時間：2023-08-08 17:07:50
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一、環境公益訴訟性質的確定
(一)公益訴訟的由來
“公益訴訟”最早出現于公元前 5 世紀中期的古羅馬法。古羅馬法將利益分為兩種:一種為個人利益,即羅馬人作為一個個體而享有的權利;一種為公共利益,即專屬于不特定多數羅馬人、特定羅馬人或者羅馬人整體的權利。 環境公益訴訟,即特定主體為了環境公共利益免受損害而提起的保護性訴訟。資產階級工業革命,大機器生產代替手工業生產。伴隨著資產階級工業步入了發展的快車道,大機器生產破壞了人類的生存環境。20 世紀 30 年代,資產階級工業國家環境污染危機大爆發。此時,人們開始逐漸關注環境污染對人類生存環境的危害,并尋找化解經濟發展和環境污染二者矛盾的解決途徑。民事訴訟和行政訴訟的設計,一定程度上緩解了經濟發展和環境污染之間的矛盾。但是,當環境污染的影響對象為社會公共利益的時候,舊的法律制度已經無法解決新的問題。自此,環境公益訴訟的制度應運而生。
(二)環境公益訴訟的性質
對環境公益訴訟,學界有各種不同的定義。有的學者認為:“所謂環境公益訴訟是指社會成員,包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定,在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下,為維護環境公共利益不受損害,針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。” 有的學者則認為:“環境公益訴訟是法院在當事人及其他參與人的參加下,按照法定程序,依法對于個人或組織提起的違法侵犯國家環境權益、社會公共環境權益的訴訟進行審理并判決,以處理違法行為的活動。” 還有學者認為:“環境公益訴訟,即任何人基于行為人的不法行為致使公共環境權利受到侵害或有侵害之虞時依法提起的訴訟。”
以上各個關于環境公益訴訟的定義,盡管論述問題的角度各不相同,但都強調為公共環境利益而提起的訴訟就是環境公益訴訟。筆者認為,他們都回避了一個很關鍵的問題,即起訴人與訴訟請求是否有直接的利害關系。筆者認為環境公益訴訟的發起者,既可以是直接的受害人,也可以是因為環境破壞而受到間接損害的受害人;既可以是與案件有直接或間接關系的公民、法人或其他組織,也可以是國家機關。只要其認為加害人的行為侵害了社會公眾的基本權利,或者社會公共利益有被侵害的現實威脅,就可以提起環境公益訴訟。
二、環境公益訴訟制度的必要性
(一)符合現代社會維護人們切身利益的需求
環境對個人、社會和整個人類都具有特別重要的意義。環境問題涉及范圍的廣泛性也決定了其與公眾的切身利益息息相關。在以人為本的執政理念和科學發展觀的指導思想下,我們必須充分認識到環境問題是關系到人們切身利益的事情。環境公益訴訟制度正是適應這一要求而建立的。現代社會經濟建設取得巨大成就的同時,也帶來了環境污染問題越來越嚴重的趨勢,尤其是改革開放以后,大量的企業廣泛建立,這些企業在帶動社會經濟發展的同時,也給社會的環境帶來了巨大的壓力。而政府有時為了經濟利益的追求,對有些環境問題還沒有予以足夠的重視。正如一位學者所說,如果人類還不對環境污染問題給予足夠的重視,還不采取積極的措施治理環境污染,也許將來毀滅人類,毀滅地球的將是人類自身。
誠然,近幾年,由于人們環保意識的提高,我國的環境保護工作也確實取得了一定的成績,但是,我們也應該看到,我國現在仍然存在著很嚴重的環境污染問題。這也是由于我國長期以來不科學的環境管理所導致的。一直以來,我國對環境管理往往采取“突擊檢查”的方式,這就使得污染者有機可乘,從而也使得我國的治污工作時好時壞,反反復復。因此,只有廣泛地發動群眾,使每一個群眾都成為環境污染的監督者,使人民群眾不斷地提高環保意識,才能使環境污染者無處藏身,才能做好治理環境污染的工作,使得我們的環境更加美麗。環境公益訴訟制度正是順應這種潮流,提供給人們參與環境保護工作的機會,使得人們能夠通過訴訟渠道來維護環境公共利益。它有利于培養人們的主人翁精神,提高公眾對環境保護的使命感和責任感,從而形成全社會保護共同環境的良好氛圍。所以,只有我們全社會都行動起來,將保護環境變成我們每個人的自覺行動,環境保護的效果才會達到最佳。
(二)彌補行政權力保護環境不足的必然要求
很長一段時間以來,經濟建設一直是我國社會發展的主要任務,各地都爭相通過各種方式發展本地經濟,對本地資源進行各種開發和利用。但是,由于不合理的開發利用或大型工程建設,資源和自然環境都遭到了極大破壞,我國環境污染與生態破壞已經到了非常嚴峻的地步。大量的環境污染使環境質量下降,危害了人體健康,損害了生物資源,影響了工農業生產。如此嚴重的環境危機不僅嚴重損害了公民的生命健康和社會生活,而且成為制約我國經濟和社會協調發展的一個重要因素。而我國長期以來實行的是國家環境管理這一單軌運行機制,通過各級政府的環境保護部門以國家的名義和法律的形式,全面行使對環境保護的執行、監督、管理職能,并對全社會的環境保護進行預測和決策,強調了行政權力保護環境的特點,過多地強調公民保護環境的義務,忽視公民的權利和其他社會力量的作用 。政府在環境保護中所擁有的人力、物力是有限的,但是環境破壞行為是無處不在的,用有限的物力、人力去治理無限的環境破壞,常常會使政府部門陷于防不勝防的被動局面。同時,政府自己也會成為環境的破壞者,如政府決策違反環境保護的原則,過多考慮局部利益、短期效益,放縱個別環境污染行為或忽視污染預防等。環境公益訴訟可以彌補行政權力在保護環境中的不足。
三、環境公益訴訟的司法實踐
近年來在司法實踐中,一些國家機關、社會組織及公民以維護社會公共利益為目的,不斷向人民法院提起民事訴訟,已經為立法正式建立這一制度積累了較為豐富的實踐經驗。一是檢察機關對公益訴訟的探索,如2009年4月云南澄江縣人民法院受理的澄江縣人民檢察院提起公訴的陽宗海砷污染案件;二是行政機關作為原告提起公益訴訟,如2007年12月貴陽市清鎮環保法庭審理的貴陽市“兩湖一庫”管理局訴天烽化工有限公司的案件;三是環保社團組織作為原告提起環境公益訴訟,如2009年9月清鎮環保法庭受理的中華環保聯合會訴清鎮市國土資源局的案件以及2009年7月無錫環保審判庭受理的中華環保聯合會訴江陰港集裝箱有限公司的案件。
四、我國民訴法關于環境公益訴訟規定的不足
(一)有關環境公益訴訟制度規定的進程
1.《環境保護法》第 6 條規定“:一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”從條文本身看來,似乎蘊涵公益訴訟的意味,但是當時我國三大訴訟法均沒有相關配套措施,僅據此法條提起環境公益訴訟,無法得到法院支持。第 41 條規定“:造成環境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛,可以根據當事人的請求,由環境保護行政主管部門或者其他依照本法律規定行使環境監督管理權的部門處理;當事人對處理決定不服的,可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。”原民訴法第108條規定起訴必須符合下列條件:(一)原告是與本案有直接利害關系的公民法人和其他組織……可見要提起訴訟原告方必須具備人身或財產直接受到損害這一要件,出于保護環境目的對違法行為起訴者,卻并不具備該項權利。
2.最高人民法院在 2010 年 6月 19 日的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中,明確提出各級人民法院應“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件,嚴厲打擊一切破壞環境的行為”。此意見賦予了環保部門作為原告提起環境民事訴訟的權利,較之民事訴訟法對原告主體資格的嚴格限制無疑是極大改進。
該意見還規定:“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭,實行環境保護案件專業化審判,提高環境保護司法水平。”該規定表明了我國對環境訴訟重視程度更高,設立專門的環保法庭對環保案件進行審理。就正式掛牌成立的環保法庭來看,貴陽市中級人民法院環保審判庭和清鎮市人民法院環保法庭、無錫市中級人民法院環保審判庭、昆明市中級人民法院環保審判庭、玉溪市中級人民法院環境資源保護審判庭等幾家環保法庭在司法實踐和整個社會范圍內最有影響力。
3.新修正的民事訴訴法第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這條規定是中國法制史上一個十分重要的突破,并由此揭開了我國環境公益訴訟的新篇章。環境公益訴訟被認為是環保法庭的生命力和未來發展方向。 但是這樣的規定似乎不那么完美。
(二)環境公益訴訟制度的不足
1.沒有賦予個人環境公益訴訟主體資格
環境污染可以說已經滲透到我們生產和生活的各個方面。其中尤以群體性環境污染以其巨大的危害性，涉及范圍的廣泛性，社會效應的轟動性而備受關注。如何有效防治群體性環境污染以及在發生群體性環境污染損害的情況下如何獲得法律的及時和合理的救濟是值得我們關注的一個重要問題。
隨著現代社會科學技術的不斷進步，工業化時代的來臨，人類的物資生產能力達到了一個前所未有的水平。目前，我國正處于經濟快速發展時期，與此同時，環境與發展的矛盾越來越突出：在工業化過程中，造紙、電力、冶金等重污染行業將繼續發展，控制污染和生態破壞的難度加大；在城市化過程中，城市環境基礎設施建設滯后，大量的垃圾與污水不能得到安全處置，地表植被受到破壞；在農業現代化過程中，化肥農藥的使用和養殖業的發展將使耕地污染、持久性有機污染物防治任務更為艱巨，威脅農產品安全；在社會消費轉型中，電子電器廢物、機動車尾氣、有害建筑材料和室內裝飾不當等各類新污染呈迅速上升趨勢；以煤為主的能源結構長期存在，二氧化硫、氮氧化物、煙塵、粉塵治理任務非常艱巨；轉基因產品、新化學物質等新技術、新產品將對環境和健康帶來更多潛在風險。
環境污染可以說已經滲透到我們生產和生活的各個方面。其中尤以群體性環境污染以其巨大的危害性，涉及范圍的廣泛性，社會效應的轟動性而備受關注。如何有效防治群體性環境污染以及在發生群體性環境污染損害的情況下如何獲得法律的及時和合理的救濟是值得我們關注的一個重要問題。
案例一
沱江發源于四川盆地北部的九頂山，是長江左岸流域全部在四川境內的一級支流，沱江流域也是四川省內惟一的“非封閉型”流域。沱江流經的著名的城市，有果都金堂，重地簡陽，名鎮資陽，古府資中，甜城內江，酒市瀘州等。今年2月下旬到3月初，一場突如其來的災難驟然降臨在流經四川省中南部的沱江。由于排放污水導致下游兩岸近百萬群眾生活飲用水中斷26天，魚類大量死亡，大批企業被迫停產，直接經濟損失2億多元，間接經濟損失5億多元，恢復沱江的生態系統至少需要5年。
案例二
TISSO工廠從1908年起在日本水俁市生產乙醛，流程中產生的甲基汞化合物排入大海，在魚類體內形成高濃度積累。人食用了被污染的魚類，產生神經系統疾病--感覺和運動發生嚴重障礙的水俁病，最后全身痙攣而死亡。1953年開始出現這類患者，至1991年3月底，被確認為水俁病的達2248人（其中死亡1004人）。當地法院于1973年3月做出了確認TISSO工廠的責任并令其賠償損失的判決。至1993年底，TISSO累積支付的賠償金額為908億日元，并且每年仍需支付30多億日元。
以上兩個案例都是在國內外引起過巨大影響的群體性環境污染事件。沱江污染事件發生后，引起了國務院、四川省委和省政府的高度重視，川化集團有限責任公司總裁、四川化工股份有限公司董事長謝木喜引咎辭職，5名企業負責人及環保部門干部被移交司法機關處理。雖然有關責任人員受到了應有的刑事和行政處罰，但是在此事件中遭受重大經濟損失的相關人員和遭受身體損害群眾的民事責任問題，至今尚未得到解決。這種惡性污染給人民群眾造成的重大損失又應該由誰來主張賠償？這就需要環保公益維權。為此，筆者認為國家應建立環保公益訴訟制度。
所謂環保公益訴訟制度，是指任何公民、社會團體、國家機關為了社會(環境)公共利益，都可以以自己的名義，向國家司法機關提訟。我國現行的環境訴訟法律規定中，惟有直接受害人才有權提起民事訴訟，最后被歸于民事法律管轄范疇。在我國從事環保公益訴訟既沒有法律上的保障，更沒有明確的法律支持。這也從客觀上助長了“違法成本低、守法成本高”的現象的不斷滋生。為此，筆者呼吁國家盡快著手建立環境民事公益訴訟制度，形成民事責任、行政責任、刑事責任“三責并舉”的環境違法制裁機制，以便更有效地保障公眾的環境權利，維護社會公共利益和國家利益。
就我國現行法律規定而言，群體性環境污染的法律救濟還存在著諸多的缺陷：
1.就環境侵害的排除方式而言，我國現有的法律缺乏中間性的調整形態。
根據《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國水污染防治法》的有關規定：要么排除侵害，完全停止加害人的活動；要么維持侵害狀態，使受害人完全承擔環境侵害的不利后果。這種思考模式和侵害排除的規定，無法充分實現雙方當事人利益的均衡，具有顯失公平性，在環境侵權救濟上具有很大的局限性。同時，在現實生活中，法院往往受“經濟發展優先”觀念的影響，偏向于保護產業活動和經濟利益，實質上是對侵害排除請求權的重大限制乃至否認，于受害人極為不利。
于是，“中間排除侵害”、“部分排除侵害”、“代替性賠償”即“代替性排除侵害的損害賠償”等更具靈活性的理論和制度應運而生，從而在環境侵害排除中可以更好地兼顧產業利益和保護社會公眾權益、維護社會公平正義這兩個方面的需要。美國、法國、德國和日本等國在這方面已經建立了比較完善的制度，值得我國學習借鑒。同時，為了更好的發揮公眾在環保中的作用，我國有必要支持公益性環保組織的發展，依法為包括環保組織在內的社會公眾提供參與環境保護的機會，保障其權利的正當行使。
2.在環境的損害賠償方面，一般情況下，環境侵權損害的范圍廣泛、賠償數額巨大甚至近乎天文數字，從而導致受害人一時難以從加害人那里得到賠償，同時對于加害人而言，他也因為賠償金額巨大而導致難以維持自身正常的生產經營活動，更有甚者因不能負擔而破產或關閉。
這既不利于受害人盡早得到補償，也不利于加害方的生產經營活動和社會經濟的發展。另一方面，環境侵權是社會權益害，其原因事實又具有社會有用性和公益性，某些重大危險性公害事件（如切爾諾貝利核電站、美國三里島核污染、印度博帕爾毒氣外溢）受害地區廣闊、受害人數眾多、賠償數額巨大，這些情況都使環境侵權救濟不再是致害人與受害人個別人之間的問題，而成為社會性問題，需要建立社會化賠償制度。損害賠償社會化，是把環境侵權發生的損害的補償功能而把懲罰或制裁作用減至最低。
目前，實現這一機制的形式各國有所不同，如日本是根據《公害健康補償法》建立補償基金，對公害健康受害者實行補償；美國、法國、荷蘭等過則以建立各類環境（生態）補償基金的形式，實行對受害人的補償。還有部分國家充分利用保險的功能，實行環境侵權救濟的保險制度，如責任保險或社會保險等。我國在這方面仍是空白。
3.在確定責任原則方面：由于在群體性環境污染訴訟中被告往往是地區的經濟納稅大戶，基于某些原因，政府授權部門往往怠于行使其責任，或者干脆作為影子被告，因此當事人的訴訟地位是極不平等的。
為保證裁判的正義性和保護社會國家公眾利益，需要在訴訟的舉證責任方面，做出某些特別的規則原則。首先，應該采取嚴格責任原則。作為舉證存在困難的原告，往往不能證明損害的發生。甚至于會因被告告之謂商業秘密在不得順利取證。處于弱勢地位的訴訟人，唯有把舉證責任歸于被告，使正義天平重新平衡，才是解決之道。其次，在某些特殊情況下，甚至可以采取無過錯責任原則，即不問是否損害發生，均應承擔責任。尤其是在公眾知情權的制度建立方面，對于怠于行使公開信息的被告，追究其怠于責任。最后，還應提出引進創新原則，一是權衡各方利益原則。在個人利益，社會利益，公眾團體利益相互沖突的時候權衡各方利益，認真考慮，現在和未來的利益，爭取實現利益的最大化。二是信賴利益保護原則。在合同法上面，關于締約人有期待權的利益保護。因此，我認為，公眾對于政府職能部門的信賴，由此產生賦予政府的權利。故此，政府部門怠于其責，對于公眾造成損害，尤其是環保部門對于環境損害的視而不見，公眾有權依據信賴利益，予以訴訟。
基于以上考慮，筆者就建立健全環保公益訴訟制度提出下列具體的建議：
——在環保法中進一步明確有關主體對侵犯公益的行為提訟的權利。因為訴訟權是一項公民的基本權利，保護環境公益的訴訟權利應當得到環境基本法的肯定。
——用法律形式賦予一切單位和個人以訴訟權。不論國家機關，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的主體。因為根據我國環保法第6條的規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。
——環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制。我國現行三大訴訟法律均有關于訴訟時效的規定，要求出現糾紛必須在一定的期限內提訟，否則將喪失勝訴的權利，但在民法通則的有關司法解釋中規定“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。這一規定是出于保護國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的救濟渠道，也應當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。
——舉證責任應區別訴訟主體而定。在民事訴訟中，作為提出訴訟主張的民事訴訟主體，應當為自己的主張提供證據證明。在環境公益訴訟中，舉證責任應根據環境法和民事程序法中有關舉證責任倒置的原則及公益訴訟的特殊性，來解決環境公益訴訟的舉證責任問題，應區別訴訟主體而定。
論文關鍵詞 《民事訴訟法》 民事公益訴訟 案件類型
我國2012年8月新修訂的《民事訴訟法》第55條明確規定了公益訴訟制度：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”可見，公益訴訟的受案范圍是針對“環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。條文以不完全列舉的方式規定了公益訴訟的受案范圍，根據我國的社會現狀，關乎社會公共利益的案件遠不止環境污染和侵害消費者合法權益兩大類。
一、環境、資源保護案件
我國的環境問題一直是民眾關心的焦點問題，污染和治理始終是一對矛盾體困擾著當今社會經濟的發展，尤其我國華北地區爆發的霧霾天氣，以及全國大面積地方出現浮塵、揚沙等惡劣天氣，這些現象很大程度上反映出我們生存的環境在惡化。目前，推進環境公益訴訟已經成為社會共識，新民訴法之民事公益訴訟的規定更成為環境公益訴訟制度建設的新起點。
（一）原告資格的擴寬
民事公益訴訟的原告不再是嚴格意義上的“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，本文以環境公益訴訟為例，分析民事公益訴訟的原告類型。
1.享有環境資源管理權的環境行政執法機關。如環保局，代表國家管理相應的環境資源，當環境資源遭到破壞時，環保局代表公眾利益要求污染實施者停止侵害并賠償損失。我國《海洋環境保護法》第90條規定：“破壞海洋環境并給國家造成損失的，由有關部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”該條文明確了國家具有海洋生態環境損害訴訟的主體地位，還提出由有關部門代為行使該訴權的規定，“相關部門”具體指什么部門并未明確規定，但只有環保機關和依法行使環境資源管理權的其他行政機關才具有該訴權。最高人民法院于2010年6月29日印發的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》提出，“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為。”由此可見，最高司法機關也明確認可環保行政部門可以提起環境公益訴訟。
2.檢察機關。檢察機關的憲法地位決定了其實施的法律監督行為和執法行為的出發點和落腳點，是維護國家利益、社會公共利益以及公法秩序。一方面，由檢察機關提起公益訴訟的模式在我國得到了普遍認可，加之民事公益訴訟的被告常常具有強勢地位，相比來說民事訴訟的原告往往是弱勢群體，應借助檢察機關的法律地位，賦予其民事公訴權。另一方面，檢察機關在常年的辦案過程當中積累了很多優勢資源，在刑事案件、附帶民事案件、重大貪污案件等接觸到侵害社會公共利益的案件數量較多，而且作為檢察機關的內部人員，其辦案素質較高，可以通過檢察舉報、申訴、控告、網絡等渠道及時收集受理有關公益受損事件的線索。
3.社會團體和公益組織：環保社團。2005年12月3日，國務院的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》指出，“健全社會監督機制，發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”顯而易見，最高行政機關明確鼓勵“社會團體”提起環境公益訴訟。根據環境保護部2010年的《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》，“環保社會組織是以人與環境的和諧發展為宗旨，從事各類環境保護活動，為社會提供環境公益服務的非營利性社會組織，包括環保社團、環保基金會、環保民辦非企業單位等多種類型。”我國比較活躍的環保民間組織有：中華環保聯合會、地球村、自然之友、公眾與環境研究中心、綠色流域、綠家園、達爾問、污染受害者法律幫助中心、阿拉善SEE生態協會等。如中華環保聯合會目前每年提起約10起環境公益訴訟案件。
（二）擴大保護范圍
條文中規定的環境公益訴訟的范圍是“污染環境”，事實上，在環保領域損害公共環境利益的行為，主要有三種基本類型：一是污染水、氣等環境要素；二是破壞森林、礦產等自然資源；三是損害濕地、物種等生態系統。因此，新民訴法關于環境公益訴訟范圍的規定不應局限于“污染環境”，具體范圍可以表述為：對“污染環境、破壞自然資源、損害生態系統等損害社會公共利益的行為”，可以提訟。這一具體范圍的表述可規定在《環境保護法》中。
（三）舉證責任的分配
環境公益訴訟所涉的證據具有專業性和技術性較強的特點，一般為被告掌握，原告舉證相對困難。例如由環境污染引起的損害賠償訴訟，相對于被告的舉證責任，原告只需證明環境公共利益受到或可能受到侵害的事實，以及提供被告有污染行為的證據；而被告對企業的了解更深入，便于調查污染物的產生和排放情況，具備證明污染行為與損害結果之間存在因果關系的條件。可見，民事公益訴訟的舉證責任改變了一般民事訴訟“誰主張，誰舉證”的格局，被告方的舉證責任須重于原告方。
（四）賠償范圍
環境民事公益訴訟的目的是為了保護社會公共環境權益，賠償請求不僅包括由污染造成的經濟和環境利益的直接損失，還應包括環境要素損害后的恢復費用。另外，環境污染侵權具有滯后性與潛伏性，對于有證據證明是由于污染引起的潛在人身損害，也應予以適當賠償，且這種賠償不應受最長時效的限制。
二、侵害眾多消費者合法權益的案件
（一）消費者權益的綜合性
消費者權益的核心是消費者權利，而消費者權利——消費者為進行生活消費應該安全和公平地獲得基本的食物、衣物、住宅、醫療和教育的權利等，實質即以生存權為主的基本人權。不論是環境污染案件還是侵害眾多消費者合法權益的案件，二者的主體都表現為多數，公益的特征是由眾多私益逐漸積累并最終組成的。隨著市場經濟發展的日趨深入以及市場競爭的日趨激烈，不僅消費者權益的內容不斷豐富，消費者權益保護的主體也會擴大，如互聯網、教育、金融、保險、交通、醫療、旅游、購房裝飾裝修等新興領域的消費者群體進一步擴大。可見，消費者公益訴訟必須是涉及多數當事人因同一或類似的事件引起的群體性訴訟。
（二）消費者協會支持
在消費者公益訴訟中，消費者協會無疑是最廣泛、最成熟、影響力最大的全國性社會團體，它由國家法律確認、國務院批準成立，旨在保護消費者的合法權益。我國很多社會團體都具有公益法人的性質，中國消費者協會作為公益性社團組織介入到消費者公益訴訟當中，具有非營利性，是解決社會公益糾紛和實現社會公益目的的重要條件。《消費者權益保護法》第三十二條明確規定了消費者協會的職能，其中第六條“就損害消費者權益的行為，消費者協會有支持的職責”。除了支持的職能，消費者協會還可以向消費者提供與案情相關的法律咨詢服務，參與行政部門對商品和服務的監督和檢查，受理消費者投訴并協助消費者調查取證。
（三）擴大保護范圍
現代社會經濟、科技的迅猛發展使得消費者消費的領域不斷擴大，所引發的消費者糾紛之公益性的影響力也不斷增強，從過去小規模的虛假產品侵權，到現在大規模的壟斷性消費以及食品安全、產品質量侵權的蔓延，都凸顯了我國消費者權益保護的不足，因此需要擴大消費者權益的保護范圍。
1.公共服務領域的壟斷性消費
我國正處在社會經濟改革的轉型時期，機構改革、企業改革的步伐不斷加快，壟斷行業的暴利經營侵害著消費者的合法權益，其實施價格聯盟等不正當競爭行為也擾亂了市場秩序，最終受到侵害的還是消費者。例如汽車行業的鋼價聯盟、空調價格聯盟、乳制品價格聯盟等，還有現在備受關注的鐵路系統改革引發的火車票價格聯盟等。這些公共服務領域的壟斷性消費，主要依靠政府宏觀調控與監管不能有效解決消費者群體面臨的救濟難題，域外的集團訴訟與團體訴訟的經驗表明，建立消費者公益訴訟制度是制約市場壟斷和政府壟斷的最佳司法救濟手段。
2.電子商務領域的網絡型消費
互聯網時代的到來已然將“網購”推向最快捷、最便利的消費領域，加之電子商務技術以及物流運輸規模的迅猛發展，網絡為消費者提供了極其寬廣的交易平臺。然而消費者在通過網絡進行交易時，也大量存在損害消費者權益的現象。例如實際物品與網上的宣傳不符，預先付款后不能按時得到商品，商品的質量難以得到保證等。并且，“霸王條款”廣泛存在于消費者與網絡賣家達成的合同中，網絡型消費涉及買賣、運輸、保險等多項環節，復雜過程中容易出現脫節問題，而消費者難以及時發現，且網絡的虛擬性增加了消費者維權的難度。
3.食品安全領域的消費
食品安全問題涉及食品從生產、包裝、銷售、食用等一系列過程，還包括發展無公害農產品種植，確保農產品的消費安全。食品安全法規，新增了食品安全監管機構和法律責任，在理論上和立法上為食品安全提供了更高的保障。消費者也應積極參與到食品安全監管的工作中，層出不窮的食品安全事故反映出一個事實，消費者的知情權難以得到保障，例如轉基因食品的生產使用問題、食品添加劑的使用問題等。
在環境保護領域，有法不依、違法不究的問題尤其突出。有統計顯示，從2006年到2010年，與環境污染有關的上訪案件達30多萬件，但真正進入訴訟程序的還不到1000件。正是對環境問題的違法不究，導致大陸近年環境越來越惡化。新《環保法》雖明確了社會組織可成為公益訴訟的主體，但由于條件苛刻，全國真正符合法定條件的只有300多家，與2000多個市縣比，確實覆蓋率太低，加上公益訴訟需付出大量時間與經濟成本，就使得環境公益訴訟案更少。大陸各地雖成立了150多家環保法庭，但大多處于無案可審的清閑狀態。
環保公益訴訟的目的，就是將全社會力量引入到環境治理制度中，讓檢察院介入公益訴訟，無疑能部分解決當下公益訴訟主體過少的問題。十八屆四中全會的《決定》也將“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，作為依法治國的改革綱領之一，目的也是為了對違法行政和損害公共利益的行為多一個司法監督的渠道。檢察院原本就是國家法律監督機關，因檢察官在調查、取證和訴訟方面都受過專業訓練，作為公益訴訟主體能駕輕就熟地進入到角色中。如果本地出現危害環境或食品安全的重大事件，又無相應的公益組織時，檢察院理應承擔起公益訴訟的職責。要治理日益惡化的環境，當然是有資格成為公益訴訟主體的機構和組織越多越好。
檢察機關作為公益訴訟的主體之一，屬國際慣例。無論在英美法系國家，還是在大陸法系國家和地區，檢察機關都有提起公益訴訟的權力。如在英國，檢察官可為公益事項提起或參與公益訴訟，對涉及公共利益或公民權利的行為，檢察長也有權請求法院制止。而在法國，檢察院更是被視為社會利益的代表，它也最早在法律中規定，檢察院有代表公益訴訟的職權，只要涉及公共利益的案件，檢察院都有權提訟。
為使各級檢察機關更好地承擔公益訴訟的責任，有必要通過修法或立法解釋的方式，來明確檢察機關的公益訴訟主體資格，這樣才有法律上的權威性。雖然憲法對檢察院作為法律監督機關有原則性規定，但民事與行政等基本法卻缺少相關細則。前年生效的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟”。這里“法律規定的機關”是個外延巨大的定義，仍需實施細則進一步明確。去年底剛改定的《行政訴訟法》，也未涉及行政公益訴訟。檢察院本身是司法機關，司法機關行事更需首先有立法上的確認，這樣不僅名正言順，檢察院也可依據立法規定，在檢察院內設立獨立的公益訴訟部門，配備專門人才，依法定程序行使對相關環境等公益案件進行調查、取證和訴訟權。全國各級檢察院有三千多家，如果明確了公益訴訟的主體資格，確實是不可小視的力量。
關鍵詞:環境公益訴訟、公共利益
隨著經濟的發展,產生了各種各樣的環境問題,例如大氣污染,河流污染等等,這些現象嚴重影響著人們的生活質量。那些以犧牲環境為代價的企業應對自己的行為承擔一定的責任。但是,具體應由誰提起訴訟呢》長久以來,這個問題一直困擾著我們。新《民事訴訟法》中規定:“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”。它與傳統的訴訟類型不同,是一種新出現的訴訟類型,我們稱它為環境公益訴訟。它對于解決環境污染和破壞問題有著重要作用。
一、建立環境公益訴訟的立法背景
在利益的驅動下,很多企業以犧牲環境為代價去換取上的經濟利益,結果導致我國的環境惡化,人民的生活環境質量急劇下降。因此環境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環境,而且還可以懲罰環境違法者、預防環境污染和破壞的產生、增強公民的環保意識、提高公民的環保責任感。另外,隨著跨國企業越來越多,也必將帶來環境污染問題,因此建立環境公益訴訟對于保護我國的國家利益有著重要作用。
2005年12月3日,國務院通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第(二十七)項指出“健全社會監督機制……發揮社會團體的作用,鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為,推動環境公益訴訟。”這是國務院首次在文件中明確提出推動環境公益訴訟,可見由于社會的需求,政府開始注重這方面的發展。近幾年,學者們都在盡自己的最大力量去呼吁立法部門盡快建立我國的環境公益制度,也提出了自己對環境公益訴訟的構建方案。另外,隨著人民生活水平的提高,人們對環境的要求也越來越高。因此,新《民事訴訟法》中對環境公益訴訟作出了具體規定,是符合經濟社會發展的需要的。
二、環境公益訴訟制度存在的問題
(一)提起公益訴訟的主體過于廣泛
新《民事訴訟法》規定提起訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”,只是籠統的概述,沒有進行明確的規定那些機關和組織可以提起訴訟,如果“法律規定的機關和有關組織”是行使國家行政管理權的機關,那么該如何處理其行政管理權和民事主體身份的關系呢?國家機關既作為管理部門,又可作為提起公益訴訟的民事主體,合適不合適?筆者認為,只有在相關國家機關和有關組織的內部進行適當的分工,更多的應規定由相關的社會團體來提起訴訟,比如工會,消費者協會,才能解決此項矛盾。檢察機關是代表國家和社會公共利益提起公益訴訟最適當的主體。而國家行政機關提起公益訴訟,應需要法律進行明確規定。在現行法律中,只有海洋環境保護法規定,行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。因為海洋局與損害的發生往往沒有利害關系,其作為起訴人是合適的;但有許多國家機關作為起訴主體,其行政管理權和民事主體的請求權會發生混同。
(二)公共利益內涵不明確
公民理應有提起訴訟的權利和保護公共利益的責任,而在此新《民事訴訟法》中并沒有加入公民。筆者認為應當增加“個人”,因為包括環境、健康、教育等權益在內的公益性權利屬于公民的基本權益。對于新《民事訴訟法》將公益訴訟提起的主體限定在“國家機關和有關組織”的規定,江偉教授認為,其他國家的個人也可以提公益訴訟,目前我國未規定主要是對個人提公益訴訟有點拿不準,擔心個人會濫用這個制度。
此外,我們還需要用法律定義社會公共利益的概念和訴訟主體,比如社會公共利益與國家利益、集體利益的區別在哪里。此外,還需明確公益訴訟與政府行為的關系,公益訴訟與多人共同訴訟的關系,以及公益訴訟的被告向誰承擔民事責任問題。目前關于公共益的內涵和邊界、提起公益訴訟的主體資格、公益訴訟的受理范圍、適用何種審判程序、訴訟濫用的防范、證明責任。仍然存在不同的爭論,希望時機成熟時作進一步細化和完善。公共利益內涵還需明確。正如每一個制度的設計都不可能是盡善盡美的,公益訴訟在運轉的過程中也必然會誘發一些問題的產生。其中一個最突出的問題就是權利濫用的問題,然而這個問題不應該成為人們拒絕它的理由,因為,任何制度都需要相關程序加以保障。人們只需設計有關的權利制約的機制,就能盡可能地避免這個問題的發生。
(三)法律條款不夠細化
公益訴訟是保護公眾利益的,什么是公共利益,大多數情況比較好判斷,而有些則處于邊緣地帶,新《民事訴訟法》中只是規定了“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”,具體哪些行為應進一步出臺相關的司法解釋予以明確。對公益訴訟程序規定的比較概括,是因為我國過去沒有這樣的制度,實踐中缺少經驗,很難規定具體。但社會實踐中又確實需要這一制度,如果沒有具體規定,就會導致這一制度在執行過程中讓人們無所適從。應當認真研究當前所能夠考慮到的問題,進一步細化,包括起訴、受理、審理上具有哪些特點,公益訴訟在哪些方面區別于非公益訴訟。立法應當把“公共利益”界定為國家利益和社會公共利益,況且,國家機關或有關組提起公益訴訟,如果涉及多數人的利益,即包括損害賠償請求,如果不作此限制,賠償金的分配將會產生新的問題。這是在實踐操作中我們并不想看到的。
三、對我國新增環境公益訴訟制度的構建設想
目前,由于環境被不合理開發和利用,我們面臨著嚴重的環境破壞與污染,我們的生存與發展受到了嚴重的挑戰。在解決環境污染與破壞方面問題,環境公益訴訟顯得愈發重要。為了社會的長遠發展和資源的可持續利用,我國也應該盡快同國際接軌,完善適應我國國情的環境公益訴訟制度。
(一)環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制
為了使權利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節省司法資源,我國現行三大訴訟法均規定了訴訟時效,要求當事人必須在一定的期限內提起訴訟,否則將喪失法院救濟的權利。環境公益訴訟不同于傳統的訴訟模式,它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第170條規定:“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制。”這是出于保護國家利益而規定,而環境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此,我認為環境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制,其才能發揮很好的作用。
(二)行政訴訟與民事訴訟并舉
環境公益訴訟的被訴對象既可以是污染或者破壞環境的企業,也可以是違反法定義務或者疏于管理義務的環境行政機關。比如美國《清潔空氣法》第304條就明文規定:任何人均可以自己的名義對任何人(包括美國政府、政府機關、公司和個人等)就該法規定的事項提起訴訟。也就是說,美國將政府、政府機關以及環境保護局局長等均列入被訴對象的范圍。在日本,隨著國民環境意識的提高,公民以日本行政廳對產生公害的事業活動控制不力而可能導致公害損害或者行政廳因違法在環境上采取措施致使國民遭受損害為由,對行政廳提起訴訟的案例也越來越多。
(三)訴訟費用的承擔
2010年12月30日我國首例環保資金資助的環境公益訴訟案件在貴陽開庭并當庭一審宣判。這是一起由中華環保聯合會、貴陽公眾環境教育中心提起的訴訟,“狀告”貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染的環境公益訴訟案件。雖然近年來貴陽、無錫、昆明和玉溪等地相繼成立了環保法庭,但公益訴訟的案例并不多,其中一個重要原因是訴訟費用的承擔。這是因為環境訴訟費用相當高昂,再加上因果關系的證明,需運用高科技知識和方法,其所需費用之巨,非經濟能力微薄的被害者所能支付,然逾期不交,法院將按自動放棄訴訟處理。這使被害人的權利得不到法律的有效保護。在訴訟費用的承擔上,我們可以參考美國的法律。為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用,美國《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定,法院如認為合適,可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。可見美國合理地減輕了原告負擔的訴訟費用,這對保障環境公益訴訟的順利進行有準則積極作用。
(四)對環境公益訴訟案件判決后由法院直接執行
在一般的民事訴訟案件中,只有義務人拒不履行義務,權利人才會申請人民法院強制執行。由于環境公益訴訟涉及的受害人數眾多,即使裁判生效后被告自愿履行,也往往難以操作。另外,為了能有效地保護對國家環境利益和社會公共環境利益,可以由法院直接執行生效的裁判文書,以達到環境公益訴訟的目的。
結論
總之,公益訴訟制度需要進一步完善,只有真正實現了公益訴訟,污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為才有可能被制止。我們岌岌可危的公益利益才有可能被保障。
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論文關鍵詞 環境公益訴訟 證明責任 分配
《民事訴訟法》第55條以及新《環境保護法》第58條規定明確確立了環境公益訴訟制度，但這不到200字的規定更多的代表著一種宣誓意義，對具體的訴訟制度并未涉及。2015年1月7日起實行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）中對管轄、原告資格、責任承擔方式等問題予以細化規定，但對于證明責任的分配并未特別提及。環境公益訴訟的證明責任分配仍然沿襲延續《侵權責任法》和防治單行法中的證明責任倒置。本文將對環境公益訴訟中實行證明責任倒置的規則的合理性進行反思。
一、傳統的環境訴訟中證明責任的司法適用
證明責任在訴訟中的地位非常重要，不僅與訴訟結構、證據收集、訴訟理論密切相關，而且證明責任的合理分配直接關乎當事人的訴求能否實現，是實現公平和正義的保障。在證明責任分配領域，主流理論是德國學者羅森貝克提出的法律要件分類說。法律規范分為四類，分別是權利發生規范，權利妨害規范，權利消滅規范和權力制約規范。主張權利存在的人，應對權利發生的法律要件事實的存在負證明責任，否定權利存在的人，應就權利妨害法律要件，權力消滅法律要件或權利受制法律要件存在的事實承擔證明責任。 反映在普通的訴訟中即由受害人對損害行為，損害結果，因果關系之有利構成要件進行舉證。
而在環境訴訟中，由于環境問題損害結果的復雜性和環境糾紛的特點，這樣的舉證要求是很難做到的。第一，在環境訴訟中，加害人和受害人訴訟地位失衡，受害人的力量相對薄弱，如果由受害人對自己受侵害事實的所有法律要件進行舉證，會使受害人的敗訴風險大大增加。第二，在訴訟雙方的力量對比中，加害方通常是實力相對較強的公司企業，他們不僅掌握著環境侵權行為的相關資料，而且往往可以將與其污染行為相關的生產工藝，加工流程作為商業秘密拒絕向外界公開，導致受害方很難收集證據。并且環境污染侵權往往伴隨著一定的經濟利益，容易受到地方政策的保護，受害方由于受到專業知識能力和獲得信息渠道的限制不可能掌握企業內部高度專業化的生產流程，同時也缺乏監測污染物的化驗儀器和檢測設備，造成取證困難。第三，環境污染侵權是以環境本身為中介，由于環境破壞而導致的受害人自身利益的損失，污染物從排入環境，造成環境損害，再由環境損害影響到受害人的損失中存在著涉及一系列復雜物理化學變化的因果關系，受害人根本無法對此進行充分的舉證，而加害人則可以列舉不同其他的因素進行否認和反正，將事實證為一種真偽不明的狀態。考慮到環境訴訟的特殊性，理論上逐漸出現“危險領域說”、“蓋然性說”“損害歸屬說”等代表性學說，主張證明責任的分配考慮危險控制、經驗法則、實質公平、和利益平衡等更加多元全面的價值。因而，在證明責任的分配上采取倒置的方式。
在我國的司法實踐中，已確定在環境侵權訴訟中實行證明責任倒置的規則， 2010年頒布的《侵權責任法》第66條規定： 因污染環境發生糾紛，污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔證明責任。此外，在固體廢物污染以及水污染等防治單行法律規范中，也均規定了由于具體污染問題引起的損害賠償糾紛，由公司企業、社會團體等加害一方對受害人受到的損害與自身的排污行為不存在因果關系承擔證明責任。
因此，我們可以看到在新《環境保護法》確立環境公益訴訟制度以前，傳統的環境訴訟在實踐中解決的是因環境污染造成受害人損害引起的損害賠償問題，而不包括為環境公共利益而恢復生態，治理環境的公益目的。從《侵權責任法》所保護的法益來看，《侵權責任法》第2條的規定表明該法律保護的是公民人身財產私益，而非公共利益。上述第66條的規定對證明責任的分配所指向的也是公民為保護自身人身財產權利而進行的私益訴訟。而環境公益訴訟這樣的新型訴訟有其自身的特點，與環境侵權訴訟有顯著的區別，使得我們有必要重新考慮其證明責任分配標準問題。
二、 環境公益訴訟與環境私益訴訟的區別
結合新《環境保護法》第58條的規定，環境公益訴訟是指相關主體為保護環境公共利益而對破壞生態、污染環境、損害社會公共利益的行為向人民法院起訴，請求救濟的一項制度。下面主要從原告資格、訴訟請求、訴訟目的三方面對兩個訴訟制度進行區分。
首先，原告是否與案件有利害關系不同。環境私益訴訟中原告行使損害賠償請求權是基于其人身財產權益受損，或相鄰關系受到妨害，原告本身是受害人即案件的利害關系人。公益訴訟的原告與案件沒有直接的利害關系，法律賦予特殊主體原告資格使其可以對生態破壞和環境損害和的行為提起訴訟，原告與案件沒有訴的利益，其既不是基于本人的人身財產受損，更不是基于對自然生態和環境資源的所有權和相鄰權。
其次，請求救濟內容不同。傳統訴訟原告主要是主張損害賠償，要求確認、恢復權利，或者恢復原狀。而環境公益訴訟的訴訟請求還包括要求污染者采取有效措施避免或減輕損害結果的發生和擴大，防止環境公共利益受到損害，將生態環境修復到損害發生之前的狀態或功能，或者采取替代性修復。
最后，訴訟目的不同。傳統的民事訴訟主要是確認和保護當事人之間的民事權利義務關系，制裁民事違法行為，訴訟的根本目的是保障受害人私人權益。環境公益訴訟保護的是公共環境利益，并非私人利益，訴訟的根本目的在與制止并懲罰破壞環境的行為，保護環境和自然資源，恢復生態。原告提起訴訟的目的是為了維護環境公共利益（特別是生態利益），而不是為了獲得額外的私人利益。
綜上，可以看出，傳統的環境訴訟適用證明責任倒置的規則有其自身獨特的原因，而環境公益訴訟制度本身與環境侵權訴訟制度有著諸多區別，這些區別影響著證明責任的分配。下邊將從原告資格和證明對象兩個角度說明環境公益訴訟制度不宜采取證明責任倒置的規則。
三、環境公益訴訟不適用證明責任倒置的規則
為保障訴訟的公平與正義，達到訴訟雙方證明責任的合理平衡，如前文所述我國現行立法已經將因果關系證明責任倒置規則適用于環境侵權訴訟中。他作為為減輕受害人舉證負擔而采取的一種保護措施，也是在程序法中貫徹實體法上的立法者之價值判斷，體現立法上的利益判斷與權衡，在訴訟價值上體現導向性和社會性。 而環境公益訴訟不適用證明責任倒置主要有以下兩方面原因。
（一）環境公益訴訟原告的特殊性
如前文所述，環境公益訴訟的原告與案件無利害關系，在立法上《民事訴訟法》規定了公益訴訟的原告可以是法律規定的機關和有關組織。在《環境保護法》和《司法解釋》中對有關組織的原告資格身份予以充分認可，并在“質”和“量”上做了明確的規范。要求社會組織具備依法在民政部門登記、專門從事環境保護公益活動、無違法記錄等條件，確保享有訴權的是那些專業性強，社會公信力高的社會組織。 而對“法律規定的機關”沒有做出進一步的細化規定，也沒有對其中“法律”予以明確，結合目前的司法實踐和各地試點環保法庭已有的環境公益訴訟案件來看，檢察機關和環保行政部門也具備成為環境公益訴訟的原告可能性。依據法律的規定，環境公益訴訟中的原告資格與環境侵權訴訟有明顯的差別，下文將分別討論。
1.環保組織作為訴訟原告。首先，環保社團自身的特征使其具有較強的參與訴訟能力。各個行業都有自己的 NGO（非政府組織），環保組織是環境保護領域的非政府組織，她們成立和存在的目的是致力于環境保護，實現人類和社會的可持續發展，為人們的身體和生活創造和諧的環境。《司法解釋》中作出對社團資質的專門性的要求，進一步對環保組織的起訴權予以開放，讓更多的有訴訟能力的公益組織參與到環保公益訴訟中。據民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，符合新《環境保護法》第五十八條中規定的社會組織達700多家。 環保組織其非營利性，專業性，合法性以及獨立性的特征使其有能力承擔原告資格，并與被告的污染者形成訴訟上的抗衡。第一，環保組織是一個大規模成員專家化的組織，其專業人士具備環境技術知識和法律相關規定，環保組織長期從事環境公益事業，對環境信息的監測，勘探，法律證據的采集以及司法鑒定程序都有著相對于侵權訴訟中的受害人而言更專業的技術知識能力。第二，環保組織較受害個人而言有更強的負擔訴訟費用的能力，環保組織的資金籌集可來源于政府財政撥款、人民法院判決無特定受益人的環境損害賠償金、社會公益捐款、申請基金等。目前，由政府部門發起成立的環保組織多可得到政府財政撥款以維持資金來源，而草根民間組織也在積極的尋求與公益基金會的合作支持，在愈加可靠和穩定的資金保障下，環保組織的訴訟能力不斷增強。其次，現行法律、司法解釋的規定在逐步增強環保組織的訴訟能力，為其提起訴訟，收集證據提供了可靠的支持和幫助。在訴訟能力方面，《司法解釋》中第11條做出了有關支持起訴人的規定，使得社會組織可以依法請求檢察機關、負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業事業單位，通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式對其提起環境公益訴訟提供支持和幫助。《司法解釋》第13條規定原告拒不提供污染信息的法律后果，一方面保障了原告有權請求被告提供其排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況以及防治污染設施的建設和運行情況等環境信息；另一方面，規定了被告如果拒不提供其掌握的對自身不利的信息，人民法院可以做出原告主張成立的推定。可以看出司法解釋中有關支持起訴人的規定和對被告拒不提供環境信息的推定等規則進一步保障了環保組織收集取證的力度和訴訟能力使其足以與被告相抗衡。在訴訟資金方面，《司法解釋》第24條也對敗訴原告所需承擔的專家咨詢、調查取證、鑒定、檢驗等必要費用做出了可以酌情從被告賠償款項中支付。環保組織所主要解決的是立案前的費用。
2.公權力機關作為訴訟原告。公權力機關的訴訟能力是毋庸置疑的。首先，公權力機關有普通民事主體難以抗衡的訴訟地位，其次，公權力機關代表國家，其有調查取證，收集信息的權力和職責，具備較高的舉證能力。另外，在理論上，檢察機關和環保行政部門是否適合作為環境公益訴訟原告尚有爭議。就檢查機關而言，其自身有著法律監督職責，應以獨立中立的地位監督審判的公正，若監察機關同時掌握訴權，其在與對方當事人形成訴訟上對抗的同時無法中立的行使自己的主要職責，即檢查監督職責。而環保局作為行政部門，其職責在于對環境資源實行統一的行政管理，本身擁有環境執法權，也可以申請法院強制執行，并不需要賦予起訴權取代其自身的行政權力。但僅從訴訟能力的角度上來說，公權力機關有足夠的訴訟能力與被告抗衡，實踐中已經審結的公益訴訟案件里，公權力機關較高的勝訴率也說明了這一點。
綜上，無論是環保組織還是公權力機關作為環境公益訴訟的原告，其訴訟能力，與舉證能力遠遠強于在侵權訴訟中受害人個人。其有著自身的公益特性與專業性優勢，可靠的資金來源，或者職責與權力。原先為防止當事人訴訟地位失衡和舉證困難而實行證明責任倒置的基礎理論已被打破，證明責任倒置不已適用。
（二）環境公益訴訟證明對象的特殊性
證明對象，又稱待證事實或要證事實，也有稱為證明標的，或者證明客體，是指在訴訟中專門機關和當事人等（或稱證明主體）必須用證據予以證明或者確認的案件事實及有關的事實。 證明對象主要分為實體法事實、程序法事實和證據事實。侵權民事責任的實體法事實包括：（1）違法行為的存在。（2）造成損失。（3）違法行為與損害結果間有因果關系（4）主觀符合歸責原則規定。根據《侵權責任法》的規定環境侵權為無過錯責任，由加害人對不存在責任、減輕責任的情形以及行為和損害之間不存在因果關系承擔證明責任，即實行證明責任倒置，因果關系這一事實要件的證明責任由被告承擔。而在環境公益訴訟中是否應將因果關系這一事實要件倒置于被告舉證？這里有必要闡明環境公益訴訟證明對象中實體法事實的特殊性。
首先，在損害行為上，環境公益訴訟的損害行為不僅包括污染環境行為，還包括破壞生態的行為，公益訴訟的救濟范圍具有全面性。除此之外，公益訴訟與私益侵權訴訟中的損害行為原理基本相同，對行為違法性的認定采取“結果不法說”即不要求行為本身違反排污許可標準等國家或行業規定標準，只要造成了環境公共利益相當程度的損害，發生了損害結果，就推定污染者的行為違法。在環境公益訴訟中對損害行為的舉證仍然沿襲這一規則，并由原告舉證是合理的。
其次，在損害結果上，環境公益訴訟的損害結果表現為環境公共利益受到損害，及環境本身受到污染，或生態本身受到破壞，而并非傳統意義上的以環境污染為媒介而導致的受害人人身財產的損害。近日，貴陽市中級人民法院出臺《關于進一步推進環境民事公益訴訟審判工作的意見》，將影響公共環境美學等新類型案件納入民事公益訴訟受案范圍。這也進一步說明了在司法改革的過程中對損害結果的界定正在逐步放寬，即損害結果上包括環境污染，生態破壞，資源破壞；以及其它損害，如美學損害等。而在公益訴訟中，由環保社團所代表的公共利益中不應包括個人上的財產和人身損害，即便這中損害涉及到較多數目的或者不特定數目受害人。這是因為無論其受到損害人數是否確定，其最終都是為了維護私人利益而進行的訴訟，可以通過代表人訴訟或集團訴訟制度來解決，訴訟主體與案件仍有利害關系，其訴訟并不具有公益性。在環境公益訴訟中，損害結果的證明責任仍由原告承擔。
最后，在因果關系上，由于環境公益訴訟的損害結果具有特殊性，因而因果關系也與侵權訴訟大相徑庭。環境侵權訴訟的因果關系需要證明由被告的污染環境行為造成了環境的破壞，而后又以環境本身為中介最終導致了私人人身財產等權益的損害。在這個因果關系鏈條中，存在環境這一中介因素，污染物排入環境后經過一個不斷累積的過程，伴隨著發生一系列物理化學變化，涉及到復雜的科學論證，而最終導致私人人身財產利益的損害又是否確定為環境污染所造成，則又是一個復雜的科學問題，若不適用證明責任倒置，被告很容易將其證為一個真偽不明的狀態。而環境公益訴訟的因果關系僅需證明環境本身的損害是由污染環境或破壞生態的行為所造成的即可，環境的破壞本身不是中介因素而是最終結果。若因果關系仍倒置，證明責任由被告來承擔，不僅違背法理基礎，更使得訴訟雙方的舉證承擔有違公平原則。原告可以僅根據環境損害的事實以及可能的主體的存在損害行為即可完成舉證，從而導致濫訴的風險。
綜上，從證明對象的特殊性上也可以看出，在環境公益訴訟中，因果關系沒有以往侵權訴訟中以環境為中介的因果關系那么復雜。應由原告來舉證損害行為與損害結果之間存在因果關系。
由于環境公益訴訟原告資格的特殊性和證明對象的特殊性，使得在環境公益訴訟中不存在訴訟地位失衡，舉證困難，以及公平原則等適用證明責任倒置的法理基礎，因而環境公益訴訟中不適用證明責任倒置。
論文關鍵詞 環境 公共利益 公益訴訟 環境公益訴訟
一、環境公共利益之內涵
環境公共利益包含了“環境”與“公益”兩個詞語，與一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客體——環境。
我國《環境保護法》第2條規定，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的或經過人工改造的自然因素的總體。” 《俄羅斯聯邦環境保護法》也規定：“環境——自然要素、自然客體和自然人文客體以及人文客體的總和。” 這一條文與《環保法》對環境的定義有異曲同工之妙。可見，環境包括自然環境以及人文環境。
環境公共利益包含另一重要詞語——“公共利益”。辯證唯物主義認為，“利益”是客體對主體的滿足，是主體對客體進行價值判斷的結果。環境對公眾的利益體現在大自然對人類的多用性，表現為環境承載價值的多樣性，如生命存續價值、經濟價值、科學價值、娛樂價值等。 臺灣著名法學家陳新民教授認為，公法學界討論公共利益的概念，所著重的地方并不在于利益概念的討論，而是一律圍繞所謂“公共的概念”。 而圍繞兩種不同的公共概念，歷史上形成了分別以邊沁和盧梭為代表的兩種“公共利益”概念。
邊沁認為公共利益是“組成共同體的若干成員的利益總和” ，意為公共利益是個人利益的疊加。這實際上否認了獨立于個人利益之外的公共利益的存在。而盧梭則認為公共利益和個人利益之間存在著質的差別，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民這一實體的意志，要么是一部分人的意志。” 他認為公益是與個別意志迥然有別的東西，是“剩余的不同個別意志的總和”。 在盧梭看來，公益的產生并非人數上的勝利，而是社會全體成員的個別意志相互抵銷后的剩余部分，是所有公民理性討論的結果。筆者贊同盧梭的公益概念，他著重強調了公民在公共利益實現過程中的積極作用，要求公民進行理性討論，同時也敦促國家應為公民參與和實現公共利益提供相應的制度渠道。
綜上所述，環境公共利益的概念為，公眾對自然或人文環境進行價值判斷得出并可以享用的生存利益、健康利益、經濟利益、科學利益、娛樂利益等多種利益的總和。
二、侵犯環境公共利益的行為
基于環境公共利益的概念，侵犯環境公共利益的行為可以概括為兩種形式。一是對公眾所享有的各類環境利益的侵犯，如對生存利益、經濟利益的侵犯。二是直接對客體環境的侵犯，即對環境公共利益的間接侵犯。對兩種行為加以區別，有助我們全面了解環境公益訴訟針對的行為對象。
對環境公共利益的侵犯在日本實定法上稱為“公害”。日本《環境基本法》第2條第3款對公害進行了定義。所謂公害，是指伴隨著企事業單位的活動及其他人為活動而發生的相當范圍內的大氣污染、水質污染、土壤污染、噪音、震動、地面下沉以及惡臭等，造成的與人的健康或生活環境相關的損害。 日本法學家原田尚彥教授認為“公害”是由于日常的人為活動帶來的環境污染以致破壞，并由此產生的對人和物的損害。 這一定義彌補了列舉式定義引起的疏漏，并指出了公害的原因（環境污染與環境破壞）和結果（人和物的損害）。
直接對客體環境的侵犯在環保法領域指的是由人類活動引起的環境問題，也稱次生或者第二類環境問題，大體上分為兩大類，即環境污染與環境破壞。環境污染指由于人們在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、放射性物質以及噪聲、電磁波輻射等對環境的污染和危害。而環境破壞是由于人們對環境不合理的開發利用活動所在造成的現象，如由于毀林開荒造成的水土流失等。
經常有學者把公害與對環境的侵犯混用，如臺灣地區學者邱聰智認為“公害”一詞泛指各種環境污染或破壞之像。 然而日本的公害與對環境侵犯的概念并非相同，對環境的侵犯只是作為公害的原因，并不包含其結果，二者不能混同。
三、侵犯環境公益的司法救濟——環境公益訴訟
（一）環境公益訴訟之內涵
環境公益訴訟是公益訴訟的下位概念，因此應首先明確公益訴訟的概念。從學者們給出的公益訴訟定義來看，可以分為廣義和狹義兩種。廣義的公益訴訟，是指涉及公共利益或具備公共因素的訴訟。有學者認為“不管動機如何，初衷如何，只要其訴訟行為在客觀上起到了維護公益的作用，就是公益訴訟。” 按此種觀點，即使訴訟是為個人利益進行，但訴訟本身的意義具有了社會普遍性，訴訟的結果產生了公益效果，這樣的訴訟也稱其為公益訴訟。而狹義的公益訴訟，也有學者認為其是“他益形式的公益訴訟”，即原告起訴純粹是為了公共利益。“其訴求或者針對抽象的規定，或者由于行政機關沒有依法履行自己的義務，或者是社會未來的、長久的利益遭受損害，甚至法治受到破壞的情況。” 這與臺灣所采納的公益訴訟概念相同，“須行政機關之違法行為，無關原告自己之權利及法律上利益事項”。 由此可知，狹義的公益訴訟，除了以維護公共利益為目的外，還需具備原告與訴爭案件之間沒有直接利害關系這一特征。
相較而言狹義的公益訴訟更具合理性。構建公益訴訟制度旨在解決傳統私益訴訟在保護公共利益方面存在的制度瓶頸問題，因此，只要能在傳統的私益訴訟框架內解決，就沒有必要再另行建構公益訴訟制度。廣義的公益訴訟中“主觀為自己，客觀為公眾”的訴訟完全可以在私益訴訟制度中解決。這類訴訟中，原告與案件具有利害關系，完全可以滿足傳統原告適格規則的要求，同時原告起訴是為了私人利益，也滿足私益訴訟的訴訟激勵問題。正如梁慧星教授所指出的那樣“如果說與原告的利益有關，或者主要是原告的利益，我們現行的體制完全能夠解決它，當務之急是如何充分利用的問題。” 因此筆者認為，“主觀上為自己，客觀上為公眾”的訴訟不宜納入公益訴訟制度之中，應歸于傳統私益訴訟之列。
綜上所述，公益訴訟是指涉及公共利益或具備公共因素，原告與訴爭案件之間不存在直接利害關系的訴訟形態。呂忠梅教授為環境公益訴訟下的定義恰恰符合了上述公益訴訟之概念，“在任何行政機關或其他公共權力機構，法人或其他組織及個人的行為有使環境遭受侵害或侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環境公共利益而向法院提起的訴訟的制度。” 這一概念排除了原告與訴爭案件之間的利害關系，強調了環境公益訴訟的目的是保護環境公共利益，同時包括公害訴訟和對環境的侵犯引起的訴訟，能夠有效救濟兩種侵犯環境公共利益的行為。
（二）環境公益訴訟之特征
環境公益訴訟屬于現代型訴訟，即“圍繞公共利益產生的糾紛基礎上形成的訴訟”，因此它的訴訟主體、救濟內容及保護法益等方面都具有不同于傳統訴訟的特征。
1.訴訟主體的特殊性
環境公益訴訟訴訟主體的特殊性體現在其原告范圍的廣泛性。從學者討論的結果來看，國家、法人、社會團體和公民個人，都有權代表環境公共利益，提起環境公益訴訟，因此，環境公益訴訟原告范圍十分廣泛。
2.救濟手段的特殊性
環境公益訴訟原告的請求，不僅包括民事法律規則中的恢復原狀和金錢賠償，還包括具有行政法意義的要求企事業單位、國家機關等修改、變更政策，或者采取措施防止損害的出現或者擴大，甚至可以主張被告禁止從事相關活動，可見其救濟手段多種多樣。
3.保護法益的特殊性
環境公益訴訟保護的是環境公共利益，環境公共利益是一種綜合性的利益，包括健康、經濟、審美等多方面利益。呂忠梅教授指出：“環境公益訴訟保護的公共環境利益，并非私益訴訟上的私權。”“環境法的目的和環境問題的現實告訴我們，這種環境公共利益就是人與自然和諧相處。如果要以人類的利益形式加以衡量的話，那就是大多數人在良好的環境中生存和發展的權利不受侵害的普遍狀態。”
（三）環境公益訴訟之意義
1.為公眾參與環境決策提供制度渠道
盧梭的公共利益概念著重強調公民在公共利益實現過程中的積極作用，要求公民進行理性討論，同時還敦促國家應為公民參與和實現公共利益提供相應的制度渠道。我國臺灣學者也指出“環境問題雖然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益沖突與決策上的風險，往往是個政治選擇的問題，有必要納入整個民眾參與體系與程序。” 因此環境公益訴訟制度的構建，為公眾參與到環境決策及從根本上保護環境提供了制度渠道。
2.克服環境行政機關執法不力的弊端
行政機關往往同時追求社會穩定、經濟發展、環境保護等多重目標，當環境保護與其他目標發生沖突時，行政機關往往會舍棄環境保護而追求其他效益顯著的目標。而環保組織和公民個人往往不追求環境保護以外的其他目標，由他們提起公益訴訟在一定程度上可以阻卻行政機關為了發展經濟而犧牲環境的行為，確保環境保護法等法律得到有效實施。
論文關鍵詞 環境污染侵權 民事公益訴訟 原告訴訟資格
一、民事環境公益訴訟原告資格的概念和特點
民事環境公益訴訟，是一定的機關、組織或個人為維護環境公共利益不受損害，針對民事主體致使環境遭到或可能遭到破壞的相關違法行為，依法向人民法院提起的訴訟。民事環境公益訴訟的原告資格，是指面對環境公共利益受到侵害或將受到侵害害危險時，主體有權利通過民事環境公益司法程序實現對環境公共利益的救濟。
民事環境公益訴訟的宗旨在于維護公共環境權益，而不是個別民事主體的私人權利，盡管其訴訟結果存在間接維護個體利益的效能，但仍區別于保護個體本身利益的訴訟。因此它與傳統民事訴訟中原告的區別有兩點：第一，它的原告資格范圍廣于一般的民事訴訟原告資格；第二，不僅民事訴訟法，其他的法律法規也明確規定民事環境公益訴訟的原告主體資格。
二、環境民事公益訴訟原告主體的域外規定
（一）英美法系
1.美國：
美國的環境公益訴訟制度主要由公民訴訟構成。該制度最早在1970年的《清潔空氣法案》中第304條中得以確定，即任何人（不論是受到直接損害還是間接損害）有權自己對任何人提訟。這一訴訟法案并未限制原告資格與該案的利益關系。它的確立體現在1972年的聯邦《清潔水法》中。該法采用了塞拉俱樂部訴莫頓案中“環境保護團體”的概念，首次以“環境保護團體”作為原告主體。同時，在2000年“地球之友訴雷德勞環境服務公司”一案中，法院對“該行為具體侵害社團成員”的條件適度寬限，原告只要證明特定涉嫌違反聯邦環境法律規定的行為對其所關注的利益造成了一定的損害，法院也可承認該啟動要件。
美國的公民訴訟模式賦予了個人或社會團體提起公益訴訟的權利，從而監督相關環境法律得以有效實施，有效地維護了公民的環境權。
2.英國：
英國以集團訴訟制度為主，即對于個人受到的侵害較少，使受害當事人難以出庭，可通過此方式將受害者們成立為一個訴訟團體，并記錄每個人的受侵害次數。20世紀60年代時集團訴訟制度也被廣泛運用到環境公益訴訟中。一般來說，公民起初不具備提起環境公益訴訟的原告資格，只能通過檢察長的名義就違法行為向檢察長請求并提訟，此制度又叫作“檢舉人訴訟”。此外，經檢查長同意，某些社會團體、國家機關等也具有了提起環境公益訴訟的原告資格。
（二）大陸法系
1.法國：
法國1860年的《民事訴訟法典》賦予了檢察機關對民事領域進行干預的權利，突出表現在涉及國家安全或是公共用地等案件中。除此之外，經政府認可具有訴權的社會團體也能參與到民事訴訟程序中。
2.德國：
德國的環境民事公益訴訟一般是團體訴訟制度，就是使得某一些行業團體有權實施訴訟。為防止訴訟泛濫，立法機構嚴格限制了團體訴訟的原告資格：其一，社會團體必須是合法性組織，并且事先成立；其二，團體應有一定規模；其三，團體須有以維護某種公共利益為目的固定章程。
三、我國環境民事公益訴訟原告主體資格的各種觀點
根據《民事訴訟法》、《環境保護法》及部分省市的暫行辦法的相關規定以及各派學者觀點，我國在司法領域中提起環境民事公益訴訟的原告主體主要包括檢察機關、環保行政部門、環保組織以及公民個人。這四類原告主體都具有各自的利弊。
（一）檢察機關
作為國家法律監督機關的檢察機關，在物質條件和法律能力上都具備先天性的優勢，但國內學者也對其提起環境民事公益訴訟提出了疑問。其一，我國尚無明確法律規定其可作為環境民事公益訴訟的原告提訟。其二，檢察機關作為法律監督者，以監督法律在民事領域的實施為目的，若其一旦作為原告提起環境民事公益訴訟則在身份上成了實施法律者，具有矛盾性，這將會破壞傳統的訴訟結構。其三，檢察機關在提起環境民事公益訴訟時不一定具有具備相關知識的人員。因此，有學者認為檢察機關只能通過行使上訴權、申請再審等權利尋求法院的裁決。
此外，有的學者提認為檢察機關可以作為環境公益訴訟的適格原告，但須受一定條件的制約。然而這種觀點仍被認為其不能提起環境民事公益訴訟。
（二）環保行政部門
環保行政部門作為環境監管機關，在環境污染類事件中是最具專業化的，但一些學者認為，其一旦擁有環境民事公益訴訟的訴訟資格則與其本身的職能相矛盾。環保部門本應處于社會公務事務管理者的地位積極行使其法定的公權力，對環境污染事件進行干預，發生環境侵權事件后依法處罰環境違法行為，但當其作為原告具有訴訟權利時，就會有利用司法掩蓋其應盡行政職責的嫌疑，這不利于社會對行政執法權力效力的影響，也會造成環保部門工作的懈怠。當然也有學者認為環保部門提起環境民事公益訴訟很可能是自身的確無法行使，并非怠于行使行政職權。
（三）環保組織
環保組織作為致力于環境保護的人們自發組成的組織，在訴訟的積極性上比公民個人有一定的優勢，但由于我國過多數量的社會團體以及訴訟的泛濫，環保組織的主體資格應當被制約。除了需具有固定的章程和一定的經費資助外，應當限制其成立年限，且應有完備的高職業化的法律人員。
（四）公民個人
按傳統訴權理論的觀點，公民個人是環境污染事件中直接的受害者，理應具有合理的訴權。然而現階段學者卻多數反對。其一，從新《民事訴訟法》第55條關于民事環境公益訴訟主體的規定能夠看出我國對公民作為適格原告的立法態度是反對的，2014年的《環境保護法》也沒有將公民個人納入到環境公益訴訟的原告資格范疇內，這可能是基于三個方面的考慮：一是公民個人欠缺訴訟能力；二是過高的個人訴訟成本及成本與收益失調；三是可能會導致訴權泛濫。綜上，基于目前我國的整體司法環境，該制度的缺乏一定操作性。
四、對我國環境民事公益訴訟原告資格制度完善的提議
（一）對新民事訴訟法進行司法解釋
新《民事訴訟法》第55條有關原告主體的規定太抽象，有必要進行探討并在法律條文中羅列出來。“法律規定的機關”應當包括檢察機關和專門行政機關，后者如環境行政主管機關和環境資源保護部門；“有關組織”應當是環保組織等專門社會團體。
（二）建立有層次性的民事公益訴訟主體制度
參考國內外民事公益訴訟主體制度與我國現階段的法律環境，筆者認為，民事公益訴訟主體制度涉及到了原告類型之間的順位問題，應當以社會組織為第一序列的原告主體，行政機關緊隨其后，將檢察機關作為最后的門檻，摒棄公民個人的原告主體資格。
1.社會組織：
將社會組織作為民事公益訴訟第一序列適格原體現了民事訴訟中的私法自治。相比作為國家公權力的檢察機關和行政機關，社會組織在私法領域出現與私法自治所倡導的更為契合。民事環境公益訴訟領域的社會組織以環保組織為主要，因其自身的法定職能與專業性，環保組織在解決民事環境公益訴訟問題上有著不可比擬的優越性。然而現階段環保組織的資格應當受到制約否則后果就是社會組織越來越多，訴訟成災。
2.行政機關：
民事環境公益訴訟領域的行政機關主要指環保機關。雖環保機關具有行政權，可以處罰侵害環境的行為，但此行為有時并不利于環境公共利益，因此應當賦予其提起民事環境公益訴訟的權利去解決行政處罰亟待解決的問題。當侵害環境行為出現時，若其行政處罰對于環境利益并無益處時，便可將環保組織列為共同原告進行，需要注意的是，環保機關可以自己提訟的唯一情況就是，環保組織遲遲未。
3.檢察機關：
檢察機關作為民事環境公益訴訟適格原告在我國并無太多爭議。然而檢察機關的原告訴訟資格同樣需被制約。我國的檢察機關是監督法律的實施情況的機關，一旦有了侵害環境的行為，檢察機關的職責是督促環保組織與相關環保行政機關及時提起公益訴訟，只有在二者都不提訟時，檢察機關才作為原告適格主體進行訴訟。
4.公民個人：
由前文所述，新《民事訴訟法》第55條規定表明在我國現階段的立法中公民個人并無民事公益訴訟的原告資格。公民個人想對侵害環境的行為提訟的唯一辦法就是：環保組織、環保機關或檢察機關代替其提起民事環境公益訴訟。
關鍵詞：環境公益訴訟；環境保護法；環境侵權
1.構建環境公益訴訟制度的意義
隨著社會經濟的不斷發展，工業生產的不斷提速，我國環境污染問題日益加劇，環境侵權案件日益增多。環境侵權責任為無過錯責任，即只要污染環境造成損害，不能證明其污染行為與損害結果之間不存在因果關系的污染者就應當承擔侵權責任。但是由于環境侵權一般是大型工業企業給不特定的社會群眾造成大面積人身損害和重大財產損失，案件具有難以預測的復雜性，使得普通的個人很難作為訴訟主體提起環境侵權的訴訟。僅依靠政府環保部門的力量又難以及時有效的整治潛在的污染問題，環境公益訴訟制度的構建就顯得十分必要。
2.我國法律對環境公益訴訟主體的規定及產生的爭議
我國新《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”這一規定使公益訴訟在立法上首次得到確認，但是對于何為“法律規定的機關和有關組織”并沒有做出明確的闡釋，在司法活動中，我們只能根據其他調整專門社會關系和事物的法律法規予以確定。
2014年修訂的《環境保護法》第58條規定了具備提起環境公益訴訟資格的民事主體為“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織。該條規定為我國環境公益訴訟的提起提供了法律依據，關于訴訟主體的規定也較新《民事訴訟法》更為確定。
但是《環境保護法》關于環境訴訟主體資格的規定存在一些爭議：
2.1嚴格限制適格的環保社會組織
《環境保護法》 第58條的規定嚴格限制了哪些社會組織具有提起環境公益訴訟的資格。這一規定排除了絕大多數環保組織具有提起環境公益訴訟的主體資格，在一定程度上有違人民群眾的意愿。[1]我國環境污染問題頻發，給社會的可持續發展和人民的生活帶來了多方面的不良影響。整治環境污染，嚴懲環境侵權已刻不容緩。從人民群眾的視角來看，有權利提起環境公益訴訟的組織當然越多越好，不應進行嚴格限定。
但是從立法目的上來看，這樣規定主要是為了防止權利的濫用。正是因為環境侵權案件多且復雜，如果放寬了提訟的主體限制，就會造成司法實踐中環境侵權案件劇增，給司法機關增加過多負擔，造成司法資源浪費。因此法律僅賦予一些優中選優的環保社會組織以權利，作為代表為了公共利益提起環境公益訴訟。在司法資源有限的社會條件下，只有經過精細篩選的權利請求才能通過訴訟程序得到保護。[2]
2.2未規定提起環境公益訴訟的機關
新《民事訴訟法》第55條規定提起環境公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”，《環境保護法》第58條僅規定了“有關組織”而未規定“法律規定的機關”。學術界就這一問題的爭論主要集中于檢察機關能否作為該“法律規定的機關”提起環境公益訴訟，針對這一問題出現了截然不同的看法。
支持檢察機關可提起環境公益訴訟的人認為：我國環保社會組織起步晚、數量稀缺，新《環境保護法》對其作為環境公益訴訟主體的資格又進行了嚴格限制，使得環境公益訴訟少有提起。在我國環境侵害頻發的情況下公益訴訟力量極為匱乏，而檢察機關作為國家法律監督機關本身就具有公益屬性，能夠獨立客觀的對待侵害環境公共利益的行為。[3]
反對檢察機關作為原告提起環境公益訴訟的人認為：在我國，檢察機關受制于地方政府的意志，檢察機關提起環境公益訴訟將與行政機關的執法活動相重疊；讓原本作為控訴方的檢察機關充當訴訟的原告將使傳統的民訴程序失衡；依靠現有的檢察機關機構設置無力承擔提起環境公益訴訟的職責，如果增設新的機構有必將導致檢察機關的膨脹。[4]
3.關于我國環境公益訴訟主體規定的建議
3.1完善配套法律法規和相關政策
根據現行《環境保護法》，能夠提起環境公益訴訟的主體僅限于具備一定條件的環保社會組織，但是符合規定的社會組織數量有限，依靠民間力量很難形成具有相當規模的訴訟力量。因此，在規定適格的提起該類訴訟的社會組織的同時，應當制定新的法律法規要求各地方擁有一定數量的符合提起公益訴訟條件的環保社會組織，并出臺相關政策指導環保社會組織的設立、具備相關專業知識的人才培養等活動。
3.2賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利
檢察機關擔任環境公益訴訟的原告雖然有一定的弊端，但是綜合來看，它是最適合承擔該職責的機關。比如關于《民事訴訟法》第55條所指“法律規定的機關”，有人提出可以為行政機關，在環境公益訴訟領域當然就是環保機關。但是對環境保護工作進行監督管理本就是環保機關的職責，出現環境侵權案件可謂正式環保機關未積極行使其行政職能的后果，若其能夠享有環境公益訴訟的主體資格則難以證明它在訴訟中持中立態度，相反，環保機關很有可能掩飾其過錯導致的嚴重后果，從而不利于案件的公正審理。因此，與環保機關等其他機關相比，檢察機關更能中立的作為原告提起環境公益訴訟。為了有效促進我國環境公益訴訟制度的發展，也應當賦予檢察機關這一權利。
3.3有順序的選擇訴訟主體、救濟環境侵害損失的途徑
檢察機關和環保社會組織的訴訟主體資格不應當并行，而應當有次序的進行選擇。與此相對應，針對環境侵害案件，行政救濟手段和司法救濟途徑也不能并行，而要有先后順序。具體來說：當環境侵害發生時，行政機關有義務采取行政措施對公共利益的損失予以救濟；如果行政機關未采取救濟措施，檢察機關行使監督職能發現該情況就應當及時向行政機關反映，若行政機關經督促仍不履行職責，才可以有檢察機關提起環境公益訴訟；當檢察機關也未提訟時環保社會組織才能提起。[5]
4.總結
新《環境訴訟法》雖然明確規定了提起環境公益訴訟的主體，但是由于它所限定的范圍過窄，僅限于能力有限的一部分環保社會組織，尚不能有效推動我國公益訴訟制度的發展。在將來的立法活動中我們必須進一步完善該規定。讓能夠提起環境公益訴訟的主體更多元化，讓更多環境侵權問題能夠通過訴訟程序得到合理解決。
參考文獻
[1] 蔡彥敏：《對環境侵權受害人的法律救濟之思考》，載《法學評論》，2014年第2期.
[2] 張鋒：《環保社會組織環境公益訴訟資格的“揚”與“抑”》，載《中國人口?資源與環境》 2015年第3期.
[3] 徐金軍：《 檢察機關參與環境民事公益訴訟的思索》，載《法制與社會》 2014年第3期.
[4] 章禮明：《檢察機關不宜作為環境公益訴訟的原告》，載《法學》 2011年第6期.