建立健全預算績效考評機制，加強對預算績效評價結果的應用?；I建期高?？梢圆扇⌒雀黝A算部門或歸口管理部門自評和校內預算績效管理工作小組復評的形式開展預算績效評價。在完成績效評價工作后，學校應及時將績效評價結果反饋給各預算部門與歸口管理部門，針對預算績效評價中存在的問題和不足，及時提出相應的整改意見，并要求責任部門限期整改[8]。同時，籌建期的高校應設置合理的預算績效評價結果的應用規則，將各部門與項目的預算績效評價結果與下一年度各部門和項目的預算安排相掛鉤。學?？梢园凑摘剝灹P劣的原則，對于預算績效評價等級為優、良的項目，下一年度在預算安排上應優先保障；對于預算績效評價等級為中的項目，要完善項目管理的政策與要求，并督促其改進，在下一年度的預算上可以按資金需求的80%安排；對于預算績效評價等級為差的項目，進行檢討問責，在下一年度預算安排時削減或取消其相關預算。如有項目存在資金長期沉淀，學校應及時監控并將其收回，統籌用于其他急需資金支持的項目?；I建期高校也需要將預算績效評價結果進行公開，以接受第三方或其他預算部門的監督。通過績效公開的方式，強化各預算主體部門的責任意識和績效管理意識，加強預算績效評價結果的應用。
（五）逐步實現預算績效信息化管理
籌建期高校需要逐步加快預算績效管理信息化建設的進度。首先，整理預算績效管理的內容與目標，梳理學校各級組織部門預算績效管理的相關流程，根據學校辦學籌建進度和年度工作計劃逐步建立預算績效管理信息化系統，并與現有的財務系統、運營系統做好銜接和互聯互通，打破“信息孤島”，利用信息化的技術手段提高學校預算績效管理的工作效率[9]。其次，逐步搭建和豐富高校的績效指標庫，結合高校的實際情況設置合理的績效指標。再次，通過信息化手段對預算績效目標設置的科學性和準確性、預算編制內容的完整性和合理性進行智能校驗和審核，通過實現預算與績效管理的有機融合提高績效管理的效率。
（六）重視績效管理人員意識、能力和素質的提升
籌建期高校需要加強預算績效管理的團隊建設，根據績效管理工作的需要配備相應的人員，并注重預算績效管理人員績效意識、能力和素質的提升。全面預算績效管理不只是財務部門的事情，更是全體預算部門的事情。為增強和提高單位全員預算績效管理的意識和積極性，籌建期高校有必要對單位全員進行預算績效管理知識培訓，使單位內部人員對全面預算績效管理的意義、內容、要求有充分的了解和認知，在籌建初期形成全員預算績效管理的企業文化，確?？冃Ч芾砝砟钌钊肴诵?，從而提升學校整體預算績效管理的效率。另外，由于全面預算績效管理具有綜合性和復雜性的特點，籌建期高校人員預算績效管理人員需要精干，綜合素質、專業技術能力和職業操守需要過硬。針對預算績效管理人員的薄弱之處，學校應定期邀請績效管理方面的專家來校開展培訓，以此增強預算績效管理人員的專業能力，從而進一步提升預算績效管理團隊的專業水平[10]。
（七）建立健全預算績效管理組織架構
籌建期高校需要根據辦學籌建進度，逐步建立健全預算績效管理的組織架構，這是學校全面預算績效管理的重要內容?；I建期高校可以通過預算績效管理的相關制度或辦法等，明確學校預算績效管理的運行機制，包括學校各級組織部門的職責權限、授權批準程序等。例如，在管理執行層面，可以通過設置預算績效管理相關的工作領導小組或者評審小組，全面領導學校各級組織部門的預算績效管理工作。
三、結語
籌建期高校需要高度重視全面預算績效管理對事業單位發展的意義，明確籌建階段學校全面預算績效管理建設的方向與目標，將全面預算績效管理作為學?；I建階段的重點工作。對于籌建階段存在的問題與不足，學校應及時采取相應的措施或解決辦法，保障學校資金的正常使用，提高學校資源的配置效率和資金的使用效益，從而促進學校實現長期健康穩定發展。
作者:黃程 單位:東莞市香港城市大學研究院