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我國金融法律制度中確立的金融監管機制是分業監管，因此對新興的金融控股公司的監管處于空白狀態。現行立法中雖然存在一些相關的監管配合規定，但未形成比較成熟的規范體系，且存在諸多不足和缺陷，對我國金融市場的健康發展帶來不利影響。
(一)金融監管立法缺失
第一，以世界金融發達國家的立法趨勢觀之，應對金融危機，以金融控股公司作為金融改革的基礎單元，提升金融市場效率已成為全球化進程中的潮流，“而金融控股公司法之制定乃成金融現代化發展必須之法制架構”。①第二，我國舊有的金融監管體系下的監管機構對金融控股公司運營中內外部風險的監管幾乎處于空白狀態。而但就金融控股公司的監管全面修改金融法也有浪費社會資源之嫌。故單獨修訂《金融控股公司法》可以對金融控股公司的監管提供基本規范和原則。
(二)現有的金融法規對金融控股公司監管規定存在許多不足
首先，現有金融法中只有一條直接規定金融控股公司之監管。其次，現有的金融監管法律制度缺乏對兩種“人”(法人和企業高管)的資格審查機制。對金融控股公司準入資格審查制度的缺失易導致金融控股公司資本來源混亂，公司資質參差不齊。當然，對于金融控股公司來說，其高級管理人員的素質也是非常重要的。金融控股公司的企業高管直接掌控著大規模的金融資本，其運營決策直接關系到金融市場的穩定和健康，故需要對其高管人員的資格進行專門性的規定。再次，現有的法律機制缺乏專門性針對金融控股公司的信息披露的要求。金融控股公司最大的運營隱患在于其信息偏在較其他金融機構更為嚴重，由于內部機構的多元化，其相關信息披露的制度需要更加完善，否則僅僅依靠金融政府金融監管部門的外部監督難以實現恢復此種信息的平衡。權利義務是法律的主要內容，而其相互關系又需要責任機制的維護。就社會法律規范而言，其指定的過程已經越來越注重對法律責任的重構，通過責任機制的完善來掃清法律實施中所遇到的阻力。因此完善責任機制對完善金融控股公司監管立法尤為重要。
二、完善我國金融控股公司監管的法律建議
[關鍵詞]宏觀；審慎；監管體系
[中圖分類號]F832[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）26-0110-02
國際清算銀行在20世紀70年代末提出了“宏觀審慎監管”的概念，提出了防范系統性金融風險的管理理念。由于過去的監管過分關注個體金融機構的安全，而忽視了更為重要的目標――保持整個金融系統的穩定，宏觀審慎監管將整個金融體系看作一個完整的系統，重點關注對金融穩定具有系統重要性影響的金融機構和金融市場，并由監管當局采取針對性的監管措施，維護金融體系的健康運行。盡管20世紀80年代，BIS的報告中就出現了宏觀審慎監管的概念，但由于長久以來微觀審慎監管一直是理論界和實務界的焦點，直到21世紀初，才有了清晰界定的宏觀審慎監管的概念。
宏觀審慎監管是一種自下而上的監管模式，防止金融系統對經濟體系的負外部性，從而維護金融體系的穩定的。宏觀審慎監管的核心就是基于逆周期的、宏觀的視角，防范金融體系的順周期波動和跨部門傳染引致的系統性風險，維護金融體系的穩定。宏觀審慎監管是與微觀審慎監管相對應的一個概念，是對微觀審慎監管的升華。微觀審慎監管更關注個體金融結構的安全與穩定，宏觀審慎管理則更關注整個金融系統的穩定。宏觀審慎監管的目標是降低金融機構的破產成本，提高整個社會的產出水平。不難看出，降低社會承擔的因金融機構破產而引致的成本，提高經濟總體產出水平與社會福利水平是金融監管目標的共有之義。因此，宏觀審慎監管的根本目的是將整個社會因金融體系的危機而導致的產出損失最小化，其最直接的目標就是維護金融體系的穩定。
1我國構建宏觀審慎監管體制的必要性
目前我國仍未樹立宏觀審慎管理的理念，基本上仍然停留在微觀審慎監管的層面，沒有從金融系統整體來監管。但是金融危機之后潛在的系統性風險隱患對宏觀審慎監管體系提出了迫切的需求。
1宏觀金融風險日益增大
目前的監管體系缺少一個專門的部門來分析金融體系與宏觀經濟的緊密聯系及其相互影響，不能從宏觀審慎的角度把握系統性金融風險的全貌，這一方面會影響宏觀經濟決策的準確性和針對性，另一方面也不利于系統性風險的防范與化解。現階段我國面臨的宏觀金融風險主要表現在以下四個方面：第一，經濟發展的不平衡與不可持續性，導致銀行信貸資產質量不斷下降，不良貸款率上升；第二，諸如房地產等資產價格泡沫的積累，對金融體系的穩定性造成了潛在的威脅；第三，地方政府融資平臺的貸款規模越來越大，增加了銀行貸款的風險；第四，資本跨境流動的日益頻繁，威脅了金融體系的穩定。
2混業經營的趨勢下系統性金融風險越來越大
當前金融業的經營開始呈現混業的趨勢，綜合經營試點發展，并且出現了以理財產品、私募基金為代表的跨市場和跨行業的交叉性金融業務的發展。在現行的分業監管體系下，監管漏洞越來越多，系統性金融風險也越來越大。主要表現在以下兩個方面：第一，對金融綜合經營存在著監管空白。這樣對金融控股公司就缺乏有效的監管，而金融控股公司在日益發展壯大，其潛在的風險不容忽視；第二，對綜合性金融業務缺乏統一的監管標準，使得監管套利增加。
2我國現有金融監管體制存在的問題
我國目前的金融監管體制是“一行三會”的分業監管體制，“一行”指的是中國人民銀行，“三會”指的是銀監會、證監會和保監會。中國人民銀行制定和執行貨幣政策，發揮著宏觀調控的作用；證監會負責監管證券機構及其業務活動；銀監會負責監管銀行機構及其業務活動；保監會負責監管保險機構及其業務活動。但是隨著金融全球化和金融創新的迅猛發展，金融監管環境發生了重大變化，現有的監管體系本身固有的缺陷逐漸暴露出來。
1監管協調方面的不足
目前我國的金融監管基本上分業監管與多頭監管并存，監管真空與監管重復并存。從機構設置來看，部門之間的職責設定缺乏嚴格的界定，彼此之間缺少協調，從而導致在實際操作中，監管脫節、多頭、分散，使得監管過程中出現很多漏洞，沒有發揮應有的作用，導致監管效率低下。
2監管法律體系不完善
與現代金融監管理念相比，我國現行的金融監管法律體系還存在很大的差距，主要表現在以下三個方面：第一，部分金融法律法規在立法中存在著眾多的原則性規定，缺乏實際可操作性和創新性，滯后于金融業的發展速度，造成金融監管的法律基礎不規范；第二，現行的金融法律法規不系統，各種地方性法規、各金融機構系統內制定的各種制度規定非常多，但沒有形成一個系統的體系；第三，目前國內各項金融法律法規與世界上其他國家的有關法律法規還不能有效地銜接起來，造成了監管的空白。
〖BT（2+123監管方式過分依賴行政審批和現場監管且監管手段陳舊
金融監管的組織體系不健全。首先，在市場準入、業務范圍、日常業務監管、市場退出等方面過分依賴行政審批和現場監管。雖然近兩年開始試行非現場監管，但其方式還不完善，監管的有效性很低。其次，監管手段陳舊，科技水平低，使監管人員忙于監管資料的收集和層層上報工作，效率低，成本高。
4監管人力資源嚴重稀缺且金融監管能力偏低
監管人員素質不全面，高素質人才缺乏。隊伍結構中，中低學歷者多，高學歷者少。了解傳統金融業務的人多，掌握現代金融業務的人少。從事具體業務操作的人多，從事金融監管研究的人少。具有某項知識和技能的人多，全面掌握金融、法律、外語、計算機知識的人少。
3構建我國宏觀審慎監管體系的政策建議
我國金融監管機構存在的以上問題，表明構建適用于我國金融發展現狀的宏觀審慎監管體系是非常有必要的，我們應該從國民利益出發，為構建我國宏觀審慎監管體系提出以下政策建議。
1進一步完善微觀審慎監管機制
盡管我們強調需要建立宏觀審慎監管體系，但是微觀審慎監管是基礎，依然居于重要的地位，發揮著重要的作用。我們構建宏觀審慎監管體系最為基本的工作還是進一步完善微觀審慎監管機制，其中尤為重要的是微觀審慎監管能力和效率的調高。
〖BT（2+132建立權責明確的宏觀審慎管理組織架構和逆周期監管制度
國際金融危機的教訓告訴我們，必須盡快設立負責宏觀審慎管理的機構，賦予相應的政策工作，專門負責系統性金融風險的識別、防范與應對工作。另外，巴塞爾協議和會計準則都對金融系統具有順周期的影響，建立宏觀審慎監管體系要進一步研究順周期的內在機理，建立適當的逆周期監管機制。結合我國的具體情況，應該是以規則導向為主，必要時相機抉擇。
3加強對大型金融機構的風險管理
大型金融機構由于其“大而不倒”的特征，具有重要的系統性影響，因此在宏觀審慎監管框架下，對其監管是非常重要的。我國目前出現了混業經營的局面，一些國有大型金融機構實力不斷的增強，形成了大型金融控股集團，對這類機構要加強監管，可以考慮從以下三個方面來開展工作：第一，強化對其資產負債表的管理，防止出現過高的杠桿率，確保其安全性；第二，對其海外投資和資產進行動態監管，處理好安全性和收益性之間的關系，防止海外風險敞口過大；第三，建立系統性風險評估和預警系統，不定期或定期地對其進行風險評估，防范系統性金融風險。
4構建完善的系統性風險處置機制
可以從三個方面來構建完善的系統性風險處置機制：首先，厘清各方的職責，建立一整套危機處置機制。發揮中國人民銀行最后貸款人的職能，強化對金融監管機構的問責機制與約束機制；明確處置預案啟動的時機、危機處置工具、穩定手段、資金來源，明確機構的破產清算程序和接管程序。其次，建立存款保險制度。當前在我國推出存款保險制度的時機已經成熟，可以適時推出存款保險制度，彌補監管資源的不足以及市場化風險處置機制的缺失。最后，加強跨境危機的國際合作，共同應對危機。積極參與國際監管標注的制定，推進國家和區域層面的跨境監管合作，完善跨境危機的處置機制。
5其他配套措施
宏觀審慎監管體系的構建，還需要一些配套政策作為補充，主要包括：第一，構建宏觀審慎監管職能約束機制，包括公開決策制定框架、定期評估報告、明確各方責任等；第二，構建切實可行的信息共享機制，切實落實各相關部門之間所需、數據的共享機制；第三，培養專業監管人員的分析能力；第四，重視會計制度的作用，密切關注國際會計制度改革動向，研究國際會計制度改革對我國金融體系的影響以及如何制定適合我國金融穩定的會計制度。〖HJ*2〖HJ
參考文獻：
[1]國務院發展研究中心金融研究所“宏觀審慎管理框架研究”課題組構建我國宏觀審慎管理框架的政策建議[EB/OL].[2011-06-07]http：//wenkubaiducom/link？url=3QW2Vyfp2NrOaSyVPR5WTb3SYgrfy8QD5Z_3Ec27tdZZCy_Wl6q-pwKRFM7V69A0N6aVylBgOvOSx6MkHaxDzI ShAKUkY-dlPHVywayuwKja
[2]何德旭，吳伯磊，謝晨系統性風險與宏觀審慎監管：理論框架及相關建議[J].中國社會科學研究生院學報，2010（6）
[3]王志華國際社會宏觀審慎監管創新及對我國的啟示[J].華北金融，2011（2）
首先，支持民間資本發起設立金融機構。近年來，得益于我國綜合實力攀升，為民間資本發起設立金融機構準備了物質條件。同時，我國民間資本事實上也早已大范圍實質性地參與了金融業務，其激發經濟活力優勢與造成負面影響均在不少區域和行業有充分體現。因此，因勢利導，發展與規范并重，發揮民間資本優勢，遏制違法違規經營已成為當前不可回避的現實任務。
但就現狀而言，我國民間資本參與設立金融機構依然還有不少障礙，主要問題是在發起設立某些金融機構時，民間資本不能擁有較為獨立的主導地位，大型國有金融機構參股作為“監管連坐”幾乎成為設立這類機構的準入條件。這不僅束縛了民間金融機構設立的自由度，也破壞市場經濟體系中權責自負的基本原則，在客觀上增加了大型國有商業銀行的經營負擔。因此應盡快制訂民間資本發起設立金融機構資格審核辦法，充實監管力量，實現民間資本設立金融機構資格審批法制化。
其次，加快推進利率市場化改革。近年來，我國經濟市場化水平不斷提高，利率市場化進程相對滯后，兩者之間存在加速協同的強烈需求。現實表明，我國加速推進利率市場化的基本條件已具備，實現利率市場化收益效應顯著增強，現在亟需提升金融體系的市場化程度，加快推進利率市場化進程，以適應新的經濟形勢。
在利率管制下，銀行業利潤過高，且對管制性利差依賴較大，不僅損害了存款人利益，也大大增加了其他行業的成本，又導致地下金融泛濫。從正面效應看，利率市場化將逐步彌合民間市場利率與基準利率的差距，增加金融體系透明度，降低金融隱患。同時，修正資金價格扭曲，優化金融體系和資源配置效率，滿足不同信用等級客戶滿意度，也大大有利于倒逼我國銀行體系提高競爭力。建議盡快分步采取以下措施：穩定短期存款利率，擴大貸款下浮幅度30%到50%；放寬長期大額存款上浮幅度30%到50%；最終全部放開存貸款利率。
其三，強化地方政府監管權責。建立強大而不遏制活力的金融監管體系是打造發達金融體系的難點，也是確保我國金融體系發展規范平衡的核心任務。國際經驗表明，發達金融體系必定是多層次金融體系，而多層次金融體系必會導致監管主體多元化、專業化和監管分工精細化。健全金融監管體系是建立我國發達現代金融體系的基礎性工作，應超前部署，及早成型。
總體看，近年間我國金融監管體系在防范傳統業務和主要金融機構風險上已積累了豐富經驗，整體監管實效令人滿意。但與此同時，中央政府相關部門在統管監管問題上力量已明顯不足，單靠中央政府現有監管力量，不僅力不從心，也容易脫離地方經濟發展實際，更會形成中央與地方政府間的利益博弈。有鑒于此，建議盡快匹配地方政府金融監管權責，將部分規模較小又貼近地方經濟發展的中小金融機構監管權限下放地方政府，在促進地方經濟發展同時，強化地方政府的監管責任。
近年來,國內外金融風險形成機制發生較大變化，非傳統金融風險急速上升，影子銀行業務以其信息不透明、高杠桿、轉移信用風險和期限轉移成為重大金融風險新來源。鑒于防范影子銀行風險已成我國當務之急，創新金融監管機制已是強化地方政府監管的題中應有之義。這要求盡快制訂監管法規，厘清監管責任，確立機構和業務登記制，制定和完善業務標準，建立影子銀行金融風險損失追溯制度，形成事前風險防范與事后處罰的動態監管機制。
當前金融風險產生和防控不力的體制根源
金融是實體經濟的鏡像反映，當前我國各種金融風險是國民經濟深層次矛盾的綜合反映，既有經濟結構矛盾和經濟體制轉軌不到位的因素，金融體制不完善也是重要原因。
（一）實體經濟改革不到位
一是國有企業改革不到位。國有企業行政管理模式未徹底改變，國有資產效益不高、活力不足、加杠桿沖動較強，是企業部門整體償債能力下降、杠桿率攀升、信用風險加大的重要原因。2014年末國企資產負債率較2007年末上升了7個百分點，目前杠桿率已達到民企杠桿率的兩倍左右。二是金融機構公司治理不健全。“三會一層”和內控機制流于形式，董事會運作行政化，運營管理機關化。許多金融機構仍主動或被動承擔大量政策性業務，預算軟約束導致道德風險，資本真實性和質量不高導致利潤虛高，管理和防控風險的能力不足。三是中央與地方財權事權不匹配。地方政府缺乏主體稅種，隱性債務反復升高，“土地財政”根深蒂固，不斷催生“地王”、持續吹大泡沫。四是部分行業壟斷特征明顯。雖然政策上一些領域相繼開放，但各種“玻璃門” “彈簧門” “旋轉門”下，無形的市場準入關卡仍然難以逾越。
（二）金融管理體制不完善
一是金融調控軟弱無力導致風險滋生。金融監管博弈貨幣調控，監管部門基于對金融機構巨大而直接的影響力，自覺或不自覺地超越監管范疇扮演宏觀調控角色，宏觀調控令出多門，貨幣政策主體性和自主性不夠，貨幣總閘門難以控制，導致近年來我國金融體系資產規模迅猛擴張，股票、房地產和商品市場泡沫積累和破滅反復出現，這是當前各類金融風險產生的重要背景。二是分業監管導致風險防控不力。首先，分業監管體制下“鐵路警察、各管一段”導致風險看不穿、防不住，無法有效綜合經營和大資管背景下行業交叉領域不斷積累的金融風險，導致監管真空。寶萬之爭中各監管部門僅關注各自領域，無法實現穿透式監管，高杠桿投資風險巨大。其次，部分功能法律屬性相同的金融業務分屬不同部門監管，政策溝通不暢導致監管標準不一，滋生監管套利，破壞了市場的公平有效性，如信托計劃和券商、基金的資管產品功能屬性相同，風險資本要求卻大不相同。再次，各監管部門獨立發展登記結算等金融市場基礎設施和金融統計系統，數據標準不一、信息歸集困難、無法獲得統一共享的監管數據，導致監管反應遲鈍。三是日常監管與危機救助分離導致風險處置低效。在金融機構治理不完善、金融監管不到位情況下，金融安全網過度依賴中央銀行最后貸款人。央行金融穩定功能被簡化成付款箱，在不參與日常監管情況下參與救助，權責不對稱必然導致救助處置耗時低效，兜底式“花錢買穩定”往往要付出更高代價。
防范金融風險要托底于保立足
于改
實踐表明，每當改革開放遇到重大困難，總會出現兩種聲音。一種聲音認為，面對復雜的金融風險形勢，策略上應“以保為主”，避免問題惡化，主動放緩改革節奏，甚至出現改革倒退；另一種聲音認為，改革中出現的問題，恰是關鍵改革不到位或配套改革不到位造成的，策略上應堅持“以改為主”，要通過全面深化改革，化解風險于改革創新之中。在當前實體經濟結構矛盾突出、金融管理體系不完善，金融風險高壓高發背景下，“以保為主”還是“以改為主”爭論又起，從根本上厘清“保”和“改”的區別與聯系，明確理論邊界和政策涵義，對于正確領會和貫徹落實中央經濟工作會議精神意義重大。
（一）“以保為主”是對守住風險底線的曲解
什么是“保”，“保”和“改”的理論邊界在哪里，要保什么？這是我們首先要回答的問題。從根本上說，“保”是基于底線思維，是非常態下應對危機的機制和措施，保的是底線，只有形勢發展到底線時才需要保。就金融風險而言，“保”就是要守住不發生系統性金融風險的底線，所以說金融安全托底于保。在底線之上，過度追求“保”必然妨礙市場配置資源的效率，不僅無法有效化解已有的風險，無助于從根本上消除風險產生、積累和傳染的根源，還會造成激勵機制扭曲，最終催生新的風險。
一是“以保為主”會固化既有結構性矛盾，導致風險積少成多、積小成大。“以保為主”理念下，許多本該有序化解的個體性、局部性、短期性風險因素遲遲不能得到處置，可以通過風險暴露而疏導的壓力長期得不到釋放，大而不能倒的風險領域越來越多，系統性風險壓力顯著加大，市場機制在資源配置中的決定性作用無法發揮。我國房地產市場調控政策是“以保為主”理念的突出表現。一旦房價上漲，則擔心風險，采取限購限貸等行政化手段抑制需求；而一旦經濟走弱，希望以房地產投資提振經濟增長的時候，又會采取反向措施促進房地產發展，房地產調控被短期調控目標左右，而土地財政、供地制度、房產稅以及房地產在經濟增長和調控中的作用等深層次體制機制改革未得到實質推進，這是“促進房地產市場健康發展的長效機制”尚未建立的根本原因。
二是“以保為主”催生道德風險和新的風險點。“以保為主”主張“零風險暴露”，采取事實上“花錢買穩定”的策略。其結果是微觀上隱性擔保、剛性兌付盛行，宏觀上中央銀行最后貸款人無限救助，造成了嚴重的激勵扭曲，催生道德風險：投資者長期缺乏自我保護意識；企業和金融機構因風險不必自擔而過度承擔風險；監管部門因成本外生的無限救助，存在放松監管的逆向激勵。當前，許多金融機構在金融市場上進行高杠桿投資套利，金融市場緊繃下各類意外事件往往形成不小的市場震蕩，過分強調市場穩定就可能倒逼央行貨幣投放，在這一具有明顯道德風險特征的制度格局下，影子銀行資產規模必然在整體資本水平不足情況下進一步擴張，最終導致更高的杠桿率和潛在風險。
（二）“以改為主”是防范金融風險唯一出路
改革開放歷史證明，唯有改革才能解決經濟轉型中出現的問題，唯有改革才能從根本上破除風險滋生和積聚的體制根源。
一是要深入推進“三去一降一補”的供給側結構性改革。去產能要堅持市場化、法治化原則，堅定地淘汰落后產能。去庫存的關鍵是建立促進房地產市場健康發展的長效機制，理順中央地方財政關系，使地方政府具備與其職責相匹配的財權和財力，擺脫對土地財政的依賴。因城因地施策，重點解決三四線城市房地產庫存過多的問題。去杠桿要在控制總杠桿的前提下，把降低企業杠桿率作為重中之重，當務之急就是要加快推進國有企業改革、理順價格機制等來有力改變激勵機制。降成本要加大簡政放權力度，降低各類交易成本，特別是將“營改增”的減稅效應落到實處。補短板既要補硬的短板，也要補軟的短板，既要補發展短板，更要補制度短板，尤其是民間資本進入壟斷行業的制度短板。應抓緊制定出臺大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等領域市場準入的方案和政策措施，制定出臺支持民間資本發展養老、健康、家政、教育培訓、文化教育等服務的具體辦法，同時努力為民間資本營造公平競爭環境。
美國金融監管改革要最終通過立法并付諸實施,還須經歷一個必要的修正、博弈和平衡的過程。
關于美國金融監管體系中的缺陷,自金融危機以來一直被廣為詬病。在金融危機最為困難的時期逐步度過之后,通過全面的金融監管改革重塑民眾對金融體系的信任和信心,滿足美國國內和國際市場對美國金融界的嚴厲批評,自然成為美國當局的首要任務。
實際上,自2007年金融危機爆發以來,美國政府和金融監管機構在積極救助機構與市場的同時,還積極籌備和研究了一系列的金融監管改革方案。其中代表性的文件包括2008年3月前任財長保爾森提出的《金融監管體系現代化藍圖》,2009年6月17日美國總統奧巴馬提出的《金融監管改革―一個新的基礎》,以及隨后美國證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)提出的關于場外交易(OTC)市場衍生品的監管方案、財政部提交的《2009消費者金融保護局法案》草案等等。基于此的一整套金融監管改革提案于2009年12月在眾議院獲得通過,但在2010年4月26日參議院的程序性投票暫時受阻,而后又在5月20日參議院以59票贊成39票反對的投票結果通過金融監管改革法案。按照美國的立法程序,可以預計,美國參議院通過的改革方案將與眾議院在2009年12月份通過的方案相協調統一,最后由奧巴馬簽署并使其成為法律。而美國金融監管改革要最終通過立法并付諸實施,還須經歷一個必要的修正、博弈和平衡的過程。
宏觀微觀審慎監管結合的監管新框架
提交美國參議院的金融監管改革提案長達1558頁,雖然具體內容非常豐富,但其共同目標只有一個:通過更為有效的監管防范金融危機再次重演,以回應公眾的強烈批評;改革強調在完善傳統的對特定金融機構的微觀審慎監管的基礎上,進一步強調通過宏觀審慎監管來防范系統性風險,形成更為完整的金融風險監管框架雛形。
宏觀審慎監管強調建立新的監管架構
基于對金融危機的反思,美國正在討論的宏觀審慎監管框架關注對可能影響整個金融系統穩定風險因子的監管,而從方案中可以看出預期的美國相關的改革建議主要包括:
對具有系統重要性的機構提高監管標準建議所有具有系統重要性的、相互關聯的大型金融服務企業都標識為一級重要的金融持股公司(Tier 1 Financial Holding Companies),不僅包括銀行,還包括對沖基金、私募基金、保險和經銷商等非銀行金融機構。賦予美聯儲新的職權,統一對這些可能威脅到金融穩定的機構實施監督,對其提出更高的資本金和流動性等風險要求,增強這些機構應對經濟周期波動的能力。
為“太大而不能倒”的機構設立專門的救助基金建議事先由最大規模的各家機構出資成立救助基金,規模至少500億美元,用于支付個別機構陷入困境時的救助費用或清算拆分的費用,杜絕像雷曼一樣的金融巨頭破產后引發市場連鎖反應。同時保證納稅人不再為救助“太大而不能倒”的機構而最終買單,也防止政府和金融市場被這樣的大型機構綁架,陷入無休止的救助黑洞。
設立對問題金融公司的清算程序建議由聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corp., FDIC)管理一個“有序的清算程序”,對陷入困境的大型金融公司進行接手和拆分,以避免類似雷曼兄弟倒閉對市場造成的嚴重沖擊再次出現。其中的關鍵是美國政府不再承諾救助問題金融機構,而是通過適當的清算程序將大型機構失敗對市場的系統性沖擊降至最低。
成立一個綜合性的金融服務監督委員會建議設立金融服務監督委員會(Financial Services Oversight Council, FSOC),旨在識別和監控正在形成的系統性風險,協調監管爭論、加強監管合作。FSOC由財政部長任主席,成員預計由美國主要金融監管機構的領導者構成,包括:美聯儲主席、國家銀行監管局(NBS)局長、消費金融保護署(CFPA)長官、證券交易委員會(SEC)主席、商品期貨交易委員會(CFTC)主席、聯邦存款保險公司(FDIC)主席、聯邦住房金融局(FHFA)局長等。
加強對場外交易(OTC)衍生品市場的監管主張對規模達4500億美元的OTC衍生品市場實施更加嚴格的監管,要求所有標準的OTC衍生品都通過一個中央交易對手(a central counterparty, CCP)進行清算,推進場外市場交易的場內化,并提高相關衍生品交易的保證金要求。目的是增加OTC市場透明度、防止其產生和放大金融風險。
微觀審慎監管強調對空白地帶的監管
微觀審慎監管集中于對特定行業和機構進行監管,改革建議進一步彌補了原有的審慎監管的空白和不完善之處,主要包括:
將對沖基金等納入監管范疇提案建議資產價值在1億美元以上的對沖基金要向SEC登記,開放其賬目接受更為詳盡的審查。同時,風險投資基金、私募基金甚至離岸基金等也在考慮納入監管范圍之內。
加強對信用評級機構的監管針對金融危機中評級機構普遍反應滯后、評級有失客觀的情況,建議提出強化SEC對信用評級機構的監管權力,使不當評級或者對評級的濫用行為面臨更大的法律風險。
對銀行從事高風險業務的限制由前美聯儲主席、奧巴馬的經濟顧問Paul Volcker提出的Volcker準則,要求禁止銀行從事高風險交易、對其自有賬戶的自營業務和與客戶需求無關的業務,限制商業銀行從事私募股權或對沖基金業務。
加強對金融消費者和投資者的保護建議在美聯儲之下創建消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA),這是一個相對獨立的機構,擁有強制收購權、強制執行權等權力,旨在確保金融產品對投資者的保護。提案還要求銀行停止對抵押貸款和信用卡的濫用,并要求金融機構為投資者提供簡單的“普通香草型金融產品”(plain vanilla products),提高金融產品和服務的透明度和公平性,降低消費者面臨的道德風險。
分歧與爭論
目前看,分歧與爭論主要集中在以下幾個方面:
改革是否會導致政府的過度監管提案強調了美聯儲維持金融穩定的職責和權力,而批評者擔心美國政府的過度干預會破壞市場效率,同時也懷疑美聯儲作為貨幣政策的制訂者和執行者,能否同時勝任對系統性風險的監控。事實上,危機中美聯儲本身的監管效率也已經備受質疑,因而有建議提出賦予美國政府審計局(GAO)權力,來審計美聯儲的貨幣政策和其他業務。
問題金融公司清算程序的可行性反對意見認為應由問題公司的債權人和股東為其破產承擔費用,否則共同出資成立救助基金反而對個別問題金融公司的冒險行為形成激勵。
設立消費者金融保護署的必要性及其職責界限反對者質疑成立一個新的機構保護消費者是否有必要,因為原有監管機構多少都有消費者保護的職能;還認為其監管范圍過寬、權力過大,且有可能涉及消費者的隱私等。
嚴格監管是否會降低美國金融機構競爭力提案限制美國的銀行等金融機構從事互換等衍生品業務的內容受到了金融機構代表的激烈反對。他們擔心改革會造成美國金融機構盈利能力下降、金融市場活力減退,國際競爭力受到削弱。
實施改革在操作層面上的可行性如美國金融服務監督委員會和其他監管機構對系統性風險的監控尚缺乏具體的工具和手段,對問題金融機構清算時境外分支機構如何通過美國政府的清算程序,如何區分銀行“高風險、與客戶無關的”交易與合理的流動性管理投資活動等。
重構美國現行金融監管體系
無論存在何種分歧,從趨勢看,通過更加有效的金融監管來限制金融市場風險,已經成為美國金融界的共識。美國金融監管改革提案則有望將這一共識落實為具體法案,這對美國的現行金融監管體系可能會逐步產生影響。
金融監管標準更加嚴厲首先,提高可能對市場產生系統性沖擊的大型金融機構的監管要求,包括增加資本金和流動性要求等,以增強金融機構彌補損失、防范風險的能力;其次,限制銀行等金融機構的業務和經營范圍,機構的自營業務、高風險的衍生品交易和復雜的金融產品設計,將被禁止或置于更嚴格的監管之下;再次,金融機構規模也將受到限制。通過對銀行持股比例的限制、設立拆分程序等措施,防止“太大而不能倒”的金融機構的產生。
金融監管范圍會明顯擴張美國將逐步準備將缺乏監管的OTC衍生品市場、對沖基金、私募基金及其他非銀行金融機構等納入監管視野,形成更為全面的金融監管范圍。
金融監管方式更加關注宏觀審慎監管金融體系中的系統性風險,來源于微觀金融主體風險行為的“外部效應”,因而傳統的針對特定機構的微觀審慎監管,無法滿足對高度關聯的現代金融市場中系統性風險的監管要求。宏觀審慎監管集中關注可能影響整個金融系統穩定的風險因子,從更為全局、而非單個機構的角度實施對整個金融市場系統性風險的監管。
目前美國推進的宏觀審慎監管有兩個維度:時間維度下的宏觀審慎監管,目的是通過減輕風險因子的順周期性來緩釋系統性風險,如提高機構的資本金和流動性等風險要求,建立逆周期的資本緩沖器機制等。橫截面維度下的宏觀審慎監管,主要關注具有系統重要性的金融機構和金融系統不同部分之間的關聯性,如防止“太大而不能倒”的金融機構的產生,建立問題金融公司的有序的清算程序,對不同金融行業進行統一監管等。
金融監管強調對市場創新的制衡危機前的美國金融市場,一直以市場自由化程度高、金融創新活躍而備受稱道。但正是由于金融創新過度,使得“次級按揭貸款”、信用違約掉期(CDS)等創新工具脫離了金融監管的能力范圍,經營復雜金融產品的金融機構杠桿率過高,最終導致了金融風險集中爆發。本次改革是對之前強調自由市場和片面鼓勵創新的監管理念的一個重要轉變,對復雜金融產品的使用將被限制。
金融改革與國際趨勢相一致
通過對全球金融危機的反思,包括美國在內的全球金融監管體系都正在發生著變革。歐盟在2009年6月19日通過了《歐盟金融監管體系改革》,英國財政部2009年7月8日《改革金融市場》白皮書;2009年4月倫敦和11月匹茲堡的G20峰會都發出改革金融監管的呼吁,同時巴塞爾委員會、國際證監會組織(IOSCO)等國際機構也都在積極醞釀金融監管改革的具體措施。從改革的重點看,美國正在推動的金融改革與國際趨勢基本一致。
提高監管標準巴塞爾委員會通過修正第一支柱的原有標準,提高對銀行監管資本的最低要求,同時增加對銀行杠桿率的限制,并強調保持充足的流動性比例,以增強金融機構對沖損失、防范風險的能力。歐盟也對銀行資本要求和會計程序進行重新修正,考慮到對抵押貸款證券重新打包形成的復雜金融工具的杠桿效應,最高可對其賦予1250%的風險權重,也要求對銀行資產證券化和表外頭寸的風險進行披露。英國的金融服務管理局(FSA)也對具有系統重要性的金融機構提出更高的資本和流動性監管要求。
擴大監管范圍歐盟委員會新的監管方案要求對沖基金、私募股權基金等進行注冊,建立行業的最低的準入要求,定期公布信息并增加交易透明度。甚至歐盟境外的基金要想在歐盟銷售產品也必須滿足這些嚴格的治理標準和風險管理規則。對之前缺乏管制的OTC衍生品市場,歐盟也建立了中心交易對手制度,對標準化的合約進行集中清算和場內交易,降低可能帶來的風險。此外,2009年6月國際證監會組織也了一系列關于對沖基金審慎監管的準則,對流動性風險管理方法、投資的盡職調查等提出了具體的監管要求。
對系統性風險的宏觀審慎監管國際機構都認識到,傳統的針對特定機構的微觀審慎監管,無法滿足對規模龐大且高度關聯的現代金融市場體系的監管要求。巴塞爾委員會在對《巴塞爾新資本協議》的修訂中強調要對整體金融穩定而非單個銀行的監管。歐盟成立了歐洲系統風險委員會(European Systemic Risk Board, ESRB),作為各國監管機構的協調者,負責對歐洲金融體系的系統性風險進行宏觀監測和預警,并針對預防風險提出行動建議。英國成立了金融穩定理事會(CFS),由財政大臣任主席,三方成員來自金融穩定局(FSA)、英國財政部和英格蘭銀行。CFS的主要職責是評價系統性風險,協調英國的監管機構,并在金融穩定受到威脅時進行必要的干預。
強調跨國監管協調合作金融危機中風險通過高度聯通的金融市場在國際間傳遞,導致全球各國幾無幸免地受到波及。因而需要通過一致的框架進行密切的跨國監管協調,減輕市場風險的跨國外溢效應,阻止由于監管不一致導致的監管套利。在2009年4月G20倫敦峰會上,金融穩定論壇(FSF)也更名為金融穩定理事會(Financial Stability Board, FSB),并于2009年6月26日開始運作,目的是在國際層面上協調各國金融監管當局的合作交流和一致行動,以促進國際范圍內有效監管政策的實施。歐盟的改革也強調內部各國監管的一體化,由本國監管機構對在本國經營的金融機構進行監管,同時通過歐洲系統性風險監管系統(European System of Financial Supervisors, ESFS)作為各國的聯系和協調網絡。
在次貸危機爆發三年后,同時也是在內部和外部的壓力下,美國金融監管改革法案的通過并陸續實施,必然會對美國乃至全球金融監管走勢形成深遠影響。而隨著先后在美國眾議院和參議院的通過,這項20世紀30年代“大蕭條”以來最為全面的金融監管改革法案,也必將逐步進入一個實施階段。盡管這個過程中還需要做出許多政治上的折衷與妥協,但是整個改革的方向和趨勢應當是明確的;同時,對于其中可能出現的負面影響,如過度監管可能制約市場發展活力以及過分強烈的政治色彩等,同樣需要高度關注。
金融是為實體經濟服務的，哪兒有金融，哪兒就必須監管，否則就會混亂。而實體又分為企業、個體戶、農戶，中國的企業有1200多萬家，其中規模較大的數千家，中等規模的也有數十萬家，小企業數百萬，這些加起來不到二百萬，剩下一千多萬是小微企業。全國有4000多萬個體戶，兩億農戶。這一部分實體經濟又可以分為六類，即超大企業、大企業、小企業、中企業、個體戶、農戶6個層次，粗分可以分為兩個層次，大中型經濟體和小微型經濟體。而微觀經濟體中的兩大部分，差異性也十分明顯，這種情況已經存在數十年甚至上百年，并且還將長期繼續。
實體經濟分層次，金融業也要分層次，金融里分層次的重點就是要建小微金融層次，我稱之為“草根金融”，內容就是機構、產品、監管三項，分別由誰來做？中和農信；而產品呢？五戶聯保；監管方面，由中央指導，地方監管。政府給政策，財政部、央行給支持，然后社會服務。
金融不分層監管導致了大一統的垂直金融監管體制難以適應不同層次、不同區域、不同發展階段實體經濟和金融機構的需要，特別是隨著小微企業的崛起，城鄉個體戶、生產性農戶等其他微型經濟體的不斷壯大，現在小微金融機構、準金融機構快速發展，其中村鎮銀行近千家，小額貸款公司7000家，融資擔保公司9000家，有放貸功能的典當6000家，加起來達2、3萬的規模，并且還在迅速發展，一個省這樣的小機構也有上千家，要“一行三會”來管？他們管不過來。
從世界范圍來看，現代金融已有幾十年的歷史，其監管模式一共有三種類型：第一類是銀、證、保（指銀監會、證監會、保監會）統一，由一家監管，比如英國；第二類是銀、證、保分層，美國即如此；第三類是銀統一，證、保分層或者證統一，銀、保統一，這其中以德國、墨西哥為典型，實施這類監管的國家居多。回到國內的情況，我們要面對現實，不要阻止小微金融發展，特別是不要阻止真正給小企業、微企業、個體戶、貧困農民的小微貸款。
構建雙層金融監管體系，我們的縣政府、市政府、省政府能管理好，他們能夠聯合起來為老百姓的辦實事兒。現在看，全國一些省市有相當一部分縣都建立了機構，并且運行了若干年，這為地方政府正式參與地方金融監管奠定了良好的組織、人員、設備等基礎，比如已經建立了省政府金融辦，北京市率先建立了省政府金融局。IT系統方面，江蘇省的金融辦有一家微金融服務公司，屬下的500家小貸公司全部是計算機運作，和省金融辦聯網。中和農信下面90多個縣，分支點將近兩百個，每個點每天的運行在總部是聯網的。除了互聯網之外，我們還可以大量用手機來放貸。我考察了非洲的肯尼亞，這個國家的貧窮是我想象不到的，但肯尼亞手機放貸比較活躍。中美洲和南美洲的哥斯達黎加、秘魯、墨西哥等國家也在用手機放貸，包括小郵政儲蓄點、小維修點、服務點全可以被委托放貸。所以，把金融監管職能下放到地方政府的條件基本成熟，這也預示著中國進行兼容機關體制改革，適當放權的條件成熟。
在體制上，對微金融、草根金融、小微金融、普惠金融、扶貧金融，要給予穩定的制度構建——中國要正式實施中央和地方的雙重金融監管體系，正式把小金融、微金融、草根金融，把對農戶、城鄉個體戶、微企業，以及一部分小企業的信貸、資本市場、保險等這個金融從整個大金融體系中分出一個層次，給予不同的政策、監管和引導。
金融分層監管的總體思路是中央管大中型企業，地方管小微企業；中央管全國，地方管區域；中央管公眾類，地方管非公眾類，加一個過渡期，過渡期結束就迅速在全國普及，地方監管部分，由中央負責制定方針政策，指導和監督地方執行。在這期間，地方可根據中央的法規定操作辦法、實施細則，照章辦事。
我認為，金融分層監管是今后我國金融改革的一個非常重要的任務，目標是建立一個統一領導、分工明晰、責權一致、協調配合、運行高效的中央和地方配合的中國特色的監管體系。
（本文摘自作者在《新時期金融扶貧論壇》上的演講，有刪節）
【關鍵詞】金融監管；監管體系；金融風險
【中圖分類號】F8 【文獻標識碼】A
【文章編號】1007-4309（2012）07-0129-1.5
金融業是現代經濟的核心，金融監管作為一個國家金融制度的重要組成部分，也隨著金融制度的發展而不斷變化，而金融監管體系是否完善是金融監管能否起到作用的基礎。銀監會統一監督管理銀行、金融資產公司、信托投資公司及其他存款類金融機構，其監管目標就在于通過審慎有效的監管，保護廣大存款人和消費者的利益、增進市場信心及增進公眾對現代金融的了解，并努力減少金融犯罪，維護金融穩定。本文針對目前我國金融監管體系存在的問題，分別從金融監管機構、金融監管對象、金融監管內容與方法及金融監管環境等四個方面提出相應的建議。
一、完善我國金融監管相關對策
建立風險預警機制，加強風險監管意識。中國銀監會2005年12月31日的《商業銀行風險監管核心指標（試行）》，從2006年1月1日起試行，以加強對商業銀行風險的識別、評價和預警，有效防范金融風險，成為銀行監管新的指標體系。2009年7月，為進一步加強商業銀行風險管理，中國銀監會頒布《固定資產貸款管理暫行辦法》，并要求各商業銀行嚴格執行新規則，可見監管層對于控制商業銀行信貸風險之決心。因此，建立金融安全預警指標體系，并對有關指標數值隨時進行觀測分析，預警金融危機的發生，對我國經濟發展和社會穩定具有重要的意義。所以，建立有效的銀行安全預警體系是一國金融健康運行的必要前提，也是更好地保護投資者利益的重要手段。
市場風險的審慎監管框架通常包括兩方面的內容：一是監管機構制定市場風險管理方面的指導性文件；二是監管機構規定市場風險的監管資本要求。制定和實施市場風險管理方面的指導性文件，也有助于促進商業銀行提高風險管理水平，完善風險管理體系，逐步達到采用內部模型法計算市場風險資本的定性標準，從而為采用內部模型法計算市場風險資本奠定基礎。我國銀行業在風險管理的理念上突破單一信用風險的局限，要充分重視對這些風險的管理，綜合考慮各種風險因素，從單一的信用風險管理轉向全面風險管理。
合理調整銀行監管體系，充分發揮銀監會的監管職能。銀監會的設立具有重大的意義，然而銀監會監管的真空狀態是與設立銀監會的初衷背道而馳的，因此現狀急需改變，真正做到銀監會與人民銀行在銀行監管方面的職責分離，充分發揮各自的作用。可以從以下兩個方面入手：首先，調整目前的金融監管協調機制：鑒于目前的協調機制并不理想，我國可以考慮由國務院出臺一部《金融監管協調機制條例》，該條例所涉的當事方應包括中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會及財政部等五方，在內容上可以原《備忘錄》為基礎進行適當的細化與內容上的擴展；其次，央行與銀監會之間職責分工明確化問題：我國應將一些現在由央行所把持的、目前《銀行業監督管理法》規定不明確的權力自央行進行再次剝離，以實質增強銀監會的監管權力。另外，由于《中國人民銀行法》所規定的央行之監督檢查權與建議權行使的條件是“經國務院批準”，但并未明確具體批準的條件，規則的模糊性無益于銀監會對此種行為有合理預期。因此，我國有必要使檢查權與建議權行使的條件具體化。
綜上，中國銀監會的分設是一個價值取舍問題，具有一定的合理性，如為中國銀行業監管的專業化創設了機構平臺，在一定程度上緩解了央行身兼兩任的“角色沖突”，同時也考慮到了國際金融監管權力配置的發展態勢。我們必須擺正中國銀監會的位置，使其具有比較實質性的獨立監管權力，而非停滯于形式上的分離。
加強金融監管國際合作。經濟金融環境的劇烈變化改變了銀行業原有的經營理念、方式和手段。從全球范圍來看，加大了銀行的經營風險，同時經濟金融的全球化直接推動了全球范圍內銀行監管和風險管理原則的框架的整合與統一，使銀行監管的國際合作成為金融全球化發展的必然要求。
近年來，銀行監管的國際合作與協調得到迅速發展，并在相當廣泛的領域被各國的金融監管當局所接受，合作日漸緊密。這種發展包括世界性、地區性的國際金融組織、委員會的發展，各種多邊、雙邊協議的起草與簽訂及眾多監管原則與方式的確立和應用。許多國際組織順應這一要求做出了大量的工作。
同時，監管國際合作通過雙邊合作的形式來完成，其中包括：第一，諒解備忘錄（MOU），即兩家機構相互向對方提供各自應盡義務的一種協定。最常見的諒解備忘錄是可以接觸他國監管當局提供的陷入財務危機銀行的情況；第二，金融信息共享協定（FISMOU），通常是具體說明有關方面可以了解的一半情況，例如規定同時在兩個國家以上設立分支機構的銀行應定期向雙方監管當局披露有關信息；第三，非正式聯系的雙邊信息共享，如中央銀行和監管當局之間的合作。雖然這種合作是非正式的，但具有較大的靈活性和及時性，可以在個別銀行發生財務困難時起到不可低估的作用。展望未來，金融監管的國際合作將因世界經濟的一體化和國際金融業的融合而不斷地深化，同時又因為電子和信息技術的應用、金融創新的不斷涌現而更具挑戰性。
中國工商銀行已經在米蘭、荷蘭阿姆斯特丹、布魯塞爾、新加坡和巴黎等開設分行同時不斷收購國外知名銀行的股權。為進一步增強個人外匯業務競爭力，全面發展個人外匯業務品種的多樣性，并適應外匯業務的發展和網上銀行外幣業務開辦需求。所有這些成果證明我國銀行業目前初步實現了國際合作，但國際合作的道路艱辛漫長，需要長期努力朝著國際合作的目標邁進。
二、改進我國商業銀行監管手段
我國有必要以國際通行的監管重要方式：非現場監督加以借鑒，建立我國銀行監管的路徑與規則。我國從1989年試行報送稽核方式起，進入了非現場監督的起步階段，然而，要進一步發展和推進非現場稽核方式還應從以下方面入手：
建立非現場監督的風險監控指標體系。目前，要在原有的16項監控指標的基礎上，進一步進行補充，進而形成一套完整的風險監控指標體系，重點建設以下監控指標：其一是經營質量指標：包括資產結構、應收利息、人均效率、人均費用、資產利潤率、資產成本率、資金運用等。通過這類指標的分析，反映現實的和潛在的經營質量與成果；其二是經營規模和發展水平指標：包括存、貸款增長情況、國內結算業務量、金融產品開發和金融工具創新情況、網點人均業務量、高中級人員狀況等。通過這類指標的觀察，展現監督對象的現實水平，發展速度和前景；其三是經營風險指標：在現有的資本充足率、資產流動性比率和備付率等基礎上，還應包括中央銀行基礎貨幣的運用率、資金自給率等。提高這一類指標的監測，可以從靜態和動態上反映監管對象經營的穩定性。
建立非現場監控數據庫。要改變當前非現場監督數據分散割據的狀況，像美國那樣建立非現場監控中心數據庫，實現信息共享。可由中國人民銀行各職能部門提出專業監控指標和報表要求，由金融統計部門統一開發和收集，并通過計算機加工，輸給各職能部門，減少商業銀行重復報表的弊端，提高非現場監督的效率，確保信息的完整性。當然，對于額外重要的專項性報表，各職能部門可要求直接要求商業銀行報送。要集資料收集、分析和反饋于一體，建立一個資料全面、分析準確、報告及時，能實現預警監督的全國性非現場監控體系。
實行非現場監督評級。可參照美國的評級制度，通過對銀行報表的分析，進行合規性和風險性評級，以強化銀行對其經營和風險程度的識別與管理，增強自我約束力，也利于中央銀行全面掌握各銀行經營情況，針對不同等級采取不同監管措施，提高監管水平與效率。同時考慮將評級內容向社會披露，通過公眾輿論和市場力量加強社會監督銀行的作用。
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論文摘要：隨著后金融危機時代的到來，加強金融監管成為全球關注的重點問題。雖然我國在此次金融危機中未受重創，但這并不表明我國監管體系是完美的，我們必須認真思考我國金融監管的不足之處并進行進一步地優化和完善。
2008年席卷全球的金融海嘯對很多國家沖擊很大，這讓人們意識到危機總是在周而復始地發生。危機引發變革，危機促使改進。金融危機并不是對整個金融產業和金融技術的否定，而是一次反思。不可否認，全球金融海嘯凸顯了各國金融監督方面存在的問題，盡管中國在此次金融危機中未受重創，但這并不表明中國監管體系是完美的，我們必須清醒地認識到：高效有力的監管是金融體系正常運行的必要條件，而我國目前的金融監管仍存在一些問題，需要不斷地進行優化和完善。
一、我國金融監管的現狀
我國現行的金融監管模式是分業經營、分業監管模式，即以中國人民銀行、中國銀行監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會為主體的“一行三會”分業監管體制，各個金融監管部門在國務院的授權下發揮監管的職能。在一定時期分業監管的體制是符合我國基本國情的，如：可以降低商業金融機構的經營風險，避免混業經營所產生的利益沖突從而損害投資者利益；還可以建立一道“金融防火墻”，避免貨幣市場資金直接流入高風險的資本市場，以維護一國的金融穩定等等。但伴隨著金融業的不斷發展和金融機構的多元化，目前的金融監管體制也同時暴露出了一些問題，比如，分業經營經營成本過高，難以形成規模效益。
二、目前我國金融監管暴露的問題
如今金融市場日益全球化，金融創新產品日益復雜化，傳統金融市場之間的界限也已經日益淡化，跨市場金融產品普遍存在，跨部門的監管協調和監管交叉合作變得更有必要性，我國金融監管體系的弊端便顯露了出來：
（1）金融監管立法完備度不夠
我國已經頒布了《商業銀行法》、《證券法》等一系列有關金融監管的法律法規，一定程度上規范了金融監管的法律保障，但在金融電子化、網絡化和全球化方面的金融監管法規還是空白。我們可以看到我國在實行分業監管，立法時也只考慮本部門的利益和權限。另外，我國和其他國家的金融監管立法理念、法律法規內容以及執法程序上存在差異，這可能會給我們國內的外資金融企業和走出國門的我國金融企業帶來一些麻煩。
（2）金融監管機構協調度不夠
中央銀行和銀監會、證監會、保監會作為我國四大監管機構，雖然各有分工、各有重點，但是相互之間還是存在著權責不清、配合不力的問題。隨著金融業務的不斷創新，業務交叉不斷增多，新業務的推出通常需要多個部門協調才能完成，不可避免會出現監管真空、監管重復等監管漏洞。另外，中外金融監管體制差別較大，各國監管機構對風險的判斷和關注程度也不一致，再加上我國與國外金融監管機構的交流不是很充分，相互之間沒有建立系統的金融監管協調機制，這必然會導致金融監管效率低下。
（3）金融監管信息透明度不夠
目前我國“一行三會”模式下的監管信息還處于分割狀態，不能實現監管信息共享，這導致了我國金融市場上信息的嚴重不對稱。我們知道信息及時公開并被公眾知曉，對于存款人和投資人等利益相關者得到利益維護起著至關重要的作用，這將有助于增強金融系統的安全性，并在一定程度上促進金融系統的穩定。而我國金融監管的金融機構經營和金融監管狀況的透明度還不夠，甚至在信息披露方面出現如信息失真、假賬等現象，不健全的信息披露機制很容易助長一些投機行為的發生。
（4）金融監管人員專業水平不夠
在后金融危機時代以及金融全球化步伐不斷加快、金融創新層出不窮、網絡銀行迅猛發展的背景下，金融監管水平對監管人員的素質要求也越來越高，畢竟高素質的工作人員是金融監管工作依法高效開展的基礎，是監管工作切實執行的根本保證。但是，目前我國金融監管機構現有的一些監管人員，在知識水平、知識結構和監管手段等方面，與金融監管目標的高標準和監管任務的艱巨性相比，還存在著一定的差距。
三、我國金融監管優化和完善的對策
（1）完善金融監管法律法規
我們必須優化完善我國的金融監管法律法規體系，為金融協調監管創造更好的法制環境。一要加大金融立法的力度和執行強度，確保各種金融立法被準確執行和落實。建議制定《金融監管法》，對新成立的監管機構的職責權能、與中國人民銀行及財政部門的關系等問題進行全面規定，從而切實解決當前我國金融監管過程中出現的無法可依、有法不依、執法不嚴等一系列問題，實現依法監管。二要修訂完善已有的法律法規。可通過系統全面的規劃，使各個監管部門的權責得到具體明確的分配，消除監管空白、監管重疊等現象。三要健全完善科學合理的金融機構準入制度，明確取締非法金融機構和非法金融業務等法規制度，從而提高金融監管的有效性和高效率，促進我國金融業的持續健康發展。
（2）完善金融監管協調機制
各金融機構間相互協作對于完善我國金融監管體系是至關重要的。一要完善三大金融監管機構與中央銀行及政府有關職能部門之間的協調合作，打破銀監會、證監會、保監會涇渭分明的格局，建議由央行牽頭，財政部、發改委、審計署等部門綜合調控并進，并界定各機構的職責，理順各機構之間的關系，以避免出現監管重疊或真空現象。二要建立金融監管機構與金融同業協會和其他社會中介機構之間的協調合作，以克服監管機構人力、物力、財力等方面的有限性。三要加強金融監管的國際合作。隨著金融的全球化、金融創新的飛速發展，金融系統的風險越來越大，國際金融監管受到極大的挑戰，我國必須積極參與國際金融組織的活動，加強國際金融政策協調，增強國際金融監管合作，盡快提高我國金融監管水平。
（3）健全完善金融信息披露制度
公開監督是金融監管中的重要組成部分，因此金融機構和相關的監管機構要適當地披露其政策信息，從而加強金融監管的信息透明度，如規定必須定期匯報金融機構的財務狀況、經營狀況等，讓公眾參與監督，及時了解金融機構的運行狀況，逐步形成多層次、多元化的信息披露體系，不斷充實信息披露的內容，使金融監管變得更加透明。針對當前金融機構在信息披露方面所表現的如信息失真、假賬等現象，金融機構和監管機構要進一步完善政策，做好金融機構信息披露工作，進一步規范金融機構的經營行為。
（4）完善金融監管人才培養機制
我國金融監管水平要不斷地提升，培養高素質綜合性監管人才是關鍵環節之一。高素質綜合性監管人才是要能掌握最新的科學知識、最新的技術手段、最先進的監管方法、最新的信息渠道和具有果斷處理問題的能力和良好的職業道德。因此，我國需要不斷地完善人才培養機制，建議根據國際現代企業先進的管理經驗，對現有的監管人員進行各種形式的培訓，也可派到國外銀行或其他金融機構、監管當局學習國際監管知識技能，提高人員的監管能力和水平。另外，可以選拔一些熟悉金融業務和外語、法律、計算機等知識與技能的人才充實監管隊伍，從而提高和改善金融監管隊伍的整體素質，切實提高金融監管效能，以滿足推行統一金融監管體制對監管人才的要求。
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關鍵詞：金融風險金融體系中國
1.呆壞賬水平高。2003年以來，中國金融機構不良貸款額和不良貸款比率不斷下降，盡管如此，過多地強調這些指標只會促使金融機構通過擴大信貸投放稀釋不良貸款或者收回有利的貸款，事實上不良貸款蘊涵的金融風險依然存在。根據中國銀監會2007年2月12日公布的2006年中國銀行業金融機構資產狀況報告所公布的數據顯示[1]，中國國有銀行系統的不良資產比率仍然偏高。
2.信貸投放過快。應該看到，當前，金融機構信貸投放的積極性仍然高漲。因為資本、經常賬戶的雙順差，大量外資通過各種渠道流入中國，央行不得不投放大量基礎貨幣進行對沖[2]。從貸款的結構來看，投資的大部分流向許多大型工程和基本建設，中長期貸款比重仍較大。由于長期債券市場的缺乏，潛在的金融風險又集中于銀行系統。而銀行系統通過發放大量新貸款來稀釋不良貸款率的盲目擴張行為也隱含著巨大的危機在經濟結構不盡合理、社會信用環境不夠完善、公司治理結構不規范、商業銀行自身的內控機制欠缺和風險管理能力不足的情況下，過快的信貸投放可能潛伏著巨大的金融風險。
3.流動性問題。當前，長期的流動性問題，是中國金融系統面臨的一個問題。中國銀行的資金來源主要是城鄉居民的短期存款，而資金投放卻主要是一些大型基本建設項目、政府債券、住房貸款等。這是一種不太合理的金融現象，從長期來看不利于中國金融系統的良性發展。
4.房地產帶來的金融泡沫。在加入WTO后，國內銀行業面臨著外資銀行的競爭以及商業化經營的壓力，各大銀行都在爭搶高回報、低風險的客戶，而房地產信貸一向被看做優質客戶，信貸風險較少，導致銀行近年對房地產的貸款額大幅上升[5]。當前比較突出的房地產金融風險有以下幾方面：一是房地產開發企業的真正自有資金往往不足30%，發展商“出地”、銀行“出錢”的情況嚴重；二是一些分階段連續開發的大型樓盤過度開發形成風險；三是銀行對貸款的監控不力，信貸資金被挪用，從而形成風險；四是房貸、車貸等項目貸款條件放松，消費者違約現象增多，也增加了銀行的風險。房地產二級市場不活躍，房產預售、未完工房屋交易預期價格水平上漲，收入預期不合理，都推動了房地產市場價格的走高，促進了房地產市場泡沫的積聚。這種實體經濟和虛擬經濟的脫節，如果不加以控制，其后果將十分嚴重。
5.信用體制不健全。2002年，中國頒布了銀行業新的《信息披露準則》，信息披露水平和行業透明度有了相應的提高，但中國商業銀行由于計劃經濟體制以來遺留的一些特性，導致了中國國有銀行業與西方發達國家的商業銀行相比存在有較大的差距，金融市場上交易雙方信息不對稱的現狀在短期內無法得到改觀，尤其是涉及公司內部經營、個人收入狀況等方面的信息。比如，住房信貸和汽車信貸在前幾年被認為是風險相對較小、收益較高的優質項目，但近期頻頻發生的違約現象正在改變這種觀念。一些消費者購買多套住宅以至發生償還危機。繼2003年銀行業公布車貸黑名單以后，2004年銀行業又公布了房貸黑名單。這種事后懲罰往往難以彌補銀行業的損失，客觀上也加重了銀行業的風險。
6.金融風險意識欠缺。從中國的金融發展史可以看到，中國金融業特別是銀行業到目前為止還沒有破產倒閉的先例，我們沒有巴林銀行教訓，沒有日本興業銀行的遺憾，更沒有東南亞金融危機的切膚之痛，于是社會各業中，對金融風險的危機意識很是淡漠，如為追求高息收入，高息集資，高息吸儲的現象不斷出現，甚至還存在著抵押房產，貸款炒股，置風險于不顧，盲目出資，這些都使金融風險的積存和滋生提供了養分。
1.加快金融體制改革，從制度上防范于未然。要從根本上消除金融危機的各種隱患，就必須深化金融體制改革，加大金融體制創新力度，緊跟現代國際金融發展的步伐，建立與社會主義市場經濟發展相適應的現代金融機構體系、金融市場體系和金融調控監管體系，健全現代金融制度[3]。這不僅關系到世紀之交中國金融能否安全、高效、穩健運行，而且關系到中國經濟能否快速、健康、穩定發展。中國金融機構與外資金融機構相比不論是在資金、規模，還有金融創新方面都存在巨大差距。雖然，中國四大國有商業銀行位居世界500強之列，但是在資本充足率和資本回報率方面遠低于國際水平；中國證券和保險機構與外資機構相比差距更大。因此，第一，我們要培育真正的市場主體和競爭體制，形成與開放環境相適應的競爭能力。第二，適應現代金融發展的需要，加快改革中國現代金融教育體制，下大力氣加強現代金融人才特別是高級人才的培養。第三，逐步組建幾個實力雄厚、經營多元化、具有國際競爭力的跨國金融機構。
2.市場開放穩定有序，避免強烈沖擊。中國還處于經濟轉軌階段，金融機構的法人治理結構尚未有效建立，誠信意識、內控機制、激勵機制、創新能力還有待加強。因此，金融業的對外開放要有目標、分階段、審慎有序地進行，既要積極、穩妥，又要實事求是、講求實效，做到趨利避害[4]。要吸取亞洲金融危機的教訓，避免對外開放過早過急，影響金融穩定和經濟安全。尤其要注意防范國際短期資本的沖擊。資本市場的放開尤其要謹慎，因為對資本項目下自由兌換的限制，往往是國內金融體系較為脆弱的國家抵御國際投機資本攻擊的最后一道防線，資本市場一旦放開，再要完全管住資本項目是相當困難的。
3.加強金融監管力度，保證金融市場穩定。隨著中國參與金融全球化的程度不斷加深，大量外資金融機構涌入中國，對中國金融監管要求也不斷提高。因此，要想有效防范金融風險，就需要進一步完善和發展中國金融監管體系，健全監管法規和制度。一方面，要加強對國內金融業的綜合監管。第一，要加強對金融業的內部約束。建立有效的內部監督系統，確立內部監控的檢查評估機制、風險業務評價機制以及對內部違規行為的披露懲處機制，做到對問題早發現，早解決。建立嚴格的授權制度，各級金融機構必須經過授權才能對相關業務進行處置，未經授權不能擅自越位。要實行分工控制制度，確保授權授信的科學有效性，建立對風險的局部分割控制。第二，進行金融業行業自律建設。要對所屬成員定期進行檢查，包括業務檢查、財務檢查和服務質量檢查；要對成員經常性業務予以監督，包括對業務運作的監督指導，對可能出現的風險和違規行為的預防與處理。第三，加強法律法規制度建設。要完善金融立法，以規范各種金融業務的運作。央行及金融監管當局要強化金融執法的力度，嚴格執行市場準入、市場交易和市場退出的相關法規，建設良好的金融運行環境。第四，建立風險預警和危機處理機制。要重視資金的安全性、流動性和盈利性，確保銀行的清償力；要提高呆賬準備金比率，充實風險準備金；建立存款保險制度，保護存款人的利益，維護金融體系的穩定；建立國家專門的金融危機防范機構，統一權限，協調行動，以便在危機發生時高效率地解決問題；完善援救性措施，對遇到臨時清償困難的金融機構提供緊急資金援助[5]。另一方面，中國要改變單向內調的管理策略，采取綜合性、國際性的監管策略、政策和手段，與金融全球化發展趨勢一致，爭取早日達到國際先進水平。首先，監管政策的覆蓋面應既包括國內金融業及國內金融業的國外分支機構，又要包括本國境內的外國金融機構；其次，監管的內容要適應金融全球化帶來的新問題，金融風險特別是系統性金融風險，應成為中國監管當局關注的首要問題之一；最后，對金融風險的監管手段應該比照國際標準，監管法規和各項會計、審計制度均應與國際接軌。