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關鍵詞：土地利用總體規；城鎮規劃
Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.
Key words: the overall land use planning；town planning
中圖分類號： TU984 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
1引言
隨著我國國民經濟的飛速發展，各項建設項目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結構性矛盾顯得更加突出，這就要求我們必須科學合理的修編土地利用總體規劃。而很多地區在修編土地利用總體規劃的時候，往往忽略城鎮規劃，導致土地規劃與城鎮規劃相互間格格不入，造成城市總體布局混亂，影響城鎮可持續發展。因此，要實現城鎮的現代化發展，必須從國民經濟發展的大局出發，統籌土地規劃與城鎮規劃，形成互補協調、互利共贏的格局。
2 土地利用總體規劃與城鎮規劃的差異
在現行的國民經濟發展體系中，土地利用總體規劃和城鎮規劃分別由不同的行政主管部門進行編制。兩大主管部門在行政級別上旗鼓相當，有各自獨立的行政管理體制，這樣的分管體制造成兩個主管部門缺乏有效的溝通，各行其是，這使得兩種規劃相互間不協調、存在很大的差異性，主要表現在以下兩個方面：
2.1指導思想的差異
土地利用總體規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鎮規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。
2.2規劃目標的差異
土地利用總體規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。
3 關于統籌發展兩個規劃的思考
3.1統籌發展兩個規劃的原則
統籌發展兩個規劃必須遵從以下原則：
第一，從全局出發的原則。要求以提高土地的總體利用效益為基礎，對不同區域、用地部門及產業之間用地的需求進行全面考慮，協調好各區域、部門及產業間的用地矛盾。
第二，保護與保障并行原則。在加強對基本農田保護的基礎上，推進耕地保護從重數量向數量、質量及生態建設的全面平衡轉變。加強對土地的整理力度，控制建設用地占地規模，建立保護耕地的激勵機制，才能使耕地保護與經濟建設和諧發展。
第三，可持續利用原則。在規劃建設中要將土地的開發、整理、利用及保護結合起來，重視環境的保護與改善，對區域生態建設和環境保護用地進行合理安排，使土地利用和生態環境統一協調，實現對土地的可持續利用。
第四，彈性原則。無論是土地規劃，抑或城鎮規劃都要具有可量化性，要留有一定的空間，要能夠有效適應變化的市場環境，做到能根據不同地點、不同時期做出適時調整，避免規劃失靈以及出現重復規劃。
第五，多元原則。規劃的目標不是單一的，在兩個規劃的具體編制中，對規劃的目標要明確，不能只片面追求經濟效益，還要注重環境效應和社會效應，最終實現多重效應疊加，實現社會的全面發展。
第六，實用原則。任何規劃都是用來指導發展實踐的，所以在兩個規劃的編制過程中，要注重規劃的可操作性和實用性，使得制定的規劃能夠落實到城市經濟發展中去，為城市的發展搞好理論鋪墊。
3.2統籌發展兩個規劃的方式
統籌發展兩種規劃建議采用以下方式：
一是強化土地管理部門和建設規劃部門間的協作。土地管理部門和城市建設規劃部門都要對城市用地進行統一的管理，嚴格土地審批制度，切實做到土地規劃、征地、開發、建設的統一管理。同時要強化實施兩個規劃后的監督檢查工作，對于違法用地和建設的案件要嚴肅查處。土地利用總體規劃與城鎮規劃銜接的重點是城鎮建設用地的范圍和界限，而建設用地區的土地利用則按照城鎮建設規劃進行。
二是城鎮規劃必須堅持以土地利用總體規劃為依據。城鎮規劃制定的發展用地的規模及控制范圍不可超過土地利用總體規劃規定的控制指標。同時，城鎮建設用地要嚴格符合耕地總量的動態平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質量。對于不合理的建設用地，要按照土地利用總體規劃與城鎮規劃的具體要求進行局部調整，做到科學、合理地用地。任何部門、任何單位與個人的建設用地都不得違反土地利用總體規劃與城鎮建設規劃的要求。
三是走集約型的城鎮建設道路。城鎮建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鎮可利用空間的集約型建設方式。城鎮規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鎮空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鎮建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。
3.3統籌發展兩個規劃的制度
統籌發展兩個規劃，必須創新兩個規劃的管理制度：
一是要創新法律制度。從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城鎮規劃已有相關領域的法規――《中華人民共和國城鄉規劃法》作保障，而我國到現在都還沒有為土地規劃制定相關的法律法規。因此我們要完善相關法律制度，特別是要盡快制定《土地規劃法》來為土地的實際規劃保駕護航，使得兩個規劃都有相關法律制度的庇護，為統籌發展提供法律保障。
二是要創新管理制度。建議將兩個制定規劃的部門合二為一，統一政令，增強規劃的執行力度和社會經濟效應，為統籌戰略提供管理保障。
三是要創新環境制度。要打破長期以來形成的行政主導，市場為次的管理方法，堅持市場運行為基礎行政干預為輔助的管理，尊重客觀經濟規律，尊重市場規律，為統籌發展提供環境保障。
關鍵詞： 土地利用； 總體規劃； 實施評價； 容縣
中圖分類號： F301.2 文獻標識碼： A 文章編號： 1009-8631（2012）07-0019-02
土地利用總體規劃是在較長時間內、較大范圍中，按照國民經濟發展的需要，以及土地本身的適宜性，在時間和空間上，在國民經濟各部門之間分配土地，并對土地的開發、利用、整治和保護進行統籌安排、調整結構、合理布局土地利用的戰略性和控制性規劃[1]。
上輪土地利用總體規劃為保障容縣經濟社會持續、快速發展發揮了重要作用，但同時由于當時技術手段的限制及規劃思路的局限，規劃在實施過程中存在一定的問題。文章通過相關資料分析，對容縣上輪土地利用總體規劃實施情況進行總結，評價規劃實施的綜合效益、存在問題及成因，為容縣新一輪土地利用總體規劃的修編提供建議。
1 研究區概況
容縣屬廣西壯族自治區玉林市轄縣，著名僑鄉。容縣是楊貴妃的故鄉、沙田柚的原產地，也是廣西最大的僑鄉，地處廣西東南部，玉林市最東部，北流江（容縣稱之為繡江）中游。地理坐標為東經11015′—11053′、北緯2227′—2307′。全縣轄15個鄉鎮，行政區域總面積2257.39平方公里，總人口82.39萬人。容縣位于大容山和云開大山兩大弧形山脈之間，東西南三面高，中部和東北部低，由南向東北微坡傾斜，平緩下降。容縣地貌類型復雜，各種地類兼備，但以丘陵山地地貌居多。
2 評價方法
2.1評價指標體系的構建
評價指標的選取是基于土地利用總體規劃實施評價的對象、內容和目標，在評價時遵循綜合性、科學性、層次性、主導性、可操作性和動態性原則。根據層次分析法，建立容縣土地利用總體規劃實施評價指標層次結構體系：
目標層：（P）反映土地利用總體規劃實施綜合評分，表征規劃的實施完成情況；
準則層（A）：包括規劃實施的執行指標和效果指標，反映規劃的實施完成情況的主要因素。執行指標是指規劃的關鍵指標；效果指標是指規劃實施后，所產生的社會、經濟及生態效益，同時也包括社會公眾對規劃的認知程度；
子準則層（B）：反映對準則層貢獻的大小。準則層中的效果指標包括社會意識度、環境生態效益、土地利用效率、社會經濟成效等。執行指標包括限制性上限指標和限制性下線指標。其中，限制性上限指標指規劃要求在一定期限內不能超出某一上限的指標；限制性下限指標指規劃要求在一定期限內不能低于某一下限的指標；
措施層（C）：是規劃實施評價指標體系的最基本的層面，由可直接度量的指標構成。
經過相關的分析和篩選，建立如下的評價指標體系（見圖1）。
2.2評價指標權重的確定
因為不同指標的重要程度不同，其對系統的貢獻大小也不相同。為了合理反映各個指標對規劃實施效果的貢獻程度，文章采用層次分析法和專家經驗估算法相結合的方法，來確定各級指標權重。
2.3評價指標的無量綱化處理
針對土地利用總體規劃實施評價的實際情況，文章采用標準值處理法，建立指標標準化模型[2]：
Li=X■/T■×100 （0≤X■≤T■）100 （X■>T■） （式1）0 （X■
Li=[1-（X■-T■）/T■]×100 （T■≤X■≤2T■）100 （0≤X■2T■）
式中：Li是量化值；Xi是評價指標實施數據，通過相關統計資料換算得出；Ti是標準值，通過將原規劃指標值換算成評價對照年指標值得到；社會意識度可通過隨機抽樣，問卷調查得出，無須量化；效果指標和限制性下限指標利用式1，限制性上限指標利用式2進行標準化。
2.4綜合評價模型
前述土地利用總體規劃實施評價體系中的每個指標從不同側面反映了規劃的實施情況，那么規劃實施的總體狀況可以通過綜合評分來體現。綜合評價模型為：
Ro = ∑Wi×Si
式中：Ro為規劃實施情況綜合評分；Wi為各指標的權重；Si為指標得分，也即標準化值。
綜合評分越大，說明規劃實施完成情況越好。在參考原有科學研究及相關資料的基礎上，擬定“好、較好、一般、差”4個檔次確定規劃的實施情況，對應分值為：85≤Ro≤100、70≤Ro
3 評價結果
根據容縣土地利用總體規劃實施評價指標體系，首先得出各指標權重，然后對措施層（C）各評價指標數據進行無量綱化處理，得到各指標量化值，再用綜合評價模型打分，得到如下評價結果（見表1）。
評價結果（表1）顯示，容縣土地利用總體規劃實施的綜合得分為79.26分，處于“較好”等級，說明容縣土地利用總體規劃實施情況總體良好。自規劃實施以來，當地政府高度重視土地利用總體規劃的實施，嚴格以規劃為依據，以用途管制為手段，加強土地利用管理，并取得了較為明顯的綜合效果。
效果指標和執行指標得分相近，均處于較好等級。反映容縣土地利用總體規劃的執行指標得到了比較好的實施，并且在實施過程中，注意妥善處理土地利用與經濟、社會發展的關系，從而產生了良好的社會、經濟效益。同時，也反映出土地利用總體規劃在調控經濟、社會發展中的作用。也可以看到，社會意識度、環境生態效益、耕地保有量以及基本農田面積得分相對較低，有待提高。
4 結論及建議
評價結果顯示，容縣土地利用總體規劃在實施過程中各方面較為協調，達到了一定效果。但是同時，在規劃實施中也存在一些問題。
4.1上輪規劃存在的問題
4.1.1社會公眾認識度較低
規劃實施指標權重中，社會公眾認識度占0.05，量化值為65分。表明上輪規劃中缺乏公眾聽證制度，社會公眾較難參與規劃的編制和論證，因而影響了公眾參與規劃決策，削弱了公眾對規劃重要性的認識。
4.1.2草地覆蓋率偏低
草地覆蓋率指標權重為0.05，量化值為32分，屬“差”檔次。由于市場經濟的影響，農業結構調整力度逐漸加大，部分草地開墾為耕地和園地，種植經濟農作物，使得草地面積減少，從而影響了草地覆蓋率規劃指標的實施進度。
4.1.3城鎮化水平增長率較慢
城鎮化水平增長率指標權重為0.05，量化值為66分。由于城鄉二元經濟結構體制及農村經濟發展速度的影響，容縣城鎮化水平增長相對較為緩慢，未能很好的達到上輪規劃預期目標。
4.2改進規劃的建議
4.2.1提高社會公眾認識度
提高社會公眾認識度，是規劃實施工作的重中之重。下輪規劃要強化公眾參與，改變以往那種由國土部門一手包辦、關起門來搞規劃的做法，探索如何在政府的領導下，讓公眾參與規劃，包括參與規劃方案的選擇和規劃實施的監督，提高土地利用總體規劃工作的透明度和公眾參與度。這樣不僅可以擴大土地規劃在公眾中的影響，而且對規劃的編制和實施都很有好處。
4.2.2嚴格保護草地
草地對維護地區生態平衡具有非常重要的作用。在下輪規劃中，要加強草地數量和質量保護，嚴格控制對其開發利用，禁止破壞草地的行為。要制定嚴格保護草地的措施，確保草地面積在不減少的前提下適量增加，從而實現整個生態環境的平衡和優化。
4.2.3適當提高城鎮化增長水平
在發展農村經濟的基礎上走農村城市化道路，實現城鄉良性互動，逐步減少農村人口，轉移農村剩余勞動力，增加城鎮人口，轉變生產增長方式，提高勞動生產率，優化第一產業結構，促進第二、三產業的發展，從而提高農村整體的經濟效益和社會效益。實施城鄉統籌工程，合理布局城鎮空間，逐步完善城鎮功能，促進城鎮化增長水平。
參考文獻：
[1] 彭補拙，周生路.土地利用規劃學[M].南京：東南大學出版社，2003：25-32.
[2] 張春花，吳春華，王洋，等.大連市農業現代化進程評價研究[J].遼寧師范大學學報（自然科學版），2004，27（3）：340-343.
[3] 周慧杰，周興.廣西貴港市土地利用總體規劃實施評價[J].生態環境學報，2005：752-756.
本次規劃修編以《土地管理法》等有關法律、法規、規章為依據，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護耕地”的基本國策，按照黨的十六屆三中全會精神，全面落實科學發展觀和省委“八八戰略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會議精神和推進率先發展、實現富民強市的戰略部署，結合我市社會經濟發展實際，堅持以人為本、堅持統籌發展、堅持“三?！爸骶€，正確處理內涵挖潛與外延擴張、全面利益和局部利益、長遠利益和當前利益的關系，通過合理配置土地資源，優化土地利用結構，轉變土地利用方式，提高土地利用水平，推進社會、經濟、環境的協調發展。
本次規劃要充分與上一輪規劃相銜接，繼承和發揚在規劃編制、實施中的經驗。同時要與時俱進，做到六個“轉變”，即規劃定位向區域規劃轉變，工作任務向資源保護和集約利用并重轉變，規劃方法由指標控制型向空間控制型轉變，規劃內容由耕地保護研究向綜合研究轉變，決策方法逐步由領導決策向民主決策轉變，規劃實施由目標導向型向過程導向型轉變。努力使修編后的規劃更具科學性、可行性和可操作性，服務于全市社會經濟全面、協調、可持續發展。
二、土地利用總體規劃修編的原則
總體上要堅持“保護、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護就是依法依法保護耕地、保障基本農田、保護農民合法權益；保障，就是千方百計保障我市經濟社會發展對建設用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節約、集約利用土地水平。
1、用途管制原則。
土地用途管制是土地利用總體規劃的核心。要統籌合理安排各業用地，明確各土地利用區塊的用途，嚴禁隨意改變土地用途。用途管制的重點是耕地保護，特別是加強基本農田和標準農田的保護，要立足保護和提高糧食綜合生產能力，努力推進耕地保護向數量、質量和生態上并重轉變。
2、占補平衡原則。
根據《紹興市土地開發整理規劃》，進一步加大土地開發整理復墾力度，適度開發宜耕后備土地資源，大力推進農村居民點的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實現全市耕地占補平衡。
3、合力建設原則。
“工業立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會經濟快速發展的成功經驗，也是各項工作的指導方針。土地利用總體規劃要按照明確重點，兼顧一般，統籌安排的原則，遵循市場化機制，在全市范圍內實現資金和資源的互補和互流，優化土地資源配置。
4、集約用地原則。
一是要加強土地利用水平評價，調查閑置土地情況，制定盤活存量建設用地的措施和方法。二是要研究促進新增建設用地集約利用的政策，完善“雙控”指標體系。
5、公眾參與原則。
規劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業技術單位和大專院校的技術力量，提高規劃編制的客觀性、科學性和技術性。在規劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會各界的意見和建議，建立相關信息的交流和互動渠道，同時要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規劃的決策機制和監督機制，努力做到規劃“以人為本”、公正透明。
6、三規銜接原則。
土地利用總體規劃要正確把握社會經濟的發展方向和重點，科學預測用地需求，認真分析土地供應潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護”和“保障”的關系，使土地利用總體規劃與“十一五“規劃、城市總體規劃的有機結合。同時土地利用總體規劃還要與礦產資源規劃、地質災害防治規劃、城鎮體系規劃等相關規劃相銜接。
7、成方成塊原則
根據城市發展邊界理論，按發展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發區的外延擴張邊界，開發區塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規劃實施和耕地保護。
8、可持續利用原則。
要按照生態紹興建設的要求，充分考慮“環境容量”和生態承載力，開展土地適宜性評價，進行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對生態脆弱地區和地質災害易發地區的不合理的開發，切實保護生態環境，確保土地的可持續利用。
9、信息化原則。
要建立土地利用總體規劃信息系統，利用現代信息技術，進行規劃編制、規劃審批、規劃實施,滿足規劃要素實時更新、快速統計、共享互動等要求，增加規劃科技含量，有效提高規劃管理水平和工作效率。
三、土地利用總體規劃修編工作計劃及時間安排
工作時間總體上按省廳和市政府有關要求安排，即計劃在本年度完成整項工作。如遇國家、省、市相關政策及安排的影響，則作相應的時間調整。
1、健全組織機構。
(1)由市政府統一成立“三規”領導小組。(時間根據市政府安排)
(2)在成立“三規”領導小組后半個月內設置聯絡員、專家咨詢組。
(3)成立市國土局規劃修編工作組。(4月1日---4月15日)
2、落實資金。(4月1日----4月23日)
已編制經費預算，由辦公室具體落實。
3、落實編制單位。(4月30日前)
(1)確定落實編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)
(3)按規定落實編制單位，簽訂委托協議。(4月23日前)
4、調查研究階段(4月24日至7月23日)
這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實地踏勘、召開座談會?？傮w規劃綜合性強，涉及部門多，需要進行多方調查。走訪各有關部門，調查各部門規劃期內用地需求，征求各部門對總體規劃的建議。深入各重點地塊進行實地踏勘和典型調查。
5、專題研究階段(5月24日至7月23日)
在前期調查研究和全市土地利用更新調查批準的基礎上，開展上一輪土地利用規劃實施評價、土地供給與需求分析、區域社會經濟發展態勢與土地利用戰略研究等專題研究，為規劃大綱及規劃文本草案的編制提供依據。
6、規劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權所有
規劃大綱文本包括紹興市基本概況、規劃總則、規劃目標、土地利用總體布局與結構優化、主要用地規劃和空間管制引導、規劃修編方法與實施機制創新、預期規劃實施成效等內容。規劃大綱編制完成后須報市、省批準后方可開展下步工作，時間進度較難把握。
7、規劃草案擬定與選優階段(9月24日至11月23日)
本階段主要是落實土地利用分區、土地利用結構和布局調整、確定土地用途以及完成規劃草圖。
需擬定的方案包括：全市、區土地利用結構調整方案、重點建設項目和城鎮建設用地布局方案、土地整理、土地復墾、土地開發方案和土地利用分區方案。最終提供2～3套供選規劃方案。
確定規劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結構與布局調整方案過程中，應分析土地利用的影響因素和變化趨勢，擬定規劃供選方案。⑵每個供選方案均需保證規劃主要目標的實現。⑶對每個供選方案的實施，從組織、技術，資金投入、公眾接受程度等方面進行可行性論證、評價其實施可能達到的社會、經濟、生態效益，綜合評價后，提出推薦方案，供領導小組審定。
8、規劃協調、編制規劃成果階段(11月24日至11月30日)
對推薦方案廣泛征求相關部門、干部和公眾意見，必要時召開規劃協調和論證會，對有關問題進行協商處理，形成最終規劃方案，編寫規劃報告。
接縣政府通知，自今年開始土地衛片執法檢查將覆蓋我縣全境，上級國土資源管理部門將對覆蓋區域內各類新增建設用地實行全程監管，一旦出現土地違法違規案件，將追究當事人和有關鎮村責任，并按照《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部第15號令）實施問責。
我鎮新一輪土地利用總體規劃修編已經完成，今后將按照用途管制原則區分農用地、建設用地及未利用地，合理安排建設項目用地，切實保護耕地。通過春季土地巡查，發現個別地方土地違法現象有所抬頭，土地管理形勢十分嚴峻。為此，各村、各單位要做好以下幾個方面的工作，確保不出現大的問題。
一、堅決貫徹國家關于實行最嚴格的土地管理和耕地保護制度，堅守耕地保護“紅線”。任何單位和個人不得擅自占用基本農田，或者擅自改變用途進行非農建設，嚴格禁止在基本農田挖魚塘、種樹、養殖，以及其他毀壞耕作層的活動，這是不可逾越的高壓線。
二、嚴格按照《土地利用總體規劃》要求依法合理安排鎮村基礎設施以及建設項目用地。堅持以規劃統領項目，項目服從規劃，層層報批。堅決杜絕隨意用地、亂占濫建和“以租代征”等違法違規用地現象的發生。
關鍵詞：城市規劃；土地；土地利用規劃；協調
一、城市規劃與土地利用總體規劃的關系
1、二者之間的聯系
城市規劃與土地利用總體規劃都是國民生產建設的重要基礎，城市規劃的核心是為了城市建設發展而提出的，土地利用總體規劃則是以土地的合理利用為核心的，二者都注重對土地資源的優化利用，強調土地的基礎性，從宏觀到微觀層面，都對土地結構、資源進行綜合的調整、配置，總體而言，城市規劃互相聯系，相互補充，二者在土地規劃的目標上是一致的，都是為了促進社會經濟、建設的發展，不同的是城市規劃的發展主要范圍在城市，而土地利用總體規劃的范圍是區域性的，城市規劃根據城市的規模、功能、特點、發展方向確定，而土地利用總體規劃設計到轄區范圍內的土地綜合開發、利用、保護、整治等。由此可見，城市規劃需要在土地利用總體規劃的具體標準的指導下，結合城市的環境、性質等，明確城市規劃的內容與要求，而土地利用總體規劃也要考慮到城市發展空間的需求。
2、二者之間存在的矛盾
近年來，我國城鎮化進程加快，對土地利用的需求不斷增大，城市規劃與土地利用總體規劃的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、沖突的地方，不僅影響了城市建設的總體效率和質量，也不利于土地資源的合理利用。目前，我國城市規劃主要是根據城市范圍內經濟與社會發展的計劃來利用土地，這一規劃所依據的法律法規主要是《中華人民共和國城市規劃法》，而土地利用總體規劃則是從區域土地資源特點、功能及耕地保護等層面對土地的利用做出規劃，這一規劃主要依據的法律是《土地管理法》，雖然二者的法律地位相同，但是側重的內容不同，采取的規劃方法、統計的數據也存在較大的差別，在數據處理上缺少銜接性，尤其是在農村耕地日漸減少、污染加劇的情況下，土地利用總體規劃更強調從農村土地保護的角度來制定規劃，而城市發展則要求拓寬城市發展空間，對土地的要求較高。由此可見，城市規劃要求最大限度地實現土地的空間功能，而土地利用總體規劃則偏向于對建設用地總量的控制。城市規劃與土地總體利用規劃的矛盾，不僅體現在法律依據、指導思想的不同，還體現在執行、行政上的不同，城市規劃有地方政府根據地方經濟發展要求制定的，體現了地方意志，而土地總體利用規劃則是根據中央對土地利用的總體規劃實施的，這也導致了在實際的規劃執行中，城市規劃與土地總體利用規劃存在不協調、甚至矛盾的地方。
二、城市規劃與土地利用總體規劃的協調
1、法規體系的協調
由于城市規劃與土地利用總體規劃的法律依據上存在差異，因此，應從法律上進行恰當的修改，調整，使《城市規劃法》與《土地管理法》相互協調，補充，如在《城市規劃法》中適當地增加對土地資源保護開發、合理控制的內容，加強對城市有償使用土地的規劃管理，在《土地管理法》中也可以加入社會公眾參與、責任的條款，讓社會公眾、行政主體更加積極地參與到土地的合理利用及保護中，體現城市文明發展對土地利用的意義。同時，還可以結合我國區域及城市發展實際，加強區域性的土地規劃法律法規體系的建立，促進城市規劃與土地利用總體規劃的協調互補。
將我國現有的城市總體規劃、土地利用總體規劃與空間規劃法規體系相協調，
2、行政體系的協調
城市規劃與土地利用總體規劃在行政管轄部門、管轄范圍上需要根據規劃的總體目標、規劃實施的模式，進行科學、有效的創建、協調。為此，可以從中央一級建立統籌規劃的行政管理機構，或結合建設、交通、城市規劃、環境、土地資源等部門，以省、市、縣（鄉）逐級進行規劃管理，省級及以下的管理機構需要接受上級行政規劃部門的監督、檢查與考核，由此，以統一的管理機構，結合區域規劃的實際，以整體性、科學性、協調性為原則，促進城市規劃與土地利用總體規劃發展的一致性。另外，還要建立公眾性的規劃委員會，引入人民代表、工程師、規劃師、建筑師、開發商等公眾作為規劃委員的成員，實施對土地規劃的監督，在增強公眾對土地規劃參與積極性的同時，也有助于防止城市規劃、土地利用總體規劃行政管理上的效率低下，腐敗等問題。
3、編制體系的協調
土地利用總體規劃對城市規劃具有指導作用，城市規劃師對土地利用總體規劃的從屬與內容。雖然二者的側重點不同，但是在規劃的編制中，應以相互補充的依據為基礎，使二者相互促進，共同為現代社會文明及土地資源的合理利用奠定堅實的基礎。
在編制城市規劃的過程中，應明確土地利用總體規劃的指導價值，根據土地利用總體規劃確定土地利用結構、內容等，進一步解決城市土地供需之間的矛盾。在城市規劃中，還應加強對鄉鎮、村莊、產業園區、開發區等區域范圍內的規劃，引導不同類型的功能區域能夠對交通、基礎設施、風景園區、重點保護區、生態園區、工業園區等踐行合理的土地建設控制要求，為土地利用總體規劃中的空間分布、建設指標設置提供一定的依據。
在土地利用總體規劃編制中，除了對土地進行全面、具體的分析、研究外，還應該適當地結合城市建設發展方向及實際，補充城鎮用地結構、功能，對城市土地規劃提供更加切實的指導。使城市規劃能夠根據土地利用總體規劃中所提出的標準進行科學的設定。在編制上二者還應明確各自的重點，避免重復或矛盾。
4、運作體系的協調
城市規劃與土地利用總體規劃都是區域規劃中必不可少的內容，為了促進區域范圍內人與自然、經濟與社會的和諧發展，應以區域規劃為協調運作的平臺，在加強自身規劃質量的同時，遵循國家、區域、公眾的利益，積極溝通、合作，使規劃的各項要求能夠得到最大程度的實施，在二者運行過程中，管理部門、職能機構應本著發展區域社會、經濟的目標，在合理利用、珍惜、保護土地的基礎上，促進人、生態、城鄉的協調發展。
三、結論
綜上所述，城市規劃與土地利用總體規劃本雖然在法律依據、編制性質、內容、運行體系上存在不同之處，在具體的規定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目標是一致的，為了促進二者的協調，充分發揮二者在現代社會中的互相補充、促進的作用，應從法規體系、行政體系、編制體系及運行體系上進行全面、深入的協調，以更好地發揮土地利用總體規劃的指導作用，使城市規劃更加科學、細致，進而推動我國社會、經濟、生態、文化等各方面的發展。
參考文獻：
【關鍵詞】 土地利用總體規劃 城市總體規劃 指標 協調
1 研究背景
隨著我國大規模城市開發與建設的快速進行，土地利用總體規劃和城市總體規劃的協調性問題逐漸暴露并突顯出來。文章以江蘇省南通市為例，通過對比分析其城市土地利用總體規劃和城市總體規劃文本及圖件，發現在編制背景、用地指標、空間用地布局、規劃系統、技術方法等方面存在的不協調現象，提出加強部門合作，統一口徑等宏觀建議，以及建立有效銜接平臺、引入年度計劃手段、劃定城市建設用地擴展邊界等具體解決問題的辦法和措施。
2 “兩規”協調性分析
南通市位于江蘇省東南部，與蘇州、上海兩市隔江相望，西與泰州市接壤，北與鹽城市接壤，市轄3個市轄區以及南通經濟技術開發區、2個縣，代管3個縣級市，南通市面積8001平方千米，人口729.8萬人（2013年）， 2013年全市生產總值達5038.9億元，全年人均地區生產總值11150美元。
本文所取的是南通市國土資源局編制的土地利用總體規劃，規劃編制的基期年為2005年，規劃期限為2006～2020年，以及南通市人民政府城鄉規劃主管部門編制的城市總體規劃，規劃期限為2011～2020年。
2.1 基于基礎數據的“兩規”協調性指標對比分析
整理南通市土地利用總體規劃（2006～2020）文本，得到指標數據。見表1。
從南通市城市總體規劃（2011～2020）文本得到規劃區控制指標，見表2。其中規劃區范圍包括港閘區、崇川區、開發區、通州區，海門市的三星鎮、江心沙農場，總面積1770平方公里。
通過對“兩規”文本的分析，可以看出由于“兩規”編制規劃的起始時間不一致，致使基礎數據資料和統計口徑等不一致。其次，由于規劃范圍不一致，城市規劃區并非城市整個行政轄區范圍，土地利用總體規劃的規劃范圍則是整個行政轄區內的全部土地，因此基礎資料、各項用地指標和分類體系也存在差異，導致很多數據無法對比。
從表3可看出，城市總體規劃中，2020年南通市域城鎮和農村居民點建設用地規劃總量控制在1553平方公里以內，其中農村居民點建設用地在822平方公里以內；而南通市土地利用總體規劃中，到2020年，全市城鄉建設用地1582.09平方公里，農村居民點用地1116.52平方公里，城鄉建設用地和農村居民點建設用地存在明顯的不一致。另外，中心城區建設用地也存在少許矛盾。最后由于統計口徑不一致等問題，規劃的全市總人口數也存在差異。
2.2 基于規劃地塊案例分析
為便于更好的分析比較南通市“兩規”存在的不協調情況，本文選取南通市城市總體規劃文本的中心城區規劃地塊，通過Auto CAD軟件做出“兩規”各自主要規劃建設區域圖，然后對兩圖進行疊加對比分析。
通過多圖對比發現，城市總體規劃圖中的主要建設區范圍超出了土地利用總體規劃的允許建設區，圖1中疊加對比圖中標號為1的主要矛盾區域為港閘區的城北大道以南唐閘公園以東，該地在土地利用規劃圖中為耕地，而在城市總體規劃圖中被規劃為居住用地與工業用地；標號為2的主要矛盾區域在狼山鎮的嗇園路以南，其在土地利用總體規劃圖中為規劃鐵路和耕地，而在城市總體規劃圖中為居住用地；標號3與4處的用地在土地利用總體規劃圖中都為農業發展區，其中標號3為竹行鎮靠近海門鎮的邊界區域，其在城市規劃中被規劃為居住用地與工業用地，標號4為通呂運河以南的開發區，其在城市總體規劃圖中主要被規劃為工業用地。
3 結語
通過以上研究不難發現，兩規在技術層面存在規劃范圍和期限不同、基礎資料和統計口徑不同、土地分類體系不同等不協調現象，其產生的原因在于體制上的規劃體系不協調、行政體系不協調、編制體系不協調。要解決以上問題必須做好以下幾方面工作，宏觀方面要強化頂層設計，變革規劃思路，加強法規管制，加強部門間的合作，使規劃編制審批同期、同步、同級，統一分類體系及統計口徑，推進公眾參與；微觀方面要建立有效的銜接平臺，引入年度計劃手段，劃定城市建設用地擴展邊界等。
參考文獻
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Abstract: Discussed the significance of land use general planning's environmental impact assessment in theory and practice,focused on land use general planning's environmental impact assessment methods. Then use multi-indicate synthetical evaluation and "zero indicate" to assess the envirment impact of Lijiang, analyze land use change of Lijiang environmental impact. Through the results,gave same suggestion and its applying and adjustment.
關鍵詞： 土地利用總體規劃；環境影響評價；多指標綜合評價方法
Key words: land use general planning；environment influence assessment；multi-indicate synthetical evaluation
中圖分類號：TU981 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2012）21-0112-02
0 引言
最近幾年才開始的一項環境保護制度，即土地利用總體規劃環境影響評價，對區域環境保護具有深遠的意義。開展環境影響評價的基礎和重要內容是科學合理的確定該評價指標體系，該體系對全面評價規劃實施的環境影響及其程度具有非常重要的作用。可是，我國在規劃環境影響評價方面起步較晚，土地利用規劃的環境影響比較復雜，尤其是在規劃環境影響評價的指標體系構建還存在一些問題。由于土地利用總體規劃主要針對區域的空間布局和土地結構進行調整，所以，對“土地利用方式變化”引起的環境變化，成為規劃實施的主要環境影響。進而對區域生態系統完整性和結構穩定性產生影響。鑒此，本文以麗江市為例，結合土地利用總體規劃環境影響評價的相關理論，采用多指標綜合評價法和“零方案”法對麗江市土地利用總體規劃環境進行評價，期許對相關研究有一些值得借鑒的地方。
1 數據出處及評價方法
1.1 數據出處 《麗江市土地利用總體規劃（2006-2020）》提供了土地數據，麗江市統計數據為我們提供了人口和社會經濟數據。
1.2 研究方法 本規劃的環境影響評價，采用多指標綜合評價法進行。通過評價土地利用總體規劃方案對所在區域的生態、環境和自然資源三個方面的主要影響，并與“零方案”進行比較，進而得到本規劃方案是否可實施的結論。
零方案，即規劃基期方案，也即無行動方案，它體現了區域環境的原始狀態，通過規劃方案的土地利用綜合環境影響度值與零方案之間的比較，若規劃的綜合環境影響度值大于零方案，那么規劃就可以實施。
2 多指標綜合評價法
把對被評價事物多個不同方面且量綱不同的統計指標，轉化成無量綱的相對評價值，并綜合這些評價值來得出對該事物的一個整體評價方法稱為多指標綜合評價法。一般思路包括：①選擇評價指標，構建指標體系；②明確指標權重；③將指標進行無量化處理；④對各指標的評價值進行合成。
2.1 構建指標體系 考慮到麗江市土地利用特點，確定麗江市土地利用環境影響評價的指標體系如表1所示。指標分為3個層次，第一層次為土地利用綜合環境影響度A1，第二層次為生態指標B1、環境指標B2和自然資源指標B3，第三層次是具體評價指標C。
2.2 明確指標權重 本文的指標權重是通過參差分析法與專家咨詢法來確定的，請對該區域的社會情況和自然環境比較了解的專家進行各項指標重要性的評價，并進行一致性的核對。
構建判斷矩陣XnXn。因為影響因素X，對目標層A的影響程度不同，所以，采用成對比較，即每次選取兩個因素，用0-1數字標度表示其相對重要程度，得出對目標I相對重要性的各個影響因素的判斷矩陣XnXn，如表2。
其中，決策層I中的不同影響因素用Xi（i=1，2…n）表示，元素Xii=l，Xij=1/Xji。
根據專家對各影響因素Xi相對于目標I的重要性判斷，得出矩陣中元素Xij的取值。
2.3 無量綱化指標值 進行無量鋼化處理是因為各個指標的單位、數量級和量綱不一樣。有益指標（即越大越好）和成本指標（即越小越好），通常同時出現在指標層中，效益指標Xij一般用成本指標的倒數表示。
2.4 各級指標的綜合集成 是通過所屬下級指標層指標值進行加權運算求得，即指標層指標值和準則層指標值是一種加權求和的關系。
3 實例分析
3.1 麗江市概況 麗江市位于青藏高原東南緣，金沙江中游，滇西北高原，“三江并流”區域，山巒高聳，峽谷深嵌，江河跌宕，源遠流長。海拔高差在四千米以上。獨特的自然地理條件，造就了該地區氣候類型的多樣性，兼具暖性、暖濕性、溫涼性、北亞熱帶和寒溫性等垂直氣候帶。近幾年來隨著生態環境保護工作不斷加強，市域重點水域得以保護、水質趨穩定；重點生態功能保護區和自然保護區生態基本功能基本穩定，自然生態環境總體情況優良。
3.2 指標值的確定 麗江市土地利用總體規劃環境影響的各個指標值，是經過篩選、計算、專家評分和提取規劃文本中的各項發展和保護目標得出。見下表：
3.3 評價分析過程 本論文層次分析法來確定指標權重，得到結果如下：
以下結果（表8）是對指標層進行無量綱化處理后得到的。
下述結果（表9）即為對各指標依據其組合權重進行逐層加權求和得到的。
3.4 評價結果及分析
3.4.1 評價結果 由以上數據結果與零方案進行的對比可以得出，麗江市土地利用總體規劃（2006—2020年）的實施方案可行，并對規劃區域的綜合環境有明顯的改善作用。
3.4.2 評價結果分析 針對麗江市規劃方案，我們設立了評價指標體系，通過對各指標定量分析得到，麗江市評價體系中準則層——生態（B1）綜合值和自然資源（B3）的綜合值與零方案相比都有所提高，森林覆蓋率的增加改善了生態環境，使麗江市生態系統的結構更加穩定，實現了麗江市生態系統的良性發展，同時也改善了麗江市的環境狀況。這說明了規劃的實施對麗江市的環境有正面影響?？墒菧蕜t層——環境（B2）的綜合值有所降低，主要原因是考慮到伴隨著經濟的迅猛發展，城鎮化率的不斷提高，工業和人口也會相應的增加，隨之而來的是工業廢氣排放量的增長，這將會對麗江市的水和大氣環境總體質量帶來相對的負面影響。
綜上所述，規劃期間，重點開展中低產田改造、土地整理復墾，適度進行土地開發，是不會造成新的土地退化；居民點、基礎設施建設和工業在規模和布局上需要進行節約集約布置，要想環境得到有效控制，還需在建筑過程中嚴格按照環保要求實施。
4 結論
本論文利用多因素綜合評價法，結合了麗江市當地的基本狀況，對麗江市進行了土地利用環境影響評價。該評價在使環境質量和資源供需狀況得以改善的前提下，還考慮了經濟發展的總量和速度。因此它不僅使麗江市的資源得到合理的開發利用，還保證了麗江市經濟的持續增長。
參考文獻：
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[2]孫達峰.土地利用總體規劃環境影響評價研究[D].東北師范大學，2008.
《四平市土地利用總體規劃（1997-2012）》于1998年5月編制完成，并于1999年10月經省政府批準實施。在規劃實施的八年多中，無論在土地利用方面，還是在土地管理方面都發揮了重要作用，尤其是在土地用途管制方面起到很大作用。但由于受當時規劃指導思想、技術水平和經費缺乏以及缺乏前瞻性等諸多因素的影響，現行規劃無論在編制方面還是在實施過程中也存在不容忽視的問題?，F就四平市土地利用規劃實施中存在的主要問題及對策，淺談一下個人想法。
一、規劃實施過程中存在的主要問題及成因
（一）存在的主要問題
1、規劃本身存在的問題。在規劃實施的過程中，我們發現規劃自身存在一些問題。主要問題：一是建設預留地布局不盡合理。主要體現在有的縣把建設預留地過于集中，以至有的鄉鎮沒有建設預留地，造成有項目無地可供應的現象；再有，由于建設預留地布局不盡合理，給后來擺布項目帶來了很大困難，甚至造成有的項目流失了。二是偏重保護耕地，保護基本農田，而沒能給城市、城鎮發展空間有留充分余地。三是規劃圖與實地不符。這是我們在規劃實施中，尤其在建設項目用地預審時，時常能遇到的問題。主要是：當我們為某個項目用地預審踏查時，在規劃圖上是耕地，屬建設預留地，而到現場察看時，已經有了建筑物了。還有的規劃圖上是基本農田，而實際上已經不是農田了。
2、規劃實施過程中存在的問題。主要體現在一是不在規劃建設用地區內進行建設，而要在規劃區之外進行建設；二是不按預審、審批項目建設，擅自改變用途，如有的項目按工業報的，卻建設住宅；三是不按預審確定的位置建設，而私自移位建設；四是少批多占；五是隨意提出調整修改規劃，有的地方在安排非重點項目時，不是把項目安排在規劃建設用地區范圍內，而安排在規劃建設用地區外，為達到目的而提出調整修改規劃的要求。六是違法用地的現象時有發生。有的項目不按項目審批程序進行建設，在未取得用地審批手續的情況下，私自動工建設。
3、在新形勢新情況下遇到的問題?，F行規劃是1998年編制完成的，而在此之后我國形勢發生了很大變化，我國加入了世貿組織，進行農業結構調整以及社會主義新農村建設等。再有，我市行政區劃也發生了很大的變化，撤鄉并鎮，我市鄉鎮由規劃之初的108個鄉鎮合并為現在的75個鄉鎮。還有，這期間我市先后成立了各類開發區數十個，后經清理整頓保留了10個。這些問題在編制規劃時，是根本沒有想到的，因此不可能將這些情況納入規劃之中，所以，規劃實施起來顯得有些無奈。規劃急待進行修編。
（二）存在問題的成因
1、規劃編制技術手段落后，規劃基礎圖件陳舊。這是現行規劃自身存在問題的原因。由于規劃編制技術手段落后，導致了現行規劃在編制方面技術應用的層次不高，規劃功能低下，規劃預測及規劃預留地布局不盡合理等問題的出現。
現行規劃是由規劃文本及規劃圖組成的，規劃圖是實施規劃與實行土地用途管制的主要依據。然而四平市現行規劃圖是在1991年土地利用現狀圖的基礎上繪制的。1991年至1997年在土地利用方面確實發生了很大變化，由于土地變更管理手段滯后，圖件變更沒能跟上，如規劃圖上為耕地，而實際現狀為建設用地（這種情況多數為違法用地）。再有，由于編制時間短，組織比較倉促，人力資金饋乏，加上人們對規劃的認識不夠，沒能對土地利用現狀圖進行修正更改，致使出現了規劃圖件與實際不符的現象，給規劃實施帶來了很大的不便。
2、缺乏對土地利用的研究，特別是沒有開展土地利用的戰略研究，是規劃存在問題的主要原因。由于在規劃編制的指導思想上，以計劃控制為主，對市場經濟條件下規劃如何適應土地利用變化考慮不足，致使規劃偏重了保護而忽略了建設和發展。由于缺乏對土地利用的研究，尤其是對土地利用戰略問題缺乏應有的研究，對未來土地利用的了解不透，土地利用安排的科學依據不足，所以預見性較差，致使規劃不能適應新形勢新時期社會和國民經濟發展的需要。
3、各級政府對土地利用總體規劃重視程度不夠，這是規劃編制和實施過程中存在問題的主要原因?，F行規劃之所以存在這樣那樣的問題，其主要是組織不力、沒有專家、缺乏資金保障等原因。由于這些因素，才使得規劃自身天生不足。另外還缺乏公眾參與，人們對規劃缺乏了解，才會出現違背規劃建設的問題。
二、解決問題的建議與對策
通過這些年的實踐，就如何解決規劃編制與實施中的問題，談一下個人粗淺的看法。
1、各級政府應當對土地利用總體規劃的編制和實施工作予以高度重視。在規劃編制方面應該本著“政府組織、專家領銜、公眾參與、資金保障”的原則，做到真正意義上的政府組織，規劃編制工作必須由政府組織、主持協調、劃撥經費，資金保證對于規劃編制仍至實施都是十分重要的；規劃編制應該聘請專家指導，組織專業人才進行編制，并征取各部門、各行業的意見，還要聽取各界人士、土地所有者的意見，是體現公眾參與的現實性。這樣才能使規劃編制得更加科學合理、更加適用便于操作。在規劃實施方面，各級政府應予以高度重視，制定有效實施措施，建立健全和完善的規劃實施機制，從而保證規劃順利施實。
2、在規劃編制時，要充分考慮各方用地情況，制定出具有彈性和便于操作的規劃。建議：①各地在建設預留地落位于規劃圖以及建設項目，尤其是獨立選址在規劃圖上落位時，可以擴大一些比例進行落位。建設預留地落位應做到側重城鎮用地，兼顧鄉村（新農村建設）用地；側重重點工程用地，兼顧農業結構調整用地。②在規劃編制時，由于有些項目無法預測，特別是國家重點工程很難料到，這就需要留一些機動指標，以備不時之需。這樣既可以減少項目用地報批工作環節，又可以提高工作效率。③規范規劃的修改和調整。無論從理論上還是從實踐上看，對規劃的修改和局部調整予以明確都是必要的，但必須嚴格規劃修改和調整的范圍，規范規劃規劃修改和調整的程序，提高規劃規劃修改和調整的規劃門檻?？梢詤⒄铡冻鞘幸巹澐ā穼Τ鞘锌傮w規劃修改和局部調整的有關規定，對規劃內容的變更，涉及改變土地利用發展方向、規模、重大布局的，應作為規劃修改；不涉及改變土地利用發展方向、規模、重大布局的，應作為規劃局部調整。④規范建設用地轉換行為，實行建設用地轉換政策，可以有效建設用地的集中和集約利用土地，還可以使規劃更具有彈性和靈活性。⑤規劃文本及規劃圖件都要形成電子版的，特別是規劃圖一定要用繪圖儀繪制，這樣就不會出現手工繪圖時的錯誤，在規劃實施時也不會出現以往的問題。
3、加強規劃實施的監管力度，使規劃實施納入土地用途管制范圍。土地利用總體規劃一經批準實施，就應具有法定效力。切實加強土地用途管制制度，在規劃實施中應加強監管力度，尤其是對建設項目用地進行跟蹤監管，就可以避免有些項目在用地方面不按審批建設、擅自移位建設、少批多建等問題的出現。至少可以及時發現問題，及時進行處理和解決問題。
參考文獻
1、《1995年四平統計年鑒》
2、《2000年四平統計年鑒》
3、《四平市國民經濟和社會發展十和2015年遠景規劃》
[關鍵詞]土地利用總體規劃 修編 問題 思考及建議
當前,新一輪土地利用總體規劃修編正在修編,筆者通過總結前兩輪土地利用總體規劃的經驗和教訓,對新一輪的土地利用總體規劃修編進行了粗淺的思考及提出建議。
一、前兩輪土地利用總體規劃存在的問題
1、重指標分解,輕空間布局
前兩輪土地利用總體規劃修編主要以指標控制為核心,重指標分解,而輕空間布局。在分解土地利用總體規劃指標時,主要根據各區縣最近幾年的GDP、固定資產投資、財政收入等指標。哪個市縣發展得快,分配給的規劃用地指標就多,而未考慮這些發展快的區縣用地是否集約,以及在今后的發展中主體功能的定位。這在一定程度上造成了區域發展不平衡,拉大了地區間的貧富差距。
2、剛性有余,而彈性不足
土地利用總體規劃作為土地利用的綱領性文件,一經批準不可隨意修改,各級政府、企事業單位、任何個人必須嚴格遵照執行。但是由于前兩輪土地利用總體規劃以保護耕地為重點,強調自上而下指標控制,使得審批后的土地利用總體規劃成為鐵板一樣的剛性規劃,無調整余地,在實施過程中缺乏應變方案,“剛性”有余,而“彈性”不足。
3、規劃方案單一,預測性、前瞻性不夠
在前兩輪土地利用總體規劃修編時,大多地區的土地利用總體規劃只有唯一的一套規劃方案,缺乏統一在總目標下的多種規劃方案及調節措施去適應復雜多變的社會經濟等因素變化,缺乏超前意識和先進規劃理論指導,對此后出現的城鄉經濟持續快速發展預見不夠,規劃下達的建設用地增量指標明顯不足,致使很多地方都提前突破指標。
4、與其它規劃,特別是城市總體規劃難以協調、銜接
我國現行各部門的規劃由于分屬不同部門,各自規劃編制工作均在各自的行政體系內完成.接受各自上級部門的指導與監督,彼此間缺少溝通與交流。前兩輪土地利用總體規劃與其他相關規劃特別是城市總體規劃難以協調、銜接,這使得土地利用總體規劃的可操作性大大降低。
二、新一輪土地利用總體規劃修編工作的思考及建議
1、建立合理的規劃指標體系和優化布局,提高規劃的實用性
我國是一個人多地少,土地資源緊缺的國家,實行計劃指標控制仍不失為一種有效的規劃手段,但應保證規劃指標既有“剛性”又有“彈性”。這首先要建立規劃指標與各地經濟指標、人口數量、城市規模等的對應關系和數學模型,以增強指標確定的科學性和合理性。同時,在新一輪土地利用總體規劃修編中,政府需站在宏觀的角度,綜合考慮區域社會、經濟發展環境的階段特征、土地利用的現狀與需求,在兼顧公平與效率的前提下,制定和分配規劃控制指標:應考慮不同區域的社會經濟情況;應摸清區域土地利用狀況及其發展潛力;制定與編制既服務于經濟發展,提高土地集約利用水平的空間布局方案。
2、樹立科學的規劃觀,提高規劃對變化的適應能力
科學的規劃觀就是變具體的剛性規劃為應變能力較強的彈性規劃;變靜態規劃為動態規劃。要實現彈性規劃重點是構建彈性指標,確定彈性區域。一是,要構建彈性指標。彈性指標應是一個指標系統,不能僅局限于有關耕地指標。彈性指標的確定,要有一個合理的波動范圍,分析研究動態平衡。并要因地制宜,在不同社會經濟發展條件下,各地區指標確定和波動范圍應有差異性。二是,確定彈性發展區域。彈性發展區域重點是科學預測城市發展速度和規模,以城市主要發展方向來確定發展建設預留地。
規劃的本質是對未來行動結果的預測和安排,規劃的實施過程是對不斷趨近規劃目標的所有努力。而在實施中,目標會因時因勢而變。因此,規劃的預測和安排也需隨目標不斷變化。社會經濟的發展,永無止境,規劃是在反復修正中逐步使其更加完善。土地利用總體規劃,應是我國社會經濟發展對土地供需目標合理、有效地雙向協調反饋的動態規劃。
3、完善規劃科學論證機制,提高土地利用總體規劃的可操性
在新一輪土地利用總體規劃修編過程中,應認真開展調查研究和趨勢預測,充分吸收基層和相關部門的意見,重視專題論證,增強土地利用總體規劃的前瞻性和預見性,克服在實際實施中存在的“規劃跟著項目走、定了項目調規劃”的現象。同時,面對經濟社會發展的難以預見性,在科學論證的基礎上應針對可能出現的不同情況,在統一規劃目標的前提下制訂出相應多個規劃方案,從而提高規劃的可操性。
4、建立土地利用總體規劃與各相關規劃的協調機制
要破除部門間的壁壘,努力促進各部門間的協調,提高規劃實施的社會效率。地利用總體規劃與城市總體規劃等相關規劃應重視城鎮體系規劃的編制,以及統一土地利用總體規劃和城市總體規劃等相關規劃的編制技術標準等;建立區域規劃法,作為協調土地利用總體規劃和城市總體規劃等不同類型規劃的基礎;各規劃行政機構應建立相互協調和制衡的規劃管理體系;應強調區域規劃的作用,增強區域規劃的彈性和嚴肅性,以適應在市場經濟條件下的應對;加強地利用總體規劃與城市總體規劃等相關的戰略性、決策性和動態性,構建集土地利用總體規劃、城市總體規劃等相關規劃于一體的城鄉一體化規劃。
參考文獻: